den Prinzipien von Gemeindevertretungen arbeitenden Bezirksverordnetenversammlungen in Betracht. Nur die konkrete, mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartende Möglichkeit einer solchen Beeinträchtigung kann ein Rechtfertigungsgrund für den Erlaß bzw. die Aufrechterhaltung der 5 v.H.-Klausel sein.
Lage der Dinge "fiktiven" Charakter haben und den "wahren" Willen der Wähler mutmaßlich verfehlen. Denn bei der genannten Wahl wird das Wahlvolk in seiner Mehrheit vom verfassungsrechtlichen Bestand der Sperrklausel ausgegangen sein und sein Wahlverhalten hieran ausgerichtet haben. Tenor Die Einsprüche werden zurückgewiesen. Das Verfahren ist gerichtskostenfrei. Das Land Berlin hat den Einspruchsführern die notwendigen Auslagen zur Hälfte zu erstatten. Im übrigen werden Auslagen nicht erstattet. Gründe I. Randnummer 1 Am
dem Verfahren der mathematischen Proportion (Hare-Niemeyer), sind also eine reine Verhältniswahl auf der Grundlage von Bezirkswahlvorschlägen.
G entfallen auf Bezirkswahlvorschläge, für die weniger als 5 v.H. der Stimmen abgegeben werden, keine Sitze. Randnummer 2 Die Einspruchsführer kandidierten auf Bezirkswahlvorschlägen der Freien Demokratischen Partei (F.D.P.). Auf die Bezirkswahlvorschläge der F.D.P. entfielen bei den Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen zwischen 0,8 % (Hohenschönhausen) und 3,8 % (Wilmersdorf) der Stimmen, im Durchschnitt etwa 1,8 %. Randnummer 3 Mit den am
zuvollziehen, daß ohne Sperrklausel die Funktionsfähigkeit der Bezirksverordnetenversammlungen bedroht sein könne. Die Argumentation des Bundesverfassungsgerichts in dem Urteil vom 23. Januar 1957 (BVerfGE 6, 104, 111 ff.) zur Zulässigkeit einer Sperrklausel im Kommunalwahlrecht Nordrhein-Westfalen sei in mehrerer Hinsicht, insbesondere aus heutiger Sicht, angreifbar. Der kommunale Aufgabenzuschnitt unterscheide sich erheblich von dem einer Staatskörperschaft, denn Gemeinden erließen keine Gesetze. Sie seien ihnen vielmehr unterworfen und unterlägen auch im übrigen zahlreichen Bindungen. Noch stärker eingebunden als Gemeinden seien die Berliner Bezirke. Die ihnen eingeräumten Befugnisse blieben hinter der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) zurück. Insbesondere seien die Bezirke nicht allzuständig für die örtlichen Angelegenheiten. Die Hauptverwaltung nehme eine Vielzahl von Aufgaben wahr und übe Fachaufsicht aus. Das auf die speziellen Verhältnisse des Ruhrgebiets bezogene "Homogenitätsargument", eine Aufspaltung auf Splitterparteien behindere die interkommunale Zusammenarbeit, greife nicht durch. Schließlich wichen die Bezirksverordnetenversammlungen auch in ihrer Größe erheblich von Landesparlamenten und vom Bundestag ab. Während dort große Fraktionen in einer überschaubaren Zahl vorausgesetzt seien, um Kommunikation und Entscheidungsfindung zu gewährleisten, könne hier ein eher persönlicher Austausch zwischen den Bezirksverordneten stattfinden. Auch unter diesem Blickwinkel sei ein "Lahmlegen" des Bezirks nicht zu befürchten. Die Länder Bayern, Baden-Württemberg und Niedersachsen kennten seit Jahrzehnten keine kommunale Sperrklausel. Es sei aber nicht ersichtlich, daß die Gemeinden dieser Länder weniger arbeitsfähig seien als die anderer Länder. Unterschiede in den Gemeindeverfassungen und im Kommunalwahlrecht stünden einer Übertragung dieser positiven Erfahrungen grundsätzlich nicht entgegen. Randnummer 4 Die dargelegten Umstände ließen die Vorschrift des § 22 Abs. 2 LWahlG als verfassungswidrig erscheinen. Ein möglicherweise bei Erlaß des Gesetzes bestehender Prognosespielraum sei gleichsam verbraucht, an seine Stelle sei eine Überprüfungs- und Änderungspflicht des Gesetzgebers getreten. Namentlich die Verhältnisse in Bayern, Baden-Württemberg und Niedersachsen hätten alle Prognosen über die Gefahren eines unbeschränkten kommunalen Verhältniswahlrechts widerlegt. Dementsprechend hätte der Berliner Landesgesetzgeber § 22 Abs. 2 LWahlG aufheben müssen, und zwar spätestens im Jahre 1991, als das Landeswahlgesetz auf ganz Berlin erstreckt worden sei. Da der Überprüfungsanlaß weit vor 1995 aufgetreten