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VG Berlin 4. Kammer 4 K 336.12 Urteil Gesetzgebungskompetenz im Rahmen der Glücksspielregelungen Art 1 Nr 11 EGRL 34/98, Art 8 Abs 1 UAbs 3 EGRL 34/98

Gesetzgebungskompetenz im Rahmen der Glücksspielregelungen Leitsatz 1. Die Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet

Art. 20Abs. 3 GG verfassungswidrig. Dies folge schon daraus, dass eine nach § 33i Gew

O erteilte Erlaubnis selbst dann erlösche, wenn die Voraussetzungen für eine Erteilung nach dem Spielhallengesetz erfüllt seien. Das bremische Spielhallengesetz sehe bei dem Verbot von Mehrfachkomplexen jedenfalls den Verbleib einer Spielhallenerlaubnis vor. Die Unverhältnismäßigkeit folge auch aus der unterlassenen Bevorzugung der Erlaubnisinhaber gegenüber Neuantragstellern. Zudem erlösche wegen der Konzentrationswirkung des § 61 Abs. 1 Nr. 3 BauO Bln gleichzeitig die für die Spielhalle erteilte Baugenehmigung. Es sei ferner unverhältnismäßig, dass es wegen der Abstandsregelung praktisch keine Chance auf die Neuerteilung einer Erlaubnis gebe. Auch sei ungeregelt, welcher Bewerber bei konkurrierenden Bewerbungen den Zuschlag erhalte. Randnummer 26 Die Erlöschensregelung des § 8 Abs. 1 Satz 1 SpielhG sei zudem wegen Verstoßes gegen Art. 14 GG verfassungswidrig, da es sich um eine entschädigungslose Enteignung handele. Der aufgrund der Spielhallenerlaubnisse errichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb in Gestalt der Spielhallen sei Gegenstand der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG. Entsprechend habe sie im Vertrauen auf die unbefristet erteilten Spielhallenerlaubnisse vorliegend rund 1,6 Mio Euro in den Betrieb der Spielhallen (Räumlichkeiten, Spielgeräte, Personal) investiert. Dass die Erlaubnis nicht „frei verfügbar“ im Sinne von „frei übertragbar“ sei, ändere daran nichts. Denn das durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Eigentum könne einfachgesetzlich auch als nicht übertragbare Rechtsposition ausgestaltet werden. Es spreche auch einiges dafür, dass die nach § 33i GewO erteilte Erlaubnis selbst durch Art. 14 GG geschützt sei. Denn die erteilten Erlaubnisse seien nicht nachträglich zeitlich zu befristen und könnten nur unter den engen Voraussetzungen des § 49 VwVfG und auch nur gegen Entschädigung widerrufen werden, mithin wie Eigentum zugewiesen. Randnummer 27 Die Erlöschensregelung des § 8 Abs. 1 Satz 1 SpielhG entziehe die Erlaubnisse und die durch sie vermittelten Rechtspositionen. Dabei sei es ohne Belang, ob die entzogene Rechtsposition in der Person des Staates oder eines Dritten fortbesteht. Hier handele es sich um einen Fall der so genannten Aufopferungsenteignung, bei der eine Erlaubnis und die dadurch vermittelte Rechtsposition ersatzlos entzogen werde. Es liege auch keine Neuordnung des Rechtsgebiets vor, sondern lediglich eine partielle Verschärfung des bestehenden Rechts, wie sich schon auf dem Verweis in § 9 Abs. 2 SpielhG entnehmen lasse, dass im Übrigen u.a. die GewO und die SpielV gälten. Eine Neuordnung des Eigentums liege nicht vor, weil die entzogene Rechtsposition nicht sogleich lediglich mit anderen Inhalten fortgelte. Die Auflösung des Zuordnungsverhältnisses könne jedoch nur gemäß Art. 14 Abs. 3 GG gegen Entschädigung erfolgen. Eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums sei wegen der besonders schwerwiegenden und in die Substanz des Eigentums eingreifenden Belastung ausgeschlossen. In Ermangelung einer gesetzlich vorgesehenen Entschädigung verstoße die Erlöschensregelung daher gegen Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG. Randnummer 28 Selbst wenn man bei der Erlöschensregelung des § 8 Abs. 1 Satz 1 SpielhG von einer Inhalts- und Schrankenbestimmung ausgehen wolle, sei diese nicht verhältnismäßig. Zwar sei die Bekämpfung der Spielsucht ein legitimes Ziel, jedoch rechtfertige dies nicht das Erlöschenlassen der erteilten Spielhallengenehmigungen (und der hierdurch vermittelten Position). Die Maßnahme sei bereits nicht geeignet. Zwar genüge für die Eignung, dass das Ziel gefördert werde, aber die Eignung sei ausgeschlossen, wenn die Gefahren, denen begegnet werden solle, lediglich verlagert würden. So liege es hier. Die Erlöschensregelung diene der Durchsetzung des Verbots von Mehrfachkomplexen und der Abstandsregelung. Die Spielpause solle den Spieler auf andere Gedanken bringen. Hierfür könne sich der Beklagte nicht auf wissenschaftliche Erkenntnisse berufen. So betrügen Abstände in anderen Spielhallengesetzen der Länder z.T. auch nur 250 m. Es sei nicht belegt, dass sich die Anzahl der Spielgeräte in einer Anlage oder der Abstand zwischen Spielhallen positiv auf pathologisches Spielverhalten auswirke. Vielmehr würden durch die Abstandsregelungen Spielhallen künftig auch in Gegenden eröffnet, in denen es solche bislang nicht gebe und damit dort ein Anreiz zum Betreten geschaffen. Zudem blieben u.a. Gaststätten mit Spielautomaten innerhalb der Mindestabstände erhalten, so dass der Spieler nicht auf andere Gedanken kommen könne. Es sei ein durch die Deutsche Polizeigewerkschaft beklagter Missstand, dass eine Zunahme erlaubnisfreier Gaststätten zu verzeichnen sei, bei denen die zugelassenen drei Geldspielgeräte offenbar der Betätigungsschwerpunkt seien, die Ordnungsbehörden dagegen jedoch nicht konsequent genug vorgingen. Es handele sich also um ein strukturelles Vollzugsdefizit. Dies spreche wegen der zu erwartenden Verlagerung gegen die Geeignetheit und mache auch unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes ein gesetzgeberisches Gesamtkonzept erforderlich. Der vom BVerfG entwickelte Grundsatz konsequenter Zweckverfolgung bzw. das aus dem Gleichheitssatz folgende Gebot der konsistenten Gestaltung der Rechtsordnung sei mithin verletzt. Der Beurteilungs- und Prognosespielraum des Gesetzgebers sei daher überschritten. Dieser sei ohnehin eingeschränkt, weil die Eignung des bisherigen Systems, die Gelegenheiten zum Spiel zu begrenzen und Gefahren für die Allgemeinheit abzuwehren, anerkannt sei. Randnummer 29 Das Erlöschen sämtlicher Spielhallenerlaubnisse sei auch nicht erforderlich, weil das mildere gleichwirksame Mittel gewesen wäre, die Erlaubnisse bestehen zu lassen, die die Voraussetzungen des SpielhG erfüllen. So regele es im Übrigen auch § 29 Abs. 4 Satz 2GlüStV. Es sei ferner nicht erforderlich, dass die hierzu erteilte Baugenehmigung erlösche. Dazu komme es unabhängig von der Änderung des § 61 Abs. 1 Nr. 3 Bauo Bln, weil die Spielhallenerlaubnis unter der Geltung der Konzentrationswirkung der Vorgängerregelung erteilt worden sei. Randnummer 30 Die Erlöschensregelung sei auch nicht angemessen. Da der Bereich der Spielhallen ein bereits streng regulierter Bereich sei, könne für das öffentliche Interesse nur die „weitere Bekämpfung von Spielhallen“ eingestellt werden. Ein Nutzen des Verbots von Mehrfachkomplexen und Abstandsregelungen sei indes nicht belegt. Demgegenüber wiege der Eingriff schwer, da das ausnahmslose Erlöschen erteilter Genehmigungen geregelt sei und hierdurch unbefristet genehmigte Betriebe ihre rechtliche Grundlage verlören. Das Erlöschen der unbefristet erteilten Erlaubnisse wirke sich für die Klägerin danach jedenfalls wie eine Enteignung aus. Die Stärke der ihr durch die Erlaubnisse verliehenen Position zeige sich daran, dass die Erlaubnisse nach § 33i GewO nicht nachträglich befristet werden könnten, selbst nachträgliche Rechtsänderungen nicht zum Widerruf nach § 49 VwVfG berechtigten und ein zulässige Widerruf gemäß § 49 Abs. 6 VwVfG nur gegen Entschädigung möglich sei. Daher genüge eine bloße Auslauffrist von fünf Jahren nicht. Das Gewicht dieser Erlaubnisse habe der Landesgesetzgeber verkannt. Diese Wertung werde durch einen Vergleich mit § 42 BauGB bestätigt, wonach bauplanungsrechtliche Änderungen, die u.a. die zulässige Nutzung eines Grundstücks aufhöben, entschädigungspflichtig seien. Randnummer 31 Das Spielhallengewerbe sei schon bislang stark reglementiert. Eine weitere Verschärfung könne durch den sozialen Bezug des Eigentums nicht gerechtfertigt werden. Zudem seien sämtliche staatlich veranlassten Belastungen in ihrer kumulativen Wirkung zu betrachten. Einzubeziehen seien daher die weiteren Einschränkungen durch das SpielhG, durch das glücksspielrechtliche Regelungsregime des GlüÄndStV sowie durch die Erhöhung der Vergnügungssteuer auf 20%. Hinzukämen das Erfordernis einer Aufstellerlaubnis nach § 33c Abs. 1 GewO, der Geeignetheitsbestätigung nach § 33c Abs. 3 GewO und der Einhaltung der bau- und bauordnungsrechtlichen Vorschriften. Der erdrosselnden Wirkung könne der Beklagte nicht entgegenhalten, dass seit dem Inkrafttreten des SpielhG (bei neun Schließungen) 13 neue Spielhallen eröffnet worden seien. Denn davon seien acht Erlaubnisse noch nach „altem Recht“ erteilt worden. Nach Angaben des Beklagten seien von 127 Neuanträgen lediglich acht positiv beschieden worden. Randnummer 32 Der Beklagte habe das Abwägungserfordernis verletzt und Grundrechtspositionen der Spielhallenbetreiber aus Art. 14 GG (und Art. 12 Abs. 1 GG) praktisch unberücksichtigt gelassen. Auch im Falle einer ausgleichspflichtigen Inhalts- und Schrankenbestimmung bedürfe es einer Entschädigungsregelung durch Gesetz, an der es hier fehle. Randnummer 33 Die Erlöschensregelung verstoße auch gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Es handele sich um eine objektive Berufswahlregelung. Die Erlöschensregelung sei als actus contrarius ebenfalls eine Berufswahlregelung, denn sie nehme einem Spielhallenbetreiber die Möglichkeit, seinen ausgeübten Beruf zukünftig fortzuführen. Es handele sich ferner um eine objektive Berufswahlregelung, weil die gesetzliche Befristung nicht an subjektive Merkmale anknüpfe. So verhalte es sich im Übrigen bei den Abstandsregelungen nach § 2 SpielhG und § 24 GlüStV in der Situation der Neubeantragung. Es erscheine auch ausgeschlossen oder jedenfalls höchst ungewiss, ob für bestehende Standorte eine neue Erlaubnis erteilt werde, da dieser regelmäßig eine Abstandsregelung entgegenstehen werde. Randnummer 34 Selbst wenn man von einer Berufsausübungsregelung ausgehen wolle, sei diese an den Maßstäben einer objektiven Berufswahlregelung zu messen. Nach diesem Maßstab sei der Eingriff nicht verhältnismäßig. Aus den zu Art. 14 GG genannten Gründen sei er weder geeignet noch erforderlich. Auch an der Angemessenheit fehle es. Die Grenze der Zumutbarkeit sei deutlich überschritten. Ihre Belange hätten besonderes Gewicht, weil sie im Besitz einer unbefristet erteilten Erlaubnis sei, für die eine nachträgliche Befristung in der GewO nicht vorgesehen sei und sie daher auf den Fortbestand habe vertrauen dürfen. Es handele sich um einen Fall der unechten Rückwirkung. Die Schwere des Eingriffs ergebe sich daraus, dass voraussichtlich der gesamte Bezirk Mitte zu einer Sperrzone werde. Sie müsse daher voraussichtlich ihren Beruf aufgeben. Demgegenüber fehle es an einer konsequenten gesetzlichen Ausrichtung in Bezug auf das gewerbliche Automatenspiel. Das Interesse an einer lediglich weiteren Verschärfung der Voraussetzungen der Anforderungen an Spielhallen überwiege nicht die Beeinträchtigungen für sie, die zudem kumulativ zu betrachten seien. Randnummer 35 Die Regelungen in § 4 Abs. 2 SpielhG zur zulässigen Geräteanzahl und zum Mindestabstand zwischen den Geräten seien kompetenzwidrig erlassen und verstießen gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG). Bei Erteilung der Spielhallenerlaubnis und der Geeignetheitsbestätigung im Jahre 2008 habe sie auf den Bestand der Regelungen der Spielverordnung vertrauen dürfen und habe die Spielhallen entsprechend eingerichtet. Daran gemessen sei eine Übergangsfrist von zwei Jahren für die Reduzierung um regelmäßig ein Drittel des Gerätebestandes pro Spielhalle unangemessen kurz. Die Regelung zur zulässigen Geräteanzahl verstoße gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Es handele sich um eine Berufsausübungsregelung. Bei der hier gebotenen Gesamtbetrachtung werde die sinnvolle Ausübung des Berufs des Spielhallenbetreibers faktisch unmöglich gemacht. Ein besonderer Vertrauensschutz für die Klägerin ergebe sich daraus, dass die zulässige Geräteanzahl in Spielhallen zuletzt gelockert worden sei. Die Regelung verstoße auch gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Habe das BVerfG in seiner Entscheidung vom 27. März 1987 zur Höchstzahl von Spielgeräten in einer Spielhalle noch eine Verletzung des Gleichheitssatzes im Verhältnis zu den Spielsälen konzessionierter Spielbanken wegen auseinanderfallender Gesetzgebungskompetenz abgelehnt, trage dieses Argument vorliegend im Verhältnis zu Gaststätten nicht, weil der Landesgesetzgeber nunmehr auch hierfür zuständig sei. Ein sachlicher Grund für unterschiedliche Sperrzeitregelungen für Spielbanken und Gaststätten mit Gewinnspielgeräten sei nicht ersichtlich. Die Verfassungswidrigkeit der zentralen Regelungen zum Erlöschen der Spielhallenerlaubnisse und (insbesondere) der Höchstzahl von Geräten führe zur Gesamtnichtigkeit des Regelwerks, da anderenfalls nur Bruchstücke übrigblieben. Randnummer 36 Die Sperrzeitregelung gemäß § 5 Abs. 2 SpielhG verstoße ebenfalls gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Die Regelung sei nicht geeignet, weil die Probleme lediglich verlagert würden. Denn Spieler könnten benachbarte Gaststätten aufsuchen, die lediglich eine Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr zu beachten hätten oder auch im Internet spielen. Randnummer 37 Die Werbebeschränkung gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 SpielhG verstoße gegen die Berufsfreiheit. Die Vorgabe des Gesetzes, wonach das äußere Erscheinungsbild nicht mit auffälliger Werbung oder sonstigen Werbemitteln gestaltet sein dürfe, von denen ein Aufforderungs- oder Anreizcharakter zum Spielen ausgehe, laufe auf ein vollständiges Werbeverbot hinaus, weil der Werbung immer ein Aufforderungscharakter innewohne. „Unauffällige Werbung“ sei widersprüchlich. Ein völliges Werbeverbot sei unverhältnismäßig. Das Werbeverbot sei unbestimmt, weil nicht erkennbar sei, wann eine Werbung Aufforderungscharakter habe. Die Anforderungen an die Bestimmtheit seien besonders streng, weil der Verstoß bußgeldbewehrt sei. Das Werbeverbot verstoße zudem gegen den

Art. 20Abs. 3 GG. Die Neuregelung sei unverhältnismäßig, weil sie als nachträgliche Auflage gemäß § 33i Gew

O unzulässig gewesen wäre und ohne Übergangsfrist gelte. Die in der Gesetzesbegründung genannte Unlauterkeit bestimmter Werbeformen rechtfertige kein vollständiges Verbot. Mit der Anpassung an die durch den Glücksspielstaatsvertrag den Spielbanken auferlegten Werbebeschränkungen würden die Anforderungen an die Monopolrechtfertigung auf das gewerbliche Spielrecht übertragen. Da das Berliner Landesrecht keine für Spielbanken vergleichbare Werberestriktion kenne, liege auch ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG im Sinne des Grundsatzes konsequenter Zweckverfolgung vor. Zudem seien (Werbe-)Beschränkungen für Spielhallen wegen Verstoßes gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot unzulässig, solange der Staat im Rahmen seiner Monopolstellung anreizende und ermunternde Werbung (im Internet) betreibe. Randnummer 38 Die Regelung zur Einlasskontrolle gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 SpielhG verstoße gegen den

Art. 20Abs.

