Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin 65 A/93 Urteil VerfGH Berlin: vorläufige Außerkraftsetzung der sofortigen Schließung und Abwicklung der Staat

VerfGH Berlin: vorläufige Außerkraftsetzung der sofortigen Schließung und Abwicklung der Staatlichen Bühnen - Zulässigkeit des Antrags im Organstreitverfahren - Budgetrecht des Parlaments Orientierungssatz 1. Als Fraktion des Berliner Abgeordnetenhauses ist die Antragstellerin parteifähig und gem VGHG BE § 37 Abs 1 auch befugt, im Wege der Prozeßstandschaft die Verletzung von verfassungsmäßigen Rechten des Abgeordnetenhauses (hier: Verletzung des Budgetrechts des Parlaments aus Verf BE Art 73 und 74 durch Schließung der aus Schiller-Theater, der Schiller-Theater-Werkstatt und des Schloßpark-Theaters bestehenden Staatlichen Bühnen) durch den Senat von Berlin geltend zu machen. Die Parteifähigkeit des Antragsgegners (Senat von Berlin) ergibt sich aus seiner Eigenschaft als oberstes Landesorgan. 2. Der Hauptsacheantrag wirft die schwierige Rechtsfrage auf, ob der Senat von Berlin die im Haushaltsplan enthaltenen Ausgabenansätze nur für den Betrieb oder auch für die Schließung der Staatlichen Bühnen verwenden darf, ohne dafür zuvor einen Nachtragshaushalt bzw eine Zustimmung des Abgeordnetenhauses nach Verf BE Art 78 einzuholen oder ob dem Senat insoweit die beanspruchte ausschließliche Entscheidungskompetenz aus seinem Recht zum Haushaltsvollzug zusteht. 3. Da eine Entscheidung dieser Rechtsfrage nicht im Eilverfahren möglich ist und eine eA im Rahmen eines solchen Streits allein der vorläufigen Sicherung des strittigen organschaftlichen Rechts des Abgeordnetenhauses dienen kann, darf der Beschluß des Senats von Berlin vom 1993-06-22 (Einstellung und Abwicklung des Spielbetriebs der Staatlichen Bühnen) aufgrund einer Folgenabwägung bis zur Hauptsacheentscheidung nicht vollzogen werden, soweit nicht das Abgeordnetenhaus von Berlin zuvor einen entsprechenden Beschluß faßt. Fristgebundene Kündigungen und Nichtverlängerungsmitteilungen für Teile des Ensembles und der sonstigen Mitarbeiter bleiben dagegen zulässig. Verfahrensgang nachgehend Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin, 6. Dezember 1994, 65/93, Beschluss Tenor Bis zur einer Entscheidung in der Hauptsache darf Abschnitt I Nr 5 Buchstabe

1. b)des Beschlusses des Senats von Berlin Nr 3528/93 vom 22. Juni 1993 für den verbleibenden Teil des Haushaltsjahres 1993 nicht vollzogen werden, soweit nicht das Abgeordnetenhaus von Berlin zuvor einen entsprechenden Beschluß faßt. Fristgebundene Kündigungen und Nichtverlängerungsmitteilungen bleiben zulässig. ... Gründe I. Randnummer 1 Das Land Berlin betreibt das Schiller-Theater, das Schloßpark-Theater und die dem Schiller-Theater angeschlossene "Werkstatt" als die Staatlichen Schauspielbühnen Berlin in der Rechtsform einer nicht rechtsfähigen Anstalt, die der Senatsverwaltung für kulturelle Angelegenheiten untersteht. In dem 1930 gegründeten Schiller-Theater und in dem in der Nachkriegszeit entstandenen Schloßpark-Theater wird seit Anfang der 50er Jahre und seit Anfang der 60er Jahre auch in der Werkstattbühne des Schiller-Theaters ununterbrochen Theater gespielt. Der dem Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplans von Berlin für das Haushaltsjahr 1993 (Haushaltsgesetz 1993) vom 18. Dezember 1992 (GVBl S 489) als Anlage beigefügte Haushaltsplan 1993 (§ 1 Haushaltsgesetz 1993) enthält in dem "Staatliche Schauspielbühnen" überschriebenen Kapitel 1741 Haushaltsansätze für die drei genannten Theater mit Einnahmen von insgesamt 5.372.200,-DM und Ausgaben von insgesamt 46.746.200,-- DM. Dem Kapitel 1741 ist eine "Allgemeine Erläuterung" vorangestellt. Danach haben