Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin 54/92 Beschluss VerfGH Berlin: Wegen fehlender Rechtswegerschöpfung unzulässige Verfassungsbeschwerde der PDS

VerfGH Berlin: Wegen fehlender Rechtswegerschöpfung unzulässige Verfassungsbeschwerde der PDS-Fraktion gegen die Wahl des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters des Bezirks Hohenschönhausen bei den Wahlen 1992 - Nominierungsrecht für stellvertretenden Bürgermeister Leitsatz Zur Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde vor Erschöpfung des Rechtswegs. Orientierungssatz

1. Ein Antrag auf Feststellung der Unwirksamkeit der Bezirksamtswahl und der Ernennung des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters sowie auf Verpflichtung der Bezirksverordnetenversammlung, dem Antragsteller das Nominierungsrecht für die Wahl des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters einzuräumen, ist zunächst im Verwaltungsrechtsweg zu verfolgen.
2. Hier: Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin (PDS- Bezirksfraktion) ist unzulässig, weil sie den Verwaltungsrechtsweg gem VGHG BE § 49 Abs 2 S 1 nicht erschöpft hat. Es ist ihr mangels eines schweren und unabwendbaren Nachteils iSv VGHG BE § 49 Abs 2 S 2 zuzumuten, den gegenwärtigen Zustand bis zu einer Hauptsacheentscheidung durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit hinzunehmen, da dem Amt des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters in der Regel keine eigenen rechtlichen oder politischen Kompetenzen zufallen.
3. Abweichende Meinung (Driehaus): a. Die gegen die durchgeführte Wahl des stellvertretenden Bürgermeisters gerichtete Verfassungsbeschwerde ist nicht mangels Rechtswegerschöpfung unzulässig, da der Tatbestand der "allgemeinen Bedeutung" iSv VGHG BE § 49 Abs 2 S 2 erfüllt und die Rechtswegerschöpfung für die Beschwerdeführerin nicht zumutbar ist (vgl VerfGH Berlin, 1992-10-19, 24/92, LVerfGE 1, 9 ). b. Die Beschwerdeführerin wird aber nicht durch die Wahl des stellvertretenden Bürgermeisters in ihren von der Verf BE verbürgten Rechten verletzt. Insbesondere enthält die Verfassung - anders als für die Wahl des Bezirksbürgermeisters, bei der gem Verf BE Art 87a Abs 2 S 4 das Wahlvorschlagsrecht von der Fraktionsstärke abhängt und gem Verf BE Art 87a Abs 2 S 5 gemeinsame Wahlvorschläge von mehreren Fraktionen wie Wahlvorschläge einer Fraktion angesehen werden - keine Regelungen über das Nominierungsrecht für die Wahl des stellvertretenden Bürgermeisters, die vom VerfGH auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin überprüft werden könnten (wird ausgeführt). Jedenfalls sind keine Gesichtspunkte erkennbar, die es erlauben könnten, anzunehmen, der Verfassungsgeber habe der zweitstärksten Fraktion zusätzlich ein alleiniges Nominierungsrecht für die Wahl des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters belassen oder gar einräumen wollen. c. Der verfassungsrechtlich verbürgte Grundsatz der Chancengleichheit (vgl VerfGH Berlin, LVerfGE 1, 9 ) wird nicht dadurch berührt, daß der Verfassungsgeber davon abgesehen hat, die Wahl des stellvertretenden Bürgermeisters zu reglementieren, da jeder vorgeschlagene Kandidat rechtlich gesehen die gleichen Chancen hat, gewählt zu werden. Verfahrensgang vorgehend VG Berlin,
4. September 1992, VG 1 A 305/92, Beschluss vorgehend Oberverwaltungsgericht Berlin,
5. Oktober 1992, OVG 8 S 282/92, Beschluss Gründe I. Randnummer 1 Die Beschwerdeführerin ist eine der Fraktionen in der Bezirksverordnetenversammlung (BVV) Hohenschönhausen von Berlin. Randnummer 2 Nach den am
