VG Berlin 10. Kammer 10 K 435.15 Beschluss Menge der kostenlos zuzuteilenden Emissionsberechtigungen § 9 TEHG 2011, § 5 ZuV 2020, § 15 ZuV 2020, § 24

Menge der kostenlos zuzuteilenden Emissionsberechtigungen Orientierungssatz

1. Anlagenbetreiber erhalten eine Zuteilung von kostenlosen Berechtigungen. (Rn.29)
2. Der Anlagenbetreiber ist verpflichtet, im Antrag auf kostenlose Zuteilung für Bestandsanlagen Angaben zu machen. (Rn.35)
3. Angaben sind erforderlich für jedes der Kalenderjahre in dem vom Antragsteller gewählten Bezugszeitraum. (Rn.68) Tenor Das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Berlin wird ausgesetzt. Dem Gerichtshof der Europäischen Union wird gemäß Artikel 267 AEUV folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt: Stehen die Vorgaben des Art. 10a der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
4. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates sowie die Vorgaben des Beschlusses der Kommission vom
5. April 2011 zur Festlegung EU-weiter Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß Art. 10 a der Richtlinie 2003/87/EG (2011/278/EU) einer mitgliedstaatlichen Regelung entgegen, die für den Handelszeitraum 2013-2020 eine materielle Ausschlussfrist für nicht fristgerecht gestellte Anträge auf Zuteilung von kostenlosen Emissionszertifikaten an Bestandsanlagen vorsieht und dabei eine Korrektur von Fehlern oder eine Ergänzung von (unvollständigen) Angaben im Zuteilungsantrag ausschließt, die erst nach Ablauf der mitgliedstaatlich gesetzten Frist festgestellt werden? Gründe I. Randnummer 1 Die Klägerin begehrt die Erhöhung der Menge der für ihre Anlage kostenlos zuzuteilenden Emissionsberechtigungen für die Handelsperiode 2013-
6. Randnummer 2 Die Klägerin ist Betreiberin eines petrochemischen Verbundstandorts mit einer Vielzahl von Anlagen zur Herstellung von organischen Chemikalien in K.... Innerhalb ihres Standortes betreibt sie die hier streitgegenständliche und erst seit dem
7. Januar 2008 emissionshandelspflichtige Krackanlage (Kracker 4, Geb. T 21), die der Produktion von chemischen Produkten durch Steamcracken von Naphta bei hohen Temperaturen dient. Hierbei kommt es verbrennungsbedingt zu direkten CO 2 -Emissionen. Zum immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsumfang der Anlage Kracker 4 gehört als Nebeneinrichtung der Hilfskessel T21, welcher durch Verbrennung von unter anderem Hochdruck-Heizgas Dampf erzeugt. Der Großteil der CO 2 -Emissionen des Krackers entsteht üblicherweise in regulären Heizvorgängen in den Kracköfen sowie im Hilfskessel. Zudem kommt es zu Fackelemissionen. Randnummer 3 Die Klägerin beantragte für die streitgegenständliche Anlage bei der Deutschen Emissionshandelsstelle (im Folgenden: DEHSt) am
8. Januar 2012 die kostenlose Zuteilung von Berechtigungen für die dritte Handelsperiode gemäß § 9 Absatz 1 TEHG. Die Frist zur Antragstellung war gemäß § 9 Absatz 2 TEHG auf den
9. Januar 2012 festgesetzt. Der Antrag wurde von einer Prüfstelle verifiziert. Die Klägerin fügte dem Zuteilungsantrag eine Unterlage mit erläuterten Angaben bei. Sie gab darin unter anderem an, dass sie von einem Faktor für die zugeordneten direkten Emissionen von 0,95 und von einer jährlichen vorläufigen Zuteilungsmenge von 574.635 Berechtigungen ausgehe. Randnummer 4 Mit Bescheid vom
