(VerfGH Berlin: Mangels hinreichender Substantiierung unzulässige Verfassungsbeschwerde bzw wegen Verfristung unzulässige Organklage gegen fortdauerndes gesetzgeberisches Unterlassen der Aufhebung der

§ 22Abs. 2 LWahl

G aufzuheben, hilfsweise: die 5%-

§ 22Abs. 2 LWahl

G abzumildern, Randnummer 11 weiter hilfsweise: die 5%-

§ 22Abs. 2 LWahl

G Randnummer 12 daraufhin zu überprüfen, ob sie noch mit dem Grundsatz der Randnummer 13 gleichen Wahl vereinbar ist. Randnummer 14 Die Antragstellerin beantragt festzustellen, Randnummer 15 daß das Abgeordnetenhaus ihre Rechte aus Art 21 Abs. 1 i.v.m. Art 20 GG und Art. 6 Abs. 1, 54 Abs. 1 Verfassung von Berlin verletzt hat, indem es unterlassen hat, die verfassungswidrig gewordene 5%-

§ 22Abs. 2 LWahl

G aufzuheben, Randnummer 16 hilfsweise: die 5%-

§ 22Abs. 2 LWahl

G abzumildern, Randnummer 17 weiter hilfsweise: die 5%-

§ 22Abs. 2 LWahl

G daraufhin zu überprüfen, ob sie noch mit dem Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien vereinbar ist. Randnummer 18 Der Senat und das Abgeordnetenhaus haben Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Das Abgeordnetenhaus, das um Zurückweisung der Anträge der Antragstellerin bittet, ist der Auffassung, § 22 Abs. 2 LWahlG unterliege nicht der Überprüfung des Verfassungsgerichtshofs, weil er vor Inkrafttreten des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin in Kraft getreten sei. Die seitdem ergangenen Neuregelungen betrafen jeweils nur Einzelpunkte. Daraus lasse sich keine Pflicht des Gesetzgebers herleiten, das gesamte Gesetz in den Blick zu nehmen und zu überprüfen. Das Abgeordnetenhaus sei auch nicht passivlegitimiert, da es als solches keine Befugnis zum Betreiben von Gesetzesinitiativen habe. Randnummer 19 Im übrigen seien die Anträge auch in der Sache unbegründet. Selbst wenn konkrete Gefahren für die störungsfreie Funktion der Bezirksverordnetenversammlungen derzeit nicht erkennbar sein sollten, sei es Sache des Gesetzgebers, darüber zu befinden, ob Regelungen in Kraft bleiben sollten, die dazu dienten, der Gefahr einer Funktionsunfähigkeit der Bezirksverordnetenversammlungen vorzubeugen. II. Randnummer 20 Die Verfahren werden gemäß § 22 VerfGHG zur gemeinsamen Entscheidung verbunden. Der Verfassungsgerichtshof hat gemäß § 24 Abs. 1 VerfGHG einstimmig auf mündliche Verhandlung verzichtet. A. Randnummer 21 Die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers ist sowohl in ihrem Hauptantrag wie auch in den Hilfsanträgen unzulässig. Randnummer 22 Die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde setzt gemäß § 49 Abs. 1 VerfGHG voraus, daß der Beschwerdeführer die Verletzung eines (auch) zu seinen Gunsten von der Verfassung von Berlin begründeten Rechts geltend macht. Dieses Erfordernis ist nur bei konkreter Darlegung der Möglichkeit erfüllt, daß der Beschwerdeführer durch das beanstandete Verhalten der öffentlichen Gewalt des Landes Berlin in einem solchen Recht verletzt sein könnte. Wird - wie hier - ein Unterlassen des Gesetzgebers gerügt, muß ein Beschwerdeführer nachvollziehbar darlegen, aus welchen Gründen der Gesetzgeber die Verfassungspflicht zur Vornahme einer bestimmten Handlung zu einer bestimmten Zeit treffen soll. Diesen Anforderungen genügt das Vorbringen des Beschwerdeführers nicht. Randnummer 23 Ein in dem vorgenannten Sinn subjektives Recht stellt allerdings der hier als verletzt geregte Gleichbehandlungsgrundsatz des Art 8 Abs 1 Satz 1 VvB dar, der nicht etwa lediglich eine der Regelung des Art 3 Abs. 2 GG vergleichbare Vorschrift zur Gleichbehandlung der Geschlechter ist, sondern nach seinem sachlichen Regelungsgehalt eine umfassende Gleichheitsgarantie enthält (vgl. den Beschluß vom