sei, habe der Gesetzgeber im Zeitpunkt der Wahl seine Überprüfungspflicht und damit auch den Gleichheitssatz evident verletzt. Randnummer 5 Der Einspruchsführer zu 1) beantragt Randnummer 6 anzuordnen, daß er in die Bezirksverordnetenversammlung Steglitz berufen wird und festzustellen, daß der zu Unrecht berufene Bezirks- verordnete seinen Sitz verliert. Randnummer 7 Der Einspruchsführer zu 2) beantragt Randnummer 8 anzuordnen, daß er in die Bezirksverordnetenversammlung Lichtenberg berufen wird und festzustellen, daß der zu Unrecht berufene Bezirks- verordnete seinen Sitz verliert. Randnummer 9 Die Einspruchsführerin zu 3) beantragt Randnummer 10 anzuordnen, daß er in die Bezirksverordnetenversammlung Mitte berufen wird und festzustellen, daß der zu Unrecht berufene Bezirksverordnete seinen Sitz verliert. Randnummer 11 Der Einspruchsführer zu 4) beantragt Randnummer 12 anzuordnen, daß er in die Bezirksverordnetenversammlung Weißensee berufen wird und festzustellen, daß der zu Unrecht berufene Bezirksverordnete seinen Sitz verliert. Randnummer 13 Die Einspruchsführerin zu 5) beantragt Randnummer 14 anzuordnen, daß sie in die Bezirksverordnetenversammlung Zehlendorf berufen wird und festzustellen, daß der zu Unrecht berufene Bezirksverordnete seinen Sitz verliert. Randnummer 15 Der Einspruchsführer zu 6) beantragt Randnummer 16 anzuordnen, daß er in die Bezirksverordnetenversammlung Wedding berufen wird und festzustellen, daß der zu Unrecht berufene Bezirksverordnete seinen Sitz verliert. Randnummer 17 Der Einspruchsführer zu 7) beantragt Randnummer 18 anzuordnen, daß er in die Bezirksverordnetenversammlung Zehlendorf berufen wird und festzustellen, daß der zu Unrecht berufene Bezirksverordnete seinen Sitz verliert. Randnummer 19 Die Einspruchsführerin zu 8) beantragt Randnummer 20 anzuordnen, daß sie in die Bezirksverordnetenversammlung Reinickendorf berufen wird und festzustellen, daß der zu Unrecht berufene Bezirksverordnete seinen Sitz verliert. Randnummer 21 Der Einspruchsführer zu 9) beantragt Randnummer 22 anzuordnen, daß er in die Bezirksverordnetenversammlung Spandau berufen wird und festzustellen, daß der zu Unrecht berufene Bezirksverordnete seinen Sitz verliert. Randnummer 23 Der Landeswahlleiter und die Senatsverwaltung für Inneres beantragen, Randnummer 24 die Einsprüche zurückzuweisen. Randnummer 25 Sie führen aus, aufgrund der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei von der prinzipiellen Zulässigkeit der 5 v.H.-Klausel auch bei der Wahl von Kommunalparlamenten auszugehen. Die Berücksichtigung von in anderen Bundesländern gemachten Erfahrungen sei dem Gesetzgeber im Rahmen seines Prognosespielraums vorbehalten. Deshalb habe der Verfassungsgerichtshof von Nordrhein-Westfalen die entsprechende Regelung in dem dortigen Kommunalwahlgesetz nicht aufgehoben, sondern den Gesetzgeber zu einer Überprüfung der Frage verpflichtet (VerfGH NW, NVwZ 1995, 579 ff.). Zu beachten sei auch, daß die gesetzlichen Bestimmungen über die Wahl der kommunalen Volksvertretungen nicht isoliert betrachtet werden könnten, sondern im Zusammenhang mit dem gesamten Kommunalrecht geprüft werden müßten. In Berlin müßte bei einem Fortfall der 5 v.H.-Klausel für die BVV-Wahlen das Bezirksverwaltungsgesetz überprüft und möglicherweise in seiner Grundstruktur, mindestens aber in wesentlichen Detailregelungen geändert werden (Problem z. B.: "Ein-Mann-Fraktionen"). Auch bei der Bildung des Bezirksamtes könne eine größere Anzahl von "Kleinstfraktionen" zu Schwierigkeiten und problematischen Ergebnissen führen. Komme der Verfassungsgerichtshof zu dem Ergebnis, daß gegen den Fortbestand der 5 v.H.-Klausel bei den Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen verfassungsrechtliche Bedenken bestünden, so bedeute dies nicht, daß das festgestellte Wahlergebnis aufzuheben wäre, vielmehr sei es dann angebracht, den Gesetzgeber zur Überprüfung der Frage anhand bestimmter, vom Gericht festzusetzender Kriterien zu verpflichten. Denn dadurch werde dem Gesetzgeber die Möglichkeit gegeben, Auswirkungen auf die Gesamtstruktur der Bezirksverwaltung zu überprüfen und die entsprechenden Konsequenzen zu ziehen. Randnummer 26 Der Vorsteher der Bezirksverordnetenversammlung Reinickendorf ist dem Einspruch der Einspruchsführerin zu 8) entgegengetreten. Die Anwendung der 5 v.H.