das Schiller-Theater, die ihm angeschlossene Werkstattbühne und das Schloßpark-Theater die Aufgabe, die dramatische Kunst des In- und Auslands zu pflegen und weiterzuentwickeln. Randnummer 2 In seiner Sitzung vom 22. Juni 1993, die einen Tag nach Beginn der parlamentarischen Sommerpause stattfand und im wesentlichen der Beschlußfassung über den Entwurf des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 1994 diente, beschloß der Senat von Berlin darüber hinaus mit der Begründung, das Land Berlin sei finanziell nicht in der Lage, sämtliche Staatstheater weiter zu betreiben, "als strukturelle Maßnahme im Kulturbereich" unter Abschnitt I Nr. 5 Buchstabe
2. b)folgendes: Randnummer 3 "Der Spielbetrieb der Staatlichen Bühnen (Schiller-Theater, Schiller-Theater-Werkstatt und Schloßpark-Theater) ist daher am Ende der Spielzeit 1992/93 einzustellen. Die Senatsverwaltung für Kulturelle Angelegenheiten wird beauftragt, die notwendigen vertraglichen Regelungen mit dem künstlerischen und dem übrigen Personal einschließlich der Aufstellung eines Sozialplanes einzuleiten und die Überführung von Beschäftigten in andere Beschäftigungen im Land Berlin zu prüfen." Randnummer 4 Die Antragstellerin wendet sich im Organstreitverfahren gegen diesen Beschluß und begehrt vorab den Erlaß einer einstweiligen Anordnung. Sie rügt, die ohne vorherige Mitwirkung des Abgeordnetenhauses vorgenommene Maßnahme des Antragsgegners verletze das Budgetrecht des Abgeordnetenhauses aus Art. 73 und 74 VvB und den sich aus Art. 45 VvB für eine solche Maßnahme ergebenden Gesetzesvorbehalt. Als Fraktion des Abgeordnetenhauses von Berlin sei sie befugt, dies geltend zu machen. Randnummer 5 Zur Notwendigkeit des Erlasses einer einstweiligen Anordnung trägt sie vor: Erhalte das Abgeordnetenhaus erst nach einem Obsiegen in dem Hauptsacheverfahren oder gar erst im Zuge der Haushaltsberatungen für das Haushaltsjahr 1994 Gelegenheit, über den Fortbestand oder die Schließung der Staatlichen Schauspielbühnen Berlin zu entscheiden, so habe sich eine Entscheidung bis dahin erübrigt. Die Staatlichen Schauspielbühnen wären dann bereits unwiderruflich zerstört. Denn die Mitglieder des Ensembles sowie die sonstigen Mitarbeiter, die in Ausführung des Senatsbeschlusses Kündigungen gewärtigen müßten, sähen sich schon jetzt nach neuen Anstellungsverhältnissen um oder würden von anderen Theatern abgeworben und gingen damit für die Staatlichen Schauspielbühnen verloren. Randnummer 6 Die Fraktion Bündnis '90/Grüne (AL)/UFV im Abgeordnetenhaus von Berlin, die dem Verfahren nach § 38 Abs. 1 VerfGHG auf Seiten der Antragstellerin beigetreten ist, hat sich in der mündlichen Verhandlung im gleichen Sinne geäußert. Randnummer 7 Beide Fraktionen beantragen, im Wege der einstweiligen Anordnung Randnummer 8 die Vollziehung von Abschnitt I Nr 5 Buchstabe
3. b)des Senatsbeschlusses Nr 3528/93 vom 22. Juni 1993 bis zu einer Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs in der Hauptsache auszusetzen. Randnummer 9 Der Antragsgegner beantragt, Randnummer 10 den Antrag zurückzuweisen. Randnummer 11 Er hält den Antrag für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet. Die gerügten Verfassungsrechtsverletzungen seien offensichtlich ausgeschlossen. Die Bewilligung der Haushaltsmittel in Kapitel 1741 des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 1993 enthalte keine Verpflichtung der Exekutive, den Betrieb der Staatlichen Schauspielbühnen aufrechtzuerhalten. Auch das Rechtsschutzbedürfnis für die gestellten Anträge sei zweifelhaft. Denn die Antragstellerin wäre grundsätzlich nicht gehindert, gegen die Einstellung des Spielbetriebes auf parlamentarischem Wege vorzugehen. Im übrigen mache der Senat mit