1. Februar 1993 - VerfGH 53/92 -). Art. 6 Abs 1 Satz 1 VvB gewährleistet mit Blick auf Art 54 Abs. 1 VvB damit auch das subjektive Recht auf Wahrung des in der letztgenannten Vorschrift ausgeformten Grundsatzes der Wahlgleichheit bei den Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen (vgl. in diesem Zusammenhang zum Verhältnis des allgemeinen Gleichheitssatzes zum Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit BVerfGE 51, 222, 232 m.w.Nachw.). Der einzelne Wähler kann sich aufgrund dessen unmittelbar gegen eine gesetzliche Ausgestaltung des Wahlrechts zur Wehr setzen, welche den Grundsatz der Gleichheit der Wahl verletzt (vgl. BVerfGE 1, 208, 237; 13, 1, 10 f.; s. auch BVerfGE 47, 253, 270). Randnummer 24 Es ist auch nicht von vornherein ausgeschlossen, ein Unterlassen - auch des Gesetzgebers - zulässigerweise zum Angriffsgegenstand einer Verfassungsbeschwerde zu machen. In diesem Zusammenhang mag dahinstehen, ob mit der Verfassungsbeschwerde ein solches Unterlassen nur angegriffen werden kann, wenn sich ein Beschwerdeführer auf die Nichterfüllung ausdrücklicher Verfassungsaufträge beruft (in diesem Sinne etwa: BVerfGE 6, 257, 263 ff.; 56, 54, 70 f.) bzw. ob und in welchen Konstellationen der einzelne Staatsbürger auch darüber hinaus einen gerichtlich verfolgbaren Anspruch auf ein bestimmtes Handeln des Gesetzgebers haben kann. Dem muß hier nicht weiter nachgegangen werden, denn nach dem Vortrag des Beschwerdeführers fehlt es bereits aus anderen Gründen an einer hinreichend nachvollziehbaren Möglichkeit, daß das Abgeordnetenhaus von Berlin ihm gegenüber unter Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl eine Veränderung des Wahlrechts in dem begehrten Sinne unterlassen hat bzw. dazu ihm gegenüber derzeit verpflichtet ist. Randnummer 25 Dem Substantiierungserfordernis für die Rüge einer (subjektive Rechte verletzenden) Unterlassung des Gesetzgebers ist nicht schon immer dann genügt, wenn ein Beschwerdeführer einen möglicherweise verfassungswidrigen Gesetzgebungsakt als Unterlassen verfassungsgemäßen Handelns darstellt (vgl. in diesem Zusammenhang BVerfGE 13, 284, 287). Denn anderenfalls würde die Fristbestimmung des § 51 VerfGHG leerlaufen (vgl. zum gleichlautenden § 93 BVerfGG Schmidt-Bleibtreu, in Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfGG, Kommentar, Stand Dezember 1993, § 93 Rdn. 54 a.E.; Majer, in: Umbach/Clemens, BVerfGG, Kommentar, 1992, § 93 Rdn. 42). Mag diese Vorschrift auch für Verfassungsbeschwerden gegen ein Unterlassen der öffentlichen Gewalt "grundsätzlich" nicht greifen (vgl zu § 93 BVerfGG BVerfGE 77, 170, 214), so ist ihrem Anliegen, nämlich Rechtssicherheit herbeizuführen, jedenfalls bei den Anforderungen an das Darlegungserfordernis des § 50 VerfGHG Rechnung zu tragen, um auf diese Weise einen Leerlauf des § 51 VerfGHG zu verbinden. Das hat zur Folge, daß im Falle der Behauptung, ein zum Zeitpunkt seines Erlasses verfassungsmäßiges Gesetz sei nach Ablauf der Frist, innerhalb derer eine Verfassungsbeschwerde gegen dieses Gesetz zulässig gewesen wäre, aus tatsächlichen Gründen verfassungswidrig geworden, die Tatsachen, aus denen sich die aktuelle Verfassungswidrigkeit ergeben soll, nach dem Inkrafttreten des in Rede stehenden Gesetzes eingetreten sein müssen. Daran fehlt es hier. Randnummer 26 Zwar mag nicht von vornherein auszuschließen sein, daß die auch vom Beschwerdeführer für "zunächst", namentlich Ende der 50er Jahre für verfassungsmäßig gehaltene Sperrklausel in den Ländern für Kommunalwahlen bzw. im Land Berlin für die Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen durch einen Wandel der tatsächlichen Verhältnisse bzw. die Falsifizierung der seinerzeit vom Gesetzgeber gestellten Prognose verfassungswidrig geworden sein könnte (so für das nordrhein-westfälische Kommunalwahlrecht VerfGH NW Urteil vom