3 GG. Denn eine Kontrolle durch Vorlage von Personalausweis oder anderen Dokumenten sei ausnahmslos vorgeschrieben, selbst wenn der Betreffende offensichtlich volljährig sei. Zudem werde der Jugendschutz in Gaststätten weit weniger gut umgesetzt. Eine Sichtkontrolle sei völlig ausreichend. Randnummer 39 Die Regelung des § 6 Abs. 7 SpielhG, wonach in Spielhallen keine Handlungen vorgenommen oder Bedingungen geschaffen werden dürfen, die geeignet sind, zum übermäßigen Verweilen oder zur Ausnutzung des Spieltriebs zu verleiten oder die mögliche Suchtgefährdung zu verharmlosen, verstoße wegen Unbestimmtheit gegen das Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG, denn es sei unklar, welcher Umstand oder welches Verhalten der Regelung unterfalle. Randnummer 40 Schließlich sei die Regelung des § 6 Abs. 6 Satz 2, wonach bei einer Selbstsperre zum Zwecke der Kontrolle des freiwilligen Ausschlusses die zur Identifizierung der betreffenden Personen erforderlichen personenbezogenen Daten erhoben und für die Dauer der Sperre gespeichert und im Rahmen der Eingangskontrolle verwendet werden dürfen, wegen Verstoßes gegen das Recht der informationellen Selbstbestimmung verfassungswidrig, weil die gesetzlich einzuhaltenden Maßgaben für verfahrensmäßige und organisatorische Vorkehrungen nicht erfüllt seien, insbesondere sei nicht geregelt, welche Daten gespeichert werden dürften. Randnummer 41 Die Regelungsmaterie des Glücksspielstaatsvertrages falle nicht in die Länderkompetenz, weil sie sich auf das gewerbliche Spielrecht und nicht auf das den Ländern allein zugewiesene Spielhallenbetriebsrecht im Sinne des § 33i GewO beziehe. Jedenfalls dürften die Länder nicht in die konzeptionellen Grundentscheidungen des Bundes eingreifen. Die in § 24 Abs. 1 GlüStV geregelte Erlaubnispflicht betreffe sie als Betreiberin der Spielhalle; die weiteren Pflichten aus § 2 Abs. 3 GlüStV sowie die Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV beträfen jedoch Veranstalter oder Vermittler von Glücksspielen. Da sie in Folge ihrer Aufstellerlaubnis nach § 33c Abs. 1 GewO die Spielgeräte betreibe, sei sie als Veranstalterin im Sinne des § 33d GewO anzusehen. Dies decke sich mit dem Veranstalterbegriff des GlüStV a.F. Der Glücksspielstaatsvertrag enthalte jedoch zu dieser Definitionsfrage nichts, so dass ihre Betroffenheit unklar sei. Randnummer 42 Zudem sei die glücksspielrechtliche Erlaubnis für Errichtung, Betrieb und Spielhallen nach § 24 Abs. 1 GlüStV zwingend zu versagen, wenn Errichtung oder Betrieb der Spielhalle den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderlaufe. Zu beachten seien auch die in § 15 Abs. 2 AGGlüStV geregelten Versagungsgründe, die die Einhaltung der Maßgaben des § 4 Abs. 3 (Jugendschutz), § 5 Abs. 1 bis 3 (Werberestriktionen), § 6 (Sozialpflichten), § 7 (Aufklärungspflichten), § 25 (Abstandsregelungen) und § 26 (Ausgestaltung und Betrieb) GlüStV sowie das Vorliegen des Versagungsgrundes des § 2 Abs. 3 Nr. 1 SpielhG beträfen. Die Versagungsgründe verstießen bereits gegen den Bestimmtheitsgrundsatz. Zudem betreffe die Abstandsregelung, alle Spielhallen ohne Rücksicht darauf, ob sie überhaupt Spiele mit Gewinnmöglichkeit veranstalteten. Randnummer 43 Die durch § 29 Abs. 4 GlüStV i.V.m § 15 Abs. 5 AGGlüStV bis zum

  1. Juli 2016 fingierte Vereinbarkeit mit dem GlüStV für Inhaber einer Erlaubnis nach § 33i GewO führe dazu, dass sie zu diesem Zeitpunkt neben der gewerberechtlichen auch eine glücksspielrechtliche Erlaubnis benötige. Es sei unklar, wie der Beklagte die Erteilung organisatorisch sicherstellen wolle. Die Parallelität zwischen glücksspiel- und gewerberechtlicher Erlaubnis offenbare eine Überregulierung. Randnummer 44 Was die Werbebeschränkungen betreffe, so sei der Umfang der Verpflichtung aus § 5 GlüÄndStV, auf den § 2 Abs. 3 GlüÄndStV verweise, unklar, weil die Vorschrift in Absatz 4 auf eine Werberichtlinie der Länder verweise, die noch nicht ergangen sei. Die Beschränkung für das äußere Erscheinungsbild von Spielhallen in § 26 GlüÄndStV überschneide sich, wie sich aus dem Verweis des § 15 Abs. 3 Satz 3 AGGlüStV ergebe, mit den Regelungen des § 4 Abs. 1 Satz 1 SpielhG. Randnummer 45 Die Maßgaben der §§ 6, 7 GlüÄndStV betreffend die Entwicklung von Sozialkonzepten und die Erfüllung von Aufklärungspflichten seien kompetenzwidrig und unverhältnismäßig, da nicht ersichtlich sei, weshalb die gegenwärtigen Regelungen nicht ausreichten. Zudem könne die gemäß § 15 Abs. 5 Satz 3 AGGlüStV bis zum
  2. Dezember 2012 zu erfüllende Verpflichtung zur Vorlage eines Sozialkonzepts angesichts der weiterhin bestehenden Spielhallenerlaubnis nach § 33i GewO nur als Nebenbestimmung zu dieser Erlaubnis unter Beachtung der dafür nach allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts geltenden Regeln umgesetzt werden. Zudem nehme § 2 Abs. 3 GlüStÄndV von der Anwendung des § 24 auch Spielhallen aus, in denen ausschließlich andere Spiele von § 33d Abs. 1 GewO veranstaltet werden, so dass auch insoweit die Maßgabe des Abstands fraglich sei. Randnummer 46 Die Klägerin beantragt, Randnummer 47
  3. festzustellen, dass die ihr am
  4. November 2008 vom Bezirksamt Charlottenburg-Wilmersdorf unter dem Aktenzeichen WiOrd Al erteilten Erlaubnisse gem. § 33i Abs. 1 der Gewerbeordnung (GewO) für den Betrieb der Spielhallen Randnummer 48 - „Multi I „Wallstreet" - „Multi II „Gamble World" - „Multi III „Funpark" - „Multi IV „Pool Factory" - „Multi V „Money Club" - „Multi VI „Garne City" - „Multi VII „Big Cash" Randnummer 49 nicht gem. § 8 Abs. 1 S. 1 des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Berlin (Spielhallengesetz Berlin — SpielhG) vom
  5. Mai 2011 (GVBl. S. 223) mit Ablauf des
  6. Juli 2016 ihre Wirksamkeit verlieren, Randnummer 50
  7. a) festzustellen, dass sie auch ohne weitere Erlaubnisse nach § 2 Abs. 1 Satz 1 SpielhG und/oder nach § 4 Abs. 1 GlüStV und/oder nach § 24 Abs. 1 GlüStV berechtigt ist, die in Ziff. 1 genannten Spielhallen zu betreiben, Randnummer 51 b) hilfsweise: festzustellen, dass die zuständige Behörde des beklagen Landes Randnummer 52

(1)die Erteilung der Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 S. 1 SpielhG nicht wegen Nichteinhaltung der Anforderungen gem. § 2 Abs. 1 Sätze 2 bis 4 SpielhG und/oder in Anwendung des Versagungsgrundes nach § 2 Abs. 3 Nr. 4 SpielhG und dass sie Randnummer 53
(2)die Erteilung der Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV nicht in Anwendung der Versagungsgründe nach § 24 Abs. 2 S. 1 GlüStV und/oder nach § 15 Abs. 2 Sa tz 2 AGGIüStV wegen Nichteinhaltung der in § 4 Abs. 3, § 5 Abs. 1 bis 3, § 6 , § 7 , § 24 Abs. 2, § 25 GlüStV i.V.m. § 15 Abs. 3 Satz 1 AGGIüStV i.V.m. § 2 Abs. 1 Sätze 2 bis 4 SpielhG und/oder in § 26 GlüStV i.V.m. § 15 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 SpielhG genannten Anforderungen und/oder wegen Nichteinhaltung der Anforderungen gem. § 25 Abs. 1 S. 1 GlüStV und/oder gem. § 25 Abs. 2 GlüStV , jeweils i.V.m. § 15 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV i.V.m. § 2 Abs. 1 Sätze 2 bis 4 SpielhG, ablehnen darf, Randnummer 54
  1. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, in den in Ziff. 1 genannten Spielhallen die Zahl der Geräte und Spiele gem. § 8 Abs. 3 SpielhG innerhalb von 24 Monaten auf das nach § 4 Abs. 2 und Abs. 3 SpielhG höchstzulässige Maß zu reduzieren, Randnummer 55
  2. festzustellen, dass sie berechtigt ist, in den in Ziff. 1 genannten Spielhallen die Geräte auch in einer Gruppe mit jeweils höchstens zwei Geräten aufzustellen, Randnummer 56
  3. festzustellen, dass sie berechtigt ist, die in Ziff. 1 genannten Spielhallen auch in der Zeit von 3.00 Uhr bis 5.00 Uhr und in der Zeit von 6.00 Uhr bis 11.00 Uhr zu betreiben, soweit nicht das feiertägliche Spielverbot gem. § 5 Abs. 2 SpielhG eingreift, Randnummer 57
  4. festzustellen, dass sie nicht gem. § 4 Abs. 1 Satz 2 SpielhG verpflichtet ist, es zu unterlassen, das äußere Erscheinungsbild der in Ziff. 1 genannten Spielhallen mit Werbemitteln zu gestalten, von denen ein Aufforderungs- oder Anreizcharakter zum Spielen ausgeht, und dass sie auch nicht verpflichtet ist, die weiteren, in §§ 5 , 26 Abs. 1 GlüStV vorgesehenen Werbebeschränkungen zu beachten, Randnummer 58
  5. festzustellen, dass sie nicht gem. § 6 Abs. 1 Satz 1 SpielhG verpflichtet ist, bei Verabreichung von Speisen und Getränken in den in Ziff. 1 genannten Spielhallen die Anzahl der Geld- oder Warenspielgeräte in diesen Spielhallen auf höchstens drei zu reduzieren, Randnummer 59
  6. festzustellen, dass sie nicht gem. § 6 Abs. 1 Satz 2 SpielhG verpflichtet ist, es zu unterlassen, Speisen und Getränke unentgeltlich abzugeben, Randnummer 60
  7. festzustellen, dass sie nicht gem. § 6 Abs. 2 SpielhG während der Öffnungszeiten sicherstellen muss, dass in jeder der in Ziff. 1 genannten Spielhallen mindestens eine Aufsichtsperson dauerhaft anwesend ist, Randnummer 61
  8. festzustellen, dass sie nicht gem. § 6 Abs. 4 Satz 2 SpielhG verpflichtet ist, durch Eingangskontrolle in Verbindung mit der Vorlage des Personalausweises oder anderer Dokumente die Identität der Personen, die Zutritt zu einer Spielhalle begehren, zu kontrollieren, Randnummer 62
  9. festzustellen, dass sie nicht gem. § 6 Abs. 6 Satz 1 SpielhG verpflichtet ist, Personen für die Dauer von mindestens einem Jahr vom Spiel auszuschließen, die dies ihr gegenüber oder gegenüber dem mit der Aufsicht betrauten Personal verlangen, Randnummer 63
  10. festzustellen, dass sie nicht gem. § 6 Abs. 7 SpielhG verpflichtet ist, Handlungen oder das Schaffen von Bedingungen zu unterlassen, die geeignet sind, zum übermäßigen Verweilen zu verleiten, Randnummer 64
  11. festzustellen, dass sie nicht verpflichtet ist, die in § 6 und § 7 GlüStV geregelten Pflichten der Veranstalter und Vermittler von öffentlichen Glücksspielen zu beachten. Randnummer 65 Der Beklagte beantragt, Randnummer 66 die Klage abzuweisen. Randnummer 67 Er hält den Antrag zu 2a) für unzulässig, soweit er sich auf eine Erlaubnispflicht nach neuem Recht vor Ablauf des
  12. Juli 2016 beziehe. Hierfür fehle das Feststellungsinteresse. Das Erfordernis einer Erlaubnis nach § 2 SpielhG bis zum Erlöschen der nach § 33i GewO erteilten Erlaubnis sei zu keinem Zeitpunkt behauptet worden. Randnummer 68 Nach seiner Auffassung ist eine Gesetzgebungskompetenz des Landes für die streitigen Regelungen gegeben. Die Ausnahme des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG sei weit auszulegen. Randnummer 69 Auch wenn man von einer lokal radizierten Gesetzgebungskompetenz ausgehe, besitze das Land die Kompetenz zum Erlass der streitigen Regelungen. Denn hiervon seien alle Bereiche erfasst, die der Spielhalle ihr ortsbezogenes Gepräge gäben bzw. die an den Betrieb der Spielhalle einschließlich ihrer räumlichen Gegebenheiten anknüpften. Dazu gehöre insbesondere die Regelung zur Anzahl der Spielgeräte, da diese an den Aufstellungsort der Spielhalle anknüpften. Die Anzahl der Spielgeräte in der Spielhalle bestimme auch die konkrete Suchtgefährdung. Eine Aufspaltung in Suchtgefährdungsaspekte und Ortsbezug wirke künstlich. Die Gesetzgebungskompetenz der Länder liefe ohne die Regelung der Höchstanzahl der Spielgeräte leer. Randnummer 70 Auch die Befristung der erteilten Erlaubnisse und die Abstandsregelung in §§ 2 Abs. 1, 8 Abs. 1 SpielhG unterfalle der Länderkompetenz. Die Klägerin verenge den Umfang der Kompetenznorm unzulässig auf den durch § 33i GewO bestimmten Regelungsraum und führe letztlich zu einer Versteinerung dieser Vorschrift, nunmehr auf Landesebene. Randnummer 71 Die Befristungsregelung des § 8 Abs. 1 Satz 1 SpielhG stehe im Einklang mit Art. 14 GG. Die öffentlich-rechtliche Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle falle nicht in den Schutzbereich der Eigentumsfreiheit. Der Eigentumsschutz sei auch im Hinblick auf das Institut des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs nicht betroffen. Denn von einem solchen Schutz wäre nicht die öffentlich-rechtliche Erlaubnis, sondern nur der auf dieser Grundlage errichtete Betrieb geschützt. Randnummer 72 § 8 Abs. 1 Satz 1 SpielhG verstoße auch nicht gegen die Berufsfreiheit. Denn das Erfordernis, nach dem Erlöschen der Erlaubnisse auf eine Neubeantragung verwiesen zu sein, beeinträchtige die Klägerin lediglich in ihrer Berufsausübungsfreiheit. Maßstab sei nicht das Gepräge der (eine Berufszugangsregelung bildenden) Erlaubnisvorschrift, sondern vielmehr sei der Verlust der Erlaubnis angesichts der Neuerteilungsmöglichkeit eine reine Ausübungsregelung, wie es für § 49 Abs. 2 GewO für das Erlöschen gewerberechtlicher Erlaubnisse anerkannt sei. Dieser Eingriff sei indes nicht unverhältnismäßig. Randnummer 73 Die Regelungen in § 4 Abs. 2 SpielhG zur Höchstzahl von Geldspielgeräten und zum Abstand zwischen den Geräten seien verfassungskonform. Der Schutzbereich des Art. 14 GG sei nach der Rechtsprechung des BVerwG zu der inhaltlich verwandten Regelung des § 3 SpielV bereits nicht tangiert. Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit sei nach Maßgabe dieser Rechtsprechung gerechtfertigt, zumal eine zweijährige Übergangsfrist gewährt werde. Randnummer 74 Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG hinsichtlich der unterschiedlichen Sperrzeit für Gaststätten bestehe nicht. Denn Gaststätten zeichneten sich durch den Schwerpunkt bei der Verabreichung von Speisen und Getränken und der damit einhergehenden Beschränkung auf drei Spielgeräte durch ein wesentlich anderes Gepräge aus, das auch eine andere Einschätzung der Spielsuchtgefahren und damit eine andere Sperrzeitregelung rechtfertige. Randnummer 75 Die Werbebeschränkung des § 4 Abs. 1 Satz 2 SpielhG verstoße nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz. Denn die Auslegungsbedürftigkeit allein begründe einen solchen Verstoß nicht. Erst wenn der Inhalt einer Vorschrift mit anerkannten Auslegungsregeln nicht mehr zu konkretisieren sei, liege ein Verstoß vor. Der mit der Werbebeschränkung verbundene Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin sei durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gedeckt. Die Beschränkung der Höchstzahl von Geräten bei der Verabreichung von Speisen und Getränken, § 6 Abs. 1 Satz 1 SpielhG diene nach der Gesetzesbegründung dazu, die Verweildauer der Spielerinnen und Spieler zu verkürzen und zu unterbrechen. Dieser Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit sei durch die damit bezweckte Bekämpfung der Spielsucht gedeckt. Gleiches gelte für das Verbot der unentgeltlichen Abgabe von Speisen und Getränken, § 6 Abs. 1 Satz 2 SpielhG. Die Anordnung der dauerhaften Anwesenheit einer Aufsichtsperson, § 6 Abs. 2 SpielhG diene nach der Gesetzesbegründung u.a. dazu, dass jederzeit Streit zwischen Spielenden geschlichtet und unmittelbar Einfluss auf problematisches Spielverhalten genommen werden könne. Sie sei auch das datenschutzrechtlich mildere Mittel zu einer lückenlosen Videoüberwachung. Damit sei der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit gerechtfertigt. Die Zutrittsbeschränkung des § 6 Abs. 4 verletze nicht Art. 12 Abs. 1 GG. Als Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit sei sie zur Durchsetzung des Jugendschutzes gedeckt. Die Kontrolle diene als Identitätskontrolle zudem dem Abgleich mit der Liste der freiwillig gesperrten Spieler. Die Ausschlusspflicht für freiwillig gesperrte Spieler, § 6 Abs. 6 SpielhG, sei verfassungskonform. Ein Verstoß der Speicherungsregelung des § 6 Abs. 6 Satz 2 SpielhG gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung sei nicht ersichtlich, da die betroffenen Spieler ihre für die Selbstsperre erforderlichen Daten freiwillig herausgäben. Randnummer 76 Auch die Regelung in § 6 Abs. 7 SpielhG betreffend das übermäßige Verweilen und die Ausnutzung des Spieltriebes sei verfassungskonform. Die Vorschrift verstoße nicht gegen den Bestimmtheitsgrundsatz, da die Norm mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden eine zuverlässige Grundlage für ihre Auslegung und Anwendung biete. Dies sei hier möglich, da es nur um solche Bedingungen oder Handlungen gehe, die über das hinausgingen, was notwendigerweise mit dem Betrieb einer Spielhalle erforderlich sei und dadurch die konkreten Suchtgefahren erhöhe. Randnummer 77 Die Abstandsregelung des § 2 Abs. 1 S. 3 - 5 SpielhG verstoße nicht gegen das Bestimmtheitsgebot. Die Normierung einer Soll-Vorschrift sei für sich genommen unproblematisch im Hinblick auf das Bestimmtheitsgebot, weil eine Bindung an die Regel bestehe, soweit kein atypischer Fall vorliege, der sich seiner Natur nach einer Konkretisierung in der Norm entziehe. Der Begriff der „räumlichen Nähe“ werde vielfach in Rechtsnormen verwendet, ohne dass sie bislang für unbestimmt gehalten wurden. Durch das Ziel, Spielanreize für Kinder und Jugendliche zu vermeiden, lasse sich dieser unbestimmte Rechtsbegriff auslegen. Dabei komme es auf die Einzelumstände des räumlichen Umfeldes an, z.B. die Zugangswege zu den dort genannten Einrichtungen. Für eine Verletzung des Art. 12 Abs. 1 GG fehle es bereits an einem gegenwärtigen Eingriff. Denn bis zum Erlöschen der gegenwärtig erteilten Erlaubnisse sei die Klägerin von der Einhaltung der Abstandsregelung gerade dispensiert. Betroffen sei überdies allein die Berufsausübungsfreiheit. Durch die Abstandsregelungen sollten lediglich örtliche Konzentrationen aufgelöst werden, eine generelle Unterbindung des Betriebs von Spielhallen sei nicht beabsichtigt. Der Verweis auf Spielhallen, in denen ausschließlich Unterhaltungsspiele ohne Gewinnmöglichkeit betrieben würden, gehe fehl. Denn aufgrund einer Stellungnahme der EU-Kommission, die die Einbeziehung dieser Spielhallen für einen Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit ansehe, hätten die Länder in europarechtkonformer Auslegung angeordnet, diese Einrichtungen nicht mehr als Spielhallen iSd § 33i GewO bzw. § 1 SpielhG anzusehen. Randnummer 78 Die Abstandsregelungen seien durch vernünftige Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt. Zur Bekämpfung der Spielsucht sowie zur Beförderung des Jugendschutzes seien die Regelungen geeignet. Durch den Abstand zwischen den Spielhallen werde eine Spielpause hergestellt. Durch die Verringerung des sofort verfügbaren weiteren Angebots lasse sich nach der Literatur eine erhebliche Wirkung bei der Bekämpfung der Spielsucht erreichen. Da die Maßnahme den Zweck nur fördern müsse, komme es unter dem Gesichtspunkt der Geeignetheit der Abstandsregelung für Spielhallen nicht auf das Fortbestehen von Gaststätten an, die weiter Geldspielgeräte betreiben dürften. Sie sei auch im Hinblick auf den Jugendschutz geeignet, weil durch die Verringerung der von Spielhallen in räumlicher Nähe zu Kinder- und Jugendeinrichtungen diese weniger als bisher mit diesem Marktsegment des öffentlichen Glücksspiels in Kontakt kämen. So könne der Gewöhnung von Kindern und Jugendlichen an ein verbreitetes, stets verfügbares Angebot von Spielhallen frühzeitig entgegengewirkt werden. Es gehe daher gerade nicht um den Jugendschutz in Spielhallen. Die Regelung sei erforderlich, weil ein milderes gleich wirksames Mittel in Ansehung des Prognosespielraums nicht ersichtlich sei. Die Regelung sei auch angemessen, da dies selbst für objektive Berufszulassungsvoraussetzungen bejaht worden sei. Zudem räume das Gesetz die Möglichkeit ein, unbillige Härten durch Abweichungen von der Abstandsregelung zu vermeiden. Randnummer 79 Strukturelle Defizite bei der Bekämpfung der Spielsucht, wie sie von der Klägerin eingewendet würden, seien im Rahmen der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung staatlicher Glücksspielmonopole von Bedeutung, nicht jedoch für das gewerbliche Glücksspiel. In diesem Sinne sei dieser Aspekt vom BVerfG im Zusammenhang mit der gewerblichen Spielvermittlung für Lotterien nicht geprüft worden. Ausweichbewegungen von Teilnehmern in Spielhallen zu Gaststätten dürften angesichts des unterschiedlichen Gepräges beider Örtlichkeiten sehr unwahrscheinlich sein und seien zudem wissenschaftlich bislang nicht belegt. Dass Gaststätten der Abstandsregelung nicht unterworfen seien, sei dem wegen der Verabreichung von Speisen und Getränken unterschiedlichen Gepräge geschuldet. Randnummer 80 Auch der Vergleich mit Spielbanken gehe fehl, da es in Berlin nur zwei Spielbanken mit wenigen Standorten gebe, während es im Jahre 2011 im Land Berlin insgesamt 409 Spielhallenstandorte gegeben habe. Randnummer 81 Die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages beträfen den glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalt und seien formell verfassungsgemäß. Dies folge bereits aus der inhaltlichen Übereinstimmung mit den entsprechenden Regelungen des Spielhallengesetzes. Dass in den Materialien zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages das „gewerbliche Automatenspiel“ erwähnt werde, führe nicht zur formellen Verfassungswidrigkeit, weil es für die Frage der Gesetzgebungskompetenz auf den objektiven Gehalt der jeweiligen Vorschrift und nicht auf den Willen des Gesetzgebers ankomme. Randnummer 82 Auch an der materiellen Verfassungsmäßigkeit der Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages bestünden keine Zweifel. Die Regelungen der §§ 4 und 24 GlüStV beträfen dieselbe glücksspielrechtliche Erlaubnis, wobei § 4 den allgemeinen glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalt regele und § 24 dies auf Spielhallen konkretisiere. Daraus erkläre sich auch die in § 4 GlüStV allgemein gehaltene Formulierung von „Veranstaltung und Vermittlung“ im Gegensatz auf die speziell auf Spielhallen bezogene Verwendung des „Betriebs und der Errichtung“. Randnummer 83 Soweit nach § 24 Abs. 2 GlüStV die Erlaubnis zu versagen sei, wenn sie den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderlaufe, sei dies mit dem Bestimmtheitsgrundsatz vereinbar. Denn so habe es bereits das BVerfG für die entsprechende Bezugnahme im GlüStV a.F. gesehen. Die Rüge der Unbestimmtheit der Abstandsregelung in § 25 GlüStV sei fernliegend, weil diese Vorgabe erst durch § 15 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV durch einen Verweis auf § 2 Abs. 1 S. 2 - 4 SpielhG konkretisiert werde. Erfasst würden alle Spielhallen, wobei darunter nicht Spielhallen fielen, die ausschließlich Unterhaltungsspiele ohne Gewinnmöglichkeit anböten. Die Regelung sei auch nicht unverhältnismäßig. Inhaltlich stimme sie mit der Abstandsregelung des Spielhallengesetzes überein. Ein glücksspielrechtlicher Erlaubnisvorbehalt, der einem einheitlichen Mindestanforderungs- und Regelungsniveau für alle Bundesländer gewährleisten solle, sei den vom EuGH statuierten europarechtlichen und glücksspielartübergreifenden Kohärenzgebot geschuldet. Angesichts der inhaltlichen Überschneidungen sei eine eigenständige Grundrechtsbelastung nicht ersichtlich. Gleichermaßen verhalte es sich mit den von der Klägerin einbezogenen Werbebeschränkungen und den Verpflichtungen zur Aufstellung eines Sozialplanes sowie zur Durchführung von Aufklärungsmaßnahmen. Randnummer 84 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten, insbesondere wegen der von der Klägerin gestellten Hilfsbeweisanträge, wird auf die Streitakte Bezug genommen (Bl. 1-646). Entscheidungsgründe Randnummer 85 I. Die Feststellungsklage ist gemäß § 43 Abs. 1 VwGO überwiegend zulässig. Diese Klageart ermöglicht die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses. So liegt es bei dem Begehren der Klägerin, da es auf das Fortbestehen eines in Form von gewerberechtlichen Erlaubnissen erteilten Rechts, auf die Maßgaben einer künftigen Erlaubniserteilung und auf das Fortbestehen von Verhaltenspflichten nach Maßgabe der bisherigen Rechtslage gerichtet ist, soweit sich ihre Klage auf die Rechtsverhältnisse als Spielhallenbetreiberin richtet. Ein Interesse an einer alsbaldigen Feststellung besteht zunächst hinsichtlich solcher Verhaltenspflichten, die die Klägerin bereits jetzt treffen und deren Verstoß bußgeldbewehrt ist (Anträge zu 4 bis 6,
