Zuteilung von Emissionsberechtigungen Leitsatz 1. Die Kürzung des auf die Produktion von Strom entfallenden Zuteilungsanspruchs zur Erzielung des Berechtigungsaufkommens für die Veräußerung von Berech

§ 20Zu

G 2012 insgesamt 2... Berechtigungen. Auf die Bestandsanlage (Blöcke A bis H) entfielen bei einer von der Beklagten angenommenen Gesamtproduktion von (gerundet) 1... GWh insgesamt nach Kürzung 4... Berechtigungen. Randnummer 12 Den gegen den Bescheid erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom

1. Dezember 2008 zurück. Randnummer 13 Mit ihrer am
2. Januar 2009 bei Gericht eingegangenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Randnummer 14 Sie macht im Wesentlichen geltend, die Kürzungen der Zuteilung nach § 20 und § 4 Abs. 3 ZuG 2012 und das Fehlen eines spezifischen Benchmarks für die Stromproduktion mittels Verfeuerung von Braunkohle (fortan: ‚Braunkohle-Benchmark’) in § 7 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Anhang 3 ZuG 2012 führe zu einer Unterausstattung der Klägerin mit kostenlosen Berechtigungen im Umfang von etwa 49 v. H., bezogen auf die durchschnittlichen Emissionen der Gesamtanlage in den letzten vier Betriebsjahren. Eine derart hohe Unterausstattung sei mit dem europäischen Gemeinschaftsrecht nicht mehr vereinbar. Art. 9 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. Kriterium 3 des Anhangs III der Emissionshandelsrichtlinie 2003/87/EG (EH-RL) verlange, dass die Berechtigungszuteilung im Einklang mit dem technischen Potenzial der konkreten Anlage zur Emissionsverringerung stehe. Art. 10 Satz 2 EH-RL habe als Bezugspunkt für eine kostenlose Zuteilung im Umfang von mindestens 90 % der Berechtigungen die konkrete Anlage. Dies ergebe sich bereits aus dem Wortlaut der Regelung gegenüber demjenigen des Art. 11 Abs. 1 Satz 1 EH-RL (hier: „Gesamtzahl der Zertifikate“). Beziehe man Art. 10 Satz 2 EH-RL demgegenüber auf die Gesamtzahl der bundesweit zuzuteilenden Zertifikate, könne die Regelung ihren Zweck der Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nicht erfüllen. Die maßgeblichen Fragen zur Auslegung der Art. 9 und 10 EH-RL seien daher dem Europäischen Gerichtshof zur Entscheidung vorzulegen. Wegen des Wortlauts der insoweit empfohlenen Vorlagefragen wird auf Seite 22 der Klagebegründungsschrift Bezug genommen. Randnummer 15 Die aus der Nichtberücksichtigung eines spezifischen Emissionswerts für die Braunkohlestromerzeugung sowie den Kürzungen gemäß §§ 4 Abs.

20 ZuG 2012 resultierende Minderausstattung mit kostenlosen Emissionsberechtigungen führe zu einem unverhältnismäßigen Eingriff in das Eigentumsgrundrecht der Klägerin (Art. 14 Abs. 1 GG). Die Überschreitung der Zumutbarkeitsgrenze folge bereits daraus, dass der Anlagenbetreiber selbst beim Einsatz der besten verfügbaren Technik gezwungen sei, zusätzliche Emissionsberechtigungen zu kaufen. Randnummer 16 Angesichts der identischen Rechtfertigungsanforderungen, die bei Eingriffen in die Eigentumsfreiheit als auch in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) zu stellen seien, liege auch ein unverhältnismäßiger Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit vor. Randnummer 17 Die gesetzlichen Zuteilungsregelungen für die Stromproduktion mittels Braunkohleverbrennung führten des Weiteren zu einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung gegenüber sonstigen Strom erzeugenden Anlagen wie gegenüber sonstigen Industrieanlagen und verletzten die Klägerin daher auch in ihrem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG. Braunkohlekraftwerke seien mit Kraftwerken, die sonstige fossile Brennstoffe verfeuerten, insbesondere also mit gas- und steinkohlebetriebenen Kraftwerken vergleichbar. Für diese sehe das Zuteilungsgesetz 2012 in seinem Anhang 3 Teil A Nr. I jedoch jeweils einen dem Stande der Technik entsprechenden Produktstandard von 365 bzw. 750 Gramm CO 2 /KWh vor, während es einen solchen für die Braunkohleverstromung nicht vorsehe, aber ohne weiteres vorsehen könne. Da die Zuteilungsregelungen in die Grundrechte der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG eingriffen, habe sich die Ungleichbehandlung gegenüber den sonstigen Kraftwerksbetreibern an den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit, der Systemgerechtigkeit und der Folgerichtigkeit messen zu lassen, genüge diesen Anforderungen jedoch nicht. Die im Gesetzgebungsverfahren von der Bundesregierung ins Feld geführten Gründe für den Verzicht auf einen Braunkohle-Benchmark rechtfertigten die Ungleichbehandlung nicht: Die geltend gemachte Erhöhung der Kürzung nach § 4 Abs. 3 ZuG 2012 sei irrelevant und rechtfertige die einseitige Belastung der Braunkohlekraftwerksbetreiber nicht; sie habe ferner etwa auch durch eine geringfügige Erhöhung des Erfüllungsfaktors für Industrieanlagen vermieden werden können. Auch die geltend gemachte verbleibende Wirtschaftlichkeit der Braunkohleverstromung sei als sachlicher Grund für eine Ungleichbehandlung nicht tragfähig. Randnummer 18 Die Grundsätze der Systemgerechtigkeit und Folgerichtigkeit seien verletzt, weil sich der Gesetzgeber sowohl bei der gesetzlichen Bestimmung der produktbezogenen Emissionswerte (Anhang 3 Teil A I zum ZuG 2012) als auch bei derjenigen der Produktstandards für die anteilige Kürzung (Anhang 5 Ziff. 2 zum ZuG 2012) vom Stand der Technik habe leiten lassen und lediglich hinsichtlich der Festlegung des Emissionswertes für die Braunkohleverstromung davon abgewichen sei. Randnummer 19 Die Ungleichbehandlung der Betreiber von Braunkohlekraftwerken lasse sich auch nicht mit einem etwaigen Lenkungszweck des Zurückdrängens der Braunkohleverfeuerung rechtfertigen. Insofern fehle es bereits an der erforderlichen erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung. Randnummer 20 Da Industrieanlagen gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 ZuG 2012 lediglich einem Erfüllungsfaktor von 0,9875 unterlägen, nicht aber den wesentlich strengeren Kürzungen nach §§ 4 Abs.

20 ZuG 2012, bestehe auch ihnen gegenüber eine nicht gerechtfertigte Benachteiligung der Energieanlagen. Die im Gesetzgebungsverfahren angeführten Gründe für die Ungleichbehandlung rechtfertigten diese nicht: Selbst wenn zuträfe, dass Industrieanlagen einem stärkeren Wettbewerb ausgesetzt seien als Energieanlagen und nicht in gleicher Weise die Möglichkeit hätten, die Zertifikatpreise auf die Produktpreise abzuwälzen - was im Gesetzgebungsverfahren empirisch nicht belegt worden sei - sei der Grundsatz der Folgerichtigkeit verletzt. Insoweit sei festzustellen, dass zu den von den Kürzungen ausgeschlossenen Industrieanlagen etwa auch die Gruppe der Erdölraffinerien gehöre (Anlagen nach Anhang 1 Ziff. VI zum TEHG). Europäische Erdölraffinerien produzierten jedoch im Wesentlichen ebenso wie Energieanlagen gleichfalls für den europäischen Markt und seien in gleicher Weise in der Lage, die Zertifikatpreise in die Produktpreise einzustellen. Randnummer 21 Die Kürzung nach § 20 ZuG 2012 stehe ferner mit der Finanzverfassung des Grundgesetzes nicht in Einklang. Sie diene ausschließlich dazu, die Berechtigungen für eine Veräußerung nach § 19 ZuG 2012 zu generieren Die Erlöse aus der Veräußerung von Berechtigungen nach § 19 ZuG 2012 stellten nichtsteuerliche öffentliche Abgaben dar, die als Ausnahme vom Prinzip des Steuerstaates aufgrund der Schutz- und Begrenzungsfunktion der Finanzverfassung nur unter engen, hier nicht erfüllten Voraussetzungen zulässig seien. Randnummer 22 Es fehle bereits an der erforderlichen besonderen sachlichen Rechtfertigung für die Erhebung der nichtsteuerlichen Abgabe. Für den Klimaschutz sei die Berechtigungsveräußerung irrelevant, weil sie an der Gesamtmenge der abgegebenen Zertifikate nichts ändere. Auch führe die Veräußerung schon deshalb nicht zu einer Verbesserung der Allokationseffizienz, weil lediglich etwa 9 % der Berechtigungen veräußert würden und daher die sonstigen Zuteilungsregelungen nicht erübrigten. Ferner treffe der in der Gesetzesbegründung angeführte Aspekt nicht zu, die Veräußerung vermeide, eine nicht effiziente Anlage gerade zur Erlangung von kostenlosen Zertifikaten weiter zu betreiben. Ob ein Kraftwerk betrieben werde, hänge im liberalisierten Strommarkt allein davon ab, ob die jeweiligen an der Strombörse gebildeten Preise einen die Grenzkosten deckenden Betrieb zuließen. Dafür sei jedoch die Zuteilung der Berechtigungen betriebswirtschaftlich irrelevant. Randnummer 23 Des Weiteren bewirke die Veräußerung der Zertifikate keine zulässige Vorteilsabschöpfung. Insofern fehle es bereits an einer knappen Ressource Luft. Die Luft sei tatsächlich nicht knapp, desgleichen nicht ihre Kapazität zur Aufnahme von CO 2 . Die Emission von CO 2 unterliege auch keiner rechtlichen Mengenbeschränkung, woran der wirtschaftliche Faktor der Berechtigungsabgabepflicht nichts ändere. Ferner sei die Luft - anders als das Wasser - keinem staatlichen Bewirtschaftungssystem unterworfen. Ihre Inanspruchnahme beim Betrieb von Kraftwerken und Industrieanlagen gehöre vielmehr dem Bereich der grundrechtlich gewährleisteten Freiheiten an. Durch die staatliche Zulassung dieser Nutzungen werde der Rechtskreis der privaten Nutzer nicht erweitert, ihnen ein abschöpfungsfähiger Sondervorteil also nicht gewährt. Randnummer 24 Jedenfalls fehle es an der erforderlichen Äquivalenz zwischen der Abgabenhöhe und den Kosten der staatlichen Leistung. Randnummer 25 Die mit den §§ 19 f. ZuG 2012 erfolgende Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben sei auch mit dem finanzverfassungsrechtlich zu beachtenden Grundsatz der Belastungsgleichheit nicht vereinbar. Wegen der einheitlichen Bildung des Strompreises an den Handelsplätzen für Strom seien auch die Betreiber nicht emissionshandelspflichtiger Kraftwerke wie Kern- oder Wasserkraftwerke in der Lage, etwaige „windfall-profits“ zu erzielen, obwohl sie keinerlei emissionshandelsbedingte Kosten aufwenden müssten. Den Betreibern emissionshandelspflichtiger Anlangen entstehe mithin kein Sondervorteil gegenüber anderen Strom erzeugenden Kraftwerksbetreibern. Mit dem Grundsatz der Belastungsgleichheit sei es jedoch unvereinbar, etwaige Zusatzerträge allein bei den emissionshandelspflichtigen Stromproduzenten abzuschöpfen. Dies verletze ferner den (finanz-)verfassungsrechtlichen Grundsatz der Folgerichtigkeit und sei angesichts der Größe der Gruppe der nicht in Anspruch genommenen Stromproduzenten auch durch die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers nicht mehr legitimiert. Randnummer 26 Schließlich sei auch die finanzverfassungsrechtlich gebotene Vollständigkeit des Haushaltsplans nicht gewahrt. Denn die Einnahmen aus der Veräußerung von Berechtigungen im Jahr 2008 seien im dafür vorgesehenen Titel 133 01-332 nicht aufgeführt worden. Randnummer 27 Die Klägerin meint, hinsichtlich der im Jahr 2003 in Betrieb genommenen Kapazitätserweiterung (Block K) eine Zuteilung nach § 8 Abs. 1 i. V. m. Abs. 5 des ZuG 2007 beanspruchen zu können. Randnummer 28 Aus der Regelung des § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007, wonach ein Erfüllungsfaktor für zwölf auf das Jahr der Inbetriebnahme folgende Kalenderjahre keine Anwendung findet, sei ein Anspruch der Klägerin abzuleiten, hinsichtlich des Blockes K auch für die laufende Zuteilungsperiode eine Zuteilung nach Maßgabe des tatsächlichen Emissionswertes von 978,07 g CO 2 /KWh unter Verzicht auf die Kürzungen nach § 4 Abs.

