Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin 22/99 Urteil VerfGH Berlin: Nichtzulassung des Volksbegehrens „Mehr Demokratie in Berlin“ mit dem Ziel, die L

VerfGH Berlin: Nichtzulassung des Volksbegehrens „Mehr Demokratie in Berlin“ mit dem Ziel, die Landesverfassung zu ändern - Initiativrecht für Verfassungsänderungen allein bei Abgeordnetenhaus Leitsatz

1. Art 62 Abs 5 VvB schließt nicht nur Volksbegehren aus, die einen Gesetzentwurf zum Gegenstand haben, der unmittelbar eine Verfassungsänderung bewirken soll, sondern überdies alle Volksbegehren, deren Anliegen auf eine Änderung der Verfassung abzielt oder jedenfalls nicht ohne Änderung der Verfassung verwirklicht werden kann.
2. Wenn wesentliche Teile eines Volksbegehrensgesetzentwurfs wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht zu beanstanden sind, können auch die verbleibenden Teile des Gesetzentwurfs nicht als Volksbegehren zugelassen werden (wie BayVerfGH in BayVerfGHE 47, 276). Orientierungssatz
3. Zu Ls 1: Änderungen der Verf BE erfordern gem Verf BE Art 100 S 1 ausnahmslos eine Mehrheit von zwei Dritteln der gewählten Mitglieder des Abgeordnetenhauses und sind damit der Gesetzgebung durch Volksbegehren mit anschließendem Volksentscheid entzogen.
4. Zu Ls 2: Zur Unzulässigkeit des gesamten Volksbegehrensgesetzentwurfs, wenn ein wesentlicher Teil verfassungsrechtlich zu beanstanden ist vgl VerfGH München, 1994-11-17, Vf.96-IX-94, VerfGHE BY 47, 276 <313>.
5. Hier: Der dem Volksbegehren „Mehr Demokratie in Berlin“ zugrundeliegende Gesetzentwurf der ua den Senat verpflichten soll, durch periodische Veröffentlichung von Anzeigen für bestimmte Verfassungsänderungen zu werben und darauf abzielt, das Abgeordnetenhaus unter politischen Druck zu setzen, diese Verfassungsänderungen vorzunehmen, wird vom Ausschlußtatbestand des Verf BE Art 62 Abs 5 erfaßt. Gründe Randnummer 1 Die Einspruchsführer sind Mitglieder des Vereins "Mehr Demokratie e.V.". Dieser Verein setzt sich seit mehr als zehn Jahren auf Bundesebene, in den Bundesländern und in den Gemeinden für die Einführung neuer und die Fortentwicklung vorhandener Regelungen über die unmittelbare Beteiligung der Staatsbürger an der Gesetzgebung ein. Er ist Träger eines beabsichtigten Volksbegehrens, nämlich des Volksbegehrens "Mehr Demokratie in Berlin". Als Vertrauenspersonen und damit Vertreter dieses Volksbegehrens hat er die Einspruchsführer bestimmt. Randnummer 2 Mit Schreiben vom
6. Februar 1999 haben die Einspruchsführer unter gleichzeitiger Übersendung der erforderlichen Anzahl von Unterschriftsbögen bei der Senatsverwaltung für Inneres die Zulassung des Volksbegehrens beantragt. Dem Antrag war ein ausgearbeiteter und mit Gründen versehener Gesetzentwurf beigefügt, der in Art. 1 eine Änderung des Gesetzes über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid, in Art. 2 eine Änderung des Meldegesetzes, in Art. 3 den Erlaß eines "Berliner Gesetzes für Direkte Demokratie" und in Art. 4 den Erlaß eines Gesetzes zur Durchführung von Art. 100 VvB vorsieht. § 1 des "Berliner Gesetzes für Direkte Demokratie" soll den Senat von Berlin verpflichten, jeweils in der zweiten Woche des Jahres in den fünf auflagenstärksten Berliner Tageszeitungen jeweils eine mindestens ganzseitige Anzeige in gut lesbarer Schriftgröße zu "schalten", die unter der drucktechnisch hervorgehobenen Überschrift -Faire Volksentscheide möglich machen ! Bürgerentscheid einführen !" einleitend folgenden Text enthält: Randnummer 3 "Am (Datum des Volksentscheids über das Volksbegehren "Mehr Demokratie in Berlin") hat die Berliner Bevölkerung in einem Volksentscheid beschlossen, daß anwendungsfreundliche Verfahren für den Volksentscheid und den Bürgerentscheid in die öffentliche Diskussion kommen sollen. Bisher haben zu hohe Hürden Volksentscheide fast unmöglich gemacht. Wichtige Themen wie Verfassungsartikel dürfen die Berlinerinnen und Berliner von vornherein nicht zur Abstimmung stellen. Darüber hinaus gibt es in den Bezirken bislang kein Mitspracherecht durch Bürgerentscheid. Das Abgeordnetenhaus hat bis heute noch keine Verfassungsänderung beschlossen, die dem Wunsch der Berliner Bevölkerung nach Mitbestimmung gerecht wird. Mit folgender Verfassungsänderung kann der Volksentscheid in Berlin anwendungsfreundlich gemacht und der Bürgerentscheid in den Bezirken eingeführt werden:" Randnummer 4 Sodann soll in der Anzeige der Wortlaut von sechs neu gefaßten bzw. eingefügten Vorschriften der Verfassung von Berlin wiedergegeben werden. § 2 Satz 1 des "Berliner Gesetzes für Direkte Demokratien sieht vor, daß dieses Gesetz außer Kraft tritt, sobald die Berliner Bevölkerung gemäß Art. 100 Satz 2 VvB eine Verfassungsänderung angenommen hat. Randnummer 5 Mit Schreiben vom
7. März 1999 teilte die Senatsverwaltung für Inneres den Einspruchsführern mit, der Senat von Berlin habe am
8. März 1999 die Unzulässigkeit des Antrags auf Zulassung des Volksbegehrens festgestellt. Zur Begründung verwies sie auf eine dem Schreiben beigefügte Vorlage des Senats an das Abgeordnetenhaus. Darin wird ausgeführt, das Volksbegehren sei ein solches "zur Verfassung" im Sinne des Art. 62 Abs. 5 VvB und deshalb unzulässig. Dies ergebe sich aus der ausdrücklichen Inbezugnahme einer Änderung der geltenden Verfassung u.a. in Art. § 2 des Gesetzentwurfs sowie aus dem Inhalt des Art. 3 § 1, der das dem Abgeordnetenhaus und dem Senat vorbehaltene Gesetzesinitiativrecht für Verfassungsänderungen aushöhle und den Staat unter Verstoß gegen die Meinungsfreiheit als Vermittler für die Publikation bestimmter Meinungen einsetze. Wegen der untrennbaren Verbindung der zulässigen und unzulässigen Teile des Gesetzentwurfs führe dieser Mangel zur Unzulässigkeit des Volksbegehrens insgesamt. Randnummer 6 Gegen die Entscheidung des Senats richtet sich der vorliegende Einspruch. Die Einspruchsführer machen geltend, bei dem Volksbegehren handele es sich nicht um ein solches "zur Verfassung" im Sinne des Art. 62 Abs. 5 VvB. Eine Auslegung dieser Bestimmung nach Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Sinn und Zweck sowie Systematik ergebe, daß sie nur solche Volksbegehren ausschließe, deren Ergebnis die unmittelbare Änderung der Verfassung durch Volksentscheid sein solle. Volksbegehren, die nur Bezug auf die Verfassung nähmen und zur öffentlichen Diskussion über Verfassungsbestimmungen aufriefen, seien dagegen zulässig. Randnummer 7 Die Einspruchsführer beantragen, die Entscheidung des Senats von Berlin vom
9. März 1999, mit der die Unzulässigkeit des Antrags des Vereins "Mehr Demokratie e.V." vom