  13. Variante,
  14. Variante z. T., 7 bis 11 und 13), aber auch hinsichtlich der ab dem
  15. Juni 2013 geltenden Verpflichtung zur Reduzierung der Anzahl der Spielgeräte und anderer Spiele (Antrag zu 3). Die Kammer sieht ferner ein Feststellungsinteresse der Klägerin in Bezug auf die Verhältnisse, die sie erst am
  16. August 2016 in Gestalt des Erlöschens ihrer bisher erteilten Spielhallenerlaubnis (Antrag zu 1) sowie in Gestalt der Maßgaben der dann zu erfüllenden Erlaubnispflicht nach neuem Recht treffen (Antrag zu 2), da der Klägerin ein Abwarten schon mit Rücksicht auf die - unter Berücksichtigung des Instanzenzuges - voraussichtliche Dauer bis zur Rechtskraft einer verwaltungsgerichtlichen Entscheidung nicht abverlangt werden kann. Randnummer 86 Hinsichtlich einiger Anträge ist die Klage mangels Feststellungsinteresses unzulässig. Nicht ersichtlich ist ein Feststellungsinteresse in Bezug auf den Antrag zu 2a), soweit sich dieser auf die Feststellung bezieht, dass die Klägerin auch schon gegenwärtig keiner weiteren Erlaubnis nach dem Spielhallengesetz oder dem (Ausführungsgesetz zum) Glücksspielstaatsvertrag bedarf. Denn eine solche Verpflichtung lässt sich bereits den maßgeblichen Vorschriften nicht entnehmen und wird auch vom Beklagten nicht behauptet. An einem Feststellungsinteresse fehlt es auch im Hinblick auf die vom Antrag zu 3) erfasste Reduzierung des Angebots auf ein anderes Spiel gemäß §§ 4 Abs. 3, 8 Abs. 3 SpielhG. Denn die Klägerin betreibt nach eigenem Vorbringen in der mündlichen Verhandlung keine anderen Spiele im Sinne dieser Vorschriften. Im Hinblick auf die in § 6 Abs. 7 SpielhG normierte Maßgabe, dass in Spielhallen keine Handlungen vorgenommen oder Bedingungen geschaffen werden dürfen, die geeignet sind, zum übermäßigen Verweilen oder zur Ausnutzung des Spieltriebs zu verleiten oder die mögliche Suchtgefährdung zu verharmlosen (Antrag zu 12), ist es der Klägerin zuzumuten, sich gegen möglicherweise in der Zukunft gegen sie gerichtete Verwaltungsakte, mit denen ihr die Abhilfe von Verstößen gegen diese Vorschrift aufgegeben werden sollte, im Wege der Anfechtungsklage zu wehren. Durch einen Ordnungswidrigkeitentatbestand, den abzuwarten der Klägerin nicht zumutbar sein könnte, ist ein Verstoß gegen diese Vorschrift nicht sanktioniert. Gleichermaßen verhält es sich mit einem möglichen Verstoß gegen §§ 5 Abs. 1, 26 GlüStV (Antrag zu 6,
  17. Variante). Randnummer 87 Gegen die Zulässigkeit einer Einbeziehung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis- und Verhaltensvorgaben des Glücksspielstaatsvertrages und des hierzu ergangenen Ausführungsgesetzes hat die Kammer unter dem Gesichtspunkt der Klageänderung keine Bedenken, da die Änderung jedenfalls sachdienlich ist, § 91 Abs. 1 VwGO. Randnummer 88 II. Die Klage ist jedoch, soweit sie zulässig ist, unbegründet, da die von der Klägerin begehrten Feststellungen nicht zu treffen sind. Randnummer 89
  18. Weder die von der Klägerin bezeichneten Vorschriften des Spielhallengesetzes noch diejenigen des Glücksspielstaatsvertrages oder des hierzu ergangenen Ausführungsgesetzes sind unionsrechtlich mit Rücksicht auf eine fehlende Notifizierung nach der Richtlinie 98/34/EG unanwendbar. Randnummer 90 a. Das Spielhallengesetz ist (entgegen der von Streinz/Herrmann/Kruis, ZfWG 2007, 402 [406 zu IV.] vertretenen Auffassung) anwendbar, obgleich das Land Berlin den Entwurf des Gesetzes nicht zuvor gemäß Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
  19. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (ABl. L 204 vom
  20. Juli 1998, Seite 37) in der Fassung der Richtlinie 2006/96/EG des Rates vom
  21. November 2006 (ABl. L 363 vom
  22. Dezember 2006, Seite 81) der Kommission übermittelte (notifizierte). Die Richtlinie 98/34/EG ersetzte die Richtlinie 83/189/EWG, deren Art. 8 nach der Entsprechungstabelle im Anhang IV der neuen Richtlinie ihrem Art. 8 entsprach. Nach Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 98/34/EG gelten Bezugnahmen auf die aufgehobenen Richtlinien und Entscheidungen als Bezugnahmen auf die vorliegende Richtlinie und sind nach Maßgabe der Entsprechungstabelle im genannten Anhang IV zu lesen. Randnummer 91 aa. Die Richtlinie 98/34/EG formuliert keine Rechtsfolge des Inhalts, dass ein gesamtes Normenwerk, das auch notifizierungspflichtige Normen enthält, unanwendbar ist, wenn die Notifizierung unterblieb. Mit den in Deutschland gebräuchlichen Auslegungsmethoden wäre der Richtlinie eine solche Rechtsfolge nicht zu entnehmen. Obgleich der Europäische Gerichtshof (EuGH) noch nicht ausdrücklich entschied, ob das Unterbleiben der Notifizierung des Entwurfs einer notifizierungspflichtigen Einzelvorschrift dazu führt, dass das gesamte Normenwerk, dessen Teil die Einzelvorschrift ist, nicht anwendbar ist, sieht die Kammer die Frage durch eine gesicherte unionsrechtliche Rechtsprechung als geklärt an. Randnummer 92 Mit Urteil vom
  23. April 1996 – C-194/94 – CIA Security International SA/Signalson (Slg. 1996, I – 2201) entschied der EuGH, dass eine solche Auswirkung (Unanwendbarkeit der fraglichen technischen Vorschriften, vgl. zuletzt EuGH, Urteil vom
  24. Januar 2013 – C-26/11 – Rn. 50) des Verstoßes gegen die Verpflichtungen, die sich aus der Richtlinie 83/189 ergeben, nicht von einer dahin gehenden ausdrücklichen Bestimmung abhänge. Es sei unstreitig, dass Ziel der Richtlinie der Schutz des freien Warenverkehrs durch eine vorbeugende Kontrolle sei und dass die Mitteilungspflicht ein wichtiges Mittel zur Verwirklichung dieser gemeinschaftlichen Kontrolle darstelle. Die Wirksamkeit dieser Kontrolle sei umso größer, wenn die Richtlinie dahin ausgelegt werde, dass der Verstoß gegen die Mitteilungspflicht einen wesentlichen Verfahrensfehler darstelle, der zur Unanwendbarkeit der fraglichen technischen Vorschriften auf einzelne führen könne (Rn. 48). Zu den Randnummern 50 und 54 führte das Gericht weiter aus: Randnummer 93 „
(50)Im vorliegenden Fall hat die Richtlinie dagegen nicht allein den Zweck, die Kommission zu informieren, sondern sie verfolgt, wie bereits in Randnummer 41 dieses Urteils festgestellt, gerade das weitergehende Ziel, die Handelsschranken zu beseitigen oder zu verringern, die anderen Staaten über die von einem Staat geplanten technischen Vorschriften zu informieren, der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten die nötige Zeit zu verschaffen, um zu reagieren und eine Änderung vorzuschlagen, die es erlaubt, die Einschränkungen des freien Warenverkehrs zu vermindern, die sich aus der geplanten Maßnahme ergeben, und der Kommission die nötige Zeit zu lassen, um eine Harmonisierungsrichtlinie vorzuschlagen. Der Wortlaut der Artikel 8 und 9 der Richtlinie 83/189 ist im Übrigen klar, denn er sieht ein Verfahren für die gemeinschaftliche Kontrolle der Entwürfe nationaler Vorschriften vor und macht den Zeitpunkt ihres Inkrafttretens vom Einverständnis oder vom fehlenden Widerspruch der Kommission abhängig. Randnummer 94
(54)Angesichts der vorstehenden Erwägungen ist die Richtlinie 83/189 im Ergebnis dahin auszulegen, daß der Verstoß gegen die Mitteilungspflicht zur Unanwendbarkeit der betreffenden technischen Vorschriften führt, so daß sie einzelnen nicht entgegengehalten werden können.“ Randnummer 95 Im Urteil vom
  1. September 1997 – C-279/94 (Slg. 1997, I – 4743) betreffend ein Vertragsverletzungsverfahren entschied der EuGH, dass der Mitgliedstaat durch die bloße Tatsache, dass er der Kommission sämtliche in einer nationalen Regelung enthaltenen Bestimmungen zur Kenntnis bringt, nicht daran gehindert wird, die Bestimmungen, die keine technischen Vorschriften darstellen, unmittelbar, also ohne die Ergebnisse des in der Richtlinie vorgesehenen Untersuchungsverfahrens abzuwarten, in Kraft zu setzen. Randnummer 96 An diese Rechtsprechung zur Vorläuferrichtlinie knüpfte der EuGH in Anwendung der Richtlinie 98/34/EG mit dem Urteil vom
  2. September 2005 – C-303/04 – Lidl Italia (Slg. 2005, I – 7865) an. Das Unternehmen vertrieb in Italien nicht biologisch abbaubare Wattestäbchen und verstieß damit gegen Art. 19 eines Gesetzes mit Bestimmungen über die Umwelt, weshalb es mit einem Bußgeld belegt wurde, wogegen es im Ausgangsverfahren vorging. Der EuGH entschied: Randnummer 97 „Artikel 1 Nummer 11 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
  3. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften in der durch die Richtlinie 98/48/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
  4. Juli 1998 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass eine nationale Gesetzesvorschrift wie Artikel 19 der Gesetzes Nr. 93 vom
  5. März 2001 über die Umwelt eine technische Vorschrift darstellt, soweit sie die Vermarktung von Wattestäbchen verbietet, die nicht aus biologisch abbaubaren Stoffen gemäß einer nationalen Norm hergestellt sind. Randnummer 98 Artikel 8 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Richtlinie 98/34 in der durch die Richtlinie 98/48 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass eine nationale Vorschrift, die – wie Artikel 19 des Gesetzes Nr. 93 vom
  6. März 2001 – eine technische Vorschrift darstellt, vor ihrem Erlass der Kommission der Europäischen Gemeinschaften zu übermitteln ist. Randnummer 99 Artikel 8 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Richtlinie 98/34 in der durch die Richtlinie 98/48 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass das nationale Gericht eine Vorschrift des nationalen Rechts, die – wie Artikel 19 des Gesetzes Nr. 93 vom
  7. März 2001 – eine technische Vorschrift darstellt, nicht anzuwenden hat, wenn sie der Kommission nicht vor ihrem Erlass übermittelt worden ist.“ Randnummer 100 Die Kammer sieht es damit als für den EuGH geklärt an, dass nur die rechtswidrig nicht notifizierte technische Vorschrift aus einem Gesetz, nicht aber das ganze Gesetz unanwendbar ist. Jedenfalls kann man aus dem Zweck des vom EuGH freischwebend gesetzten Unanwendbarkeitsrechts kein anderes Ergebnis ableiten. Mit ihm wollte der EuGH seine Vorstellung eines effektiven Schutzes des freien Warenverkehrs durch eine vorbeugende Kontrolle durchsetzen. Erstreckte man die Folgen eines Verstoßes gegen die Notifizierungspflicht aber auch auf Normen, die den freien Warenverkehr nicht betreffen, ginge das über das hinaus, was zum Schutz des freien Warenverkehrs notwendig wäre. Jedenfalls damit griffe man unverhältnismäßig in die Rechtsetzungskompetenz der Mitgliedstaaten ein. Unverhältnismäßige Eingriffe in die Rechtsetzungskompetenz der Mitgliedstaaten sind unionsrechtlich unzulässig (Art. 5 EUV). Randnummer 101 bb. Unabhängig davon ist das Spielhallengesetz anwendbar, weil es nicht zu notifizieren war. Denn es enthält keine technische Vorschrift im Sinne des Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie. Nach dieser Legaldefinition sind das (1.) technische Spezifikationen oder (2.) sonstige Vorschriften oder (3.) Vorschriften betreffend Dienste, einschließlich der einschlägigen Verwaltungsvorschriften, deren Beachtung rechtlich oder de facto für das Inverkehrbringen, die Erbringung des Dienstes, die Niederlassung eines Erbringers von Diensten oder die Verwendung in einem Mitgliedstaat oder in einem großen Teil dieses Staates verbindlich ist, sowie — vorbehaltlich der in Artikel 10 genannten Bestimmungen — (4.) die Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, mit denen Herstellung, Einfuhr, Inverkehrbringen oder Verwendung eines Erzeugnisses oder Erbringung oder Nutzung eines Dienstes oder die