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G 2012 zu erhalten. Jedenfalls aber sei unter Berücksichtigung des materiellen Gehalts des § 8 Abs. 7 Satz 2 ZuG 2007 ein solcher Anspruch aus einer verfassungskonformen Auslegung des § 8 Abs. 2 ZuG 2012 abzuleiten: Randnummer 29 Die Regelung des § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007 sei bei verständiger Würdigung dahin zu verstehen, dass sie nicht lediglich einen Verzicht auf die Anwendung eines Erfüllungsfaktors für den genannten Zeitraum verbiete, sondern darüber hinaus eine Zuteilung nach § 8 Abs. 1 ZuG 2007 garantiere. Dieses Verständnis habe auch dem Nationalen Allokationsplan für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 (NAP 2008-2012) zugrunde gelegen. Randnummer 30 Der Gesetzgeber habe die periodenübergreifenden Regelungen des ZuG 2007 nicht förmlich aufgehoben oder geändert. § 2 Satz 3 ZuG 2012, wonach die Regelungen des Zuteilungsgesetzes 2007, soweit sie sich über die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 erstrecken, durch die Regelungen des Zuteilungsgesetzes 2012 „ersetzt“ werden, sei bereits mangels hinreichender Bestimmtheit und Klarheit verfassungswidrig. Der Norm lasse sich nicht hinreichend klar entnehmen, welche Regelungen des Zuteilungsgesetzes 2007 über die erste Zuteilungsperiode hinaus Geltung beanspruchen können und welche nicht. Randnummer 31 Davon abgesehen bewirke die Regelung eine echte Rückwirkung und verletze das schutzwürdige Vertrauen der von § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007 begünstigten Anlagenbetreiber. Da es sich um ein abstrakt generelles Gesetz handele, komme es nicht auf die Darlegung individueller Vertrauensbetätigung, sondern allein darauf an, ob – wie hier – die Begünstigten generell und typisierend in schutzwürdiger Weise auf den Fortbestand der Zuteilungsgarantie vertraut hätten. Diese hätten davon ausgehen können, dass von ihren dem Stand der Technik entsprechenden Anlagen, in deren Errichtung sie erheblich investiert haben und bei deren Planungs- und Investitionsentscheidung im Regelfall die Einführung des Emissionshandels noch nicht absehbar gewesen sei, kurz und mittelfristig keine über diesen Stand hinausgehenden Minderungsmaßnahmen verlangt werden. Die damit verbundene Sicherheit habe naturgemäß Dispositionen veranlasst, etwa hinsichtlich des Eingehens von vertraglichen Beziehungen oder der Durchführung von Investitionsprogrammen. Randnummer 32 Wollte man keine echte Rückwirkung annehmen, so liege eine gesetzgeberische Selbstbindung vor, die den gleichen Vertrauensschutz erfordere. Randnummer 33 Selbst bei der Annahme einer lediglich unechten Rückwirkung könne der Vertrauensschutz der Begünstigten Vorrang vor den Gemeinwohlbelangen beanspruchen. Der Gesetzgeber habe nämlich nur deshalb an seiner im NAP 2008-2012 noch vorgesehenen Fortschreibung der Begünstigung nach § 8 Abs. 1 ZuG 2007 nicht mehr festgehalten, weil die Kommission der Europäischen Gemeinschaften dies in ihrer Entscheidung vom 29. November 2006 als unzulässige Beihilfe qualifiziert und daher beanstandet habe. Diese Entscheidung sei jedoch nicht binnen der vorgesehenen Dreimonatsfrist ergangen und auch materiell gemeinschaftsrechtswidrig. Die Kommissionsentscheidung habe daher nicht umgesetzt werden müssen. Weitere Gemeinwohlbelange seien vom allein dazu berufenen Gesetzgeber nicht geltend gemacht worden. Randnummer 34 Der über die erste Zuteilungsperiode hinaus gewährte Zuteilungsanspruch habe ferner zum durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentumsbestand der Klägerin gehört. Mangels vorrangigen Gemeinwohlbelanges verletzte der Entzug der Rechtsposition auch das Recht der Klägerin aus Art. 14 Abs. 1 GG. Randnummer 35 Des Weiteren genüge der angefochtene Bescheid hinsichtlich der Zuteilung für die Bestandskapazität nicht den Maßgaben des § 8 Abs. 2 Satz 4 ZuG 2012. Danach habe die Beklagte hinsichtlich der Zuteilung für die Bestandsanlage deren tatsächliche Produktion in der Basisperiode 2000 bis 2005 zugrunde legen müssen, nicht nur die von der Beklagten anhand des § 8 Abs. 1 ZuG 2012 errechnete Menge von 1... GWh. Tatsächlich habe die durchschnittliche jährliche Produktionsmenge der Bestandsanlage 1... GWh betragen. Die Beklagte habe ihr daher ca. Millionen Berechtigungen zu wenig zugeteilt. Randnummer 36 Schließlich bestreitet die Klägerin vorsorglich die Rechtmäßigkeit der Kürzungen nach §§ 4 Abs.

20 ZuG 2012. Die Beklagte habe nicht im Einzelnen dargelegt, woraus sich der von ihr jeweils angesetzte Kürzungsfaktor ergebe. Sie habe bereits eine nach Einzelzuteilungen gegliederte Übersicht nicht vorgelegt, ohne die bereits eine mathematische Überprüfung der Berechnung des Zuteilungsfaktors nicht möglich sei. Randnummer 37 Die Klägerin beantragt, Randnummer 38 die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 20. Februar 2008 (Gz. E 2.2 – 14310-1153/108) und des Widerspruchsbescheides vom 19. Dezember 2008 (Gz. E 1.4 – 14310-1153/113-WS) zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 16. November 2007 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Randnummer 39 Die Beklagte beantragt, Randnummer 40 die Klage abzuweisen. Randnummer 41 Sie hält die Regelungen des Zuteilungsgesetzes 2012 für mit dem Gemeinschaftsrecht und dem Grundgesetz vereinbar und ihre Anwendung im konkreten Fall für rechtmäßig. Randnummer 42 Die Zuteilungsregelungen für Braunkohlekraftwerke seien mit Art. 9 Abs. 1 Satz 3 EH-RL i. V. m. Kriterium 3 ihres Anhangs III vereinbar. Satz 1 des Kriteriums 3 beziehe sich auf die Menge der in den einzelnen Mitgliedstaaten zuzuteilenden Berechtigungen; sein Satz 2 erlaube den Mitgliedstaaten fakultativ, bei der Aufteilung der Zertifikate die durchschnittlichen Treibhausgasemissionen je Erzeugnis in den einzelnen Tätigkeitsbereichen und die in diesen Tätigkeitsbereichen erzielbaren Fortschritte zu berücksichtigen. Auch die in Art. 10 EH-RL genannte Prozentgrenze beziehe sich entgegen der Auffassung der Klägerin nicht auf die Zuteilung an die einzelne Anlage, sondern auf die Gesamtzahl der in einem Mitgliedstaat kostenlos zuzuteilenden Zertifikate. Randnummer 43 Die Zuteilungsregelungen verletzten die Klägerin auch nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG. Die Einführung des Emissionshandelssystems, insbesondere der Abgabepflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG, stelle einen Eingriff in das Eigentum des Anlagenbetreibers an seiner Anlage dar. Die kostenlose Zuteilung von Emissionsberechtigungen sei eine für einen Übergangszeitraum vorgesehene Kompensation dieses Eingriffs. Eine Verletzung der Klägerin in ihrem Eigentumsgrundrecht könne nur angenommen werden, wenn die streitgegenständliche Zuteilung von kostenlosen Berechtigungen nicht ausreichen würde, um den durch die Pflicht zur Abgabe von Zertifikaten begründeten Eingriff angemessen auszugleichen. Dafür sei nichts ersichtlich. Im Gegenteil sei nach den Erfahrungen mit der ersten Handelsperiode 2005 bis 2007 davon auszugehen, dass Stromerzeuger durch die kostenlose Zuteilung von Berechtigungen für Strom produzierende Anlagen bei gleichzeitiger Einstellung des Wertes dieser Berechtigungen als sog. Opportunitätskosten in die Strompreise auch in der laufenden Zuteilungsperiode von emissionshandelsbedingten Mitnahmeeffekten (windfall profits) profitieren werden. Randnummer 44 Die Auffassung der Klägerin, die nach dem Stand der Technik mögliche Reduzierung von Treibhausgasemissionen bestimme zugleich das Maß der kostenlos zuzuteilenden Berechtigungen, gehe fehl, weil auch bei einer Ausstattung mit Berechtigungen unterhalb dieser Grenze der wirtschaftlich sinnvolle Betrieb der Anlage möglich sei, während eine Versagung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung den Betrieb der Anlage von vornherein verhindern würde. Randnummer 45 Erweise sich das Zuteilungsregime des ZuG 2012 für den Betrieb von Braunkohlekraftwerken mithin als mit Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar, gelte dies erst recht auch für das Grundrecht der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG. Randnummer 46 Zu Unrecht rüge die Klägerin auch eine Verletzung ihres Rechtes aus Art. 3 Abs. 1 GG. Eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung gegenüber Gas- oder Steinkohle verfeuernden Stromproduzenten liege nicht vor. Tatsächlich schreibe das ZuG 2012 in seinem Anhang 3 Teil A Nr. I 1