10. Februar 1999 auf Zulassung des Volksbegehrens "Mehr Demokratie in Berlin" festgestellt worden ist, aufzuheben. Randnummer 8 Die Senatsverwaltung für Inneres verteidigt die Entscheidung des Senats und bringt vor, aus den Gesetzesmaterialien zu Art. 62 Abs. 5 VvB lasse sich nichts zugunsten der Ansicht der Einspruchsführer herleiten. Eine gebotene Gesamtschau der Ausschlußtatbestände des Art. 62 Abs. 5 VvB ergebe, daß selbstverständlich Volksbegehren mit dem Ziel einer unmittelbaren Verfassungsänderung, aber überdies auch solche Volksbegehren unzulässig seien, die eine spätere Verfassungsänderung gesetzlich zur Disposition und öffentlichen Diskussion stellen wollten. Entscheidend sei, daß es sich in beiden Fällen um Gesetze handele, die durch Volksbegehren und Volksentscheid mit der Absicht angenommen werden sollten, die Verfassung zu ändern. Ob die Rechtswirkung einer Verfassungsänderung unmittelbar eintreten oder das Inkrafttreten einer späteren Verfassungsänderung erst nach öffentlicher Diskussion herbeigeführt werden solle, sei unerheblich. Randnummer 9 Der gemäß § 14 Nr. 7, § 55 Abs. 1 VerfGHG i. V. m. §§ 17, 41 des Gesetzes über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid zulässige Einspruch ist unbegründet. Die Annahme des Senats von Berlin, das Volksbegehren "Mehr Demokratie in Berlin" sei insgesamt unzulässig, ist nicht zu beanstanden. Entgegen der Auffassung der Einspruchsführer schließt Art. 62 Abs. 5 VvB nicht nur Volksbegehren aus, die einen Gesetzentwurf zum Gegenstand haben, der unmittelbar eine Verfassungsänderung bewirken soll, sondern überdies alle Volksbegehren, deren Anliegen auf eine Änderung der Verfassung abzielt oder jedenfalls nicht ohne Änderung der Verfassung verwirklicht werden kann. Randnummer 10 Für diese Auffassung sprechen der Wortsinn des Art. 62 Abs. 5 VvB, der Bedeutungszusammenhang, in dem diese Regelung steht, sowie Sinn und Zweck der Regelung, ohne daß sich ihrer Entstehungsgeschichte etwas anderes entnehmen läßt. Dem Wortsinn nach umfaßt der Begriff "Volksbegehren zur Verfassung" nicht nur Volksbegehren, die unmittelbar zur Änderung der Verfassung erfolgen, sondern auch solche, die durch einen entsprechenden Gesetzentwurf eine Verfassungsänderung "in Gang" bringen wollen und damit mittelbar auf eine Verfassungsänderung abzielen oder diese jedenfalls notwendig nach sich ziehen würden. Auch wenn die Entstehungsgeschichte dieser Norm, die erst im Laufe der Beratungen des Rechtsausschusses ihre heutige Fassung erhielt, keinen eindeutigen Aufschluß über die damit verfolgte Regelungsabsicht des historischen Gesetzgebers vermittelt, fällt doch auf, daß der Verfassungsgeber darauf verzichtet hat, den Ausschlußtatbestand des Art. 62 Abs. 5 VvB auf Volksbegehren "zur Änderung der Verfassung" zu beschränken, was vor dem Hintergrund des Art. 62 Abs. 1 VvB nicht ferngelegen hätte. Auch dies spricht nicht für eine entsprechend einengende Auslegung. Hinzu kommt, daß nach dem Regelungszusammenhang der Norm für einen derart beschränkten Ausschlußtatbestand kein Bedarf bestände. Änderungen der Verfassung gemäß Art. 100 Satz 1 VvB erfordern nämlich ausnahmslos eine Mehrheit von zwei Dritteln der gewählten Mitglieder des Abgeordnetenhauses und sind damit der Gesetzgebung durch Volksbegehren mit anschließendem Volksentscheid ohnehin entzogen, so daß einem Volksbegehren zur Änderung der Verfassung nur die Bedeutung einer Gesetzesvorlage an das Abgeordnetenhaus im Sinne von Art. 59 Abs. 2, Art. 62 Abs. 2 VvB zukäme. Diese Funktion wird jedoch bereits durch die Möglichkeit einer entsprechenden Volksinitiative gemäß Art. 61 VvB ausreichend abgedeckt, die mit einem geringeren Quorum ohne Einschränkung auch "zur Verfassung" zulässig ist. Aus diesem Regelungszusammenhang ergibt sich die für Sinn und Zweck der Regelung maßgebliche Konzeption, daß die Einwohner Berlins zwar berechtigt sein sollen, das Abgeordnetenhaus