-Klausel verstoße weder gegen das Grundgesetz noch gegen die Verfassung von Berlin. Die Funktionsfähigkeit der kommunalen Selbstverwaltung sei ohne Sperrklausel nicht gewährleistet. Randnummer 27 Die Fraktionen der CDU in den Bezirksverordnetenversammlungen verschiedener Bezirke bringen vor, die Normierung einer 5 v.H.-Klausel im Bereich der Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen sei zulässig. Der mit der Sperrklausel verbundene Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit und in die Chancengleichheit der politischen Parteien bedeute eine zulässige Differenzierung des Erfolgswertes und stehe nicht unter dem Vorbehalt verfassungsrechtlicher Regelung, sondern obliege dem einfachen Gesetzgeber, dem grundsätzlich gestattet sei, die Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung durch eine Sperrklausel zu sichern. Für die Beurteilung des Gefährdungspotentials der Arbeitsfähigkeit in einer Vertretungskörperschaft komme es nicht auf eine konkrete Betrachtung an; entscheidend seien vielmehr die abstrakten Gefährdungspotentiale. Deshalb genüge die Prognose des Gesetzgebers, der potentiellen Gefahr der Funktionsunfähigkeit der Vertretungskörperschaften aufgrund von Splitterparteien sei durch eine Sperrklausel entgegenzuwirken. Randnummer 28 Die SPD-Fraktionen bitten ebenfalls um Zurückweisung der Einsprüche. Die Funktionsfähigkeit der Bezirksverordnetenversammlungen erfordere zwingend die in Rede stehende Ungleichbehandlung. Bei der Aufhebung der 5 v.H.-Klausel müßte die Struktur der Bezirksverordnetenversammlungen insbesondere im Hinblick auf die Ausschußarbeit überprüft werden. Um die möglichen "Kleinstfraktionen" an der Arbeit zu beteiligen, müßten Ausschüsse mit bis zu 21 Mitgliedern gebildet werden, die indes nicht effektiv und leistungsfähig wären. Randnummer 29 Dagegen haben die Fraktionen BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN der Bezirksverordnetenversammlungen in der mündlichen Verhandlung die Einsprüche insoweit unterstützt, als sie die 5 v.H.-Klausel für die Bezirksverordnetenversammlungen für verfassungswidrig halten mit der Folge, daß sie für künftige Wahlen entfallen müsse. Randnummer 30 Im übrigen wird auf das schriftsätzliche Vorbringen der Beteiligten Bezug genommen. II. Randnummer 31 Die Einsprüche sind gemäß § 40 Abs. 2 Nr. 5, Abs. 3 Nr. 1 VerfGHG zulässig. Bei den Einspruchsführern handelt es sich um "betroffene Bewerber" i. S. des § 40 Abs. 3 Nr. 1 VerfGHG . Sie machen geltend, zu Unrecht, nämlich infolge der von ihnen für verfassungswidrig gehaltenen Sperrklausel des § 22 Abs. 2 LWahlG, nicht in Bezirksverordnetenversammlungen berufen worden zu sein. "Unrecht" im Sinne dieser Vorschrift ist auch ein Unrecht aus Verfassungsgründen. Randnummer 32 Die Einsprüche haben indes nicht den erstrebten Erfolg. Randnummer 33 Das in §§ 14 Nr. 2 und 3, 40 ff. VerfGHG geregelte Wahlprüfungsverfahren dient dem Schutz des objektiven Wahlrechts, somit der Gewährleistung der richtigen Zusammensetzung des Parlaments bzw. der Bezirksverordnetenversammlungen (vgl. Wahlprüfungsgericht bei dem Abgeordnetenhaus, OVGE 13, 244, 245). Im vorliegenden Verfahren hat der Verfassungsgerichtshof zu entscheiden, ob die Einspruchsführer zu Unrecht nicht in die Bezirksverordnetenversammlungen der einzelnen Bezirke berufen worden sind (vgl. § 42 Nr. 5 VerfGHG ). Die Ermittlung der Wahlergebnisse der Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen sowie die Sitzverteilung erfolgte in Anwendung des § 22 Abs. 2 LWahlG. Diese Vorschrift widerspricht zwar der Verfassung von Berlin (dazu unter 1.); gleichwohl sind die Einsprüche zurückzuweisen (dazu unter 2.). Randnummer 34 1.
B 1950 und § 22 Abs. 1 Satz 1 LWahlG besteht eine Bezirksverordnetenversammlung aus 45 Mitgliedern, die
dem Verfahren der mathematischen Proportion (Hare-Niemeyer) von den Wahlberechtigten des Bezirks gewählt werden.