Niederlassung als Erbringer von Diensten verboten werden. Randnummer 102 Es bedarf keiner näheren Erläuterung, dass das Spielhallengesetz keine technische Spezifikation enthält, worunter Art. 1 Nr. 3 der Richtlinie eine Spezifikation versteht, die in einem Schriftstück enthalten ist, das Merkmale für ein Erzeugnis vorschreibt, wie Qualitätsstufen, Gebrauchstauglichkeit, Sicherheit oder Abmessungen, einschließlich der Vorschriften über Verkaufsbezeichnung, Terminologie, Symbole, Prüfungen und Prüfverfahren, Verpackung, Kennzeichnung und Beschriftung des Erzeugnisses sowie über Konformitätsbewertungsverfahren. Randnummer 103 Das Spielhallengesetz regelt auch keine Vorschriften betreffend Dienste, weil Dienste nach Art. 1 Nr. 2 der Richtlinie eine Dienstleistung der Informationsgesellschaft meint, d.h. jede in der Regel eine gegen Entgelt elektronisch im Fernabsatz und auf individuellen Abruf eines Empfängers erbrachte Dienstleistung. Randnummer 104 Das Spielhallengesetz regelt kein Verbot etwa der Verwendung eines Erzeugnisses. § 4 Abs. 2 Sätze 2 und 3 SpielhG verbieten nicht die Verwendung von Mehrplatzspielgeräten. Entgegen der Auffassung der Klägerin lässt sich dies nicht aus dem Umstand herleiten, dass nach § 4 Abs. 2 Satz 2 SpielhG bei Mehrplatzspielgeräten jeder Spielplatz als ein Gerät zu behandeln ist und nach Satz 3 der Vorschrift die Geräte einzeln in einem Abstand von mindestens einem Meter aufzustellen sind. Denn aus dem Normzusammenhang von § 4 Abs. 2 Satz 2 SpielhG zu Satz 1 der Vorschrift, wonach in Spielhallen je 12 Quadratmeter Grundfläche höchstens ein Geld- oder Warenspielgerät aufgestellt werden und die Gesamtzahl acht Geräte nicht übersteigen darf, folgt, dass sich die Fiktion des § 4 Abs. 2 Satz 2 SpielhG lediglich auf die Grundflächenberechnung und die Berechnungsgrundlage der Geräteanzahl bezieht. Bei einem Verbot von Mehrplatzspielgeräten hätte die Fiktion des § 4 Abs. 2 Satz 2 SpielhG demgegenüber keinen Anwendungsbereich. Randnummer 105 Es kann dahinstehen, ob die Regelungen des Spielhallengesetzes überhaupt sonstige Vorschriften im Sinne des Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie enthalten und ob diese Vorschriften rechtlich oder de facto für das Inverkehrbringen eines Erzeugnisses, die Erbringung des Dienstes, die Niederlassung eines Erbringers von Diensten oder die Verwendung eines Erzeugnisses von Bedeutung sind. Denn jedenfalls sind sie nicht „in einem Mitgliedstaat oder in einem großen Teil dieses Staates verbindlich“, sondern nur im Land Berlin, das nur einen kleinen Teil des Mitgliedsstaats Deutschland ausmacht (vgl. Urteil des EuGH vom
  8. April 2005 – C-267/03 – [Lindberg] Slg. 2005, I – 3247, Rn. 94). Von den etwa 357.121 qkm der Bundesrepublik entfallen nur etwa 887 qkm, mithin etwa 0,25%, auf Berlin. Bezogen auf die deutsche Gesamtbevölkerung von 81,726 Mio hat Berlin 3,502 Mio (Zahlen aus „Der neue Fischer Weltalmanach 2013“, Seiten 97, 107), mithin etwa 4,3%. Beide Werte sind fernab von dem, was als „großer Teil“ Deutschlands in Betracht zu ziehen ist. Randnummer 106 Es bedarf an dieser Stelle auch keiner Entscheidung, ob eine Notifizierungspflicht anzunehmen ist, wenn die Regelung eines kleinen Bundeslands nur umsetzt, wozu der Bund ausdrücklich ermächtigt oder worauf sich alle Länder etwa im Rahmen eines Staatsvertrags verpflichtet haben. Dann davon kann bei dem Spielhallengesetz nicht die Rede sein, weil eine bundesgesetzliche Ermächtigung für die Regelungen des Spielhallengesetzes nicht in Rede steht und bei Erlass des Spielhallengesetzes im Mai 2011 das Glücksspielrecht den Ländern keine Vorgaben für die Spielhallen machte. Allein der Umstand, dass das Land Brandenburg das Gesetzgebungsverfahren betreffend das Spielhallengesetz ausgesetzt und den Entwurf bei der Kommission notifiziert hat, gibt keinen Anhalt für eine andere Beurteilung. Randnummer 107 b. Der Glücksspielstaatsvertrag, auf dessen Regelungen sich die Klägerin unmittelbar in ihren Anträgen 2a, 6 (
  9. Variante) und 13 bezieht, ist am
  10. April 2011 notifiziert worden (vgl. Mitteilung 792 der EU-Kommission vom 20.03.2012 – SG
(2012)D/50777, ZfWG 2012, 171), so dass diesbezüglich eine unionsrechtliche Unanwendbarkeit ausscheidet. Randnummer 108 c. Aus dem Umstand, dass das Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag in der Fassung seiner Bekanntmachung vom
  1. Juli 2012 (GVBl. S. 238), die die durch den Glücksspieländerungsstaatsvertrag vom
  2. Dezember 2011 veranlassten Änderungen umfasst, nicht als Entwurf der Kommission notifiziert wurde, folgt ebenfalls keine Unanwendbarkeit dieser Regelungen. Denn soweit eine Notifizierung erforderlich war, ist diese im Rahmen des Glücksspieländerungsstaatsvertrages erfolgt. Angesichts der Notifizierung des Glücksspieländerungsstaatsvertrages kommt eine Notifizierungspflicht für Einzelvorschriften des hierauf bezogenen Ausführungsgesetzes nur in Betracht, wenn es sich um eine Änderung des notifizierten Entwurfs im Sinne von Art. 8 Abs. 1 UAbs. 3 RL 98/34EG handelt, wonach für diesen Fall eine erneute Notifizierung vorgesehen ist. Dies setzt gleichzeitig voraus, dass auch die geänderte Vorschrift eine technische Vorschrift im Sinne des Art. 1 RL 98/34/EG ist und daher dem Grunde nach eine Notifizierungspflicht auslösen kann. Randnummer 109 Soweit die von der Klägerin in ihrem Antrag zu 2b (
  3. Variante) bezeichnete Regelung des § 15 Abs. 2 AGGlüStV für die Voraussetzungen der glücksspielrechtlichen Erlaubnis unmittelbar auf die Einhaltung der Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages verweist (dies betrifft die Maßgaben der Jugendschutzbestimmungen des § 4 Abs. 3 GlüStV , des Sozialkonzepts und der Informationspflichten gemäß §§ 6 , 7 GlüStV sowie der Übereinstimmung der Werbung sowie des Betriebes und der Errichtung mit den Zielen des § 1 GlüStV gemäß §§ 5 Abs. 1, 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ), handelt es sich bereits um bloße Bezugnahmen, denen naturgemäß keine Änderung innewohnt. Randnummer 110 Gleiches gilt, soweit § 15 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV für die glücksspielrechtliche Genehmigung weiter bestimmt, dass bei der Anwendung des § 26 Abs. 1 GlüStV die Regelung des § 4 Abs. 1 Satz 1 SpielhG entsprechend zu berücksichtigen ist. Denn § 26 Abs. 1 GlüStV bestimmt, dass von der äußeren Gestaltung einer Spielhalle keine Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele ausgehen oder durch eine besonders auffällige Gestaltung ein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werden darf. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 SpielhG sind Spielhallen von ihrem äußeren Erscheinungsbild so zu gestalten, dass ein Einblick in das Innere der Räumlichkeiten von außen nicht möglich ist. Danach handelt es sich um unterschiedliche Beschreibungen desselben Ansatzes. Denn der Einblick ins Innere einer Spielhalle und die Wahrnehmung der Automaten dürfte bei den großen Fensterfronten regelmäßig eine erhebliche Anreizwirkung zum spontanen Besuch der Halle bieten (vgl. AH Drs. 16/4027,amtliche Begründung zu § 4 Abs. 1 Satz 1 SpielhG). Im Übrigen fehlt es an Anhaltspunkten dafür, dass in dieser Gestaltungsvorgabe für Spielhallenfronten eine wesentliche Beeinträchtigung der Vermarktung von Spielautomaten gesehen werden kann (vgl. EuGH, Urteil vom
  4. April 2005, Lindberg, C-267/03, Slg. 2005, I-3247 Rn. 78). Randnummer 111 Auch in der Maßgabe der §§ 15 Abs. 2 Satz 2, § 15 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV, wonach § 25 GlüStV mit der Maßgabe anzuwenden ist, dass die Abstandsregelungen des § 2 Abs. 1 Satz 2 bis 4 SpielhG entsprechende Anwendung finden, ist keine zu einer Notifizierungspflicht führende Änderung im Sinne des § 8 Abs. 1 UAbs. 3 RL 98/34/EG zu sehen. Nach der Rechtsprechung des EuGH sind zwar Ermächtigungsvorschriften nicht notifizierungspflichtig, wohl aber die auf ihrer Grundlage erlassenen Vorschriften, wenn sie eigene Rechtswirkungen entfalten (EuGH, Urteil vom
  5. April 1996 – C-194/94 - CIA Security International SA/Signalson (Slg. 1996, I-2201, Rn. 29). Eine solche Situation liegt indes nicht vor. Denn für die glücksspielrechtliche Erlaubnis sieht bereits die Vorschrift des § 25 Abs. 1 Satz 1 GlüStV vor, dass zwischen Spielhallen ein Mindestabstand einzuhalten ist, worin sich nach dem Klammerzusatz dort gleichzeitig ein Verbot von Mehrfachkonzessionen ergibt. Diese Vorschrift wurde der Kommission notifiziert, von dieser jedoch nicht unter dem Gesichtspunkt einer sonstigen Vorschrift im Sinne des § 1 Nr. 11 RL 98/34/EG aufgegriffen (vgl. ausführliche Stellungnahme vom
  6. Juli 2011 – C [2011] 5319). Da die Kommission in dem hierfür vorgesehenen Verfahren Kenntnis vom wesentlichen Gehalt dieser Vorschrift erhalten hat, ist der Notifizierungspflicht Genüge getan, so dass von dieser die Konkretisierung des bereits in § 25 GlüStV festgelegten Abstandsgebotes in Form der Bezugnahme auf die Maßgaben des Spielhallengesetzes umfasst ist. Randnummer 112
  7. Weder die streitgegenständlichen Regelungen des Spielhallengesetzes noch diejenigen des Glücksspielstaatsvertrages bzw. des hierzu ergangenen Ausführungsgesetzes sind kompetenzwidrig zustande gekommen. Randnummer 113 a. Das Land Berlin war und ist zum Erlass der von der Klägerin beanstandeten Regelungen des Spielhallengesetzes zuständig, da es sich um Normen handelt, die im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zum Recht der Spielhallen zählen. Denn dieses Recht wird ausdrücklich vom Recht der Wirtschaft ausgenommen, das zur konkurrierenden Gesetzgebung gehört. Da das Recht der Spielhallen nicht in die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes nach Art. 73 GG fällt, gehört es zum Zuständigkeitsbereich der Länder (Art. 70 GG). Randnummer 114 aa. Allerdings ist die Bestimmung des Umfangs der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Recht der Spielhallen streitig. Pieroth/Lammers, GewArch 2012, 1, meinen, die Ausnahme von der allgemeinen Wirtschaftskompetenz des Bundes betreffe nur den Regelungsgegenstand des bisherigen § 33i GewO, während die von den §§ 33c bis h GewO erfassten Materien nach wie vor zum Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung gehören (ähnlich Schönleitner, GewArch 2006, 371 [373]; Schneider, GewArch 2009, 265 und 343; von Rengeling/Szcekalla, Bonner Kommentar zum GG, Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, Rn. 154; Oeter in v. Mangoldt/ Klein/Stark, GG,
  8. Aufl. 2010, Art. 74 Rn. 91 Seite 2049 ab Fn. 452; Degenhart in Sachs, GG,
  9. Aufl. 2011, Art. 74 Rn. 47 [vorher in NVwZ 2006, 1209 [1213 f.]]; Hahn in Friauf, GewO, § 33i Rn. 2a). Demgegenüber sehen Dietlein, ZfWG 2008, 12 [18 f.]; Höfling/Rixen, GewArch 2008, 1 [7]; Tettinger/ Wank/ Ennuschat, GewO,
  10. Aufl. 2011, § 33i Rn. 5 (zuvor Ennuschat/Brugger, ZfWG 2006, 292 [293]), Reeckmann, ZfWG 2010, 229 [234]; Guckelberger, GewArch 2011, 177 [179] und Pagenkopf, NJW 2012, 2918 [2922] die Länder weitergehend als zuständig an. Randnummer 115 bb. Auf die Einzelheiten der Meinungsunterschiede kommt es nicht an, soweit die Auffassungen zu demselben Ergebnis führen. Ist nämlich nach übereinstimmender Auffassung vom Recht der Spielhallen im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG jedenfalls der Regelungsgegenstand des § 33i GewO erfasst, so kann die von der Klägerin mit ihrem Antrag zu 2a) aufgeworfene Frage, ob der Beklagte überhaupt das Erfordernis einer gewerberechtlichen Erlaubnispflicht für den Betrieb von Spielhallen regeln durfte, nicht zweifelhaft sein. Damit steht zugleich fest, dass der Beklagte auch befugt war, das mit dem Antrag zu 1) angesprochene Erlöschen gewerberechtlicher Spielhallenerlaubnisse (§ 8 Abs. 1 Satz 1 SpielhG) zu regeln. Denn es handelt sich dabei um die Frage, ab wann das neue landesrechtliche Erlaubnisregime auf die Inhaber von Erlaubnissen nach altem Recht (§ 33i GewO) Anwendung findet. Daher ist es entgegen der Auffassung der Klägerin für diese kompetenzrechtliche Bestimmung ohne Bedeutung, wie die neuen Erlaubnisvoraussetzungen im Einzelnen ausgestaltet sind. Randnummer 116 Auch bei den Abstandsregelungen des § 2 Abs. 1 Satz 2 - 4 SpielhG, die Gegenstand des Klageantrages zu 2b [1] (
