VG Berlin 4. Kammer 4 L 529.17 Beschluss Sonntagsöffnung von Ladengeschäften im Land Berlin § 6 Abs 1 LÖG BE, § 3 LÖG BE, § 4 LÖG BE, § 5 LÖG BE, § 80

Sonntagsöffnung von Ladengeschäften im Land Berlin Leitsatz

1. Die Annahme eines öffentlichen Interesses an einer ausnahmsweisen Sonntagsöffnung von Ladengeschäften setzt auch nach der im Land Berlin geltenden Rechtslage einen hinreichenden Anlass voraus. (Rn.42)
2. Es ist schon zweifelhaft, ob eine auf einem Messegelände stattfindende mehrtägige Messe eine über den Nahbereich des Messegeländes hinaus gehende Ausstrahlungswirkung hat, die eine landesweite Ladenöffnung auch in hiervon nicht berührten Außenbezirken rechtfertigen kann (Internationale Grüne Woche, Internationale Tourismusbörse, offengelassen für die Berlinale). (Rn.43)
3. Allein die Abhaltung einer "berlinweiten Veranstaltung" rechtfertigt nicht in jedem Fall eine Ausnahme vom grundsätzlichen Ladenöffnungsverbot am Sonntag. Vielmehr sind Anlass und Ausnahme in ein Verhältnis zu setzen, bei dem auch zu berücksichtigen ist, ob der durch die Anlassveranstaltung ausgelöste und zu erwartende Bedarf durch das vorhandene Angebot hinreichend gedeckt werden kann. Dabei ist die Länge der Veranstaltung mit in den Blick zu nehmen. (Rn.44)
4. Kein Bedarf besteht, wenn allgemeine Läden zu 80 % des Veranstaltungszeitraums geöffnet sein können und darüberhinausgehend weitere Ausnahmen für den touristischen Bedarf, Messebesucher und Reisende gemacht werden. (Rn.46)
5. Für die Abwägung gegenläufiger Interessen ist im Rahmen von § 80 Abs 5 VwGO kein Raum, wenn sich der zugrundeliegende Verwaltungsakt voraussichtlich als rechtswidrig darstellt. (Rn.49) Verfahrensgang nachgehend Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg
6. Senat,
7. Januar 2018, OVG 1 S 4.18, Beschluss Tenor Die aufschiebende Wirkung der Klage VG 4 K 527.17 gegen die Allgemeinverfügung der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales vom
8. November 2017, bekannt gegeben durch die Veröffentlichung im Amtsblatt Nr. 49 vom
9. November 2017, wird wiederhergestellt. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens. Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 15.000,- Euro festgesetzt. Gründe I. Randnummer 1 Die Antragstellerin, eine Dienstleistungsgewerkschaft, wendet sich gegen die Festsetzung verkaufsoffener Sonntage im ersten Halbjahr 2018 im Land Berlin. Randnummer 2 Mit Allgemeinverfügung vom
10. November 2017, veröffentlicht im Amtsblatt Nr. 49 vom
11. November 2017, legte die Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales drei Sonntage im ersten Halbjahr 2018 fest, an denen Verkaufsstellen im öffentlichen Interesse ausnahmsweise in der Zeit von 13:00 bis 20:00 Uhr für das Anbieten von Waren geöffnet sein dürfen. Dabei handelt es sich um Sonntag, den
12. Januar 2018, an dem zeitgleich die
13. Internationale Grüne Woche und das
14. Berliner Sechstagerennen stattfinden, Sonntag, den
15. Februar 2018 aus Anlass der Berlinale - Internationale Filmfestspiele, sowie Sonntag, den