6. Mai 1992 durchgeführten Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen in Berlin entfielen in der BVV Hohenschönhausen auf die Beschwerdeführerin 18, die SPD-Fraktion 13, die CDU-Fraktion 6, die Fraktion Bündnis 90 5 und die Fraktion der Republikaner 3 Sitze. Unter Anwendung des d'Hondtschen Höchstzahlverfahrens erhielten die Beschwerdeführerin für die Wahl der Mitglieder des Bezirksamtes das Vorschlagsrecht für 3, die SPD-Fraktion das Vorschlagsrecht für 2 sowie die CDU-Fraktion und die Fraktion Bündnis 90 das Vorschlagsrecht für je 1 Bezirksamtsmitglied. Dementsprechend wurden die insgesamt 7 Bezirksamtsmitglieder durch die BVV gewählt. Randnummer 3 Für die Wahl des Bezirksbürgermeisters bildete sich nach Maßgabe des Art. 87a Abs. 5 der Verfassung von Berlin (VvB) eine aus den Fraktionen der SPD, CDU und des Bündnis 90 bestehende "Zählgemeinschaft", die einen gemeinsamen Kandidaten nominierte. Dieser wurde später von der BVV zum Bezirksbürgermeister gewählt. Randnummer 4 Die Wahl des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters wurde auf die Tagesordnung für die Sitzung der BVV am 9.September1992 gesetzt. Nunmehr entstand Streit darüber, welcher Fraktion für diese Wahl ein Nominierungsrecht zusteht. Die Beschwerdeführerin als nach Sitzen stärkste Fraktion in der BVV beanspruchte für sich das alleinige Nominierungsrecht. Nachdem für sie erkennbar geworden war, dass die Vorsteherin der BVV ihrem Begehren nicht entsprechen werde, beantragte sie mit Schriftsatz vom
7. September 1992 einstweiligen Rechtsschutz. Dieser Antrag wurde vom Verwaltungsgericht Berlin mit Beschluss vom
8. September 1992 - VG 1 A 305/92 - als unbegründet zurückgewiesen. Am gleichen Tage wurde das von der SPD-Fraktion vorgeschlagene Bezirksamtsmitglied von der BVV zum stellvertretenden Bezirksbürgermeister gewählt. Randnummer 5 Die von der Beschwerdeführerin am
9. September 1992 gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts eingelegte Beschwerde mit dem Begehren, die Ungültigkeit der Wahl sowie die Verpflichtung der BVV festzustellen, die Wahl des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters auf der Grundlage eines von ihr vorzulegenden Vorschlags durchzuführen, hat das Oberverwaltungsgericht durch Beschluss vom
10. Oktober 1992 - OVG 8 S 282/92 - zurückgewiesen. Randnummer 6 Mit ihrer Verfassungsbeschwerde wendet sich die Beschwerdeführerin gegen die Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts und des Verwaltungsgerichts sowie - letztendlich - gegen die von der BVV Hohenschönhausen durchgeführte Wahl des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters. Sie rügt eine Verletzung ihres Grundrechts auf Chancengleichheit, das ihrer Ansicht nach als Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes durch Art. 6 Abs. 1 VvB verbürgt ist. Sie meint, ihre Verfassungsbeschwerde sei zulässig, und trägt zu deren Begründung im Wesentlichen vor: Randnummer 7 Aus § 34 Abs. 1 des Bezirksverwaltungsgesetzes (BezVerwG) ergebe sich in Verbindung mit § 35 Abs. 2 BezVerwG, dass im Regelfall die stärkste Fraktion das Recht zur Nominierung des Bezirksbürgermeisters und die zweitstärkste Fraktion das Recht zur Nominierung seines Stellvertreters habe. Dieser Grundsatz werde hinsichtlich des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters durch die Neuregelung des Art. 87a Abs. 2 Satz 5 VvB nicht durchbrochen, weil sie sich ausschließlich auf die Wahl des Bezirksbürgermeisters beziehe. Da jedoch nach dieser Vorschrift ein gemeinsamer Wahlvorschlag mehrerer Fraktionen wie ein Vorschlag einer Fraktion zu werten sei, die Zählgemeinschaft in der BVV Hohenschönhausen mithin als stärkste Fraktion zu verstehen sei, sei sie - die Beschwerdeführerin - insoweit als zweitstärkste Fraktion mit der Folge zu behandeln, dass ihr das Nominierungsrecht für den stellvertretenden Bezirksbürgermeister zustehe. Randnummer 8 Im vorliegenden Fall habe sich die SPD-Fraktion im Rahmen der Zählgemeinschaft an dem gemeinsamen Wahlvorschlag für den Bezirksbürgermeister beteiligt. Wenn dieser Fraktion auch noch ein Nominierungsrecht für den stellvertretenden Bezirksbürgermeister eingeräumt werde, trete eine vom Verfassungsgeber nicht gewollte Politisierung des Bezirksamtes ein. Überdies führe eine solche Verfahrensweise dazu, dass die SPD-Fraktion bei der Vergabe des Nominierungsrechts ohne rechtfertigenden Grund doppelt bevorzugt werde und gleichzeitig ihre - der Beschwerdeführerin - rechtlichen Ansprüche beschnitten würden. Randnummer 9 Die Durchführung der Wahl am