2. September 1994 - NWVBl 1994, 453). Indes reicht es in diesem Zusammenhang nicht aus, wenn der Beschwerdeführer lediglich allgemein darlegt, selbst in Gemeinden und Landkreisen solcher deutscher Länder, für deren Wahlrecht vergleichbare Sperrklauseln nicht bestehen, sei es ungeachtet einer "Parteienzersplitterung" in den vergangenen Jahrzehnten nicht zu schwerwiegenden Beeinträchtigungen der Funktionsfähigkeit der jeweiligen "Parlamente" gekommen. Für eine prozeßordnungsgemäß hinreichende Darlegung hätte der Beschwerdeführer vielmehr vorbringen müssen, die tatsächlichen Verhältnisse u. Erfahrungen, aus denen er die Verfassungswidrigkeit eines Unterlassens der Aufhebung oder Änderung der Sperrklausel herleiten möchte, hätten sich erst und gerade nach der erneuten gesetzlichen Bestätigung der Sperrklausel durch das Landeswahlgesetz im Jahre 1987 bzw. durch dessen Erstreckung auf das Gebiet von Gesamtberlin im Jahre 1991 eingestellt. Derartiges hat der Beschwerdeführer jedoch nicht vorgetragen. Im übrigen ist auch nichts ersichtlich, was eine derartige These stützen könnte. Der Beschwerdeführer verweist zwar darauf, daß es neue Erfahrungen durch das Fehlen einer Sperrklausel in den neuen Bundesländern Brandenburg und Sachsen sowie auch durch eine auf etwa 3,03 % gemilderte Sperrklausel seit 1988 in Rheinland-Pfalz gebe, doch ändert dies nichts daran, daß der Beschwerdeführer sich in erster Linie auf Erfahrungen aus dem Fehlen von Sperrklauseln in Baden-Württemberg, Bayern und Niedersachsen beruft und es sich dabei um Erfahrungen handelt, die auf die Zeit vor 1987 bzw. 1991 zurückgehen. Sie mögen sich seitdem insbesondere durch die Erkenntnisse in Brandenburg und Sachsen verdichtet haben. Doch werden grundlegend neue Erkenntnisse seit 1987 bzw. 1991 vom Beschwerdeführer weder vorgetragen noch sind sie ersichtlich. Die von § 49 Abs. 1 VerfGHG vorausgesetzte Möglichkeit einer aktuellen Verletzung von Rechten des Beschwerdeführers durch Unterlassen des Gesetzgebers ist danach nicht gegeben. Randnummer 27 Aus dem gleichen Grunde müssen die Hilfsanträge scheitern. B. Randnummer 28 Der Antrag der Antragstellerin im Organstreitverfahren und ihre hilfsweisen Anträge sind ebenfalls unzulässig. Randnummer 29
3. Der Rechtsweg zum Verfassungsgerichtshof ist gemäß Art. 72 Abs 1 Nr. 1 VvB, § 14 Nr. 1 VerfGHG gegeben. Es handelt sich um eine verfassungsrechtliche Streitigkeit im Sinne dieser Bestimmung. Die Antragstellerin macht mit ihrem Hauptantrag und mit ihren Hilfsanträgen geltend, das Abgeordnetenhaus sei aufgrund der sich aus Art. 6 und 54 VvB ergebenden Verpflichtung, "gleiche" Wahlen vorzuschreiben, und aus dem Gebot der Chancengleichheit der politischen Parteien, das sich aus dem unmittelbar auch für die Landesverfassungen geltenden Art. 21 Abs. 1 mit Art. 20 GG ergebe, gehalten gewesen, die 5%-Sperrklausel in § 22 Abs. 2 LWahlG für die Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen aufzuheben bzw. abzumildern. Diese verfassungsrechtliche Pflicht obliege dem Abgeordnetenhaus auch der Antragstellerin gegenüber. Randnummer 30 Die Antragstellerin und das Abgeordnetenhaus als Antragsgegner sind nach §§ 36 , 14 Nr. 1 VerfGHG im Organstreitverfahren parteifähig. Der Antragsteller ist eine politische Partei, der Antragsgegner ein oberstes Landesorgan. Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs (vgl. Urteil vom
4. Juni 1993 - VerfGH 21/92 -) kann eine politische Partei die Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Status, zu dem die Teilhabe an gleichen Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen wie auch ihr Recht auf Chancengleichheit bei Wahlen gehört, im Organstreitverfahren geltend machen. Randnummer 31 Die Antragstellerin ist ferner antragsbefugt (§ 37 Abs. 1 VerfGHFG). Sie bringt vor, durch die Unterlassung der Aufhebung des § 22 Abs. 2 LWahlG (bzw. durch die Unterlassung der Abmilderung dieser Vorschrift), in ihren verfassungsmäßigen Rechten auf Chancengleichheit bei einer Wahl (Wahlrechtsgleichheit) verletzt zu sein. Sie wendet sich somit gegen ein Unterlassen des Gesetzgebers, das ebenso eine Maßnahme im Sinne des § 37 Abs. 1 VerfGHG sein kann wie der Erlaß eines Gesetzes (vgl. Urteil vom 17 Juni 1993 - VerfGH 21/92 -). Zu Recht richtet sich das Begehren der Antragstellerin gegen das Abgeordnetenhaus. Denn die Antragstellerin rügt sein Unterlassen als Gesetzgeber. Insoweit ist das Abgeordnetenhaus als solches oberstes Landesorgan im Sinne des Art. 72 Abs. 2 Nr. 1 VvB und des § 14 Nr. 1 VerfGHG und für die hier den Streit bildenden Anträge passiv prozeßführungsbefugt. Randnummer 32