16. März 2018 aus Anlass der Internationalen Tourismus-Börse Berlin (ITB). Die Genehmigung zum Offenhalten der Verkaufsstellen wurde unter die Bedingung gestellt, dass die jeweilige Veranstaltung wie geplant an diesem Termin stattfindet. Zugleich wurde die sofortige Vollziehung der Allgemeinverfügung angeordnet. Zur Begründung der Entscheidung verwies die Behörde auf das Berliner Ladenöffnungsgesetz (BerlLadÖffG), wonach die genannte Senatsverwaltung als zuständige Behörde ausnahmsweise die Öffnung von Verkaufsstellen an jährlich acht nicht aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen in der Zeit von 13:00 bis 20:00 Uhr festlegen dürfe. Ein öffentliches Interesse müsse von einem solchen Gewicht sein, das die Ausnahme von der Arbeitsruhe rechtfertige. Das alleinige Umsatz- und Erwerbsinteresse der Verkaufsstelleninhaber und das alltägliche „Shopping-Interesse“ auf der Kundenseite genügten nicht, um Ausnahmen zu rechtfertigen. Die Ausnahme müsse zudem für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben und nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen. Ein öffentliches Interesse bestehe aber für besondere Ereignisse, die im Interesse der Berliner Bevölkerung und Touristen zusätzliche Öffnungszeiten zuließen. Dabei gehe es um „große“ Veranstaltungen, die wegen ihrer Bedeutung für die gesamte Stadt eine Geschäftsöffnung erforderlich machten. Damit seien Ereignisse gemeint, die einzelnen oder in ihrem Zusammenwirken Bedeutung für Berlin als Ganzes hätten und über die Stadt hinaus von Bedeutung seien sowie zahlreiche Touristen nach Berlin holten. Vor diesem Hintergrund ergebe sich für die einzelnen Sonntage Folgendes: Randnummer 3 Die Internationale Grüne Woche 2018 vom
17. bis
18. Januar 2018 sei fester Bestandteil des Berliner Veranstaltungskalenders und weltweit größte Messe für Ernährung, Landwirtschaft und Gartenbau. Sie sei untrennbar mit Berlin als Veranstaltungsort verbunden. Insgesamt präsentierten 1.500 nationale und internationale Aussteller ihre Produkte aus der ganzen Welt. In einem Rahmenprogramm fänden zudem mehr als 300 Symposien, Seminare u.ä. statt. Der Messe komme eine außergewöhnliche Bedeutung zu; sie sei eine der wichtigsten Messen in Berlin. Sie ziehe zudem über 5.000 Journalisten aus etwa 70 Ländern an. Randnummer 4 Zeitgleich finde das
19. Berliner Sechstagerennen statt. Dies sei einer der ältesten Bahn-Radsportwettbewerbe, bei dem viele der weltbesten Radsportler an den Start gingen. Seit 2017 sei das sportliche Ereignis Teil der „Six Day Series“. Dies bezeichne eine Serie von Sechstagerennen, bei denen 24 feste Paarungen an den Start der Sechstagerennen gingen. Die jeweils Besten qualifizierten sich für das Finale auf Mallorca. Teilweise sei die Veranstaltung live auf Eurosport übertragen worden. Die Veranstaltung bewirke aufgrund der hohen medialen Präsenz eine internationale und nationale Aufmerksamkeit, die für Berlin als Ganzes von erheblicher Bedeutung sei. Nicht nur für Sportler, sondern auch für sportbegeisterte Besucher sei dies Anlass, nach Berlin zu kommen. Besonders in den letzten Jahren erfreue sich der Radsport hier immer größerer Beliebtheit; das Fahrrad sei für viele zugleich das schnellste Fortbewegungsmittel, um in der Stadt voranzukommen. Die Stadt Berlin fördere diese Entwicklung. Die Berlinerinnen und Berliner, aber auch viele Touristen nutzten die mittlerweile gut vernetzten und ausgeschilderten Radwege und Routen, um die Stadt sicher und bequem zu erkunden. Vor allem in der Kombination von Fahrrad und öffentlichen Verkehrsmitteln könnten alle