10. Februar 2014 teilte die DEHSt der streitgegenständlichen Anlage der Klägerin für die Zuteilungsperiode 2013-2020 insgesamt 3.867.032 Berechtigungen zu und führte aus, der Zuteilung seien die mit dem Zuteilungsantrag der Klägerin übermittelten Daten ohne Änderung zu Grunde gelegt worden. Im Anhang zum Zuteilungsbescheid wird unter 1.2 "Angaben zur Anwendung besonderer Zuteilungsregeln nach § 14 ZuV 2020 (Wärmeflüsse zwischen Anlagen) und bei § 15 ZuV 2020 (Austauschbarkeit von Brennstoff und Strom)“ die Menge der zugeordneten direkten Emissionen für das Jahr 2006 mit 84.882,743 t CO 2 und für das Jahr 2007 mit 0 t CO 2 aufgeführt. Für das Jahr 2005 wird die Menge der zugeordneten direkten Emissionen mit 740.783,370 t CO 2 angegeben, für die Jahre 2008-2010 liegen die in der gleichen Tabelle aufgeführten Mengen ebenfalls in dem Bereich über 740.000 t CO 2 . Randnummer 5 Die Klägerin erhob am
11. März 2014 Widerspruch gegen den Zuteilungsbescheid und machte im Wesentlichen geltend, die DEHSt müsse weitere Daten für direkte Emissionen der Jahre 2006 und 2007 berücksichtigen. Ferner vertrat die Klägerin im Widerspruchsschreiben die Auffassung, dass die Anwendung des so genannten sektorübergreifenden Korrekturfaktors auf Sektoren mit Verlagerungsrisiko rechtswidrig sei. Zudem sei der sektorübergreifende Korrekturfaktor falsch ermittelt worden. Randnummer 6 Die DEHSt wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom
12. September 2015 zurück und führte zur Begründung im Wesentlichen aus, die von der Klägerin geltend gemachte Änderung ihrer ursprünglichen Antragsdaten mit dem Ziel einer Erhöhung der Gesamtzuteilungsmenge sei nicht zu berücksichtigen. Die nachträgliche Änderung von Antragsdaten sei verfristet und damit unzulässig. Die Klägerin habe erst im April 2015 und damit über drei Jahre nach Ablauf der Antragsfrist die geänderten Daten eingereicht. § 9 Abs. 2 Satz 2 TEHG sehe eine gesetzliche Ausschlussfrist vor, an die die Behörde gebunden sei. Einer freien Dispositionsmöglichkeit der zuständigen Behörde über die Frist stünde auch die enge Einbindung in das europäische Zuteilungsverfahren entgegen. Die DEHSt habe keine Beratungspflicht gemäß § 25 Abs. 1 VwVfG und das Fehlen von Daten für die direkten Emissionen der Jahre 2006 und 2007 sei auch nicht offensichtlich gewesen. Randnummer 7 Mit der am
13. September 2015 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Sie macht im Wesentlichen Folgendes geltend: Randnummer 8 Für die Zuteilung an die streitgegenständliche Anlage sei gemäß § 15 ZuV 2020 die Menge der zugeordneten direkten Emissionen für den gewählten Bezugszeitraum (hier 2005-2008) relevant. Im Antragsformular der Beklagten würden die für die Ermittlung der direkten Emissionen erforderlichen Daten nicht abgefragt. Die Beklagte gehe ausweislich der Angaben in einem von ihr herausgegebenen Leitfaden davon aus, dass diese Daten bereits vorlägen oder aber gesondert in einer Datenmitteilung nach ZuV 2020 zu übermitteln seien. Randnummer 9 Im vorliegenden Falle sei eine gesonderte Mitteilung einiger der für die Ermittlung der zugeordneten direkten Emissionen in den Jahren 2006 und 2007 relevanten Daten unterblieben, da die Klägerin versehentlich davon ausgegangen sei, dass diese Daten bereits bei der Beklagten aufgrund vorheriger Datenmitteilung vorhanden gewesen seien. Dies sei aber wegen der hier gegebenen Besonderheit der erst zum