  11. Variante) sind, handelt sich um Erlaubnisvoraussetzungen, die als solche in den von § 33i GewO erfassten Regelungsbereich fallen. Mit dieser Vorschrift wird abstrakt-generell geregelt, wann der Betrieb des Gewerbes eine übermäßige Ausnutzung des Spieltriebs befürchten lässt, ein Umstand, den § 33i Abs. 2 Nr. 3 GewO als Versagungsgrund definiert. Die Begründung zum Gesetzentwurf des Spielhallengesetzes sah in einem massiven Angebot „an Geldgewinnspielgeräten in engem räumlichem Verbund ein wesentliches Element zur Steigerung der Spielsucht“ (AH Drs. 16/4027, S. 11). Die Klägerin überzeugt nicht mit ihrem Argument, der Beklagte sei deswegen an einer Abstandsregelung für Spielhallen gehindert, weil das Merkmal der übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebes in § 33i Abs. 2 Nr. 3 GewO nur die Berücksichtigung von Spielgeräten innerhalb einer Spielhalle zulasse, eine Einbeziehung benachbarter Spielhallen indes ausschließe (vgl. BVerwG, Urteil vom
  12. Oktober 1984 – BVerwG 1 C 11/83 -, Rn. 19, juris = NVwZ 1985, 268 [269]) und der Gesetzgeber schließlich mit der teilweisen Übernahme des Wortlauts von § 33i GewO auch die hierzu ergangene Rechtsprechung habe übernehmen wollen (AH-Drs. 16/4027, S. 11). Das vermengt die Frage nach der landesrechtlichen Kompetenz mit der Frage nach der in Ausübung dieser Kompetenz getroffenen landesrechtlichen Regelung. Auch das Bundesverwaltungsgericht hielt es für denkbar, dass der Normgeber den Versagungsgrund der übermäßigen Spieltriebausnutzung weitergehend definiert. Für die seinerzeit getroffenen Regelungen hielt es das Bundesverwaltungsgericht hingegen für ausgeschlossen, diesen Versagungsgrund betriebsstättenübergreifend auszulegen. Das änderte der Landesgesetzgeber mit der kompetenzgerecht getroffenen Regelung, ohne sich damit sachlich in Widerspruch zu der seiner Vorstellung nach weiter anwendbaren Rechtsprechung zu § 33i GewO zu setzen. Der von der Klägerin wohl vertretenen Auffassung, der Landesgesetzgeber sei im Recht der Spielhallen auf die bloße Verwaltung eines zugewiesenen Rechtsbestandes verwiesen, tritt die Kammer nicht bei. Randnummer 117 Zudem erscheint die Norm als eine Regelung über die zur Versagung führende Lage der vorgesehenen Spielhalle. Solche Regelungen setzt § 33i Abs. 2 Nr. 2 GewO voraus bzw. zählt sie zu dem Recht der Spielhallen. Es muss sich das nach aller Auffassung zum Recht der Spielhallen Gehörende auch nicht zusätzlich daran messen lassen, ob es einen ausschließlich örtlichen Regelungsbezug hat. Vielmehr erklärt dieses Merkmal nur die vom Verfassungsgesetzgeber getroffene Ausgliederung von Kompetenzen. Abgesehen davon ist aber auch der örtliche Regelungsbezug gegeben; die Regelung zum Verbot der Mehrfachkonzession und zu den einzuhaltenden Abständen knüpft an eine Situation vor Ort an. Dort, wo sie sich (negativ) auswirkt, setzt sie an der örtlichen Gegebenheit an, dass an einem Standort bereits ein entsprechendes Unternehmen ist bzw. gleichzeitig entstehen soll. Randnummer 118 Entgegen der Andeutung von Pagenkopf, NJW 2012, 2918 [2922 bei Fn. 34]) sieht die Kammer kein Problem in der Kompetenzabgrenzung zum Bodenrecht, für das nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG auch der Bund zuständig ist. Es mag zutreffen, dass das aktuelle Bodenrecht Abstandsregelungen für Spielhallen (in einem Bebauungsplan) ermöglicht (dazu Birk, DVBl. 2012, 873). Doch folgt daraus nicht rückschließend, dass solche Regelungen stets nur bodenrechtlicher Art sind (vgl. BVerwG, Urteil vom
  13. Oktober 2007 – BVerwG 4 C 8.06 -, BVerwGE 129, 318 = NVwZ 2008, 311 [312, Rn. 14, und 314]). Nach dem Gutachten des Bundesverfassungsgerichts vom
  14. Juni 1954 – 1 PBvV 2/52 – über die Zuständigkeit des Bundes zum Erlass eines Baugesetzes (BVerfGE 3, 407) gehören zur Materie „Bodenrecht“ nur solche Vorschriften, die den Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand rechtlicher Ordnung haben, also die rechtlichen Beziehungen des Menschen zum Grund und Boden regeln (a.a.O., Seite 424). Davon grenzte das Gericht das Baupolizeirecht ab, das nach wie vor Sache der Landesgesetzgebung sei (a.a.O., Seite 432 f.). An dieser Unmittelbarkeit fehlt es im Falle der Abstandsregelung, die die Nutzung eines Grundstücks nur im Verhältnis zur Nutzung auf anderen Grundstücken regelt. Zudem ist die Abstandsregelung mit der Bekämpfung von Spielsucht motiviert, die eine polizeirechtliche Erwägung und keinen abwägungsrelevanten Umstand im Sinne des § 1 Abs. 6 BauGB darstellt. Selbst wenn man aber annähme, auch der Bund könnte eine Abstandsregelung für Spielhallen aufgrund seiner Kompetenz für das Bodenrecht treffen, wäre das unerheblich, weil er sie bislang nicht (auch nicht negativ) getroffen hat. Es gibt keine bauplanungsrechtlich abschließende Regelung über die Zulässigkeit von Spielhallen (vgl. Otto, DVBl. 2011, 1330). Randnummer 119 cc. Die Kammer konnte ferner nicht die Überzeugung gewinnen, dass die von der Klägerin mit ihrem Antrag zu 3) beanstandete Regelung des Spielhallengesetzes zur Höchstzahl der in Spielhallen zulässigen Geldspielgeräten kompetenzwidrig zustande gekommen ist, so dass auch insoweit eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausscheidet. Randnummer 120 Dem Ansatz der Klägerin, der Kompetenztitel „Recht der Spielhallen“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG sei inhaltlich auf den Regelungsbereich des § 33i GewO im Sinne eines Spielhallenerlaubnisrechts begrenzt und schließe insbesondere das so genannte Spielgewerberecht, wie es in den §§ 33c ff. GewO geregelt sei, aus, vermag die Kammer nicht zu folgen. Zwar wird durch die Regelung des § 4 Abs. 2 Satz 1 SpielhG (Antrag zu 3,
  15. Variante) nach der in Spielhallen die Gesamtzahl der Geldspielgeräte acht Geräte nicht übersteigen darf, die Regelung des § 3 Abs. 2 Satz 1 SpielV ersetzt (§ 9 Abs. 1 SpielhG), die für Spielhallen eine zulässige Gesamtzahl von zwölf Geräten festlegt. Aus dem Umstand, dass diese Regelung außerhalb des § 33i GewO erfolgt ist, folgt jedoch nicht, dass der Regelungsgegenstand von der Kompetenznorm des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG nicht erfasst ist. Randnummer 121 Das Merkmal „Recht der Spielhallen“ ist im Grundgesetz nicht definiert. Dem Wortlaut lässt sich eine Beschränkung auf die Maßgaben der Spielhallenbetriebserlaubnis nicht entnehmen. Mag auch im allgemeinen Sprachgebrauch als Spielhalle eine Einrichtung verstanden werden, in der erwachsenen Kunden verschiedene Arten von Spielautomaten - zu denen auch Geldspielgeräte gehören - oder von Unterhaltungsspielen angeboten werden und der Betrieb als solcher Gegenstand der Erlaubnispflicht des § 33i GewO sein (vgl. in diesem Sinne Schneider, GewArch 2009, 265, 272), so folgt daraus für die Kammer nicht die behauptete Beschränkung. Denn die zugewiesene Kompetenz ist nicht mit dem „Recht der Spielhallenerlaubnisse“ bezeichnet. Dementsprechend ist anerkannt, dass „Spielhallenrecht“ (bislang) über § 33i GewO hinaus etwa in einzelnen, die Spielhallen betreffenden Vorschriften der aufgrund von §§ 33 f Abs. 1, 60a Abs. 2 Satz 4 GewO erlassenen Spielverordnung geregelt war. Randnummer 122 Auch aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift lässt sich Derartiges für die Kammer nicht ableiten. Im Rahmen der so genannten „Föderalismusreform I“ wurde durch Gesetz vom
  16. August 2006 (BGBl. I S. 2034) die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Bereich der Wirtschaft in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG u.a. um das „Recht der Spielhallen“ eingeschränkt. Dem Gesetzentwurf zu der Änderung (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/813, Art. 1 Nr. 7 Buchstabe a Doppelbuchstabe gg, Seiten 9, 13) ist nichts zu entnehmen, was zu einer engen, auf den Regelungsgehalt von § 33i GewO beschränkten Auslegung zwingt. Danach sollte der Landesgesetzgeber gestärkt werden, indem Kompetenzen mit besonderem Regionalbezug und solche Materien, die eine bundesgesetzliche Regelung nicht zwingend erfordern, auf die Länder verlagert werden. Dabei wurde das Recht der Spielhallen als ein Teilbereich aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG bezeichnet. Die Begründung zum Normentwurf geht über den Wortlaut desselben kaum hinaus (Ausnahme: “es unterfällt damit künftig der ausschließlichen Gesetzgebung der Länder.“). Aber auch die Darstellung der Vorarbeiten der Föderalismuskommission bei Schneider (aaO, Seiten 266 ff.) zeigt nicht mehr als ein mögliches Verständnis auf. So berichtet er von einer Liste von Einzelvorschriften, in der Normen der GewO mit einer lokalen Radizierung aufgeführt sind, und wo es unter anderem um die Regelungen der „Gewinnspiele Geldspielgeräte […] (§§ 33c bis h)“ und um „Spielhallen (§ 33i)“ gegangen sei (a.a.O., Seite 268), im Ergebnis jedoch auf eine Einbeziehung der Gegenstände der §§ 33c bis h GewO verzichtet worden sei (a.a.O., S. 269). Indes belegt die von Schneider dargestellte Unterscheidung der Regelungsbereiche der §§ 33c bis §§ 33h GewO und des § 33i GewO nicht schon, dass mit dem im Ergebnis gewählten Merkmal „Recht der Spielhallen“ auch diejenigen Regelungsteile der §§ 33c bis 33h GewO ausgenommen sein sollten, die mit den Motiven für die Kompetenzverlagerung - besonderer Regionalbezug sowie Materien, die eine bundesgesetzliche Regelung nicht zwingend erfordern - vereinbar waren. Da sich nämlich unter den letztlich nicht einbezogenen Regelungsbereichen der § 33c ff. GewO auch solche finden, die offensichtlich keinen regionalen Bezug haben, wie etwa die Bauartzulassung bestimmter Spielgeräte (§ 33c Abs. 1 GewO), besagt das Absehen einer pauschalen Einbeziehung der Regelungsbereiche der § 33c ff. GewO für sich genommen nicht viel. Dass der Bund ausweislich der amtlichen Begründung zum jüngst ergangenen Gesetz zur Änderung der Gewerbeordnung vom