Ecken von Berlin erreicht werden. Getragen „von der einzigartigen Atmosphäre, die einer Party mit toller Musik und Entertainment“ gleiche und „die Dramatik auf der Bahn“ unterstreiche, kämen jedes Jahr zwischen 60.000 und 75.000 Besucher zu dem gesellschaftlichen und traditionellen Ereignis in die Stadt. Da beide Veranstaltungen zeitgleich an unterschiedlichen Standorten innerhalb Berlins stattfänden, werde Berlin jeweils im Ganzen als Veranstaltungsort wahrgenommen und nicht nur auf die Größe des jeweiligen Veranstaltungsortes und dessen Umfeld beschränkt. Am genannten Sonntag würden daher ausgehend vom Vorjahr 400.000 Besucher auf der Internationalen Grünen Woche und 60.000 Besucher zum Berliner Sechstagerennen erwartet. Innerhalb dieses Besucherstroms würden 37.003 „Kaufinteressierte“ prognostiziert. Die Gesamtzahl der „Besucherinteressierten“ für die Messe und das Sechstagerennen übersteige deutlich die Zahl derjenigen, die allein wegen des Sonntagsverkaufs die Ladengeschäfte aufsuchen würden. Es werde daher von einem durch die Veranstaltungen geprägten Besucherstrom ausgegangen, die das durchschnittliche Besucheraufkommen in der Stadt bei Weitem übersteige. Wegen der Bedeutung für die ganze Stadt werde eine Geschäftseröffnung im gesamten Stadtgebiet als erforderlich bewertet. Damit werde dem Umstand Rechnung getragen, dass sich in einem Land von der Größe und Struktur Berlins die Versorgung der Touristen und Besucher von großen Messen und anderen Großveranstaltungen schwer auf bestimmte Bezirke begrenzen lasse. Die Anzahl der Veranstaltungsbesucher, die zum Teil zwischen beiden Veranstaltungsorten pendelten, lasse auch einen erhöhten Bedarf an Lebensmitteln und gegebenenfalls zusätzlicher warmer Kleidung und anderen relevanten Gütern annehmen, den die für gewöhnlich zur Sonntagsöffnung befugten Verkaufsstellen nicht zu decken in der Lage seien. Aus diesen Gründen erscheine die Sonntagsöffnung für den
20. Januar 2018 auch geboten. Randnummer 5 Zwischen dem
21. und dem
22. Februar 2018 finde die Berlinale statt. Diese Veranstaltung zähle neben den Festivals von Cannes und Venedig zu den weltweit wichtigsten Filmfesten überhaupt. Die Berlinale ziehe jedes Jahr über 500.000 Besucher, Veranstalter, Darsteller und Journalisten in die Bundeshauptstadt. Das Festival sei für Berlin von erheblicher Bedeutung und spiegele die Bedeutung Berlins als Kulturhauptstadt wieder. Nach einer Erhebung der Investitionsbank Berlin werde während der Berlinale in der Hauptstadt sowohl von Fachbesuchern als auch von den Filmtouristen von Montag bis Samstag Geld ausgegeben, das sonst nicht nach Berlin geflossen wäre. Demnach trete die Bedeutung der Ladenöffnung am Sonntag hinter der Bedeutung der Berlinale zurück. Die Berlinale finde an unterschiedlichen Veranstaltungsorten innerhalb Berlins statt, so dass Berlin dadurch jeweils im Ganzen als Veranstaltungsort wahrgenommen werde und nicht nur auf die Größe des jeweiligen Veranstaltungsortes sowie dessen Umfeld beschränkt sei. Das habe zur Folge, dass die Attraktivität Berlins am genannten Sonntag noch weiter steige und weit über die schon vorhandene hinausgehe. Dies habe naturgemäß auch Einfluss auf die zusätzliche Anzahl von Besuchern am genannten Sonntag. Es würden angesichts des Besucherstroms 41.331 „Kaufinteressierte“ prognostiziert. Die Zahl der Berlinale-Besucher übersteige dies bei Weitem. Die Anzahl der Veranstaltungsbesucher, die zum Teil zwischen „beiden Veranstaltungsorten“ pendelten, lasse auch einen erhöhten Bedarf an Lebensmitteln und gegebenenfalls zusätzlicher warmer Kleidung und anderen relevanten Gütern annehmen, den die für gewöhnlich zur Sonntagsöffnung befugten Verkaufsstellen nicht zu decken in der Lage seien. Aus diesen Gründen erscheine die Sonntagsöffnung für den