1. b)einen einheitlichen Emissionswert von 750 g CO 2 /KWh Nettostromerzeugung fest; lit.
2. a)der Regelung mache mit dem Wert von 365 g CO 2 /KWh Nettostromerzeugung lediglich eine Ausnahme für gasförmige Brennstoffe, wodurch konkurrierende Gaskraftwerksbetreiber jedoch nicht begünstigt, sondern benachteiligt würden. Ein einheitlicher Emissionswert für das Produkt Strom entspreche dem Gleichbehandlungsgrundsatz. Dessen ungeachtet sei die Einführung eines Braunkohle-Benchmarks nicht erforderlich gewesen, da Braunkohle der kostengünstigste Energieträger sei und aufgrund der sehr niedrigen Erzeugungskosten maßgebliche Kostenvorteile gegenüber Steinkohle und Gas aufweise. Anhaltspunkte für eine wirtschaftliche Überforderung der Betreiber von Braunkohlekraftwerken seien nicht ersichtlich. Randnummer 47 Auch die Ungleichbehandlung der Betreiber von Strom produzierenden Anlagen gegenüber denjenigen von Industrieanlagen verletze die Klägerin nicht in ihrem Recht aus Art. 3 Abs. 1 GG. Sie sei sachlich gerechtfertigt, weil die Betreiber von Industrieanlagen einem größeren Wettbewerb mit Konkurrenten außerhalb Europas ausgesetzt seien als europäische Stromproduzenten und diese eher als jene in der Lage seien, die Zertifikatpreise auf die Produktpreise überzuwälzen. Sei dem Gesetzgeber ein schrittweiser Übergang vom ordnungsrechtlichen in das reine Emissionshandelssystem gestattet, verletze insbesondere auch die Behandlung der Erdölraffinerien als Industrieanlagen nicht den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Da zum Zeitpunkt der Schaffung des ZuG 2012 erst wenige Erfahrungen aus der ersten Handelsperiode vorgelegen hätten, sei es unbedenklich, dass der Gesetzgeber zunächst lediglich die kostenlose Zuteilung für den Betrieb von Energieanlagen begrenzt habe; diese seien für den Hauptteil der Emissionen verantwortlich, bei ihnen sei die Möglichkeit der Überwälzung der Kosten hinreichend bekannt gewesen. Randnummer 48 Die Kürzung nach § 20 ZuG 2012 sei auch im Hinblick auf die Finanzverfassung des Grundgesetzes nicht zu beanstanden. Randnummer 49 Der Einwand der Klägerin, die Veräußerung von Berechtigungen nach § 19 ZuG 2012 sei mit der grundgesetzlichen Finanzverfassung nicht vereinbar, sei irrelevant. Die Kürzung der Zuteilung sei in § 20 ZuG 2012 geregelt und habe unabhängig von der Verfassungsmäßigkeit des § 19 ZuG 2012 Bestand. Randnummer 50 Dessen ungeachtet sei jedoch auch die Veräußerung von Zertifikaten verfassungsgemäß. Sie diene der Abschöpfung eines Sondervorteils, der Verbesserung der Allokationseffizienz, der Umsetzung des Verursacherprinzips und der Verhinderung nicht intendierter Zusatzerträge der Energieversorger und sei daher als nichtsteuerliche Abgabe sachlich besonders gerechtfertigt. Randnummer 51 Insbesondere begründe die Zuteilung von Emissionsberechtigungen einen abschöpfungsfähigen Sondervorteil. Bei der Nutzung der Luft durch die Emission von Kohlendioxid handele es sich um die Inanspruchnahme einer knappen Ressource. Eine Bewirtschaftungsordnung sei finanzverfassungsrechtlich nicht gefordert, bestehe davon abgesehen hinsichtlich der Nutzung der Luft zur Emission von Kohlendioxid in Gestalt des Emissionshandelsregimes. Die erforderliche Äquivalenz zwischen Abgabenhöhe und Leistungswert sei gegeben. Da die Zertifikate gemäß § 19 ZuG 2012 zu marktüblichen Bedingungen verkauft bzw. nunmehr versteigert würden, entspreche der erzielte Kaufpreis genau dem am Markt gebildeten Wert der öffentlichen Leistung. Randnummer 52 Der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen werde Rechnung getragen, da durch die Versteigerungsentgelte lediglich der mit den Zertifikaten gewährte Sondervorteil abgeschöpft werde. Entgegen der Ansicht der Klägerin werde die Belastungsgleichheit auch nicht dadurch verletzt, dass auch die Betreiber von nicht dem Emissionshandel unterworfenen Kraftwerken, etwa von Kern- oder Wasserkraftwerken, aufgrund der Strompreisbildung sog. „windfalls“ erzielen könnten, ohne Kosten für Emissionsberechtigungen aufbringen zu müssen. Im Übrigen betreibe auch die Klägerin Kernkraftwerke, profitiere also selbst von den Vorteilen der Strompreisbildung anhand der Kosten des jeweiligen Grenzkraftwerks. Randnummer 53 Schließlich genüge die Regelung des § 19 ZuG 2012, nach der die Erlöse aus der Veräußerung der Zertifikate in den Einzelplan des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit einzustellen seien, dem Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans. Randnummer 54 Ein Zuteilungsanspruch aus § 8 ZuG 2007 stehe der Klägerin nicht zu. Die Regelung des § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007, nach der für zwölf Jahre nach der Inbetriebnahme einer Anlage der Erfüllungsfaktor keine Anwendung finde, sei durch die Regelung des § 8 Abs. 2 ZuG 2012 ersetzt worden. Dies ergebe sich unmissverständlich aus dem Wortlaut letztgenannter Norm und ihrer Entstehungsgeschichte und werde durch § 2 Satz 3 ZuG 2012 nochmals ausdrücklich klargestellt. Die Ersetzung sei in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise erfolgt. Weder Art. 14 Abs. 1 GG noch das rechtsstaatliche Gebot des Vertrauensschutzes stünden ihr entgegen. § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007 habe keinen über die erste Zuteilungsperiode hinausreichenden Zuteilungsanspruch und keine Zuteilungsgarantie gewährt; § 8 Abs. 2 ZuG 2012 regele ausschließlich die Zuteilung für die Zukunft. Die Ersetzung des § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007 durch diese Regelung habe daher keine Rückwirkung. Randnummer 55 Auch habe der Gesetzgeber mit dem Erlass des § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007 keinen besonderen Vertrauenstatbestand geschaffen, der einer abweichenden Neuregelung ausschließlich für die Zukunft entgegenstünde. Zweck dieser Regelung wie der entsprechenden Regelung des § 12 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007 sei es vielmehr gewesen, bereits lange vor Inkrafttreten der Normen getätigte Investitionen in klimafreundliche Technologien zu honorieren. Randnummer 56 Selbst wenn man eine grundsätzliche Schutzwürdigkeit des Vertrauens in den Fortbestand der 12-Jahres-Regel des § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007 annehmen wollte, gelange man allenfalls dazu, diese an den Maßstäben zu messen, die das Bundesverfassungsgericht an den Schutz vor einer unechten Rückwirkung von Gesetzen aufgestellt habe. Daran gemessen überwiege das Gemeinwohlinteresse an der Änderung des Gesetzes dasjenige der Klägerin an seinem Fortbestand. Die Änderung sei erfolgt, nachdem die Kommission der Europäischen Gemeinschaft in ihrer Entscheidung vom 29. November 2006 u. a. die im NAP 2008-2012 vom 28. Juni 2006 vorgesehene Fortschreibung der Privilegierung durch § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007 als gemeinschaftsrechtswidrig qualifiziert und daher beanstandet hatte. Der Gesetzgeber habe zur Vermeidung jahrelanger Rechtsunsicherheit hinsichtlich des deutschen Zuteilungsregimes den Bedenken der Kommission Rechnung tragen dürfen, ohne verpflichtet gewesen zu sein, einen Rechtsstreit vor dem Europäischen Gerichtshof mit ungewissem Ausgang anzustrengen. Randnummer 57 Die angegriffene Zuteilungsentscheidung sei auch hinsichtlich der Berechnung der Produktionsmenge der Bestandsanlage nicht zu beanstanden. Diese entspreche der Regelung des § 8 Abs. 2 Satz 4 i. V. m. Abs. 1 ZuG 2012, die der von der Klägerin für notwendig befundenen korrigierenden Auslegung nicht bedürfe. Randnummer 58 Schließlich habe die Beklagte auch die Kürzungsfaktoren der §§ 4 Abs.

20 ZuG 2012 zutreffend bestimmt. Auf die von der Klägerin zwischenzeitlich beanstandete Rechtmäßigkeit der erfolgten Zuteilungen an Anlagen im Sinne des § 26 Abs. 1 TEHG komme es nicht an, weil die Gesamtmenge der an diese Anlagen zugeteilten Berechtigungen die Summe von 11 Millionen Berechtigungen nicht überschritten habe. Eine etwaige unzutreffende Zuteilung von Berechtigungen für den Betrieb derartiger Anlagen könne wegen des Berechnungsmodus des § 4 Abs. 3 ZuG 2012 daher keine Auswirkungen auf die anteilige Kürzung der Zuteilung für die Klägerin haben. Randnummer 59 Die die Klägerin betreffenden Verwaltungsvorgänge der Beklagten haben vorgelegen und waren, soweit wesentlich, Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend hierauf Bezug genommen; wegen des weiteren dezidierten Vortrages beider Beteiligten wird auf den Inhalt der wechselseitigen Schriftsätze verwiesen. Entscheidungsgründe Randnummer 60 Die auf Neubescheidung gerichtete Verpflichtungsklage ist zulässig, obwohl der Beklagten bei der Zuteilung der Emissionsberechtigungen kein Ermessen zukommt. Bei komplexen technischen Entscheidungen kann das Gericht der Behörde die Ermittlung der konkreten Einzelheiten überlassen; es muss ein „stecken gebliebenes Genehmigungsverfahren“ nicht in allen Einzelheiten selbst weiterführen (so die ständige Rspr. des BVerwG, vgl. etwa NVwZ 1990, 257; DÖV 1991, 1026; vgl. etwa auch Kuntze, in: Bader u. a., VwGO,