G entfallen auf Bezirkswahlvorschläge, für die weniger als 5 vom Hundert der Stimmen abgegeben werden, keine Sitze. Diese sogenannte 5-Prozent-Sperrklausel führt dazu, daß diejenigen Wählerstimmen, die für eine Partei abgegeben werden, welche weniger als 5 Prozent der Stimmen erreicht, keine Berücksichtigung finden. Randnummer 35
den gleichen Grundsätzen... wie das Abgeordnetenhaus von den Wahlberechtigten des Bezirks gewählt" werden sollte und verwies damit auf Art. 26 VvB 1950, so wurde dieser Verweis mit dem Gesetz zur Änderung der Verfassung von Berlin vom 28. März 1958 (GVBl. S. 308) gestrichen. Statt dessen wurden unmittelbar in Art. 54 Abs. 1 VvB 1950 die für die Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen maßgeblichen Grundsätze geregelt. Eine Art. 26 Abs. 2 VvB 1950 entsprechende Einschränkung wurde auf Verfassungsebene nicht vorgesehen, sondern lediglich in das gleichzeitig mit der Verfassungsänderung verabschiedete Landeswahlgesetz aufgenommen. Randnummer 38 Aus dem Fehlen einer verfassungsrechtlichen Regelung kann allerdings entgegen einer in der Literatur vertretenen Ansicht nicht bereits auf die Unzulässigkeit der einfachgesetzlichen Sperrklausel auf Bezirksebene geschlossen werden (so aber Wenner, Sperrklauseln im Wahlrecht der Bundesrepublik Deutschland, 1985, S. 207). Das Grundgesetz und die Verfassungen der Länder legen für Wahlen nur wenige Grundsätze fest. Sie überlassen Detailregelungen dem einfachen Gesetzgeber. Vor diesem Hintergrund kann ein Verfassungsvorbehalt für die Einführung einer Sperrklausel nicht angenommen werden. Randnummer 39 c) Eingriffe in die formale Wahlrechtsgleichheit und den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien bedürfen zu ihrer Rechtfertigung aber eines zwingenden Grundes. Der Verfassungsgerichtshof folgt insoweit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die einerseits von der Zulässigkeit einfachgesetzlicher Sperrklauseln auf verschiedenen Ebenen ausgeht (vgl. BVerfGE 1, 209, 256 ff. - Landeswahlgesetz Schleswig-Holstein -; 6, 104 ff. - Kommunalwahlrecht Nordrhein-Westfalen; 34, 81, 98 - Landeswahlgesetz Rheinland- Pfalz; 47, 253, 277 - GO Nordrhein-Westfalen -; 51, 222, 235 ff. - Europawahlgesetz -; 82, 322, 338 - erste gesamtdeutsche Wahl des Bundestages), andererseits betont, daß dem Gesetzgeber bei der Ordnung des Wahlrechts zu politischen Körperschaften nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen verbleibe. Randnummer 40 Für die Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen kann - auch unter Berücksichtigung ihres Aufgabenkreises - insoweit kein anderer Maßstab angelegt werden. Die Verfassung von Berlin schreibt die Geltung der Wahlrechtsgrundsätze sowohl für die Wahlen zum Abgeordnetenhaus (Art. 26 Abs. 1 VvB 1950) als auch für die Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen vor. Eine unterschiedliche Interpretation der Begriffe oder auch der Voraussetzungen für Eingriffe in die Wahlrechtsgrundsätze verbietet sich. Da der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit - wie bereits ausgeführt - durch seinen formalen Charakter geprägt ist, reicht nicht jeder sachliche Grund für eine Differenzierung des Erfolgswertes aus, vielmehr sind "zwingende Gründe" erforderlich (vgl. z. B. BVerfGE 82, 322, 338). Die Frage, ob "zwingende Gründe" vorliegen, kann nicht ein für allemal abstrakt beurteilt werden. Eine Wahlrechtsbestimmung kann in dem einen Staat zu einem bestimmten Zeitpunkt gerechtfertigt sein und in einem anderen Staat oder zu einem anderen Zeitpunkt nicht. Beim Erlaß und bei der Aufrechterhaltung einer Wahlrechtsbestimmung, hier der 5 v.H.-Klausel, sind die Verhältnisse des Landes, für die sie gelten soll, zu berücksichtigen (BVerfGE 1, 208, 259; 82, 322, 338). Randnummer 41 Als Rechtfertigungsgrund für den mit § 22 Abs. 2 LWahlG verbundenen Eingriff kommt danach nicht eine abstrakte, theoretische Möglichkeit der Beeinträchtigung von Gemeindevertretungen bzw.
deren Prinzipien arbeitenden Vertretungen in Betracht. Insofern ist für die Beurteilung der Zulässigkeit der 5 v.H.-Klausel bei den Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen im Land Berlin der Blick auf andere Bundesländer auch kaum hilfreich. Maßgebend sind die Verhältnisse im Lande Berlin. Nur die konkrete, mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartende Möglichkeit der Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Bezirksverordnetenversammlung kann ein Rechtfertigungsgrund für den Erlaß bzw. die Aufrechterhaltung der 5 v.H.-Klausel sein (vgl. in diesem Zusammenhang BVerfGE 93, 373, 378). Randnummer 42 d) Unter Berücksichtigung der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Lande Berlin wird die Funktionsfähigkeit der Bezirksverordnetenversammlungen durch ein Wahlrecht ohne Sperrklausel nicht in Frage gestellt.