5. Gleichwohl ist der Antrag unzulässig. Dabei kann dahinstehen, ob - wie die Antragstellerin meint - dem Antragsgegner eine pflichtwidrige Unterlassung vorzuhalten ist. Darauf kommt es nicht ausschlaggebend an. Maßgebend ist vielmehr, ob es sich um eine Unterlassung handelt, die der Antragstellerin erst innerhalb der von § 37 Abs. 3 VerfGHG gesetzten Frist von sechs Monaten vor ihrer Antragsteilung bekanntgeworden ist. Das ist zu verneinen, und daran scheitert die Zulässigkeit des Antrags. Randnummer 33 Ein Antrag im Organstreitverfahren kann zulässigerweise nur binnen sechs Monaten von dem Zeitpunkt angestellt werden, in dem die "beanstandete Maßnahme oder Unterlassung dem Antragsteller bekanntgeworden ist ( § 37 Abs. 3 VerfGHG ). Bei der Rüge einer unterlassenen Gesetzgebung (hier: Änderung des § 22 Abs. 2 LWahlG) muß mithin ein konkreter Zeitpunkt feststehen oder feststellbar sein, zu dem der Gesetzgeber spätestens hätte tätig werden müssen (siehe in diesem Zusammenhang such BVerfG DVBl. 1995, 298). Daran fehlt es mit Blick auf die geltend gemachte Unterlassung einer Änderung des § 22 Abs. 2 LWahlG. Jedenfalls liegt ein solcher Zeitpunkt nicht innerhalb des nach § 37 Abs. 3 VerfGHG maßgeblichen Zeitraums. Randnummer 34 Mit der Erstreckung des Landeswahlgesetzes von 1987 auf das Gesamtgebiet von Berlin durch das Dritte Gesetz zur Änderung des Landeswahlgesetzes vom
6. Oktober 1991 hat der Gesetzgeber sogar konkludent die 5%-Sperrklausel neu bestätigt und eine Überprüfung verweigert. Randnummer 35 Die von der Antragstellerin behaupteten Erfahrungen aus Bundesländern ohne 5%-Sperrklausel sind - wie bereits gesagt - keine Erkenntnisse, die sich seit Oktober 1991 ergeben und deshalb den Gesetzgeber zu einer Änderung des Landeswahlgesetzes erst innerhalb der letzten sechs Monate vor dem Antrag der Antragstellerin verfassungsrechtlich verpflichtetet hätten. Auf den Zeitpunkt, zu dem die Antragstellerin durch Entgegennahme des von ihr in Auftrag gegebenen Rechtsgutachtens Kenntnis von der Verfassungswidrigkeit der 5%-Sperrklausel erlangt haben will, kommt es nicht an. Denn die Tatsachen, aus denen sich nach dem Vorbringen der Antragstellerin eine verfassungsrechtliche Pflicht zur Änderung des § 22 Abs. 2 LWahlG für den Gesetzgeber ergeben soll, sind schon mehrere Jahre allgemein bekannt. Unerheblich ist, wann welche Partei oder Wählervereinigung welche Schlußfolgerung aus diesen Tatsachen zieht. Randnummer 36 Die Überprüfung der 5%-Sperrklausel mußte sich dem Gesetzgeber auch nicht bei den Änderungen des Landeswahlgesetzes durch die Gesetze vom
7. Januar 1995, vom 20 Juni 1995 und vom
8. Juli 1995 aufdrängen. Insoweit kann offenbleiben, ob der Auffassung des Verfassungsgerichtshofs des Landes Nordrhein-Westfalen seinem Urteil vom
9. September 1994 (NWVBl. 1994, 453) zum nordrhein-westfälischem Kommunalverfassungs- und wahlrecht für das Wahlrecht zu den Bezirksverordnetenversammlungen in Berlin gefolgt werden kann, wonach der Gesetzgeber bei einer weitgehenden Neugestaltung des Kommunalverfassungs- u. -wahlrechts verpflichtet ist, die Beibehaltung der 5%-Sperrklausel zu überprüfen. Denn in Berlin hat es derartige wesentliche Änderungen des Wahlrechts zu den Bezirksverordnetenversammlungen in den vergangenen sechs Monaten vor Antragsteilung nicht gegeben. Durch Art. XI des Gesetzes über die Neuorganisation der Schulaufsicht und die Errichtung eines Landesschulamts in Berlin vom
10. Januar 1995 (GVBl. S. 33) sind Übergangsregelungen für im Bezirk als Beamte oder Angestellte beschäftigte Lehrer geschaffen worden. Das Fünfte Gesetz zur Änderung des Landeswahlgesetzes vom
11. Juni 1995 (GVBl S. 373) regelt das Wahlrecht der Unionsbürger. Das Sechste Gesetz zur Änderung des Landeswahlgesetzes vom
12. Juli 1995 (GVBl. S. 400) schließlich erleichterte das Wahlrecht von nicht im Melderegister verzeichneten Personen. Zur