1. Aufl. § 113 Rn. 100 ff.). Randnummer 61 Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch gegen die Beklagte auf Zuteilung weiterer Emissionsberechtigungen. Die Zuteilungsentscheidung vom
2. Februar 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom
3. Dezember 2008 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Randnummer 62 Gemäß § 9 Abs. 1 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes (TEHG) haben Verantwortliche für jede Tätigkeit im Sinne dieses Gesetzes einen Anspruch auf Zuteilung von Berechtigungen nach Maßgabe des Gesetzes über den nationalen Zuteilungsplan. Der Betrieb des Kraftwerkes N. stellt eine Tätigkeit gemäß Anhang 1 Ziffer I zum TEHG dar. Als Betreiberin dieser immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlage (§ 1 der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen –
4. BImSchV – i. V. m. Nr. 1.1 ihres Anhangs) ist die Klägerin gemäß § 3 Abs. 7 Satz 2 TEHG Verantwortliche im Sinne dieses Gesetzes. Randnummer 63 Zutreffend hat die Beklagte der streitigen Zuteilungsentscheidung ausschließlich das Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissions-berechtigungen in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 (Zuteilungsgesetz 2012 – ZuG 2012 – vom
5. August 2007, BGBl. I S. 1788) zugrunde gelegt, nicht auch dasjenige für die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 (Zuteilungsgesetz 2007 – ZuG 2007 – vom
6. August 2004 – BGBl. I S. 2211, geändert d. G. vom
7. Dezember 2004, BGBl. I 3704) (hierzu zu
8. ). Sie hat dieses Gesetz richtig angewendet (hierzu zu
9. ). Die von der Klägerin gegen das Gesetz und seine Anwendung erhobenen Bedenken hinsichtlich seiner Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht (hierzu zu
10. ) und dem Grundgesetz (hierzu zu
11. ) greifen nicht durch. Randnummer 64
12. Das Zuteilungsgesetz 2012 regelt die Zuteilung von Berechtigungen für bestehende Anlagen der Energiewirtschaft im Grundsatz in seinem §
13. Nach dessen Absatz 1 Satz 1 werden für Anlagen nach Anhang 1 Ziffer I bis V des TEHG, deren Inbetriebnahme bis zum
14. Dezember 2002 erfolgte, auf Antrag Berechtigungen in einer Anzahl zugeteilt, die dem rechnerischen Produkt aus der durchschnittlichen jährlichen Produktionsmenge der Anlage in einer Basisperiode, dem Emissionswert je erzeugter Produkteinheit nach Anhang 3 oder einer Verordnung nach § 13 und der Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 entspricht. Randnummer 65 In Betrieb genommen wurden die Blöcke A bis H des Kraftwerks der Klägerin in den Jahren 1963 bis
15. Allerdings erweiterte die Klägerin mit dem im Jahre 2003 in Betrieb genommenen Block K die Kapazität ihrer Anlage (§ 3 Abs. 2 Nr. 6 ZuG 2012), so dass die Zuteilung gemäß § 8 Abs. 2 ZuG 2012 zu erfolgen hatte. Nach dessen Satz 1 werden bei Inbetriebnahme einer Kapazitätserweiterung einer bestehenden Anlage zwischen dem
16. Januar 2003 und dem
17. Dezember 2007 auf Antrag Berechtigungen für die gesamte Anlage nach Maßgabe der Sätze 2 bis 4 zugeteilt. Randnummer 66 1.1 Zu Recht hat die Beklagte ihrer Zuteilungsentscheidung allein die Regelungen des Zuteilungsgesetzes 2012 zugrunde gelegt. Die Auffassung der Klägerin, die Beklagte habe die Zuteilung für den Block K nach § 8 Abs. 1 ZuG 2007 vornehmen müssen, trifft nicht zu. Randnummer 67 § 8 Abs. 2 ZuG 2012 regelt den Zuteilungsanspruch hinsichtlich der im Zeitraum zwischen dem
18. Januar 2003 und dem
19. Dezember 2007 in Betrieb genommenen Kapazitätserweiterungen unmissverständlich. Als späteres Gesetz geht er dem § 8 Abs. 1 und Abs. 5 ZuG 2007 vor. Gegenteiliges folgt auch nicht aus § 2 Satz 2 ZuG 2007, wonach das Zuteilungsgesetz 2007 für die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 gilt, soweit nichts anderes bestimmt ist. Eine andere Bestimmung trifft § 2 Satz 3 ZuG 2012, wonach die Regelungen des Zuteilungsgesetzes 2007, soweit sie sich über die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 hinaus erstrecken, durch die Regelungen des Zuteilungsgesetzes 2012 ersetzt werden. Zweifel an der Anwendbarkeit des § 8 Abs. 2 ZuG 2012 bleiben danach nicht. Daran ändert entgegen der Ansicht der Klägerin nichts, dass der Gesetzgeber das Zuteilungsgesetz 2007 nicht förmlich aufgehoben hat. Randnummer 68
20. 2 Der Ansicht der Klägerin, die Neuregelung der Zuteilung für im Jahr 2003 in Betrieb genommene Kapazitätserweiterungen durch § 2 Satz 3 i. V. m. § 8 Abs. 2 ZuG 2012 stelle eine verfassungsrechtlich unzulässige - echte - Rückwirkung dar, vermag sich die Kammer nicht anzuschließen. Randnummer 69 1.2.1 Fraglich ist bereits, ob insoweit überhaupt eine Rückwirkung vorliegt: Randnummer 70 Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit beabsichtigte in „Kapitel 6.2 Fortführung von Zuteilungsregeln des ZuG 2007“ des NAP 2008-2012 vom
21. Juni 2006, in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 die Zuteilung für Anlagen, die in der ersten Zuteilungsperiode eine Zuteilung nach § 8 ZuG 2007 erhalten hatten, aus dem Produkt der Kapazität der Anlage, dem Standardauslastungsfaktor für Neuanlagen, und dem im Zuteilungsverfahren 2005 bis 2007 ermittelten anlagenspezifischen Emissionswert zu ermitteln; ein Erfüllungsfaktor sollte danach „nicht angewandt“ werden (NAP 2008-2012 S. 29). Wie bei Kapazitätserweiterungen hinsichtlich der Unterscheidung zwischen Bestands- und Erweiterungskapazität verfahren werden sollte, wurde einer näheren Prüfung vorbehalten (a. a. O.). Randnummer 71 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften beanstandete in Artikel 2 Ziff. 2 ihrer Entscheidung vom
22. November 2006 u. a. diese geplante (teilweise) Fortschreibung der Zuteilungsregeln des § 8 ZuG 2007 und forderte eine Gleichbehandlung (u. a.) der dem Anwendungsbereich des § 8 ZuG 2007 unterfallenden Anlagen mit sonstigen Bestandsanlagen. Eine weitere Bevorzugung dieser Anlagen auch in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 sei mit Art. 9 Satz 2 i. V. m. Anhang III Nr. 5 EH-RL nicht zu vereinbaren und stelle eine nach Art. 87 f. EGV (nunmehr: Art. 107 f. des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV) unzulässige Beihilfe dar (vgl. Erwägungsgründe 20 und 26 der Kommissionsentscheidung). Randnummer 72 Sollte die Auffassung der Kommission zutreffend sein, hätte § 8 ZuG 2007 bereits zum Zeitpunkt seines Inkrafttretens im August 2004 gegen die genannten Regelungen der Richtlinie und des Vertrages verstoßen. Wegen des Anwendungsvorranges des Gemeinschaftsrechts wäre die Regelung daher von Anfang an nicht rechtswirksam geworden. Ob die Kommission mit ihrer Entscheidung vom
23. November 2006 die Frist des Art. 9 Abs. 3 EH-RL eingehalten hat, ist insofern ohne Belang. Der Neufassung einer Regelung, die lediglich die europarechtlich vorgegebene, bereits bestehende Rechtslage auch im deutschen Recht zum Ausdruck bringt, kann keine verfassungswidrige Rückwirkung zukommen (BVerfG, Beschluss vom
24. Februar 201 – 2 BvR 1319/96 –, NJW 2001, 2323). Randnummer 73 Ob der Ansicht der Kommission zu folgen ist, bedarf keiner abschließenden Entscheidung, so dass auch eine Vorlage dieser Frage an den Europäischen Gerichtshof nicht in Betracht kommt. Festzuhalten bleibt jedoch, dass die Rechtslage, die der Gesetzgeber des ZuG 2012 vorgefunden hat, bereits im Hinblick auf die Anwendbarkeit u. a. des § 8 ZuG 2007 unklar war. Randnummer 74 Sie war des Weiteren auch nicht eindeutig im Hinblick auf den Bedeutungsgehalt der Regelung des § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG
25. Dieser bestimmt: Randnummer 75 „Ein Erfüllungsfaktor findet für zwölf auf das Jahr der Inbetriebnahme folgende Kalenderjahre keine Anwendung.“ Randnummer 76 Stellt man allein auf den Wortlaut dieser Norm ab, steht die von der Klägerin angegriffene Neufassung des § 8 ZuG 2012 zu ihr nicht in Widerspruch. Denn einen Erfüllungsfaktor sieht das ZuG 2012 ohnehin nur noch für die Zuteilung an ältere Industriebestandsanlagen vor (§ 6 Abs. 1 Satz 1 ZuG 2012), nicht aber bei der Zuteilung nach § 8 ZuG
26. Randnummer 77 Davon, dass der Gesetzgeber des § 8 Satz 2 ZuG 2007 das gesamte Zuteilungssystem des § 8 ZuG 2007 für die Dauer von zwölf Jahren perpetuieren wollte, kann angesichts des Wortlautes des § 8 Abs. 1 Satz 2 ZuG 2007 jedenfalls nicht ausgegangen werden; dann hätte sich aufgedrängt, eine Regelung wie in § 11 Abs. 1 Satz 6 ZuG 2007 zu treffen, der bestimmt: „Die Zuteilung von Berechtigungen nach Maßgabe der Sätze 1 bis 4 erfolgt für die ersten 14 Betriebsjahre seit Inbetriebnahme der Anlage“. Auch der NAP 2008-2012 beabsichtigte eine uneingeschränkte Fortgeltung der Zuteilungsregeln des § 8 ZuG 2007 für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 nicht, sondern sah lediglich die Beibehaltung eines anlagenspezifischen statt des nunmehr geltenden produktbezogenen Standardemissionswertes vor. Randnummer 78 1.2.2 Unterstellt man indes, die Neuregelung der Zuteilung für seinerzeit dem Anwendungsbereich des § 8 Abs. 1 und Abs. 5 ZuG 2007 unterfallende Kapazitätserweiterungen von Anlagen durch § 8 Abs. 2 ZuG 2012 bewirkt tatsächlich eine Rückwirkung dieser Norm, ist diese jedenfalls von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Randnummer 79 Eine echte Rückwirkung (so die Terminologie des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts; vgl. Beschluss vom
27. Februar 2009 – 1 BvR 3076/08 -, BVerfGE 122, 374, 394) bzw. eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen (so diejenige des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts; vgl. Beschluss vom
28. Mai 1986 – 2 BvL 2/83 –, BVerfGE 72, 200, 241 ff.) liegt vor, wenn der Gesetzgeber nachträglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt ändernd eingreift, wenn die Rechtsfolgen für einen vor der Verkündung des Gesetzes liegenden Zeitpunkt eintreten sollen, wenn also der von der Rückwirkung betroffene Tatbestand vor der Verkündung nicht nur begonnen hatte, sondern bereits abgeschlossen war (so die zutr. Zusammenfassung von Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG,
29. Aufl., Art. 20 Rn. 68 m. w. Nw. zur Rspr. des BVerfG). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts liegt eine echte Rückwirkung vor, wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte Tatbestände eingreift; bei Normen, die Rechtsansprüche gewähren, bedeute „abgewickelter Tatbestand“, dass ein Sachverhalt abgeschlossen sei, der die materiellen Voraussetzungen des bisher geltenden Anspruchstatbestandes erfülle; auf die Antragstellung, die lediglich die Geltendmachung darstelle, komme es selbst dann nicht an, wenn der Anspruch bei verspäteter Beantragung erlösche (BVerwGE 118, 277, 287). Randnummer 80 Daran gemessen bewirken §§ 2 Satz