14. Januar 2008 eingetretenen Pflicht zur Teilnahme am Emissionshandel nicht der Fall gewesen. Die Beklagte habe zu den betreffenden Daten keine Nachfragen bei der Klägerin gestellt und diese nicht zu einer Ergänzung der Angaben aufgefordert, obwohl die in der im Zuteilungsbescheid enthaltenen Tabelle im Übrigen angegebenen Daten dafür sprächen, dass die für die Jahre 2006 und 2007 enthaltenen Daten offenkundig unplausibel und objektiv unrichtig seien. Die Klägerin habe im Rahmen des Widerspruchsverfahrens die zugeordneten direkten Emissionen für die Jahre 2006 und 2007 gutachterlich ermitteln lassen. Danach sei für das Jahr 2006 von 865.938 t und für das Jahr 2007 von 895.433 t CO 2 an zugeordneten direkten Emissionen auszugehen. Somit sei der von der Beklagten nach § 15 ZuV 2020 ermittelte Faktor (in Höhe von 0,902252006) zu Gunsten der Klägerin auf circa 0,95 zu korrigieren. Damit würde sich für die Klägerin eine um insgesamt 203.121 Berechtigungen höhere vorläufige Zuteilungsmenge für den Zeitraum 2013-2020 ergeben. Randnummer 10 Der Antrag der Klägerin auf Zuteilung sei fristgerecht gestellt. Zur Fristwahrung genüge dem Grunde nach die Antragstellung als solche, eine absolute Vollständigkeit der Unterlagen und eine umfassende Richtigkeit der Antragsdaten werde hierfür nicht vorausgesetzt. Der Klägerin könne das Fehlen bzw. die Unvollständigkeit der Daten für die Jahre 2006 und 2007 nicht entgegengehalten werden; insbesondere deswegen nicht, weil die fehlenden Angaben in dem amtlich zur Verfügung gestellten Antragsformular überhaupt nicht abgefragt würden. Bei den nachträglich angegebenen Daten handele sich lediglich um eine Konkretisierung des fristgerecht gestellten Antrages. Randnummer 11 Der nationalrechtliche Ausschluss für eine Korrektur oder Nachlieferung einzelner Daten sei unionsrechtswidrig. Das Unionsrecht verlange von den Mitgliedstaaten, die Ermittlung der Zuteilungsmenge auf möglichst genaue und richtige Daten zu stützen. Art. 10 Abs. 1 und Art. 7 des Beschlusses 2011/278/EU sprächen dafür, dass es die Aufgabe der Mitgliedstaaten sei, für die Erhebung der relevanten Informationen Sorge zu tragen. Dies ergebe sich auch aus dem Erwägungsgrund 15 des Beschlusses 2011/278/EU. Der klägerische Zuteilungsanspruch bestehe nicht allein aufgrund der nationalen Regelung des § 9 Abs. 1 TEHG, sondern ausdrücklich nach Maßgabe des Beschlusses 2011/278/EU sowie nach den einschlägigen Vorgaben der Emissionshandelsrichtlinie. Die unionsrechtlichen Vorgaben gewährten den Mitgliedstaaten keinen Umsetzungsspielraum. Für mitgliedstaatliche Sonderregelungen bei der kostenlosen Zuteilung der Berechtigungen sei nach dem Urteil des Europäischen Gerichts (Urteil vom
15. September 2014, Rechtssache T-630/13) kein Raum. Entgegen der Auffassung der Beklagten ergebe sich aus den Vorgaben des Beschlusses 2011/278/EU, beispielsweise aus Art. 7 Abs. 8 UAbs. 2 dieses Beschlusses, kein Verbot der Berücksichtigung korrigierter beziehungsweise ergänzter Daten auch nach Ablauf einer lediglich durch nationale Regelungen vorgegebenen Antragsfrist. Für die klägerische Auffassung sprächen sowohl der Schlussantrag der Generalanwältin als auch das Urteil des europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Borealis u.a. (C-191/14 u.a.) vom
16. April
17. Nach den dortigen Ausführungen sei unionsrechtlich das Interesse an einer vollständigen, kohärenten und möglichst akkuraten Datenlage größer als das an einer formalen Fristwahrung. Die durch den Gerichtshof bestätigten Ausführungen der Generalanwältin hätten sich zwar auf die Festlegung der Gesamtzuteilungsmenge und des sektorübergreifenden Korrekturfaktors durch die europäische Kommission bezogen. Sie seien aber auf die vorliegend zu Entscheidung stehende Konstellation der Ermittlung der Zuteilungsmenge im Einzelfall übertragbar. Denn die Prüfung der vorläufigen Zuteilungsmenge obliege der Europäischen Kommission und der Kommission sei bereits primärrechtlich verwehrt, Prüfungsentscheidungen zu treffen, die auf fehlerhaften Daten beruhten. Randnummer 12 Nach Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87/EG bestehe zwar eine Frist für die Meldung der durch die Mitgliedstaaten berechneten vorläufigen Zuteilungsmengen (