seinem Beschluß vom 22. Juni 1993 von der ihm zustehenden Organisationsgewalt Gebrauch. Der Beschluß, den Spielbetrieb der Staatlichen Schauspielbühnen einzustellen, sei als organisatorische Verfügung einerseits und politische Gesamtentscheidung andererseits Ausübung originären Exekutivrechts und bedürfe damit keiner vorherigen parlamentarischen Zustimmung. Die Verwendung der Mittel des Kapitels 1741 des Haushaltsplans 1993 für die Vollziehung des Senatsbeschlusses halte sich im Rahmen der Zweckbestimmung und sei deshalb haushaltsrechtlich zulässig. Randnummer 12 Die Fraktion der SPD im Abgeordnetenhaus von Berlin hat sich zu dem Antrag schriftlich im Sinne des Antragsgegners geäußert. II. Randnummer 13 Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung ist zulässig und in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Randnummer 14 1. Nach § 31 Abs. 1 VerfGHG kann der Verfassungsgerichtshof im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum Gemeinwohl dringend geboten ist. Wegen der meist weittragenden Folgen, die eine einstweilige Anordnung in einem verfassungsrechtlichen Verfahren auslöst, ist bei der Prüfung der Voraussetzungen des § 31 Abs. 1 VerfGHG ein strenger Maßstab anzulegen. Dabei müssen die Gründe, welche für oder gegen die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme sprechen, grundsätzlich außer Betracht bleiben, es sei denn, die in der Hauptsache begehrte Feststellung erweist sich als von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet. Bei offenem Ausgang eines Organstreits sind die Nachteile, die eintreten, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, die Maßnahme aber später für verfassungswidrig erklärt würde, gegen diejenigen abzuwägen, die entstünden, wenn die Maßnahme nicht in Kraft träte, sie sich aber im Hauptsacheverfahren als verfassungsgemäß erwiese (vgl. zu dem im wesentlichen gleichlautenden § 32 BVerfGG: BVerfGE 86, 390 <395>; 82, 353 <363>). Randnummer 15 2. Der im Organstreitverfahren gestellte Hauptsacheantrag ist weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet. Randnummer 16
4. a)Die Antragstellerin und der Antragsgegner sind nach §§ 36 , 14 Nr. 1 VerfGHG im Organstreitverfahren, für das der Rechtsweg zum Verfassungsgerichtshof gem. Art. 72 Abs. 2 Nr. 1 VvB, § 14 Nr. 1 VerfGHG gegeben ist, parteifähig. Als Fraktion des Berliner Abgeordnetenhauses nimmt die Antragstellerin gem. Art. 27 Abs. 2 VvB unmittelbar Verfassungsaufgaben wahr, indem sie mit eigenen Rechten und Pflichten als selbständige und unabhängige Gliederung der Volksvertretung an deren Arbeit mitwirkt und die parlamentarische Willensbildung unterstützt. Ihr sind dazu durch die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses (vgl. z.B. §§ 47, 52 und 71 Abs. 1) einzelne eigene Rechte verliehen worden, die ihre organschaftliche Stellung im Parlament betonen. Die Parteifähigkeit des Antragsgegners ergibt sich aus seiner Eigenschaft als oberstes Landesorgan. Randnummer 17 Als Fraktion ist die Antragstellerin gem. § 37 Abs. 1 VerfGHG auch befugt, im Wege der Prozeßstandschaft die Verletzung von verfassungsmäßigen Rechten des Abgeordnetenhauses durch den Senat von Berlin geltend zu machen (vgl. hierzu VerfGH NW OVGE 24, 296 <306> sowie BVerfGE 45, 1 <29>). Soweit sich die Antragstellerin dabei auch auf mögliche Auswirkungen des Senatsbeschlusses auf Grundrechte insbesondere der Künstler beruft und die sogenannte Wesentlichkeitstheorie heranzieht, gehen ihre Ausführungen allerdings fehl. Ungeachtet der Auswirkungen der Grundrechtsordnung auf die Austarierung der Gewaltenbalance begründen die Grundrechte jedenfalls keine Rechte des Abgeordnetenhauses, die in einem Organstreitverfahren gerügt werden