8 Abs. 2 ZuG 2012 jedenfalls keine echte Rückwirkung. Denn wie die Beklagte insoweit zutreffend betont, sieht § 9 Abs. 2 Satz 1 TEHG eine Zuteilung jeweils nur für eine Zuteilungsperiode vor. Mit dem Betrieb der klägerischen Anlage in der ersten Zuteilungsperiode hat sie die Tatsachen für die Gewährung eines Anspruchs in der zweiten Zuteilungsperiode noch nicht vollständig geschaffen; andernfalls würde im Übrigen (von der Zuteilung an Neuanlagen abgesehen) dem ZuG 2012 insgesamt eine echte Rückwirkung beizumessen sein. Randnummer 81 Eine unechte Rückwirkung bzw. eine tatbestandliche Rückanknüpfung liegt vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet (BVerfGE 122, 374, 394; Jarass, a. a. O. Rn. 69). Randnummer 82 Gilt eine Regelung nur für Tatbestände, die nach Verkündung des Gesetzes begonnen werden, fehlt es selbst an einer unechten Rückwirkung. Bei der Verkürzung befristeter Gesetze für die Zukunft können jedoch die Regeln über die unechte Rückwirkung entsprechend anwendbar sein. So hat das Bundesverfassungsgericht die Verkürzung einer befristeten Steuervergünstigung für die Zukunft weder als echte noch als unechte Rückwirkung qualifiziert, sie dann jedoch an den Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer unechten Rückwirkung gemessen (BVerfG, Beschluss vom

1. März 1971 – 2 BvL 17/69 –, BVerfGE 30, 392, 404; ebenso etwa Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG,
2. Aufl., Art. 20 Rn. 69). Randnummer 83 Der Auffassung der Klägerin, die Aufhebung befristeter Gesetze für die Zukunft sei an den Maßstäben für die Zulässigkeit einer echten Rückwirkung von Gesetzen zu messen (so auch Maurer, Rechtsgutachten zu § 2 Satz 3 ZuG 2012 vom
3. Juli 2009, S. 13 f.; ders. in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV,
4. Aufl., § 79 Rn. 80), vermag sich die Kammer nicht anzuschließen. Die Änderung eines Gesetzes ausschließlich für zukünftige Zeiträume lässt sich mit der rückwirkenden Neuregelung eines in der Vergangenheit liegenden abgeschlossenen Sachverhalts strukturell nicht gleichsetzen. Die gesetzliche Vergünstigung wird in solchen Fällen nicht (auch) für die Vergangenheit, sondern ausschließlich für die Zukunft aufgehoben. Randnummer 84 Die unechte Rückwirkung eines Gesetzes ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Sie ist ausnahmsweise unzulässig, wenn der Betroffene mit der Rechtsänderung nicht zu rechnen brauchte und sein „betätigtes“ Vertrauen schutzwürdiger ist als das mit dem Änderungsgesetz verfolgte Anliegen (vgl. Jarass, a. a. O. Rn. 74 m. w. Nw. zur Rspr.). Randnummer 85 Daran gemessen führt die Neuregelung der Zuteilung für Kapazitätserweiterungen von Anlagen durch §§ 2 Satz

8 Abs. 2 ZuG 2012 jedenfalls in Fällen wie dem vorliegenden, in dem die Kapazitätserweiterung bereits vor dem Inkrafttreten des ZuG 2007 im August 2004 abgeschlossen war, weder zu einer Verletzung des im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verankerten Grundsatzes des Vertrauensschutzes noch zu einer unverhältnismäßigen Einschränkung des Eigentumsgrundrechtes der Klägerin (zum Verhältnis beider Rechte zueinander vgl. BVerfGE 72, 200, 247 ff.; Jarass, a. a. O. Rn. 75): Randnummer 86 Die Anwendbarkeit des § 8 Satz 2 ZuG 2007 war spätestens seit der Kommissionsentscheidung vom 29. November 2006 ganz erheblichen Zweifeln ausgesetzt. Diese hatte ihre frühere Entscheidung über den Nationalen Allokationsplan für die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 bereits damals ausdrücklich auf die erste Zuteilungsperiode beschränkt (vgl. den Erwägungsgrund 11 der Entscheidung vom 7. Juli 2004, K

betont zutreffend, dass Satz 1 nur für die Bestimmung der Gesamtmenge eine obligatorische Berücksichtigung des Minderungspotenzials vorschreibt, während Satz 2 von den Mitgliedstaaten „bei der Bestimmung der Mengen pro Tätigkeitsbereich“ fakultativ berücksichtigt werden kann (u. a. Rn. 30 und nach Rn. 39). Schon daraus folgt, dass die genannten für die Zuteilung an Braunkohlekraftwerke maßgeblichen Regelungen weder den Satz 1 des Anhang III Nr. 3 EH-RL verletzen können noch seinen Satz

1. Diese Regelung mag zulassen, den „erreichbare(n) Fortschritt bei kohlebefeuerten Kraftwerken“ zur Grundlage für die Festlegung von Benchmarks zu machen (Nr. 28 Satz 3 der Hinweise der Kommission); sie lässt zugleich jedoch auch zu „Anreize für eine Umstellung auf weniger kohlenstoffintensive Brennstoffe“ zu schaffen (Nr. 28 Satz 5 der Hinweise) und verlangt keinesfalls verbindlich die bedarfsgerechte Ausstattung eines dem Stand der Technik entsprechenden Braunkohlekraftwerks mit kostenlosen Berechtigungen. Randnummer 122 3.2 Art. 10 Satz 2 EH-RL garantiert eine kostenlose Zuteilung im Umfang von 90 % des Bedarf jeder einzelnen konkreten Anlage entgegen der Ansicht der Klägerin nicht. Randnummer 123 Nach dieser Regelung teilen die Mitgliedstaaten für den am
2. Januar 2008 beginnenden Fünfjahreszeitraum mindestens 90 % der Zertifikate kostenlos zu. Der Beklagten ist darin beizupflichten, dass diese Zahl sich auf die Gesamtzahl der im jeweiligen Mitgliedstaat zuzuteilenden Berechtigungen bezieht. Wollte die Richtlinie die 90-Prozentgrenze auf den Bedarf jeder einzelnen Anlage beziehen, müsste sie zugleich regeln, wie dieser Bedarf überhaupt zu bestimmen ist. Das tut sie nicht, sondern überlässt die Zuteilung für die einzelnen Anlagen weitgehend den Mitgliedstaaten, wie sich auch aus Art. 9 Abs. 1 und Art. 11 Abs. 2 EH-RL ergibt. Randnummer 124 Bei dem von der Klägerin vertretenen Verständnis würde Art. 10 Satz 2 EH-RL ferner von einer jeweils bedarfsgerechten Ausgabe von Berechtigungen ausgehen, von denen (mindestens) 90 % kostenlos und die übrigen 10 % kostenpflichtig zuzuteilen wären. Das indes würde, wie die Beklagte zutreffend ausführt, einer effektiven Minderung der Kohlendioxid-Emissionen zuwiderlaufen. Randnummer 125 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat nach allem zu Recht einen Verstoß der Regelungen des Zuteilungsgesetzes 2012 – auch derjenigen für die Zuteilung an Braunkohlekraftwerke – gegen Art. 10 Satz 2 EH-RL nicht angenommen. Dies hat sie im Übrigen auch in ihrer Entscheidung über den Nationalen Allokationsplan für die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 nicht getan, obwohl Art. 10 Satz 1 EH-RL für diese Periode verlangte, dass mindestens 95 % der Zertifikate kostenlos zugeteilt werden. Die „Kürzungen“ der Zuteilungen an Bestandsanlagen durch den Erfüllungsfaktor des § 5 ZuG 2007 und die anteilige Kürzung gemäß § 4 Abs. 4 und 5 ZuG 2007 beliefen sich jedoch auf insgesamt etwa 7,4 % und hätten folglich nach dem Verständnis der Klägerin Art. 10 Satz 1 EH-RL verletzt. Neben der Kommission haben indes weder die Kammer (vgl. etwa das gegenüber der Klägerin ergangene Urteil der Kammer vom
3. April 2006 – VG 10 A 444.05 – III.1 der Urteilsgründe) noch das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (vgl. Urteil vom
4. November 2006 – OVG 12 B 14.06 –
5. der Urteilsgründe), noch das Bundesverwaltungsgericht (vgl. Urteil vom
6. Oktober 2007 – BVerwG 7 C 33/07 -, NVwZ 2008, 220) dies als Verstoß gegen Art. 10 Satz 1 EH-RL angesehen. Randnummer 126
7. Die Kürzungen nach §§ 4 Abs.