11. September 1992 sei mithin rechtswidrig gewesen und die erfolgte Wahl des Kandidaten der SPD- Fraktion zum stellvertretenden Bezirksbürgermeister sei unwirksam; seine anschließende Ernennung sei aus diesem Grunde nichtig. Die gekennzeichnete Verletzung des Grundsatzes der Chancengleichheit sei durch die gerichtlichen Entscheidungen nicht beseitigt, sondern verfestigt worden. Deshalb müsse unter Aufhebung dieser Entscheidungen die Unwirksamkeit der Wahl des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters durch die BVV Hohenschönhausen am
12. September 1992 festgestellt werden. Randnummer 10 Die BVV Hohenschönhausen, der gewählte stellvertretende Bezirksbürgermeister, die Fraktion der SPD in der BVV Hohenschönhausen und die Senatsverwaltung für Inneres haben gemäß § 53 VerfGHG Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Il. Randnummer 11 Die Verfassungsbeschwerde hat keinen Erfolg. Die Beschwerdeführerin muss ihre Anträge auf Feststellung der Unwirksamkeit der Wahl und der Ernennung des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters vom
13. September 1992 sowie auf Verpflichtung der BVV, ihr das Nominierungsrecht für die Wahl des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters einzuräumen, zunächst im Verfahren der Hauptsache im Verwaltungsrechtsweg verfolgen. Solange sie dies nicht getan hat, muss ihre Verfassungsbeschwerde an § 49 Abs. 2 Satz l VerfGH scheitern. Randnummer 12 Die Beschwerdeführerin kann auch nicht gemäß § 49 Abs. 2 Satz 2 VerfGHG geltend machen, ihr entstehe durch die Verweisung auf den Rechtsweg ein schwerer und unabwendbarer Nachteil oder ihre Verfassungsbeschwerde sei von allgemeiner Bedeutung. Randnummer 13 Da gemäß Art. 58 VvB nur ein gleichzeitig oder zuvor gewählter und ernannter Stadtrat zum stellvertretenden Bezirksbürgermeister gewählt werden kann und diesem Amt in der Regel keine eigenen rechtlichen oder politischen Kompetenzen zufallen, ist es der Beschwerdeführerin zuzumuten, den gegenwärtigen Zustand bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit hinzunehmen. Die Sache ist auch ersichtlich nicht von allgemeiner Bedeutung, zumal Art. 87 a VvB nur für die gegenwärtige Legislaturperiode der Bezirksverordnetenversammlung gilt. Randnummer 14 Aus den dargelegten Gründen fehlt der Beschwerdeführerin auch das Rechtsschutzbedürfnis dafür, die im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ergangenen Entscheidungen des Verwaltungs- und des Oberverwaltungsgerichts mit der Verfassungsbeschwerde anzugreifen. Randnummer 15 Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 33f. VerfGHG . Randnummer 16 Die Entscheidung ist unanfechtbar. Abweichende Meinung Randnummer 17 Die Verfassungsbeschwerde ist - soweit sie sich gegen die durchgeführte Wahl des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters richtet - meiner Auffassung nach nicht mangels Erschöpfung des Rechtswegs unzulässig. Im vorliegenden Fall ist der Tatbestand der "allgemeinen Bedeutung" i.S. des § 49 Abs. 2 Satz 2 VerfGHG erfüllt; das wird durch die Mehrzahl der zur Frage des Nominierungsrechts für die Wahl des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters angestrengten verwaltungsgerichtlichen Verfahren belegt. Im übrigen wird das Gebot der vorrangigen Erschöpfung des Rechtswegs durch den Gesichtspunkt der Zumutbarkeit beschränkt und ist der Beschwerdeführerin aus den im Urteil vom
14. Oktober 1992 (VerfGH 24/92*) im einzelnen dargelegten Gründen eine Durchführung des verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahrens nicht zumutbar. Doch mag das letztlich auf sich beruhen. Darauf kommt es für die Entscheidung in dieser Sache nicht ausschlaggebend an. Denn die Verfassungsbeschwerde kann im Ergebnis jedenfalls deshalb keinen Erfolg haben, weil sie unbegründet ist. Durch die am