18. September 2011). Es sei jedoch unzutreffend, wie der deutsche Gesetzgeber in der Gesetzesbegründung zu § 9 TEHG angenommen habe, dass bei Versäumnis dieser Frist keine nachträgliche Zuteilung vorgesehen sei. Im Übrigen habe Deutschland seine Liste der vorläufigen Zuteilungsmenge nicht bis zum
19. September 2011, sondern erst am
20. Mai 2012 der Kommission vorgelegt. Randnummer 13 Die Klägerin ist der Ansicht, dass die Beklagte gemäß §§ 24,25 VwVfG die Pflicht gehabt hätte, sie zur Ergänzung bzw. Korrektur der Antragsdaten aufzufordern. Randnummer 14 Die Klägerin macht außerdem geltend, die Anwendung des sektorübergreifenden Korrekturfaktors bei so genannten „carbon leakage“ gefährdeten Sektoren bzw. Teilsektoren stehe im Widerspruch zur Art. 10a Abs. 12 der Richtlinie 2003/87/EG. Aus diesem Artikel ergebe sich, dass für so genannte „carbon leakage“ gefährdete Sektoren 100 % der Berechtigungsmenge, die gemäß dem in Art. 10a Abs. 1 der Richtlinie 2003/87/EG genannten Maßnahmen festgelegt wurde, kostenlos zugeteilt werde. Randnummer 15 Schließlich ist die Klägerin der Ansicht, der sektorübergreifende Korrekturfaktor sei zu hoch berechnet. Randnummer 16 Die Klägerin beantragt, Randnummer 17 die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom
21. Februar 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom
22. September 2015 zu verpflichten, ihren Antrag vom
23. Januar 2012 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Randnummer 18 Die Beklagte beantragt, Randnummer 19 die Klage abzuweisen. Randnummer 20 Die Beklagte trägt vor, es sei unglaubwürdig, dass die Mitteilung der für die Jahre 2006 und 2007 relevanten Daten versehentlich unterblieben sei. Im Antragsformular für die Zuteilung würden diese Daten zwar nicht gesondert abgefragt, in dem auch von der Klägerin zitierten Leitfaden der Beklagten werde jedoch ausführlich beschrieben, dass und in welchen Fällen eine gesonderte Datenmitteilung nach ZuV 2020 als gesonderter Bestandteil des Zuteilungsantrages erforderlich sei. Es sei dort auch darauf hingewiesen worden, dass diese ergänzende Datenmitteilung durch die Übermittlung eines gesonderten Formulars erforderlich sei. Randnummer 21 Die Klägerin habe erst im Widerspruchsverfahren korrigierte Angaben zu den direkten Emissionen für die Jahre 2006 und 2007 vorgelegt. Diese hätten nicht berücksichtigt werden können, denn die Nachholung von Angaben nach Ablauf der Antragsfrist sei gemäß § 9 Abs. 2 Satz 4 TEHG ausgeschlossen. Sinn und Zweck dieser Regelung sei die Sicherung des zweistufigen Verfahrens der Ermittlung der zuzuteilenden kostenlosen Berechtigungen mit der abschließenden Festlegung durch die Europäische Kommission. Erst die Vorlage der in § 5 ZuV 2020 aufgeführten Angaben ermögliche es der Behörde, eine sachgerechte Entscheidung zu treffen. Dies entspreche der Rechtslage der ersten und zweiten Handelsperiode. Auch der Regelungszweck der Norm bestehe nach wie vor. Die Regelung diene dazu, die Ermittlung des sektorübergreifenden Korrekturfaktors zu sichern. Randnummer 22 Unionsrechtliche Anforderungen stünden der materiellen Präklusionsregelung nicht entgegen. Aus dem Beschluss 2011/278/EU lasse sich klar entnehmen, dass es Aufgabe der Anlagenbetreiber und nicht der Mitgliedstaaten sein solle, die korrekten Daten vorzulegen. Dass der Beschluss die Anlagenbetreiber nicht unmittelbar verpflichte, liege allein daran, dass er ebenso wie die Emissionshandelsrichtlinie nur an die Mitgliedstaaten gerichtet sei. Die nationale Regelung zum Anspruchsverlust sei die Umsetzung der unionsrechtlich vorgegebenen mitgliedstaatlichen Sorgepflichten. Art. 7 Abs. 8 UAbs. 2 des Beschlusses 2011/278/EU enthalte außerdem die klare Vorgabe, dass fehlende Daten nur bis zum Abschluss der Verifizierung der Zuteilungsanträge ergänzt werden könnten, indem es dort heiße, die Mitgliedstaaten machten Anlagenbetreibern zu Auflage, „alle fehlenden Daten vor oder spätestens während der Prüfung durch die Prüfstelle durch konservative Schätzungen zu ersetzen [...]