20 ZuG 2012 und der Verzicht des Gesetzgebers auf einen Standardemissionsfaktor für Braunkohle verletzen die Klägerin weder jeweils für sich (hierzu 4.2 bis 4.4) noch in ihrer Gesamtheit (hierzu 4.5) in ihren Rechten aus dem Grundgesetz. Randnummer 127 4.1 Sie sind an nationalem Verfassungsrecht zu messen. Solange die Europäischen Gemeinschaften, insbesondere die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, einen wirksamen Grundrechtsschutz gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleisten, der dem vom Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu achten ist, wird eine innerstaatliche Rechtsvorschrift, die eine Richtlinie in deutsches Recht umsetzt, insoweit allerdings nicht an den Grundrechten des Grundgesetzes gemessen, als das Gemeinschaftsrecht keinen Umsetzungsspielraum lässt, sondern zwingende Vorgaben macht (BVerfG, Beschluss vom 13. März 2007 – 1 BvF 1/05 –, BVerfGE 118, 79, 95 m. w. Nw.). Die Einführung des Emissionshandelssystems, das grundsätzliche Erfordernis der quantitativen Begrenzung und sukzessiven Minderung der Emissionen, die Genehmigungspflichtigkeit der Emissionen (BVerfG, a. a. O. S. 98) und die Pflicht zur Abgabe von Emissionsberechtigungen durch § 6 Abs. 1 und § 18 Abs. 1 TEHG beruhen auf einer zwingenden Umsetzung der Emissionshandelsrichtlinie (Art. 12 Abs.

Art. 16) und sind daher an den gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtsgewährleistungen zu messen (BVerf

G, Beschluss vom

1. Mai 2007 – 1 BvR 2036/05 –, BVerfGK 11, 189, 191 ff.; BVerwG, Urteil vom
2. Juni 2005 – BVerwG 7 C 26/04 –, BVerwGE 124, 47, 56 ff.). Randnummer 128 Die – gemeinschaftsrechtliche – Zulässigkeit dieser Vorgaben stellt die Klägerin jedoch nicht in Frage. Die von ihr für verfassungswidrig angesehenen Regelungen der §§ 4 Abs. 3, 19 und 20 ZuG 2012 sowie des Anhangs 3 Teil A Ziffer I 1 zum ZuG 2012 sind nicht aufgrund zwingender, dem nationalen Gesetzgeber keinen Spielraum belassender Vorgaben der Emissionshandelsrichtlinie ergangen. Dies gilt insbesondere auch für Art. 10 EH-RL, der lediglich eine kostenlose Zuteilung im Umfang von 90 % der insgesamt zuzuteilenden Berechtigungen zwingend vorsieht, hinsichtlich der verbleibenden 10 % jedoch den Mitgliedstaaten die Entscheidung über eine kostenlose oder kostenpflichtige Zuteilung überlässt. Diese Grenze überschreitet das Zuteilungsgesetz 2012 in § 19 nicht. Randnummer 129 4.2 Die Regelungen der §§ 19 bis 21 ZuG 2012 sind mit dem Grundgesetz vereinbar. Randnummer 130 Da § 20 ZuG 2012 die Kürzung gerade zur Erzielung des Berechtigungsaufkommens für die Veräußerung vorsieht, steht er entgegen der Ansicht der Beklagten in untrennbarem Zusammenhang mit der die Veräußerung vorsehenden Regelung des § 19 ZuG
3. Auch diese Regelung ist jedoch von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden. Randnummer 131 4.2.1 Der Bundesgesetzgeber war aufgrund seiner Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG (Luftreinhaltung) befugt, die Regelungen der §§ 19 bis 21 ZuG 2012 zu erlassen. Die hiergegen erhobenen Einwände der Klägerin greifen nicht durch. Der Finanzverfassung des Grundgesetzes liegt die Vorstellung zugrunde, dass die Finanzierung der staatlichen Aufgaben in Bund und Ländern einschließlich der Gemeinde in erster Linie aus dem Ertrag der in Art. 105 ff. GG geregelten Einnahmequellen erfolgt (Prinzip des Steuerstaates). Steuern im Sinne der Art. 104a ff. GG sind Gemeinlasten, die jedem auferlegt werden, der den steuerlichen Tatbestand erfüllt, und die unabhängig von einer individuellen Gegenleistung erhoben werden (so die st. Rspr. des BVerfG, vgl. etwa Urteil vom
4. April 2004 – 1 BvR 1748/99, 905/00 –, BVerfGE 110, 274 ff.). Nicht-steuerliche Abgaben verschiedener Art sind allerdings nicht ausgeschlossen; die Finanzverfassung des Grundgesetzes enthält keinen abschließenden Kanon zulässiger Abgabetypen (st. Rspr. des BVerfG, vgl. Beschluss vom 7, November 1995 – 2 BvR 413/88 und 1300/93 -, BVerfGE 93, 266, 342 [Wasserpfennig]; jüngst Urteil vom
5. Februar 2009 – 2 BvL 54/06 -, BVerfGE 122, 316, 335). Randnummer 132 Die Erlöse aus der Veräußerung von Emissionsberechtigungen werden nicht gegenleistungslos erzielt; der Erwerber erhält vielmehr für den Kaufpreis die Berechtigung zur Ableitung von Kohlendioxid, die einen wirtschaftlichen Wert darstellt. Deshalb handelt es sich bei dem Erlös nicht um eine Steuer i. S. d. Art. 104a ff. GG (so auch Sacksofsky, Rechtliche Möglichkeiten des Verkaufs von Emissionsberechtigungen, S. 16; Frenz, Emissionshandelsrecht,
6. Aufl., § 19 ZuG 2012 Rn. 5). Randnummer 133 Auch handelt es sich bei den Erlösen aus der staatlichen Veräußerung von Emissionsberechtigungen nicht um Sonderabgaben (im engeren Sinne). Diese zeichnen sich dadurch aus, dass der Gesetzgeber Kompetenzen außerhalb der Finanzverfassung in Anspruch nimmt, obwohl weder ein Gegenleistungsverhältnis noch ähnlich unterscheidungskräftige besondere Belastungsgründe eine Konkurrenz der Abgabe zur Steuer ausschließen (BVerfGE 122, 316, 334 f.). Mit der Sonderabgabe wird dem Leistungspflichtigen eine Leistungspflicht auferlegt, der keine konkrete Gegenleistung der öffentlichen Hand korrespondiert, wie dies bei Vorzugslasten (Gebühren und Beiträge) der Fall ist; gerade das macht sie der Steuer ähnlich. Kaufpreiszahlung und Erhalt des Zertifikats stehen jedoch in einem synallagmatischen Verhältnis, weshalb es sich bei den Verkaufserlösen nicht um Sonderabgaben handelt (so zutr. Martini/Gebauer, ZUR 2007, 225, 232 Fn. 78; vgl. noch weitergehend Selmer, in: Burgi/Selmer, Verfassungswidrigkeit einer entgeltlichen Zuteilung von Emissionszertifikaten,
7. Aufl. 2007, C II 2, S. 16 f.). Randnummer 134 Handelt es sich bei den Veräußerungserlösen jedenfalls weder um eine Steuer noch um eine Sonderabgabe (im engeren Sinne), bedarf es wegen des nicht abschließenden Kanons der verfassungsrechtlich zulässigen Abgabetypen keiner näheren Typisierung; auch das Bundesverfassungsgericht hat eine rechtliche Einordnung von Versteigerungserlösen bislang nicht vorgenommen (vgl. Urteile vom
8. März 2002 – 2 BvG 1, 2/01 -, BVerfGE 105, 185, 193 und vom
9. Juli 2000 – 1 BvR 539/96 –, BVerfGE 102, 192, 219; vgl. auch Siekmann, in: Sachs, GG,
10. Aufl., Vor Art. 104a Rn. 178). Randnummer 135 Die Finanzverfassung des Grundgesetzes würde ihren Sinn und ihre Funktion verlieren, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern und unter Umgehung der bundesstaatlichen Verteilung der Gesetzgebungs- und Ertragskompetenz für das Steuerwesen beliebig Abgaben erhoben werden könnten und damit zugleich ein weiterer Zugriff auf die Ressourcen der Bürger eröffnet würde. Insofern schützt die Finanzverfassung auch die Bürger (BVerfGE 122, 316, 333). Die Auferlegung nichtsteuerlicher Abgaben wird daher grundlegend begrenzt durch das Erfordernis eines besonderen sachlichen Rechtfertigungsgrundes, der einerseits eine deutliche Unterscheidung gegenüber den Steuern ermöglicht und andererseits auch im Hinblick auf die zusätzliche Belastung neben den Steuern geeignet ist, der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen Rechnung zu tragen; ferner ist der Grundsatz der Vollständigkeit des Haushalts zu beachten (st. Rspr. des BVerfG, vgl. grundlegend BVerfGE 93, 319, 342 ff.; BVerfGE 122, 316, 334 m. w. Nw.). Randnummer 136 Diesen Voraussetzungen genügt die in § 19 ZuG 2012 vorgesehene Veräußerung von Emissionsberechtigungen. Randnummer 137

4 ZuG 2012). Da das Bewirtschaftungssystem nicht durch das Immissionsschutzrecht, sondern durch das Emissionshandelsrecht (TEHG und ZuG 2012) eingerichtet worden ist und die Beklagte dies in bundeseigener Verwaltung verwaltet (Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG), stehen ihr und nicht den Ländern die Erlöse aus der Veräußerung der Zertifikate zu (vgl. hierzu Körner/v. Schweinitz, TEHG, § 18 ZuG 2007 Rn. 40; siehe auch Selmer/Burgi, a. a. O. S. 51 m. w. Nw.), weshalb sie zu Recht in den Bundeshaushalt und nicht in die Länderhaushalte eingestellt werden. Randnummer 157 Durchgreifenden kompetenzrechtlichen Bedenken sind die §§ 19 ff. ZuG 2012 nach Allem nicht ausgesetzt; die Finanzverfassung des GG stand ihrem Erlass nicht entgegen. Randnummer 158 4.2.2 Die Regelungen der §§ 19, 20 ZuG 2012 genügen auch den materiellen Anforderungen des Grundgesetzes. Sie sind insbesondere auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Randnummer 159 Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Damit ist dem Gesetzgeber allerdings nicht jede Differenzierung verwehrt. Er verletzt das Grundrecht vielmehr nur, wenn er eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (BVerfG, Beschluss vom 27, Februar 2007 – 1 BvL 10/00 –, BVerfGE 117, 272, 300f.; st. Rspr.). Randnummer 160 Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Dem Gesetzgeber sind desto engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung von Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten nachteilig auswirken kann; die gerechteste und zweckmäßigste Lösung zu treffen, verlangt Art. 3 Abs. 1 GG vom Gesetzgeber indes auch in diesen Fällen nicht (Beschluss vom