B 1950 ist die Bezirksverordnetenversammlung zwar ein Organ der bezirklichen Selbstverwaltung. Auf der Grundlage früherer Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs ist indes festzuhalten, daß nur die Einheitsgemeinde Berlin, nicht aber ihre 23 Bezirke Träger des in Art. 28 GG enthaltenen Rechts auf kommunale Selbstverwaltung sind. Dementsprechend steht auch der Bezirksverordnetenversammlung als Organ des Bezirks ein originäres Recht auf bezirkliche Selbstverwaltung nicht zu (Urteil vom
den Grundsätzen kommunaler Selbstverwaltung gestaltet.
dem Wortlaut des Art. 3 Abs. 2 VvB 1950 nehmen aber "Volksvertretung, Regierung und Verwaltung einschließlich der Bezirksverwaltungen" die Aufgaben Berlins als Gemeinde, Gemeindeverband und Land wahr. Die Bezirksverordnetenversammlungen sind damit Teil der Verwaltung Berlins (Urteil vom
Januar 1979 (GVBl. S. 183) in der Fassung des Gesetzes zur Reform der Berliner Verwaltung vom 19. Juli 1994 (GVBl. S. 241). Randnummer 44 Angesichts der dargestellten, im Verhältnis zur Allzuständigkeit der Gemeinden in anderen Bundesländern begrenzten Zuständigkeiten der Bezirksverordnetenversammlung ist nicht ersichtlich, daß das "Funktionieren" der Bezirksverordnetenversammlung durch das Auftreten von Einzelmitgliedern oder kleinen Fraktionen ernsthaft beeinträchtigt oder gar ausgeschlossen werden könnte. Zwar mag - wie in anderen Gremien auch - eine Mehrheitsbildung und Beschlußfassung erleichtert werden, wenn nur wenige Fraktionen aufeinandertreffen. Doch reicht diese "Erleichterung" nicht aus, den Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit und die Chancengleichheit zu rechtfertigen, da die Funktionsfähigkeit der Bezirksverordnetenversammlung durch eine Beteiligung vieler Personen unterschiedlicher (partei-)politischer Prägung noch nicht in Frage steht. Vielmehr setzt Demokratie
gerade das Aufeinandertreffen unterschiedlicher Positionen voraus. Die Aufgabenerfüllung durch die Bezirksverordnetenversammlungen wird auch bei schwierigen Mehrheitsverhältnissen nicht gefährdet. Randnummer 45 Die Verfassung enthält verschiedene die Arbeit der Bezirksverordnetenversammlungen gewährleistende Bestimmungen. So wird die Wahl der Mitglieder des Bezirksamts bis zum Ende der 13. Wahlperiode des Abgeordnetenhauses aufgrund der Wahlvorschläge der Fraktionen entsprechend ihrem
dem Höchstzahlverfahren berechneten Stärkeverhältnis vorgenommen (Art. 87c Satz 1 VvB 1950). Die Wahl der Mitglieder des Bezirksamts steht danach der Bezirksverordnetenversammlung nicht frei, sondern sie kann die Mitglieder nur entsprechend einem vorgegebenen Vorschlagsrecht der Fraktionen wählen. Die Abberufung eines Mitglieds des Bezirksamts vor Beendigung der Amtszeit bedarf der 2/3-Mehrheit der Bezirksverordneten (Art. 60 VvB 1950). Ein "Zusammenbrechen" der Beteiligung der Bezirksverordnetenversammlung an der Verwaltung im Bezirk wird auch bereits dadurch verhütet, daß die Wahlperiode mit derjenigen des Abgeordnetenhauses verknüpft ist (Art. 55 VvB 1950). Randnummer 46 Eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit ist auch nicht daraus herleitbar, daß sich die Arbeit der Bezirksverordnetenversammlungen entsprechend Art. 57 Abs. 1 VvB 1950 wesentlich in Ausschüssen vollzieht. Schon mit der bisherigen Organisation eines Teils der Ausschüsse ist die Mitwirkung einzelner Mitglieder vereinbar. So können einzelne Bürger als Bürgerdeputierte mit Stimmrecht in Ausschüsse gewählt werden, dies zwar regelmäßig aufgrund von Wahlvorschlägen der Fraktionen, aber ausnahmsweise auch unabhängig davon (vgl. das Vorschlagsrecht im Bezirk wirkender anerkannter Träger der freien Jugendhilfe gemäß § 4 des Gesetzes zur Ausführung des Kinder- und Jugendhilfegesetzes vom 18. September 1972 <GVBl. S. 1990> in der Fassung vom 17. Oktober 1994 <GVBl. S. 428>). Die Mitwirkung von Einzelpersonen in Ausschüssen erscheint nicht als ein die Funktionsfähigkeit beeinträchtigender Faktor; vielmehr entspricht sie der Berliner Tradition. Der Hinweis der Senatsverwaltung für Inneres, bei Fortfall der Sperrklausel stelle sich