könnten (vgl. dazu BVerfGE 68, l <70>). Mit ihrem Vortrag, der Senat von Berlin habe es entgegen seiner verfassungsrechtlichen Pflicht unterlassen, vor Schließung der staatlichen Bühnen Berlin wegen der damit verbundenen Verringerung der Einnahmen sowie der Zweckentfremdung und Erhöhung der Ausgaben eine Entscheidung des Abgeordnetenhauses von Berlin herbeizuführen, hat sie aber schlüssig eine selbständige Verletzung des Budgetrechts des Parlaments aus Art. 73 und 74 VvB durch den Senat von Berlin geltend gemacht. Denn nach Art. 73 Abs. 1 S. 1 VvB müssen alle Einnahmen und Ausgaben für jedes Rechnungsjahr im Haushaltsplan veranschlagt werden, für den die Gesetzesinitiative dem Senat von Berlin zusteht (vgl. hierzu §§ 29 und 30 LHO ). Daraus folgt zugleich verfassungsrechtlich die Verantwortung des Senats von Berlin für den Haushalt gegenüber dem Abgeordnetenhaus von Berlin, so daß es nicht schlechthin ausgeschlossen ist, daß der Senat das Budgetrecht des Abgeordnetenhauses dadurch verletzt hat, daß er es unterließ, einen Nachtragshaushalt einzubringen oder den Weg des Art. 78 VvB zu beschreiten. Randnummer 18 Für die Frage der Zulässigkeit der Anträge ist es im übrigen ohne Bedeutung, ob die Antragstellerin den Beschluß des Senats zum Gegenstand parlamentarischer Erörterung hätte machen können oder noch machen könnte, weil dadurch der von den Antragstellern behauptete Verfassungsverstoß nicht ausgeräumt werden würde. Randnummer 19
5. b)Der Antrag ist auch nicht offensichtlich unbegründet. Dabei kann hier dahinstehen, ob die in der Literatur gelegentlich vertretene und von der Antragstellerin sich zu eigen gemachte Auffassung, Haushaltsansätze ermächtigten die Exekutive nicht lediglich, sondern verpflichteten sie - gegebenenfalls unter Vorliegen weiterer Voraussetzungen - zur Inanspruchnahme von Mitteln, in hinreichendem Umfang nachvollziehbar ist. Gleiches gilt für die von der Antragstellerin aufgeworfene Frage, ob es Angelegenheiten gibt, die wegen ihrer Bedeutung für das Gemeinwesen auch ohne ausdrücklichen Zustimmungsvorbehalt in der Verfassung von dem Senat nur unter Mitwirkung des Abgeordnetenhauses geregelt werden dürfen. Jedenfalls wirft der Hauptsacheantrag die schwierige Rechtsfrage auf, ob der Senat von Berlin die im Kapitel 1741 enthaltenen Ausgabeansätze nur für den Betrieb oder auch für die Schließung der Staatlichen Bühnen verwenden darf, ohne dafür zuvor einen Nachtragshaushalt einzuholen bzw. den Weg des Art. 78 VvB zu beschreiten oder sich auf die Voraussetzungen des Art. 76 Abs. 1 VvB berufen zu können. Randnummer 20 3. In dem Organstreitverfahren wird bei der Entscheidung dieser Rechtsfrage das Verhältnis des Haushaltsvollzugs, der nach den Grundsätzen der Gewaltenteilung allein Sache der Exekutive ist (vgl. hierzu Maunz in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, Art. 110 Rn. 69 und 70), zu dem Recht des Parlaments auf Bewilligung des Haushalts und daraus folgend auf mitlaufende Haushaltskontrolle bei außerplanmäßigen Ausgaben, für die im Haushaltsplan Ansätze nicht vorgesehen sind, zu bestimmen sein (vgl. hierzu VerfGH NW DÖV 1992, 576 <577 ff>), was im Verfahren über den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung nicht möglich ist. Eine einstweilige Anordnung im Rahmen eines solchen Streits kann allein der vorläufigen Sicherung des strittigen organschaftlichen Rechts des Abgeordnetenhauses dienen, damit es nicht im Zeitraum bis zur Entscheidung in der Hauptsache durch Schaffung vollendeter Tatsachen überspielt wird (vgl. BVerfG, Beschluß vom 23.6.1993 - 2 BvQ 17/93 - Umdruck S. 9). Diese Sicherung hat davon auszugehen, daß ungeklärt ist, ob der Senatsbeschluß über die Schließung der Staatlichen