15. September 1992 erfolgte Wahl des von der SPD-Fraktion in der Bezirksverordnetenversammlung (BVV) Hohenschönhausen vorgeschlagenen Kandidaten zum stellvertretenden Bezirksbürgermeister wird entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin kein ihr von der Verfassung von Berlin verbürgtes Recht verletzt. Randnummer 18 Die Beschwerdeführerin geht bei ihrer Argumentation davon aus, ihr stehe ein alleiniger Anspruch auf das Vorschlagsrecht für die Wahl des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters in der BVV Hohenschönhausen zu, weil sie - erstens - zwar zahlenmäßig die stärkste Fraktion sei, mit Blick auf die von Art. 87 a Abs. 2 Satz 5 VvB für die Wahl des Bezirksbürgermeisters zugelassene und von den Fraktionen der SPD, CDU und Bündnis 90 gebildete sogenannte Zählgemeinschaft jedoch als lediglich zweitstärkste Fraktion zu behandeln sei und - zweitens - jeweils der zweitstärksten Fraktion in der BVV das alleinige Nominierungsrecht für die Wahl des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters zustehe. Diese Auffassung findet im geltenden Landesverfassungsrecht keine Stütze. Randnummer 19 Richtig ist, dass die Verfassung von Berlin in Art. 87 a Abs. 2 VvB Regelungen für die aus der Wahl im Jahre 1992 hervorgegangenen Bezirksverordnetenversammlungen sowie die von ihr vorzunehmenden Wahlen trifft. Richtig ist ferner, dass gemäß Art. 87 a Abs. 2 Satz 4 VvB das Bezirksamt aufgrund der Wahlvorschläge der Fraktionen entsprechend ihrem Stärkeverhältnis in der BVV gebildet werden soll und dass nach Art. 87 a Abs. 2 Satz 5 VvB gemeinsame Wahlvorschläge von mehreren Fraktionen bei der Wahl des Bezirksbürgermeisters wie Wahlvorschläge einer Fraktion angesehen werden. Während die Verfassung mithin Regelungen für die Wahl des Bezirksamts und des Bezirksbürgermeisters enthält, fehlt es an einer entsprechenden Bestimmung für die Wahl des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters. Der Verfassungsgeber hat zwar in Art. 58 Abs. 2 VvB die Wahl eines stellvertretenden Bezirksbürgermeisters angeordnet, er hat aber darauf verzichtet, Vorgaben für die Durchführung dieser Wahl zu machen. Das drängt die Annahme auf, er habe die Beantwortung von Fragen im Zusammenhang mit der Durchführung der Wahl des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters Regelungen niedrigen Ranges überlassen, d. h. Regelungen, denen selbst kein Verfassungsrang zukommt und die deshalb nicht als Maßstab für eine Überprüfung durch den Verfassungsgerichtshof in Betracht kommen. Randnummer 20 Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin lässt sich etwas anderes nicht aus Art. 87 a Abs. 2 Satz 5 VvB herleiten. Diese Bestimmung bezieht sich ihrem eindeutigen Wortlaut nach ausschließlich auf die Wahl des Bezirksbürgermeisters. Sie ist schon deshalb ungeeignet, etwas herzugeben für die Beurteilung, ob einer bestimmten Fraktion allein oder neben anderen ein Nominierungsrecht für die Wahl des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters zusteht. Fehl geht deshalb auch die Auffassung der Beschwerdeführerin, eine für die Wahl des Bezirksbürgermeisters gebildete Zählgemeinschaft müsse sich von Verfassungs wegen auch im Zusammenhang mit der Wahl des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters als Zählgemeinschaft und als solche mit der Folge wie eine Fraktion behandeln lassen, dass sie - die Beschwerdeführerin - ungeachtet ihrer wahren zahlenmäßigen Stärke bei der Wahl des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters als zweitstärkste Fraktion zu werten sei. Randnummer 21 Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner abschließenden Entscheidung, ob - wie die Beschwerdeführerin offenbar meint - das Berliner Landesrecht eine Regel des Inhalts begründet, dass der zahlenmäßig stärksten Fraktion in der BVV das alleinige Nominierungsrecht für den Bezirksbürgermeister und der zweitstärksten Fraktion das alleinige Nominierungsrecht für den stellvertretenden Bezirksbürgermeister zusteht. Jedenfalls hinsichtlich der aus den Wahlen 1992 hervorgegangenen Bezirksverordnetenversammlungen dürfte diese Frage zu verneinen sein. Einzuräumen in, dass auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts eine derartige Verfahrensweise der bis zu den Bezirksverordnetenwahlen 1992 geübten Praxis entsprach. Auch ist zuzugestehen, dass Praxis gute Gründe für sich hat und überdies durch den in § 35 Abs. 2 BezVerwG sowie - für die aus den Wahlen im Jahre 1992 hervorgegangenen