haltig die Frage der Änderung funktionssichernden Bezirksverwaltungsrechts, trifft zwar zu; dies ermöglicht aber keine Schlüsse auf die Verfassungsmäßigkeit des § 22 Abs. 2 LWahlG. Denn das einfache Recht rechtfertigt Eingriffe in die Wahlrechtsgleichheit und den Grundsatz der Chancengleichheit nicht. Der Gesetzgeber kann seiner Verfassungspflicht, das Wahlrecht verfassungsmäßig einzurichten, nicht dadurch entgehen, daß er das Verfahrensrecht der Bezirksverordnetenversammlung derart ordnet, daß dieses nur bei Bestand einer Sperrklausel den Bezirksverordnetenversammlungen ein Funktionieren ermöglicht. Randnummer 47 Auch die Kontrollfunktion einer Bezirksverordnetenversammlung erfordert keine Sperrklausel. Von vornherein nicht gefährdet werden die laufende Unterrichtung der Bezirksverordnetenversammlung durch das Bezirksamt (§ 15 BezVerwG) sowie die Geltendmachung des Auskunftsrechts der Bezirksverordnetenversammlung, insbesondere durch einen Ausschuß gemäß § 17 Abs. 2 BezVerwG. Daneben sehen die Geschäftsordnungen vor, daß der Bezirksverordnetenversammlung zum Zwecke der Kontrolle des Bezirksamts Große Anfragen und Anfragen einzelner Bezirksverordneter zu beantworten sind. Alle diese Formen der Kontrolle, deren Ausgestaltung in der Geschäftsordnungsautonomie der Bezirksverordnetenversammlung liegen, werden durch das Eintreten von Einzelmitgliedern in die Bezirksverordnetenversammlung nicht berührt. Randnummer 48 Auch soweit jede Bezirksverordnetenversammlung den Bezirkshaushaltsplan beschließt, ist eine nennenswerte Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit bei Wegfall der 5 v.H.-Klausel nicht ersichtlich. Allenfalls denkbare Situationen wie Verzögerungen bei der Aufstellung des bezirklichen Haushaltsplans oder sogar dessen Nichtaufstellung für ein bestimmtes Haushaltsjahr bedeuten keine Besonderheit, die sich aus dem Fehlen einer Sperrklausel ergäbe. Derartige Schwierigkeiten der Entscheidungsfindung sind vielmehr typisch für ein Gremium, innerhalb dessen keine Fraktion über eine absolute Mehrheit verfügt. Gerade im Hinblick darauf enthält Art. 77 Satz 2 VvB 1950 Vorkehrungen bei im Zuge der Aufstellung eines Haushaltsplans auftretenden Schwierigkeiten, indem das Bezirksamt zu ergänzenden Regelungen bis zum Inkrafttreten eines neuen Haushaltsplans ermächtigt ist. Der einzelne Bezirk ist im übrigen weitgehend durch Vorgaben gebunden, insbesondere dadurch, daß gemäß Art. 73 Abs. 2 VvB 1950 jedem Bezirk eine Globalsumme zur Erfüllung seiner Aufgaben im Rahmen des Berliner Haushaltsgesetzes zugewiesen wird und seitens des Haushaltsgesetzgebers bei der Bemessung der Globalsummen für die Bezirkshaushaltspläne ein gerechter Ausgleich unter den Bezirken vorzunehmen ist. Randnummer 49 Im Hinblick auf die oben angesprochenen, ohnehin begrenzten bezirklichen Normsetzungsbefugnisse im Planungsbereich ist ebenfalls keine Zusammensetzung der Bezirksverordnetenversammlungen aufgrund eines Wahlrechts mit Sperrklausel erforderlich. So kann ein Bezirk durch die zuständige Senatsverwaltung veranlaßt werden, einen Bebauungsplan anzupassen oder aufzustellen (§ 5 des Gesetzes zur Ausführung des Baugesetzbuches). Darüber hinaus wird bei Gebieten von außergewöhnlicher stadtpolitischer Bedeutung und bei Gebieten für Industrie- und Gewerbeansiedlungen durch § 4 c des Gesetzes zur Ausführung des Baugesetzbuches dem Senat ermöglicht, die Aufgabe der Aufstellung durch die Hauptverwaltung wahrnehmen und den Bebauungsplan durch das Abgeordnetenhaus beschließen zu lassen. Ebenso kann bei Landschaftsplänen von gesamt- städtischer Bedeutung die zuständige Senatsverwaltung
a des Berliner Naturschutzgesetzes das Verfahren der Aufstellung und Festsetzung des Landschaftsplanes an sich ziehen. In diesen Fällen tritt die Zustimmung des Abgeordnetenhauses an die Stelle der Beschlußfassung der Bezirksverordnetenversammlung. Randnummer 50 Der vom Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung vom
der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eines zwingenden Grundes. Als ein Grund von hinreichend zwingendem Charakter, der Differenzierungen bei der Wahlrechtsgleichheit im System der Verhältniswahl rechtfertigt, hat das Bundesverfassungsgericht wiederholt die Sicherung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung angesehen (zuletzt Urteil vom 29. September 1990 - 2 BvE 1, 3, 4/90, 2 BvR 1247/90 - BVerfGE 82, 322 <338>). Dieses Erfordernis wird von der Mehrheit dahin mißverstanden, die Zulässigkeit der 5 v.H.-Sperrklausel sei von einem konkret drohenden und nicht anders zu verhütenden "Zusammenbrechen" (hier:) der Beteiligung der Bezirksverordnetenversammlung an der Verwaltung im Bezirk abhängig. Dieses Mißverständnis beruht darauf, daß die Mehrheit es verabsäumt, den Maßstab herauszuarbeiten, der für die Annahme einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit maßgebend ist, d. h. darzulegen, ob insoweit auf eine abstrakte oder eine konkrete Gefährdung abzustellen ist.