“. Randnummer 23 Auch aus der u.a. in Art. 8 des Beschlusses 2011/278/EU geregelten unionsrechtlichen Prüfungspflicht der Mitgliedstaaten folge nichts Anderes. Die Beklagte trage dieser Prüfpflicht Rechnung, indem sie die Angaben der Betreiber überprüfe. Dabei würden bei Anträgen, die offensichtlich fehlerhaft oder unschlüssig gestellt worden seien, nähere Erläuterungen oder Angaben abgefragt und die Einträge entsprechend korrigiert. Aus dieser Prüfpflicht folge jedoch nicht, dass Ergänzungen oder Korrekturen der Anträge fortlaufend zu berücksichtigen seien, zumal die Mitgliedstaaten verpflichtet gewesen seien, die Frist gemäß Art. 11 Abs. 1 der EH-RL (Emissionshandelsrichtlinie) einzuhalten und der Kommission die vorläufige Zuteilungsmenge rechtzeitig zu übermitteln. Randnummer 24 Die Beklagte ist der Auffassung, dass eine Möglichkeit zur Ergänzung des Antrages sich auch nicht aus dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht ergebe. Er sei bereits zweifelhaft, ob das Verwaltungsverfahrensgesetz im Rahmen des Emissionshandelsrechts ergänzend anwendbar sei. Außerdem sei die Beklagte nicht verpflichtet, jeden Antrag vor Fristablauf auf Vollständigkeit zu prüfen. Zum anderen sei die Unvollständigkeit des Antrags nicht erkennbar gewesen. Schließlich habe für einen Hinweis auch keine Zeit mehr zu Verfügung gestanden, weil die Klägerin ihren Antrag erst am letzten Tag der Antragsfrist gestellt habe. Entgegen der Auffassung der Klägerin erstrecke sich die Amtsermittlungspflicht nicht auf die Ergänzung unterbliebener oder die Korrektur fehlerhafter Datenmitteilungen. II. Randnummer 25 Die maßgeblichen Vorschriften des Unionsrechts finden sich in der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
24. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates, geändert durch die Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.April 2009 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Verbesserung und Ausweitung des EU-Systems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten (ABl. L 140 vom 5.6.2009, S. 63, im Folgenden: EH-RL), insbesondere Art. 11 Abs. 1 bis 3 EH-RL; sowie in Art. 3 lit. r) und Art. 7 Abs. 8 UAbs. 1 und 2 des Beschlusses der Kommission 2011/278/EU zur Festlegung EU-weiter Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung von Emissionszertifikaten gemäß Artikel 10a der Richtlinie 2003/87/EG vom
25. April
26. Randnummer 26 Die maßgeblichen Vorschriften des nationalen Rechts finden sich im Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (TEHG 2011) vom
27. Juli 2011 (BGBl. I S. 3154), in der Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Zuteilungsverordnung – ZuV 2020) vom 26.09.2011(BGBl I 2011, 1921) sowie im Verwaltungsverfahrensgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom
28. Januar 2003 (BGBl. I S. 102) zuletzt geändert durch Artikel 20 des Gesetzes vom
29. Juli 2016 (BGBl. I S. 1679). Randnummer 27 Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz - TEHG Randnummer 28 § 9 Abs. 1 bis 4 TEHG 2011 Zuteilung von kostenlosen Berechtigungen an Anlagenbetreiber Randnummer 29