Bühnen nur aufgrund eines Nachtragshaushaltsgesetzes bzw. einer Zustimmung des Abgeordnetenhauses nach Art. 78 VvB zulässig ist oder ob der Senat von Berlin insoweit die beanspruchte ausschließliche Entscheidungskompetenz aus seinem Recht zum Haushaltsvollzug zusteht. Randnummer 21 4. Die einstweilige Anordnung mußte in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang ergehen, weil das Abgeordnetenhaus, dessen Rechte die Antragstellerin und die Beigetretene in Prozeßstandschaft wahrnehmen, anderenfalls bei einem Obsiegen im Hauptsacheverfahren schwerwiegende Nachteile zu befürchten hätte, die größer wären als diejenigen Nachteile, die den Antragsgegner träfen, wenn die einstweilige Anordnung erlassen wird und er im Hauptsacheverfahren obsiegte. Randnummer 22 Erginge eine einstweilige Anordnung nicht, erwiese sich später aber die Nutzung der Mittel aus Kapitel 1741 des Haushaltsplans 1993 zur Schließung der Staatlichen Bühnen als verfassungswidrig, so hätte das Abgeordnetenhaus von Berlin sein Recht auf Mitwirkung bei der Entscheidung über die haushaltsmäßige Verwendung dieser Mittel schlechthin nicht wahrnehmen können. Denn die Antragstellerin hat zur Überzeugung des Verfassungsgerichtshofs dargelegt, daß die sofortige Umsetzung des Beschlusses des Antragsgegners vom 22. Juni 1993 zu einer faktischen Auflösung der Staatlichen Schauspielbühnen führen und eine Befassung des Abgeordnetenhauses von Berlin sinnlos machen könnte. Demgegenüber wögen die Nachteile der hier getroffenen einstweiligen Anordnung weniger schwer, wenn es sich später im Hauptsacheverfahren erwiese, daß der Beschluß des Senats vom 22. Juni 1993 Rechte des Abgeordnetenhauses nicht verletzt. Der Verfassungsgerichtshof wird voraussichtlich noch im September 1993 in der Hauptsache entscheiden. Der Vollzug des Senatsbeschlusses wird also durch die vorliegende einstweilige Anordnung nur für relativ kurze Zeit ausgesetzt. Die einstweilige Anordnung war darüber hinaus zeitlich zu begrenzen bis zu einem Zeitpunkt, zu dem das Abgeordnetenhaus gegebenenfalls einen den Senatsbeschluß vom 22. Juni 1993 entsprechenden Beschluß faßt. Ein solcher Beschluß muß kein Gesetzesbeschluß im Verfahren über einen Nachtragshaushalt und auch keine Zustimmung nach Art. 78 VvB sein. Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes, das die Entscheidung in der Hauptsache nicht vorwegnehmen soll, reicht im vorliegenden Fall eine nur teilweise Wahrung der von der Antragstellerin und der Beigetretenen in Anspruch genommenen Rechte des Abgeordnetenhauses von Berlin aus, um die zu besorgenden schweren Nachteile ( § 31 Abs. 1 VerfGHG ) für die Mitwirkungsrechte des Abgeordnetenhauses abzuwenden. Randnummer 23 Der Verfassungsgerichtshof hat überdies die einstweilige Anordnung in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang eingeschränkt, um dem Antragsgegner die Lösung von Arbeitsverträgen zu einzelnen Mitgliedern des Ensembles und sonstigen Mitarbeitern zu gestatten, woran der Senat haushaltsverfassungsrechtlich bei summarischer Prüfung der Hauptsache im übrigen ohnehin nicht gehindert wäre. Insbesondere gebietet das Budgetrecht nicht, die Staatlichen Bühnen in ihrem jetzigen Umfang zu erhalten, solange die Staatlichen Bühnen als solche erhalten bleiben. Fristgebundene Kündigungen für Teile des Ensembles und die sonstigen Mitarbeiter dürfen deshalb durch den Antragsgegner ausgesprochen werden. Randnummer 24 Soweit der Antrag weitergehend eine unbeschränkte Aussetzung der Vollziehung des Senatsbeschlusses vom 22. Juni 1993 begehrt, war ihm deshalb nicht zu entsprechen. Randnummer 25 Dieses Urteil ist unanfechtbar ( § 31 Abs. 3 VerfGHG ). 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