der -
Meinung der Mehrheit maßgeblichen - Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist insoweit auf eine abstrakte Gefährdung abzuheben. Dazu nämlich heißt es bereits in der grundlegenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 23. Januar 1957 (2 BvF 3/56 - BVerfGE 6, 104 <115>) betreffend die Zulässigkeit der 5 v. H.-Sperrklausel bei Kommunalwahlen in Nordrhein-Westfalen, es sei zu prüfen, "ob das Auftreten von Splitterparteien zu einer Störung der Funktionen der gewählten kommunalen Vertretungskörperschaften führen kann", entscheidungserheblich sei, "ob das Vorhandensein von Splitterparteien dazu führen kann, daß der Rat ... seine Funktionen nicht ordnungsgemäß ausüben kann" (BVerfG, a.a.O., S. 116), und das "normale Funktionieren, auf das es allein ankommt, kann aber durch das Vorhandensein von Splitterparteien ... gestört werden" (BVerfG, a.a.O., S. 118). Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung lautet daher die zu beantwortende Frage hier, ob das "normale Funktionieren" einer Bezirksverordnetenversammlung durch den Einzug einer Mehrzahl von fraktionslosen Bezirksverordneten (im folgenden: Einzelverordnete) gestört werden kann. Diese Frage ist
den in der mündlichen Verhandlung vom 14. Januar 1997 vorgetragenen Tatsachen und Erkenntnissen zu bejahen. Randnummer 64 Für die Beurteilung der aufgeworfenen Frage ist auszugehen von den einer Bezirksverordnetenversammlung von der Verfassung von Berlin zugewiesenen Aufgaben sowie dem Maß der Wahrscheinlichkeit, daß bei Wegfall der 5 v.H.-Sperrklausel eine Mehrzahl von Einzelverordneten in Bezirksverordnetenversammlungen einziehen werden: Die Bezirksverordnetenversammlung wählt die Mitglieder des Bezirksamts (Art. 53 Satz 2 VvB). Sie übt die Kontrolle über die Verwaltung des Bezirks aus und beschließt über den Bezirkshaushaltsplan (Art. 56 VvB), überdies entscheidet sie in den ihr zugewiesenen Angelegenheiten;
B setzt die Bezirksverordnetenversammlung zur Mitwirkung bei der Erfüllung ihrer Aufgaben Ausschüsse ein. Art. 54 Abs. 2 VvB schreibt für die Bezirksverordnetenversammlungen aller Bezirke einheitlich 45 Mitglieder vor, obwohl die Zahl der Wahlberechtigten in den Bezirken außerordentlich unterschiedlich ist, von - für die Wahlen 1995 - 44.198 im kleinsten Bezirk (Weißensee) bis zu 218.548 im größten Bezirk (Neukölln). Anders als im Kommunalwahlrecht der Flächenstaaten wird der Größe des Bezirks bei der Zahl der Mitglieder der Bezirksverordnetenversammlung nicht Rechnung getragen. Dies bedeutet, daß beispielsweise im kleinsten Berliner Bezirk, in dem 1995 nur 28.895 Wähler (= 65,1 v.H.) zur Wahl gegangen sind, bereits auf 643 Stimmen ein Bezirksverordneter entfällt. Bei einem Wegfall der 5 v.H.-Sperrklausel ist mithin die Wahrscheinlichkeit groß, daß es jedenfalls in vielen der kleineren Bezirke zur Aufspaltung der Bezirksverordnetenversammlung in mehrere kleine Gruppen und Einzelpersonen kommen wird. Randnummer 65 Namentlich
den in der mündlichen Verhandlung vorgebrachten Tatsachen und Erkenntnissen vermittelt der zuvor skizzierte Aufgabenbereich den Eindruck, daß das "normale Funktionieren" der Bezirksverordnetenversammlungen im Sinne der zuvor zitierten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, d. h. deren sozusagen normale Arbeitsabläufe, durch eine Mehrzahl von Einzelverordneten "gestört" werden kann. Einzelverordnete werden typischerweise weniger als Mitglieder von politischen Parteien, sondern in erster Linie als Repräsentanten von Wählervereinigungen und Wählergruppierungen in die Bezirksverordnetenversammlungen gewählt werden, d. h. von Vereinigungen und Gruppierungen der Bevölkerung, die gleichsam voraussetzungsgemäß sich vornehmlich bestimmten, häufig sachlich eng abgegrenzten Einzelinteressen verpflichtet fühlen. Überzeugend ist in der mündlichen Verhandlung von Beteiligten auf die Gefahr hingewiesen worden, insbesondere