Bezirksverordnetenversammlungen - in Art. 87 a Abs. 2 Satz 4 VvB zum Ausdruck gebrachten Gedanken einer Berücksichtigung der Fraktionen nach ihrem Stärkeverhältnis gedeckt ist. Die seinerzeitige, bis zum Inkrafttreten des Art. 87 a Abs. 2 Satz 5 VvB zur Ergänzung der einschlägigen Vorschriften des Bezirksverwaltungsgesetzes bestimmte Übung mag deshalb gewohnheitsrechtliche Bindungen ausgelöst haben, die ihrer Natur nach nicht von verfassungs-, aber immerhin von einfachrechtlicher Qualität gewesen sein mögen. Mit der Regelung des Art. 87 a Abs. 2 Satz 5 VvB jedoch hat sich der Verfassungsgeber mit Blick auf das Nominierungsrecht für die Wahl des Bezirksbürgermeisters ausdrücklich für eine von einer Regel des vorbezeichneten Inhalts abweichende Lösung entschieden. Denn dadurch hat er den Weg eröffnet, dass u. a. auch ein Kandidat der zweitstärksten Fraktion in der BVV als Kandidat gleichzeitig der Zählgemeinschaft zum Bezirksbürgermeister gewählt werden kann. Angesichts dessen liegt der Schluss nahe, der Verfassungsgeber habe damit eine entsprechende landesrechtliche Regel zugleich auch für die Wahl des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters aufgehoben. Denn es sind keine Gesichtspunkte erkennbar, die es erlauben könnten anzunehmen, der Verfassungsgeber habe etwa in einem Fall der gekennzeichneten Art der zweitstärksten Fraktion zusätzlich ein alleiniges Nominierungsrecht für die Wahl des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters belassen oder gar einräumen wollen. Randnummer 22 Das Vorbringen der Beschwerdeführerin, sie sei in ihrem verfassungsrechtlich gewährleisteten Recht auf Chancengleichheit dadurch verletzt worden, dass die Vorsteherin der BVV außer ihren Kandidaten auch einen Kandidaten der SPD-Fraktion für die Wahl des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters am
16. September 1992 zugelassen, ihr also insoweit ein alleiniges Nominierungsrecht versagt habe, rechtfertigt keine andere Betrachtungsweise. Zwar trifft es zu, dass die Verfassung von Berlin das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit verbürgt und dieses Recht auch zugunsten der Fraktion in der BVV wirken kann (vgl. Urteil vom
17. Oktober 1992 - VerfGH 24/92*). Doch ist eine Verletzung dieses Grundrechts hier nicht gegeben. Randnummer 23 Die vom Verfassungsgeber in Art. 87 a Abs. 2 Satz 5 VvB getroffene Entscheidung kann - wie bereits gesagt - dazu führen, dass als Kandidat der Zählgemeinschaft ein Bezirksamtsmitglied zum Bezirksbürgermeister gewählt wird, das nicht der stärksten, sondern der zweit- oder gar der drittstärksten Fraktion in der BVV angehört. Das mindert indes von Rechts wegen nicht die Chancen eines Bezirksamtsmitglieds, als Kandidat der stärksten oder einer anderen Fraktion zum stellvertretenden Bezirksbürgermeister gewählt zu werden. Der Verfassungsgeber hat davon abgesehen, die Wahl des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters zu reglementieren, er hat diese Wahl in dem Sinne "freigegeben ", dass nicht nur jede im Bezirksamt durch ein Mitglied vertretene Fraktion die Möglichkeit hat, einen Kandidaten für die Wahl des stellvertretenden Bezirksbürgermeister vorzuschlagen, sondern der jeweils vorgeschlagene Kandidat jedenfalls vom rechtlichen Ansatz her die gleichen Chancen hat, gewählt zu werden. Wenn tatsächlich nur der Kandidat gewählt wird, der eine Mehrheit der Stimmen in der BVV auf sich vereinigt, ist das licht die Folge einer gleichheitswidrigen Behandlung der Fraktionen, sondern ergibt sich aus den jeweiligen Mehrheitsverhältnissen in der BVV. Durch seine "Freigabe" der Wahl des stellvertretenden Bezirksbürgermeisters - ebenso wie im übrigen durch die Regelung des Art. 87a Abs. 2 Satz 5 VvB -mag der Verfassungsgeber einen Schritt in Richtung auf ein sogenanntes politisches Bezirksamt getan haben. Doch wird dadurch und in der Folge durch die Zulassung mehrerer rechtlich gleichberechtigter Wahlvorschläge der verfassungsrechtlich verbürgte Grundsatz der Chancengleichheit nicht berührt. Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://gesetze.berlin.de/perma?d=NJRE000038205