1. März 2007 – 1 BvF 1/05 –, BVerfGE 118, 79, 100, 107, 112 zu § 12 ZuG 2007). Genauere Maßstäbe und Kriterien dafür, unter welchen Voraussetzungen der Gesetzgeber den Gleichheitssatz verletzt, lassen sich ferner nicht abstrakt und allgemein, sondern nur in Bezug auf die jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereiche bestimmen (BVerfG, Urteil – des
2. Senats – vom
3. Dezember 2008 – 2 BvL 1, 2/07, 1, 2/08 –, BVerfGE 122, 210, 230). Randnummer 161 Das Bundesverfassungsgericht hat hinsichtlich der Kürzungen nach §§ 5 und 4 Abs. 4 ZuG 2007 im Umfang der Kürzung einen Eingriff in das Eigentumsgrundrecht und die Berufsausübungsfreiheit angenommen, der im Rahmen der Prüfung des Art. 3 Abs. 1 GG zu berücksichtigen und durch sachliche Gründe zu rechtfertigen sei (BVerfGE 118, 79, 107). Die Kammer legt daher an die Prüfung der Kürzung nach § 20 ZuG 2012 diesen Maßstab gleichermaßen an. Auch daran gemessen ist die Kürzung nicht zu beanstanden, denn sie ist sachlich gerechtfertigt. Randnummer 162 Hinsichtlich der von der Klägerin (im Rahmen ihrer finanzverfassungsrechtlichen Ausführungen) gerügten Ungleichbehandlung der handelspflichtigen und nichthandelspflichtigen Stromproduzenten fehlt es bereits an vergleichbaren Sachverhalten (vgl. zu den Anforderungen an die Vergleichbarkeit auch BVerfGE 118, 79, 104, wonach sogar handelspflichtige modernisierte Bestands- und Neuanlagen nicht als ohne weiteres vergleichbar anzusehen sind). Den Betreibern nichthandelspflichtiger Anlagen wird der Sondervorteil, die Atmosphäre mit einer gewissen Menge Kohlendioxid belasten zu dürfen, nicht eingeräumt; daran ändert nichts, dass sie wegen der Preisbildung im liberalisierten Strommarkt von den Opportunitätskosten der handelspflichtigen Stromproduzenten profitieren mögen. Sie nehmen daher am Emissionshandel nicht teil, weshalb ihnen ein - anteilig kürzungsfähiger - Zuteilungsanspruch nicht zusteht. Jedenfalls liegt ein hinreichend gewichtiger sachlicher Grund für eine Ungleichbehandlung vor. Randnummer 163 Auch die Rüge einer ungerechtfertigten Benachteiligung gegenüber den der Veräußerungskürzung nicht unterworfenen Industrieanlagen, insbesondere auch gegenüber den Erdölraffinationsanlagen i. S. d. Anhangs 1 Nr. VI zum TEHG (hierzu Jarass, RdE 2008, 297, 303), greift nicht durch. Randnummer 164 Der Gesetzgeber des § 20 ZuG 2012 hat sich der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit angeschlossen, der die Aufnahme der §§ 19 ff. ZuG 2012 erstmals vorgeschlagen hatte (BT-Drs. 16/5769 S. 16 ff.). Zur Begründung dieses Vorschlags hat der Ausschuss einerseits auf den hohen Einpreisungsgrad in der Stromwirtschaft abgestellt, andererseits auf den internationalen Wettbewerb mit Anbietern, die nicht dem Emissionshandels unterliegen (a. a. O. S. 17 zu § 20). Damit ist den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts an die Erkennbarkeit des mit der gesetzgeberischen Entscheidung verfolgten Lenkungszweckes genüge getan (zu dieser Notwendigkeit: BVerfGE 118, 79, 101). Randnummer 165 Beide Gründe vermögen die Ungleichbehandlung der Stromproduzenten gegenüber den Betreibern von Industrieanlagen zu rechtfertigen. Die Einpreisung der Zertifikatkosten ist nach dem System des Emissionshandels gewünscht. Führt sie zu einer Verteuerung des – klimaschädlich hergestellten - Produktes für den Endverbraucher, erfüllt sie damit eine Lenkungsfunktion. Der Gesetzgeber durfte angesichts der vom Beginn der ersten Zuteilungsperiode bis zum Erlass des ZuG 2012 gewonnen Erfahrungen davon ausgehen, dass die Preise für die – kostenlos oder kostenpflichtig – zugeteilten Berechtigungen infolge des Fehlens jedenfalls außereuropäischer Konkurrenten auf dem Strommarkt und infolge der Mechanismen der Strompreisbildung in hohem Maße als Opportunitätskosten bei der Strompreisbildung berücksichtigt werden können und eine Emissionsverlagerung nicht stattfinden kann. Für das Funktionieren des Handelssystems ist einer Emissionsverlagerung entgegenzuwirken, solange nicht wenigstens alle größeren Industrienationen in das System eingebunden sind oder vergleichbare Anstrengung zur Reduzierung des Ausstoßes von Treibhausgasen unternommen haben. Denn eine Verlagerung von Emissionen in Regionen mit weniger strengen Klimaschutzregelungen (sog. Carbon-Leakage) hätte nicht nur negative Folgen für den Wirtschaftsraum, der dem Emissionshandel unterliegt, sondern könnte die mit dem Handelssystem verfolgten Klimaschutzanstrengungen nachgerade konterkarieren. Um das zu verhindern, sieht auch die Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
4. April 2009 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG (Amtsblatt Nr. L 140; fortan EH-RL 2009) für die im Jahr 2013 beginnende Zuteilungsperiode in Art. 10a Abs. 11 bis zum Jahr 2027 nur einen schrittweisen Übergang von der kostenlosen zur kostenpflichtigen Zuteilung für Industrieanlagen vor, während für die Stromproduktion gemäß Art. 10a Abs. 3 EH-RL 2009 bereits ab 2013 – von wenigen Ausnahmen abgesehen – eine kostenlose Zuteilung überhaupt nicht mehr erfolgen soll. Art. 10a Abs. 12 EH-RL 2009 sieht darüber hinaus vor, dass Anlagen in Sektoren bzw. Teilsektoren, bei denen das erhebliche Risiko einer Verlagerung von Emissionen besteht, bis 2020 kostenlos mit Berechtigungen ausgestattet werden. Die Konkretisierung, welche Sektoren hierzu zählen, überantwortet die Richtlinie in ihrem Art. 10a Abs. 13 der Kommission. Randnummer 166 Diese hat in ihrem Beschluss vom
5. Dezember 2009 (Amtsblatt der EU Nr. L 1/10) nach Durchführung eines aufwändigen, von der Richtlinie im einzelnen vorgegebenen Ermittlungsverfahrens eine Vielzahl von Sektoren und Teilsektoren als dem Risiko einer Verlagerung von Emissionen ausgesetzt anerkannt, obwohl eine von ihr in Auftrag gegebene Studie aus dem Jahr 2005 zu dem Ergebnis gelangt war, dass seinerzeit auch in verschiedenen Industriebereichen ursprünglich die Absicht bestand, die Zertifikatpreise auf die Produktpreise umzulegen (vgl. European Commission/McKinsey & Company/Ecofys, Review of EU Emissions Tradin Scheme, November 2005, S. 5 f.). Randnummer 167 Vor diesem Hintergrund ist es im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden, dass der nationale Gesetzgeber, der die Zuteilungsregelungen für die zweite Handelsperiode bereits vor Ablauf der ersten Zuteilungsperiode festlegen musste, Industrieanlagen einem anderen Zuteilungsmechanismus unterworfen und sie von einer Kürzung nach § 20 ZuG 2012 ausgenommen hat. Schafft der Gesetzgeber durch die gezielte Belastung des Schadstoffausstoßes einen Anreiz dafür, ein ökologisch unerwünschtes Verhalten einzuschränken, ist er durch Art. 3 Abs. 1 GG nicht gehindert, besonders problematischen Wettbewerbssituationen durch Vergünstigungen für die davon betroffenen Unternehmen Rechnung zu tragen (BVerfGE 118, 79, 102 m. w. Nw.). Art. 3 Abs. 1 GG erlaubt des Weiteren, einen Systemwechsel in einzelnen Schritten zu vollziehen, sofern die Einbettung in ein nach und nach zu verwirklichendes neues Grundkonzept vorliegt (vgl. zuletzt etwa BVerfGE 122, 210, 242). Ein solches Grundkonzept liegt mit der genannten Änderung der Emissionshandelsrichtlinie auf europäischer Ebene vor. Der nationale Gesetzgeber musste diesem gesamteuropäischen Konzept für die laufende Zuteilungsperiode nicht vorgreifen, zumal etwaige Verlagerungen von Kohlendioxidemissionen kaum rückgängig zu machen gewesen wären. Randnummer 168 Die vom Gesetzgeber getroffene Entscheidung genügt seiner Typisierungsbefugnis auch hinsichtlich der Nichteinbeziehung von Raffinerien (Anhang 1 Nr. VI zum TEHG) in die Veräußerungskürzung. Zwar handelt es sich auch bei ihnen um solche der „Energieumwandlung und –umformung“ (so die Überschrift der ersten Tätigkeitsgruppe des Anhangs 1). Anlagen i. S. d. Nr. VI des Anhangs 1 zum TEHG sind jedoch nicht in gleicher Weise wie Anlagen zur Stromproduktion ortsgebunden, so dass eine Verlagerung der Produktion bei ihnen nicht in gleich verlässlicher Weise ausgeschlossen werden konnte (vgl. insofern auch den Beschluss der Kommission vom
6. Dezember 2009, a. a. O., nach dem unter Anwendung von Art. 10a Abs. 16 lit. b) EH-RL 2009 in Nr. 1.4 auch Anlagen zur „Gewinnung von Erdöl und Erdgas“ als verlagerungsgefährdet angesehen werden. Randnummer 169 4.2.3 Die Klägerin wird durch die Veräußerungskürzung gemäß §§ 19, 20 ZuG 2012 auch nicht in ihrem Eigentumsgrundrecht verletzt. Randnummer 170 Die Eigentumsgarantie schützt den konkreten Bestand an Rechten und Gütern vor ungerechtfertigten Eingriffen durch die öffentliche Gewalt. Eine allgemeine Wertgarantie vermögenswerter Rechtspositionen folgt aus Art. 14 Abs. 1 GG nicht. Das Grundrecht erfasst vielmehr nur Rechtspositionen, die einem Rechtssubjekt bereits zustehen, nicht aber in der Zukunft liegende Chancen und Verdienstmöglichkeiten (BVerfG, Beschl. der
7. Kammer des Ersten Senats vom
8. Juni 2009 – 1 BvR 198/08 –, NVwZ 2009, 1426, 1428 m. w. Nw. zur Rspr. des BVerfG). Randnummer 171 Wie die Kammer im gegenüber der Klägerin ergangenen Urteil vom
9. April 2006 (VG 10 A 244.05 – 2.2 der Urteilsgründe) mit Billigung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg (Urteil vom
10. November 2006, OVG 12 B 14.06, 3 a. aa. der Urteilsgründe) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom
11. Oktober 2007, 7 C 33/07, BVerwGE 129, 328, 334) ausgeführt hat, handelte es sich bei den Kürzungen der Zuteilungen nach §§ 4 Abs. 4 und 5 ZuG 2007 lediglich um Berechnungsmodalitäten eines einheitlich zu berechnenden Zuteilungsanspruchs. Für die Kürzung § 20 ZuG 2012 gilt nichts anderes. Randnummer 172 Des Weiteren handelt es sich bei isolierter Betrachtung bei der Zuteilung von Emissionsberechtigungen um eine staatlich gewährte Leistung, die für sich genommen schon deshalb keine schutzwürdige Eigentumsposition begründet, weil sie nicht auf Eigenleistungen der Anlagenbetreiber beruht und deshalb nicht „erdient“ im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist (vgl. BVerfGE 69, 9 ff., 92, 365 ff.; 97, 271 ff.; Urteil der Kammer vom
12. April 2006, a. a. O.). Randnummer 173 Der Gesetzgeber hat mit der Einführung des Emissionshandels Inhalt und Schranken des Anlageneigentums in einer mit dem maßgeblichen Gemeinschaftsverfassungsrecht grundsätzlich zu vereinbarenden Weise partiell neu gestaltet (BVerwG, Urteil vom
13. Juni 2005 – 7 C 26/04 –, BVerwGE 124, 47, 58 ff.; bestätigt durch BVerfG, Beschluss vom
14. Mai 2007 – 1 BvR 2036/05 –, BVerfGK 11, 189, 200 f.; Urteil der Kammer vom
15. April 2006, a. a. O.). Angesichts der infolge des weltweiten Temperaturanstiegs zu erwartenden erheblichen wirtschaftlichen Belastung der Allgemeinheit und der persönlichen Folgen für weite Teile der Weltbevölkerung steht außer Frage, dass der Gesetzgeber den Ausstoß von Treibhausgasen beschränken darf. Randnummer 174 Wie das Bundesverwaltungsgericht ferner klargestellt hat, werden durch die Einführung des Emissionshandelssystems, insbesondere auch durch die Abgabepflicht des § 6 Abs. 1 TEHG, Rechtspositionen aus der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung weder entzogen noch geändert. Diese verleiht hinsichtlich der Treibhausgasemissionen keine Rechte und schafft damit keinen über eine legale Anlagennutzung hinausgehenden Vertrauenstatbestand. Dieser Vertrauenstatbestand ist gegenüber dem Gesetzgeber begrenzt; denn es gibt im Immissionsschutzrecht keinen Grundsatz, dass dem Betreiber eingeräumte Rechtspositionen trotz Rechtsänderung zu belassen sind oder nur gegen Entschädigung entzogen werden dürfen (BVerwGE 124, 47, 61 zum entsprechenden gemeinschaftsrechtlichen Eigentumsschutz; entsprechend zur Neuausgestaltung des Eigentums bereits BVerfGE 58, 300, 351; BVerfGE 83, 201, 212 m. w. Nw.). Randnummer 175 Die Kürzung der auf die Produktion von Strom entfallenden Zuteilungsmenge um den Faktor von etwa 0,844 stellt ein geeignetes und zur Gewährleistung gleicher Effektivität auch erforderliches Mittel dar, um einen schonenden Übergang von der bisherigen kostenlosen Zuteilung von Berechtigungen zur systemimmanenten und daher letztlich beabsichtigten vollständig kostenpflichtigen Abgabe der Zertifikate (so Art. 10a EH-RL 2009, insbesondere dessen Abs. 3 für die Stromproduktion) zu gewährleisten. Randnummer 176 Sie führt auch nicht zu einem unangemessenen Ergebnis. Eine Verletzung des Eigentumsrechtes des Betreibers einer Bestandsanlage wäre erst dann anzunehmen, wenn der Anspruch nach § 19 ZuG 2012 gekürzte Anspruch auf kostenlose Zuteilung von Berechtigungen nicht mehr ausreichend wäre, um den durch die Pflicht zur Abgabe von Emissionsberechtigungen (§ 6 Abs. 1 TEHG) begründeten Eingriff angemessen auszugleichen (vgl. zum ZuG 2007 BVerwG, Urteil vom
16. Oktober 2007 – BVerwG 7 C 33/07 –, BVerwGE 129, 328, 344 Rn. 46). Das ist jedoch nicht der Fall. Randnummer 177 Die Klägerin meint, die Zuteilung nach Maßgabe eines dem Stand der Technik entsprechenden Benchmarks bilde die Mindestgrenze einer noch verhältnismäßigen Zuteilung. Sie beruft sich hierbei auf Rebentisch (NVwZ 2006, 747 ff.), der mit Blick auf § 5 Abs. 1 Sätze 2 und 3 BImSchG die Ansicht vertritt, einerseits werde die immissionsschutzrechtliche Vorsorgepflicht durch die Pflichten nach §§ 5 und 6 Abs. 1 TEHG abschließend konkretisiert, andererseits sei insbesondere die Pflicht zur Abgabe von Berechtigungen als ein zur Erfüllung des immissionsschutzrechtlichen Vorsorgegebots nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG dienendes Instrument anzusehen. Die Zulässigkeit von Anforderungen zur Vorsorge werde generell durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmt. Die Bewertung der Frage, welche Vorsorgemaßnahmen noch verhältnismäßig seien, habe der Gesetzgeber durch den Verweis auf den Stand der Technik in § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG abstrakt vorgenommen. Weitergehende Reduktionsanforderungen als die nach dem Stand der Technik erreichbaren seien unverhältnismäßig und daher bei Neuanlagen, vor allem aber bei Bestandsanlagen unverhältnismäßig. Da ein über das Anforderungsprofil des Standes der Technik hinausgehender Eingriff in die Grundfreiheiten der Anlagenbetreiber nicht mehr auf die gemeinwohlgerichtete Vorsorge als Legitimationsgrundlage gestützt werden könne, sei die – dem jeweiligen Benchmark entsprechende – kostenlose Zuteilung von Berechtigungen zur Vermeidung der andernfalls zur Verfassungswidrigkeit führenden Unverhältnismäßigkeit des Eingriffs erforderlich. Ob trotz einer Entgeltpflichtigkeit der Zertifikate ein wirtschaftlicher Betrieb der Anlage noch möglich ist, sei irrelevant; emissionsbezogene Reduktionsverpflichtungen jenseits des Standes der Technik seien per definitionem unverhältnismäßig (a. a. O. S. 750). Randnummer 178 Dem vermag sich die Kammer nicht anzuschließen. Indem § 5 Abs. 1 Satz 2 BImSchG bei dem Emissionshandel unterliegenden genehmigungsbedürftigen Anlagen für die Erfüllung der Vorsorgepflicht (§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG) die Einhaltung der Anforderungen der §§ 5 und 6 Abs. 1 TEHG ausreichen lässt und sein Satz 4 über das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz hinausgehende Anforderungen ausschließt, wird das emissionshandelsrechtliche Instrumentarium nicht zu einem immissionsschutzrechtlichen mit der Folge, dass die dem Vorsorgeprinzip gesetzten Grenzen in gleicher Weise auf die Zuteilungsentscheidung durchgreifen müssten. Der Beklagten ist vielmehr darin beizupflichten, dass das Ordnungsrecht bei über den Stand der Technik hinausgehenden Anforderungen den Betrieb der Anlage an sich verhindern würde, was unverhältnismäßig wäre. Das hindert den Gesetzgeber jedoch nicht daran, unter Beachtung eines schonenden Übergangs die Möglichkeit der Ableitung von Treibhausgasen zu einem wirtschaftlichen Produktionsfaktor zu machen. Randnummer 179 Ein derartig schonender Übergang ist trotz der Kürzung gemäß § 20 ZuG 2012 auch im Zusammenwirken mit den weiteren Beschränkungen des Zuteilungsanspruchs noch gewährleistet, wie noch darzulegen sein wird (siehe unten zu 4.5). Randnummer 180 4.2.4 Die von der Emissionshandelsrichtlinie nicht vorgegebene Kürzung gemäß § 20 ZuG 2012 ist auch am Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG zu messen. Randnummer 181 Die Beklagte meint unter Berufung auf Sacksofsky (Rechtliche Möglichkeiten des Verkaufs von Emissionsberechtigungen, S. 68 ff.), bei einer Inanspruchnahme einer (tatsächlich) knappen Ressource der Allgemeinheit zu beruflichen Zwecken bestehe lediglich ein Anspruch aus Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG auf Teilhabe. Diese Frage bedarf indes keiner abschließenden Entscheidung. Denn jedenfalls bewirkt die Kürzung nach § 20 ZuG 2012 allenfalls einen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG), sodass ein Eingriff bereits bei Vorliegen vernünftiger Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt wäre (vgl. zu letzterem etwa Nolte, in: Stern-Becker, Grundrechte Kommentar, 2010, Art. 12 Rn. 87 m. w. Nw. zur st. Rspr. des BVerfG). Solche Gründe liegen vor, wie im Rahmen der Erwägungen zur finanzverfassungsrechtlichen wie eigentumsrechtlichen Zulässigkeit der Kürzung bereits ausgeführt wurde. Randnummer 182 Die Kürzung führt auch im Hinblick auf die Berufsausübungsfreiheit nicht zu einem unverhältnismäßigen Ergebnis. Der Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG geht insofern hinsichtlich bereits vor Inkrafttreten des TEHG in Betrieb befindlicher Anlagen nicht über die Rechte der Anlagenbetreiber aus Art. 14 Abs. 1 GG hinaus, weil Vertrauen in den Fortbestand der Nutzungsmöglichkeiten des Anlageneigentums insofern nicht in Rede steht (vgl. zum Gemeinschaftsrecht BVerwGE 124, 47, 62). Randnummer 183 Problematisch könnte die Veräußerungskürzung im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG allenfalls dann werden, wenn die Klägerin nicht die Möglichkeit hätte, eine der Kürzung nach § 20 ZuG 2012 entsprechende Anzahl von Zertifikaten im Bedarfsfall zu marktgerechten Preisen zu erwerben. Daran bestehen angesichts der nur relativ geringen Zahl der von der Beklagten veräußerten Berechtigungen und der rechtlichen Ausgestaltung des Versteigerungsverfahrens (siehe oben zu 4.2.1) keine durchgreifenden Bedenken. Randnummer 184 Die Kürzung gemäß § 20 ZuG 2012 verletzt die Klägerin mithin auch nicht in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG. Randnummer 185 4.3 Die Klägerin wird durch die Kürzung ihres Zuteilungsanspruchs gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 GG nicht in ihren Grundrechten verletzt. Randnummer 186 Die Kammer hat keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Regelung des § 4 Abs. 3 Satz 1 ZuG
17. Sie ist für sich genommen geeignet und erforderlich, um die Einhaltung der Gesamtmenge der zuzuteilenden Berechtigungen zu gewährleisten. Ebenso wie in der ersten Zuteilungsperiode führt sie auch in der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 bei einer zu kürzenden Menge von insgesamt etwa 13,28 Millionen Berechtigungen für sich genommen nicht zu einer unverhältnismäßigen Minderung d