  17. Dezember 2012 die Kompetenz für den Erlass von Regelungen zur Verbesserung des Spieler- und Jugendschutzes für sich in Anspruch nimmt (vgl. BT-Drs. 17/10961 S. 10) mag Uneinigkeit über die Abgrenzung von Bundes- und Länderkompetenzen belegen, besitzt aber kein entscheidendes Gewicht für die Auslegung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG. Randnummer 123 Dem Hilfsbeweisantrag zu 9), soweit er sich auf eine Unterscheidung und getrennte Betrachtung der Regelungsbereiche der §§ 33c bis h GewO und des § 33i GewO im Rahmen der Vorarbeiten der Föderalismuskommission bezieht, war danach mangels Entscheidungserheblichkeit nicht nachzugehen. Soweit sich dieser Antrag auch auf den Umfang der durch die Änderung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG übertragenen Kompetenzen beziehen sollte, ist er unzulässig, weil es sich insoweit um die Auslegung von Rechtsvorschriften handelt, die dem Beweis nicht zugänglich ist. Randnummer 124 In systematischer Hinsicht sprechen keine zwingenden Gründe für eine auf den Regelungsbereich des § 33i GewO beschränkte Auslegung. Eine allgemein anerkannte Regel, dass Ausnahmevorschriften (wie hier der Begriff „das Recht der Spielhallen“) eng auszulegen sind, gibt es nicht (vgl. Kramer, Juristische Methodenlehre, 1998, Seite 155 f.). Demgegenüber ist zu beachten, dass innerhalb der Kompetenzzuweisungen der Art. 70 ff. GG der Grundsatz in Art. 70 Abs. 1 GG zu sehen ist, wonach die Länder das Recht zur Gesetzgebung haben, soweit das Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Ist danach die konkurrierende Gesetzgebung des Art. 74 GG eine Ausnahme zur Gesetzgebungszuständigkeit der Länder, so handelt es sich bei der hier streitigen Einschränkung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG um eine Wiederherstellung der Grundregel des Art. 70 Abs. 1 GG in Form einer Rückausnahme. Auch dieser Umstand spricht gegen eine zwingend enge Auslegung des Merkmals „ohne das Recht der Spielhallen“. Randnummer 125 Sinn und Zweck der Regelung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, Kompetenzen mit besonderem Regionalbezug und solche Materien, die eine bundesgesetzliche Regelung nicht zwingend erfordern, auf die Länder zu verlagern, deuten ebenfalls nicht mit der erforderlichen Gewissheit auf die von der Klägerin vertretene enge Auslegung. Denn die Zahl der in einer Spielhalle maximal aufstellbaren Geldspielgeräte prägt deren örtliche Gegebenheiten. Entsprechend sind regionale Unterschiede denkbar, die die Festlegung unterschiedlicher Höchstzahlen sinnvoll erscheinen lassen. Ein Bedürfnis für eine bundeseinheitliche Regelung dieser Maßgabe erschließt sich der Kammer nicht. Die Klägerin hat keine Umstände aufgezeigt, die es erforderlich erscheinen lassen, dass es – auch überörtlich tätigen - Gewerbetreibenden nicht zumutbar sein soll, unterschiedliche Höchstzahlen für die Aufstellung von Geldspielgeräten in den jeweiligen Bundesländern zu beachten. Randnummer 126 Dem kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass das „Recht der Spielhallen“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG nicht faktisch-deskriptiv an einen zu regelnden Lebenssachverhalt, sondern normativ-rezeptiv an einen vorgefundenen Normbereich anknüpfe. Dabei bedarf es keiner Vertiefung, ob das Recht der Spielhallen ein erst 1960 eingeführtes oder bereits seit 1960 ausgeprägtes Rechtsgebiet darstellt. Denn selbst wenn man von einer normativ-rezeptiven Anknüpfung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG in diesem Punkt ausginge, ist damit nicht entschieden, dass sich die Anknüpfung im Regelungsbereich des § 33i GewO erschöpft, umfasst doch das Recht der Spielhallen als Summe der spielhallenspezifischen Rechtssätze auch einzelne Vorschriften der Spielverordnung, etwa diejenige zur zulässigen Höchstzahl von Geldspielgeräten (Schneider, a.a.O., S. 265 Rn. 1). Randnummer 127 Auch der Einwand der Klägerin, dass traditionell von der Rechtsprechung (BVerfG, Beschluss vom
  18. März 1987 – 1 BvR 850 u.a. – juris; BVerwG, Urteile vom
  19. Oktober 1984 – 1 C 21.83 und 1 C 11.83 – juris) zwischen dem Spielhallenbetriebsrecht im Sinne von § 33i GewO und dem Spielgeräterecht insbesondere in Gestalt der Spielverordnung unterschieden worden sei, überzeugt nicht. Denn diese Entscheidungen beziehen sich auf eine Fassung des zum Erlass der Spielverordnung ermächtigenden § 33f Abs. 1 GewO, in der diese Ermächtigung lediglich zur Durchführung der §§ 33c, 33d und 33e GewO erteilt war. Mittlerweile indes besitzt das Argument, die Spielverordnung habe keinen spielhallenrechtlichen Bezug, sondern diene der Durchführung der gerätebezogenen Regelung des § 33c GewO, kein großes Gewicht mehr. Denn nachdem das Bundesverwaltungsgericht in dem von der Klägerin zitierten Urteil vom
  20. Oktober 1984 – 1 C 21/83 -, Rn. 16, juris = BVerwGE 70, 180) Schlussfolgerungen aus der Spielverordnung auf die erlaubnisrechtliche Situation der Spielhallen mit dem Argument abgelehnt hatte, dass diese Verordnung nicht der Durchführung des § 33i GewO diene, ergänzte der Gesetzgeber unter Bezugnahme auf die genannte Entscheidung die Verordnungsermächtigung mit Gesetz vom
  21. November 1994 (BGBl. I S. 3475) um den Zusatz, dass diese auch der Durchführung des § 33i GewO diene (BT-Drs. 12/5826 S. 17). Vor diesem Hintergrund kann allein dem Umstand, dass sich eine Regelung wie diejenige zu Höchstzahlen von Spielgeräten in Spielhallen in der Spielverordnung befindet, nicht zu einem Ausschluss vom Recht der Spielhallen herangezogen werden. Die Fünfte Verordnung zur Änderung der Spielverordnung vom
  22. Dezember 2005 (BGBl. I Seite 3495), die etwa § 3 SpielV die aktuelle Fassung gab, ist denn auch auf die u.a. § 33i GewO in Bezug nehmende Vorschrift des § 33f Abs. 1 und 2 Nr. 1 lit. a in Verbindung mit § 60a Abs. 2 Satz 4 GewO gestützt. Entgegen Pieroth/Lammers (a.a.O., Seite 4 bei Fn. 51) ergibt sich daher aus der Ermächtigungsgrundlage des § 33f GewO nicht klar, dass es sich bei § 3 Abs. 2 SpielV (nur) um eine Durchführungsbestimmung zu § 33c GewO handle. Denn § 33f Abs. 1 Nr. 1 GewO ermächtigt auch dazu, die Zahl der jeweils in einem Betrieb aufgestellten Spielgeräte zu beschränken. Eine solche Regelung hat vielmehr einen doppelten Charakter: Sie ist geräte- und betriebsbezogen. Aus diesem Grund verfängt letztlich auch das Argument der Klägerin nicht, dass Spieler- und Jugendschutzvorschriften (ausschließlich) solche des bundeseinheitlich geregelten Rechts der Spielgeräte seien. Dass diese Auffassung nicht zutreffen kann, belegt im Übrigen der Versagungsgrund des § 33i Abs. 2 Nr. 3 GewO, der die Gefährdung der Jugend und den Spielerschutz in Gestalt der übermäßigen Ausnutzung des Spieltriebs benennt. Für die Kammer folgt daher aus dem Umstand, dass der (Bundes-) Verordnungsgeber - zu einem Zeitpunkt, als eine Zuständigkeit des Bundes sowohl für das Spielhallen- als auch für Automatenrecht bestand - Spielerschutzvorschriften in Gestalt von Höchstzahlenregelungen für Spielhallen im Zusammenhang mit sonstigen Vorschriften des Automatenrechts geregelt hat, keineswegs eine Sperrwirkung für Spielerschutzvorschriften unter dem Gesichtspunkt des Spielhallenrechts. Randnummer 128 Danach war dem Hilfsbeweisantrag zu 1) nicht nachzugehen, mit dem der Umstand unter Beweis gestellt werden soll, dass andere Spiele im Sinne von § 33b GewO unter dem Aspekt der Suchtgefährdung unbedenklich seien. Denn selbst wenn es sich so verhalten sollte, ergibt sich daraus keine zwingende Folge für die Auslegung von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG. Randnummer 129 Die Klägerin kann auch nicht mit Erfolg einwenden, dass sich die Regelung über die Höchstzahl von Geräten in § 3 Abs. 2 SpielV an den Aufsteller der Geräte richte, nicht an den Betreiber der Spielhalle. Denn das schließt es nicht aus, auch dem Spielhallenbetreiber die Beachtung einer Höchstzahlenregelung aufzuerlegen. Dies belegt die Regelung des § 3a SpielV, die (u.a.) dem Spielhallenbetreiber gesondert die Beachtung der nach § 3 Abs. 2 SpielV zulässigen Höchstzahl der Geräte aufgibt. Entgegen der Auffassung der Klägerin führt eine solche Auslegung daher auch nicht zu einer sinnwidrigen Zersplitterung eines Rechtsgebiets. Dass der Geräteaufsteller von der im Vergleich zu § 3 Abs. 2 SpielV restriktiveren Regelung des Spielhallengesetzes deswegen getroffen wird, weil danach in Berlin die Aufstellung von mehr als acht Geräten pro Spielhalle nicht zulässig ist, ist bei dieser Betrachtung kein Widerspruch. Vielmehr handelt es sich lediglich um die Folge aus dem Umstand, dass die Gesetzgebungskompetenz für die Regelung der spezifischen Aufstellmöglichkeiten in Berliner Spielhallen – einem Teilbereich der möglichen Aufstellorte – in die Kompetenz eines anderen Gesetzgebers übertragen wurde. Bei dieser Betrachtungsweise müssten die Aufstellbedingungen für Geldspielgeräte in Gaststätten auch nicht (nur) im Gaststättenrecht geregelt werden, wie die Klägerin entgegenhält. Denn anders als bei Gaststätten, deren wesentliches Merkmal die Verabreichung von Speisen und Getränken ist, handelt es sich bei Spielhallen um Gewerbe, bei denen (u.a.) das Betreiben von Geldspielgeräten prägendes Wesensmerkmal ist (§ 2 Satz 1 SpielhG). Randnummer 130 Anders als die Klägerin erkennt die Kammer in der Höchstzahlenregelung für Spielgeräte in Spielhallen einen Ortsbezug, weil die Regelung die raumbezogenen Maßgaben für einen Spielhallenbetrieb zum Gegenstand hat. Dagegen spricht nicht, dass auch die Geeignetheitsbestätigung nach § 33c Abs. 3 GewO, wonach der Gewerbetreibende u.a. Geldspielgeräte nur aufstellen darf, wenn ihm die zuständige Behörde die Geeignetheit des Aufstellungsorts bestätigt hat, einen Ortsbezug aufweist. Denn fraglos darf der Bundesgesetzgeber im Rahmen seiner Zuständigkeit wie etwa der für § 33c GewO Regelungen mit Ortsbezug treffen. Randnummer 131 dd. Auch die Einzelheiten der Anordnung der Geräte (Antrag zu 4) durch § 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG, wonach – anders als in § 3 Abs. 2 Satz 2 SpielV – die Aufstellung der Geräte in Zweiergruppen nicht zulässig ist, sondern die Geräte einzeln unter Beachtung der jeweiligen Abstandsmaßgaben aufzustellen sind, begegnet danach keinen kompetenzrechtlichen Bedenken. Gleichermaßen verhält es sich mit der von der Klägerin mit Antrag zu 6 (
  23. Variante) angegriffene Regelung des § 4 Abs. 1 Satz 2 SpielhG, mit der der Klägerin aufgegeben ist, das äußere Erscheinungsbild der Spielhalle in Bezug auf Werbung für die dort veranstalteten Spiele in besonderer Weise zu gestalten. Randnummer 132 ee. Da die Klägerin mit ihrem Argument, Spielerschutzvorschriften seien im Zusammenhang mit Geldspielgeräten einer abschließenden Regelung durch den Bund vorbehalten, nicht durchdringt, teilt die Kammer auch ihre kompetenzrechtlichen Bedenken in Bezug auf die Regelung des § 6 Abs. 1 Satz 1 SpielhG (Antrag zu 7) nicht, wonach sich die Höchstzahl der zulässigen Geldspielgeräte auf drei reduziert, wenn an Ort und Stelle Speisen und Getränke verabreicht werden. Dabei kann es auf sich beruhen, ob darin eine Abweichung von § 3 Abs. 3 SpielV zu sehen ist, wonach in Spielhallen oder ähnlichen Unternehmen, in denen alkoholische Getränke zu Verzehr an Ort und Stelle verabreicht werden, höchstens drei Geld- oder Warenspielgeräte aufgestellt werden dürfen. Denn im Falle der Verabreichung von alkoholischen Getränken bedarf der Gewerbetreibende einer Gaststättenerlaubnis (vgl. § 2 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 GastG) für eine Schankwirtschaft (§ 1 Nr. 1 GastG), in der gemäß § 3 Abs. 1 SpielV ohnehin nicht mehr als drei Geld- oder Warenspielgeräte aufgestellt werden dürfen. Randnummer 133 Gleichermaßen frei von kompetenzrechtlichen Bedenken ist danach die dem Spielerschutz dienende Regelung des § 6 Abs. 1 Satz 2 SpielhG, wonach die unentgeltliche Abgabe von Speisen und Getränken untersagt ist (Antrag zu 8), die Regelung von Sperrzeiten gemäß § 5 Abs. 1 SpielhG (Antrag zu 5) sowie die durch § 6 Abs. 1 Satz 1 SpielhG geregelte Verpflichtung, Spieler abzuweisen, die danach im Rahmen einer Selbstsperre verlangt haben (Antrag zu 11). Randnummer 134 Dieselben Erwägungen gelten in Bezug auf die in § 2 Abs. 3 Nr. 4 SpielhG geregelte Maßgabe für die Erteilung einer Spielhallenerlaubnis, dass der jeweilige Antragsteller einen Sachkundenachweis für den in Aussicht genommenen Betrieb sowie zur Prävention der Spielsucht und im Umgang mit betroffenen Personen erworben hat (Antrag zu 2b [1],