bei den notwendigen Entscheidungen über den Haushaltsplan könne die Mitwirkung derartiger, jedenfalls nicht primär auf die Vertretung der Interessen der Gesamtheit der Bevölkerung in dem Bezirk, sondern auf die Vertretung von Einzel- oder Gruppeninteressen ausgerichteten Einzelverordneten dazu führen, daß die erforderlichen Stimmen mit politischen Konzessionen erkauft (überspitzt: "zusammengekauft") werden müssen, was im Einzelfall durchaus dem Allgemeinwohl schaden kann. Überdies ist mit Blick auf die vor allem in den Ausschüssen erfolgende Verwaltungskontrolle von Beteiligten in der mündlichen Verhandlung eindrucksvoll die Arbeitsbelastung aller ehrenamtlich tätigen Bezirksverordneten dargestellt worden. Diese Arbeit werde erfahrungsgemäß durch den Einzug einer Mehrzahl von Einzelverordneten mit Rücksicht u. a. auf die von ihnen vertretenen Interessen und vorgebrachten Anliegen, Stellungnahmen usw. in einem Umfang zunehmen, daß eine sachgemäße Aufgabenerfüllung durch ehrenamtlich tätige Bezirksverordnete insbesondere auch im Bereich der der Bezirksverordnetenversammlung durch Gesetz auferlegten Verwaltungsentscheidungen nicht mehr gewährleistet werden könne. Randnummer 66 Kurzum: Die in der mündlichen Verhandlung am
w.), wird von der Mehrheit zu Unrecht dahin verstanden, daß ein konkret drohendes und nicht anders zu verhütendes "Zusammenbrechen" der Beteiligung der Bezirksverordnetenversammlung an der Verwaltung im Bezirk festgestellt werden müßte. Randnummer 73 Durch vereinzelte, nicht im Rahmen einer Fraktion arbeitende Mitglieder, wie sie schon durch Partei- und Fraktionsaustritte immer wieder vorkommen, wird ein Parlament oder ein kommunales Repräsentationsorgan kaum jemals wirklich funktionsunfähig sein. Wie das Bundesverfassungsgericht schon in seiner grundlegenden Entscheidung betreffend die Zulässigkeit der 5 v.H.-Klausel bei Kommunalwahlen in Nordrhein-Westfalen (BVerfGE 6, 104 <115 ff.> = NJW 1957, 379) ausgeführt hat, genügt zur Rechtfertigung dieser Gestaltung aber schon eine durch das Vorhandensein von Splittergruppen typischerweise bedingte abstrakte Gefährdung des "normalen Funktionierens" der Verwaltung der Gemeinde, wobei der Möglichkeit eines Eingreifens der Kommunalaufsicht ausdrücklich keine Bedeutung beigemessen wird. Das Bundesverfassungsgericht hat auch in der Folgezeit in ständiger Rechtsprechung für verschiedene Bereiche die Auffassung vertreten, "in aller Regel" sei ein Quorum von 5 v.H. verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden und es müßten "besondere Umstände des Einzelfalles" vorliegen, die ein solches Quorum unzulässig machen würden (vgl. etwa BVerfGE 51, 222 <237> = NJW 1979, 2463 mit
w.). Randnummer 74 2. Auch die konkrete Ausgestaltung von Kompetenzen, Struktur und Arbeitsweise der Bezirksverordnetenversammlung ergibt entgegen der Auffassung der Mehrheit keine Grundlage dafür, die Anwendung einer 5 v.H.-Klausel "bei den besonderen Berliner Verhältnissen" für verfassungsrechtlich unzulässig zu erklären. Randnummer 75 Vorweg ist zu bemerken, daß die Mehrheit eine Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers für die Gefährdungsprognose zwar anerkennt, sich dann aber kurzerhand darüber hinwegsetzt mit der Formel, geeignete Gesichtspunkte seien "von vornherein derzeit nicht gegeben". Zudem nimmt die Mehrheit an, der Gesetzgeber müsse etwaige bei Wegfall der 5 v.H.-Klausel drohende Störungen der Arbeit der Bezirksverordnetenversammlung durch eine anderweitige gesetzliche Ordnung des Funktionsrechts abwenden. Dem kann jeweils nicht beigetreten werden. Die gegenwärtige Ausgestaltung der Aufgaben und der Arbeitsweise der Bezirksverordnetenversammlung, wozu auch die mit dem Wahlrecht angestrebte Strukturierung in Fraktionen gehört, liegt innerhalb des von der Verfassung gewährten traditionellen Rahmens. Randnummer 76
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.