zu zwingen, sich auch mit Anliegen zu befassen, die nur im Wege der Verfassungsänderung umgesetzt werden können, doch soll es ihnen verwehrt sein, sozusagen über den Kopf des Abgeordnetenhauses hinweg ein Gesetz zur Durchsetzung solcher Anliegen zu schaffen. Randnummer 11 Der dem Volksbegehren "Mehr Demokratie in Berlin" zugrundeliegende Gesetzentwurf ist auf ein derartiges Gesetz ausgerichtet. Dies ergibt sich insbesondere aus Art. 3 Abs. 1 dieses Gesetzentwurfs, einer Vorschrift, deren Anliegen erklärtermaßen auf eine Änderung der Verfassung abzielt. Die darin vorgesehene Verpflichtung des Senats von Berlin, durch periodische Veröffentlichung von Anzeigen für im einzelnen ausgearbeitete Verfassungsänderungen zu werben, soll unter Instrumentalisierung des Senats für eine entsprechende Beeinflussung der öffentlichen Meinung das Abgeordnetenhaus unter politischen Druck setzen, diese Verfassungsänderungen vorzunehmen. Schon deshalb wird Art. 3 § 1 des Gesetzentwurfs vom Ausschlußtatbestand des Art. 62 Abs. 5 VvB erfaßt. Auf die Frage, ob eine Vorschrift dieses Inhalts auch aus anderen vom Senat herangezogenen Gründen - etwa wegen unzulässiger Einwirkung auf den grundsätzlich staatsfreien Bereich der öffentlichen Meinungsbildung oder wegen unzulässiger Beeinträchtigung des Gesetzesinitiativrechts des Senats - der geltenden Verfassung widerspricht und deshalb nicht ohne deren Änderung erlassen werden könnte, kommt es hiernach nicht mehr an. Randnummer 12 Beizupflichten ist dem Senat auch in der Annahme, die Unzulässigkeit des Art. 3 § 1 des Gesetzentwurfs führe zur Unzulässigkeit des Volksbegehrens "Mehr Demokratie in Berlin" insgesamt. Entscheidender Gesichtspunkt dafür ist, daß dem Volksbegehren ein Gesetzentwurf zugrundeliegen muß, der von dem Willen der Unterzeichner des Volksbegehrens gedeckt ist. Abzustellen ist auf deren objektivierten Willen, wie er dadurch zum Ausdruck gekommen ist, daß sie mit ihrer Unterschrift ihr Einverständnis damit erklärt haben, dieser Gesetzentwurf solle zum Gegenstand eines Volksgesetzgebungsverfahrens gemacht werden. Fällt dieser "gemeinsame Nenner" für die Vereinigung von mindestens 25.000 Wahlberechtigten dadurch weg, daß ein Teil des Gesetzentwurfs zu beanstanden ist, fehlt es an der übereinstimmenden Aufnahme gerade dieses Gesetzentwurfs in den gemeinsamen Willen der Unterzeichner. Deren ursprüngliche Erklärung deckt den verbleibenden Teil grundsätzlich nicht ab. Denn der verbleibende Teil des Gesetzentwurfs stellt im vorliegenden Fall etwas wesentlich anderes dar als der Gesetzentwurf, dem die Unterzeichner ihre Unterstützung gewährt hatten. Es ist vor allem nicht auszuschließen, daß eine große Anzahl von ihnen bei einer kritischen Würdigung des verbleibenden Teils des Gesetzentwurfs zu der Überzeugung gelangt, dieser Teil sei für sie nicht von entscheidendem Gewicht und rechtfertige ihre Unterstützung nicht mehr. Bei dieser Sachlage muß es dem Träger des Volksbegehrens überlassen bleiben, ob er einen neuen Zulassungsantrag einreichen will, dem ein verfassungsrechtlich bedenkenfreier und möglichst auch Zweifelsfragen vermeidender Gesetzentwurf zugrundeliegt (vgl. dazu im einzelnen BayVerfGH, Entscheidung vom
11. November 1994 - Vf. 96 u. 97 - IX-94 - BayVerfGHE 47, 276 <313>). Randnummer 13 Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 33 f. VerfGHG . Randnummer 14 Dieses Urteil ist unanfechtbar. Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://gesetze.berlin.de/perma?d=NJRE000455210