  24. Variante) sowie für die in § 6 Abs. 2 SpielhG geregelte Verpflichtung der dauerhaften Anwesenheit einer Aufsichtsperson (Antrag zu 9). Die Kammer teilt nicht die Auffassung der Klägerin, dass aus der Regelung des § 6 Abs. 4 SpielV, die den Hersteller von Spielgeräten zu Warnhinweisen, Beratungshinweisen und dem Auslegen von Informationsmaterial in Spielhallen verpflichtet, eine Sperrwirkung für die Auferlegung ähnlicher Pflichten in Bezug auf Spielhallenbetreiber folgt. Randnummer 135 ff. Gleichermaßen verhält es sich im Ergebnis mit der Regelung des § 6 Abs. 4 Satz 2 SpielhG (Antrag zu 10), die die Klägerin dazu verpflichtet, die Durchsetzung des Zutrittsverbots für Minderjährige durch eine Eingangskontrolle in Verbindung mit der Vorlage des Personalausweises oder anderer zur Identitätskontrolle geeigneter Dokumente zu gewährleisten. Gegen die Annahme der Klägerin, der Bund habe in § 3 Abs. 1 Satz 2 SpielV, wonach die Einhaltung von § 6 Abs. 2 JuSchG sicherzustellen ist, sowie in § 6 JuSchG, wonach die Anwesenheit u.a. in öffentlichen Spielhallen Kindern und Jugendlichen nicht gestattet werden darf (Abs. 1) und diesen die Teilnahme an Spielen mit Gewinnmöglichkeit nur unter den dort genannten Voraussetzungen gestattet werden darf (Abs. 2), die jugendschutzrechtlichen Aspekte des Betriebs von Geldspielgeräten abschließend geregelt, spricht bereits die Regelung von jugendschutzrechtlichen Aspekten bei der Erteilung der Spielhallenerlaubnis in § 33i Abs. 2 Nr. 3 GewO. Kann nämlich der Landesgesetzgeber nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG Regelungen erlassen, wonach unter jugendschutzrechtlichen Gesichtspunkten sogar die Spielhallenerlaubnis versagt werden kann, so muss er erst recht regeln können, auf welche Weise ein erlaubter Spielhallenbetrieb die Vorgaben des Jugendschutzes durchzusetzen hat. Randnummer 136 b. Die Kammer teilt auch nicht die kompetenzrechtlichen Bedenken der Klägerin in Bezug auf die die Spielhallen betreffenden Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des hierzu ergangenen Ausführungsgesetzes. Randnummer 137 Wie bereits ausgeführt (oben zu a) umfasst der Kompetenztitel des Beklagten, der ihm in Ansehung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG für das Recht der Spielhallen zukommt, die Regelung von Erlaubnisvoraussetzungen für Spielhallen. Davon ist der glücksspielrechtliche Aspekt dieser wirtschaftlichen Betätigung umfasst (vgl. BVerfG, Urteil vom
  25. März 2006 – 1 BvR 1054/01 -, Rn. 96, juris). Die Regelung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für Spielhallen als solcher gemäß §§ 4 Abs. 1, 24 Abs. 1 GlüStV (Antrag zu 2a,
  26. Variante) sowie die Regelung von Erlaubnisvoraussetzungen gemäß §§ 24 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 GlüStV , 15 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV (Antrag zu 2b [2]) ist daher kompetenzrechtlich unbedenklich, auch soweit hierfür auf die Anforderungen oder Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages in Bezug auf den Jugendschutz ( § 4 Abs. 3 GlüStV ), die Werbung ( § 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV ), ein Sozialkonzept ( § 6 GlüStV ), die Aufklärungspflichten ( § 7 GlüStV ), die Übereinstimmung von Errichtung und Betrieb einer Spielhalle mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages ( § 25 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ), das Abstandserfordernis ( § 25 GlüStV i.V.m. §§ 15 Abs. 3 Satz 1 AGGlüStV, 2 Abs. 1 S. 2 – 4 SpielhG) sowie die äußere Gestaltung der Spielhalle ( § 26 Abs. 1 GlüStV i.V.m. §§ 15 Abs. 3 Satz 2 AGGlüStV, 4 Abs. 1 Satz 1 SpielhG) Bezug genommen wird. Nach den Ausführungen zu der über die reinen Erlaubnisvoraussetzungen hinausgehenden Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Spielhallen (oben zu a) ist auch das Erfordernis für den Spielhallenbetreiber, ein Sozialkonzept zu entwickeln und Informationspflichten einzuhalten, §§ 6 , 7 GlüStV (Antrag zu 13), kompetenzrechtlich unbedenklich. Randnummer 138 Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen den Grundsatz der Konzeptkonformität sehen will, bietet sie kein weitergehendes Argument für einen Verstoß gegen die durch das Grundgesetz vorgesehene Kompetenzverteilung. Es fehlt bereits an einer Anwendbarkeit dieser Rechtsfigur auf die vorliegende Fallgestaltung. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht für den Fall einer kommunalen Verpackungssteuer entschieden, dass der Gesetzgeber aufgrund einer Steuerkompetenz nur insoweit lenkend in den Kompetenzbereich eines Sachgesetzgebers – seinerzeit betroffen war das bundesgesetzlich geregelte Gesamtkonzept des Abfallrechts – übergreifen darf, als die Lenkung weder der Gesamtkonzeption der sachlichen Regelung noch konkreten Einzelregelungen zuwiderlaufe (BVerfG, Urteil vom
  27. Mai 1998 – 1 BvR 1991/95, 2 BvR 2004/95 –, Rn. 57, juris). Hier fehlt es indes bereits an einem Gesamtkonzept, das sich für die Kammer weder aus dem bundesrechtlichen Leitprinzip der Gewerbefreiheit (§ 1 GewO) noch aus der Regelungszuständigkeit des Bundes im Rahmen der §§ 33c ff. GewO ergibt. Zur Begründung fehlender Gesetzgebungszuständigkeit des Beklagten für die beanstandeten glücksspielrechtlichen Regelungen gibt der Verweis auf eine Kollision mit dem Automatenrecht des Bundes zudem nichts her, weil hierdurch eine Kompetenzverletzung nicht begründet, sondern vielmehr vorausgesetzt wird. Randnummer 139 Letztlich variiert die Klägerin damit lediglich ihre Auffassung, dass von der Gesetzgebungskompetenz des Beklagten für das Recht der Spielhallen all das ausgenommen sei, was unter dem Gesichtspunkt der Aufstellung von Geldspielautomaten durch den Bund geregelt worden sei und geregelt werde. Daher kann die Klägerin auch nichts aus ihrem Verweis auf das Gesetz zur Änderung der Gewerbeordnung und anderer Gesetze vom
  28. Dezember 2012 (BGBl. I S. 2415) herleiten, mit dem mit Wirkung vom
  29. September 2013 (Art. 7 Abs. 1) u.a. die Aufstellerlaubnis für Spielgeräte (§ 33c Abs. 2 Nr. 2 f. GewO künftiger Fassung) u.a. vom Nachweis eines Unterrichtungsnachweises und eines Sozialkonzepts abhängig gemacht wird. Denn, wie bereits zur Frage der Höchstzahlen von Geldspielgeräten in Spielhallen ausgeführt, entfaltet eine bundesrechtliche Regelung von Verhaltenspflichten für Geräteaufsteller keine Sperrwirkung für eine landesrechtliche Pflichtenregelung für Spielhallenbetreiber, selbst wenn unter Umständen Geräteaufsteller und Spielhallenbetreiber in einer Person zusammenfallen. Randnummer 140 Im Übrigen sind kompetenzrechtliche Zweifel an einer Gesetzgebungszuständigkeit für die glücksspielrechtlichen Anforderungen an die durch Spielhallen betriebene Werbung gemäß § 5 Abs. 2 ff. GlüStV (Antrag zu 6,
  30. Variante, soweit zulässig) weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Randnummer 141
  31. Die Kammer konnte auch nicht die Überzeugung gewinnen, dass die von der Klägerin beanstandeten Regelungen des Spielhallengesetzes oder des Glücksspielstaatsvertrages mitsamt dem hierzu ergangenen Ausführungsgesetz wegen der Verletzung von Grundrechten gegen die Verfassung verstoßen. Randnummer 142 a. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Feststellung (Antrag zu 2b [1],
  32. Variante), dass die Erteilung der Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 Satz 1 SpielhG nicht wegen Nichteinhaltung des Abstandserfordernisses nach § 2 Abs. 1 S. 3 – 4 SpielhG abgelehnt werden darf, weil das Abstandserfordernis nicht verfassungswidrig ist. Über diesen hilfsweise gestellten Antrag ist zu entscheiden. Denn der Antrag zu 2a (
  33. Variante) der Klägerin, der sich auf die Frage bezieht, ob ihr überhaupt eine Spielhallenerlaubnis nach dem Spielhallengesetz abverlangt werden kann, bleibt ohne Erfolg. Der allein in Betracht kommende Grund, weshalb eine Ersetzung (Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG) der bisher durch § 33i GewO geregelten Erlaubnispflicht durch die Regelung des § 2 Abs. 1 Satz 1 SpielhG als solche ausscheiden könnte, nämlich deren kompetenzwidriger Erlass, liegt nicht vor. Randnummer 143 Das hier betroffene Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG schützt neben der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient (vgl. BVerfG, Beschluss vom
  34. Juni 2002 – 1 BvR 558/91 u.a. -, Rn. 41, juris m.w.N.). Diese Voraussetzung erfüllt die Klägerin bei ihrer Tätigkeit als Spielhallenbetreiberin (vgl. BVerwG, Urteil vom
  35. März 2005 – BVerwG 6 C 11/04 -, Rn. 27, juris). Die Abstandsregelungen in § 2 Abs. 1 S. 2 - 4 SpielhG betreffen die Maßgaben dieser Tätigkeit. Randnummer 144 Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt (BVerfG, Beschluss vom
  36. März 1992 – 1 BvR 298/86 – Rn. 46 ff., juris). Randnummer 145 aa. Die Abstandsregelungen des § 2 Abs. 1 Satz 3 und 4 SpielhG, wonach der Abstand zu einem weiteren Unternehmen nach § 1 SpielhG, insbesondere also einer Spielhalle, 500 Meter nicht unterschreiten soll (Satz 3) sowie das Gewerbe nicht in räumlicher Nähe von Einrichtungen betrieben werden soll, die ihrer Art nach oder tatsächlich vorwiegend von Kindern oder Jugendlichen aufgesucht werden (Satz 4), sind nicht unbestimmt. Dass es sich um eine Soll-Vorschriften handelt, begründet derartige Bedenken nicht. Solche Vorschriften sind unbeanstandet gängig (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG,
  37. Aufl. 2008, § 40 Rn. 26). Randnummer 146 Entgegen der Wertung der Klägerin verlieren diese Regelungen diese Bestimmtheit nicht durch die vager gefasste Ausnahmevorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG Bln. Welcher Grad an Bestimmtheit geboten ist, lässt sich nicht generell und abstrakt festlegen, sondern hängt von der Eigenart des Regelungsgegenstands und dem Zweck der betreffenden Norm ab. Die Notwendigkeit der Auslegung einer gesetzlichen Begriffsbestimmung nimmt ihr noch nicht die Bestimmtheit, die der Rechtsstaat von einem Gesetz fordert (so BVerfG, Urteil vom
  38. Juli 2012 – 2 BvF 3/11 u.a. -, Rn. 76, juris). An hinreichender Bestimmtheit und Klarheit einer Norm fehlte es allenfalls dann, wenn unterschiedliche Auslegungsmöglichkeiten bestünden und eine Entscheidung für eine dieser Möglichkeiten den Rahmen der Aufgabe der Rechtsanwendungsorgane, Zweifelsfragen zu klären, und Auslegungsprobleme mit den herkömmlichen Mitteln juristischer Methode zu bewältigen, sprengen würde (vgl. BVerfG, Beschluss vom
  39. Oktober 2010 – 2 BvL 59/06 -, Rn. 59, juris). Gemessen daran sind die Regelungen des § 2 Abs. 1 Sätze 3 bis 5 SpielhG nicht zu beanstanden. Satz 5 regelt den von den Sätzen 3 und 4 eröffneten („soll“) Ausnahmefall. Die erste, eindeutige Regelung bestimmt den Maßstab für die zweite, vagere. Die Abstandsregelung des Satzes 3 soll dem Spielsuchtgefährdeten ein gewisses Hindernis vor der Erreichbarkeit weiterer Spielhallen bereiten, ihn „auf andere Gedanken bringen“ und so der Glücksspielsucht entgegenwirken (vgl. Entwurfsbegründung, a.a.O., zu Allgemeines, Seite 10, und Einzelbegründung zu § 2, Seite 11). Wird dieses Ziel durch die Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standorts und der Lage des Einzelfalls erreicht, dann ist das Ermessen der Behörde eröffnet. Insbesondere Verhältnismäßigkeitserwägungen dürften eine auf Besonderheiten des Einzelfalls abstellende Betrachtung nahelegen, wenn nicht gar gebieten. Eine solche Betrachtung ist aber abstrakt nicht näher beschreibbar. Im Ergebnis nicht anders verhält es sich mit der Abstandsregelung des § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG. Es unterliegt keinem Zweifel, dass durch Auslegung ermittelbar ist, welche Einrichtungen die Ansiedlung einer Spielhalle im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG hindern. Ermittelbar ist dies unter Berücksichtigung der Begründung des Gesetzesentwurfs (a.a.O., S. 12), wonach die Regelung der Verwirklichung des effektiven Jugendschutzes dienen soll und Spielanreize durch die Vermeidung eines frühen Gewöhnungseffekts an ein stets verfügbares Angebot von Spielhallen vermeiden soll. Dieser Aspekt ist gleichzeitig maßgebend für die Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs der „räumlichen Nähe“. Nicht zu bewältigende Zweifelsfragen sind hierbei weder von der Klägerin vorgetragen noch sonst ersichtlich. Die Erwartungen der Klägerin, in welchem Umfang von der Ausnahmevorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG durch die Verwaltung Gebrauch gemacht werde, bilden keinen Maßstab für die Frage der Bestimmtheit einer Norm. Randnummer 147 bb. Neben der hier vorliegenden Voraussetzung eines kompetenzgemäßen Erlasses muss die Vorschrift weiter durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und

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