§ 22Abs. 2 LWahl

G haben die damit beschriebenen gesetzlichen Änderungen keinen Bezug. Auch stellen sie keine grundlegende Änderung der Bezirksverfassung in Berlin dar, die den Gesetzgeber zwingend zu einer Überprüfung auch der 5%-Sperrklausel hätte veranlassen müssen. Angesichts dessen kann keine Rede davon sein, für den Berliner Gesetzgeber sei in den letzten Monaten vor der Antragstellung eine Pflicht zur Änderung des § 22 Abs. 2 LWahlG mit der Folge entstanden, daß der Antragstellerin eine pflichtwidrige Unterlassung erst innerhalb der Frist des § 37 Abs. 3 VerfGHG bekannt geworden sei. Randnummer 37 Das alles schließt - wie angedeutet - nicht aus, daß durch die Weitergeltung des § 22 Abs. 2 LWahlG Rechte der Antragstellerin bei den bevorstehenden Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen verletzt werden können. Die von der Antragstellerin beantragte Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit der beanstandeten Vorschrift kann bei dieser Sachlage dann nur durch die Überprüfung von Vollzugsakten der Vorschrift erfolgen. Randnummer 38 3. Aus den zuvor bezeichneten Gründen scheitert auch die Zulässigkeit des Hilfsantrages auf "Abmilderung der Vorschrift des § 22 Abs. 2 LWahlG, so daß dahinstehen kann, ob das mit dem Hilfsantrag verfolgte Ziel, d. h. die Festsetzung einer geringeren als der vom Gesetzgeber festgesetzten Sperrklausel überhaupt Gegenstand einer Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs sein könnte. Randnummer 39 Der weitere Hilfsantrag, die 5%-

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G daraufhin zu überprüfen, ob sie noch mit dem Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien vereinbar ist, ist ebenfalls unzulässig. Gegenstand einer Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs ist nach § 39 Satz 1 VerfGHG , ob eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners gegen eine Bestimmung der Verfassung von Berlin verstößt. Nur im Falle einer solchen Feststellung - nicht aber isoliert - kann der Verfassungsgerichtshof gemäß § 39 Satz 2 VerfGHG "zugleich eine für die Auslegung der Bestimmung der Verfassung von Berlin erhebliche Rechtsfrage entscheidend. Randnummer 40 Damit erübrigen sich Entscheidungen über die jeweils am 13. September 1995 gestellten Anträge des Beschwerdeführers und der Antragstellerin auf Erlaß von einstweiligen Anordnungen, mit denen die Ausgabe der Briefwahlunterlagen bis zur Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs in der Hauptsache untersagt werden sollte. Randnummer 41 Die Entscheidung über die Kosten beruht auf den §§ 33 , 34 VerfGHG . Randnummer 42 Dieser Beschluß ist unanfechtbar. Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://gesetze.berlin.de/perma?d=NJRE000183663