23. Februar 2018 auch geboten. Randnummer 6 Schließlich finde im Zeitraum vom
24. bis zum
25. März 2018 die Internationale Tourismusbörse (ITB) statt. Hierbei handele sich um die größte Tourismusmesse der Welt. Sie sei untrennbar mit Berlin verbunden und blicke auf eine mehr als 50-jährige Tradition zurück. Rund 10.000 Aussteller aus über 180 Ländern präsentierten dort ihre Angebote. Im Jahr 2016 hätten 180.000 Messebesuche die ITB besucht. Ein Rückgang im Jahr 2017 erkläre sich in erster Linie mit Streiks an den beiden Berliner Flughäfen. Ausgehend von den bisherigen Zahlen würden 194.667 Besucher erwartet. Davon würden innerhalb des Besucherstroms 15.659 „Kaufinteressierte“ prognostiziert. Die „Besucherinteressierten“ überstiegen damit die Zahl der „Kaufinteressierten“ erheblich. Der durch die Veranstaltung geprägte Besucherstrom werde das durchschnittliche Besucheraufkommen in der Stadt bei weitem übersteigen. Der Besucherstrom der ITB sei nicht auf den Stadtbezirk des Veranstaltungsortes begrenzt, daher lassen sich die Versorgung von Touristen und Besuchern von Großveranstaltungen schwer auf bestimmte Bezirke begrenzen. Auch für den
26. März 2018 erscheine daher die Sonntagsöffnung geboten. Randnummer 7 Bei der Entscheidung seien die Stellungnahmen verschiedener Verbände, der Kirchen und der Gewerkschaften berücksichtigt worden. Soweit die Antragstellerin Bedenken gegen die Entscheidung geäußert habe, führe dies nicht zu einer anderen Bewertung des öffentlichen Interesses. Die beabsichtigte sonntägliche Ladenöffnung sei durch einen hinreichenden Sachgrund gerechtfertigt. Nach den Einlassungen des Handelsverbandes Berlin-Brandenburg würden bei der sonntäglichen Ladenöffnung zumeist freiwillige, vollzeitäquivalente Beschäftigte eingesetzt. Diese erhielten einen Ausgleich für die Sonntagsarbeit in Form von Ersatzruhetagen und tarifrechtlichen Zulagen. Im Ergebnis werde daher der öffentliche Charakter des Geschehens maßgeblich durch die jeweiligen Veranstaltungen bestimmt; die Öffnung der Verkaufsstellen erscheine daher als Annex der jeweiligen Veranstaltungen und sei damit lediglich von untergeordneter Bedeutung. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung begründete die Behörde mit den umfangreichen planerischen und organisatorischen Maßnahmen seitens des Veranstalters und der teilnehmenden Einzelhandelsgeschäfte. Unter Berücksichtigung der Planungssicherheit des kurzen Zeitraums bis zu der beabsichtigten Sonntagsöffnung sei im Falle einer Klage nicht mehr mit einer abschließenden Entscheidung in der Hauptsache zu rechnen. Randnummer 8 Hiergegen wendet sich die Antragstellerin mit der am
27. November 2017 eingegangenen Klage. Zeitgleich hat sie um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Sie hält die drei Sonntagsöffnungen für rechtswidrig und führt zur Begründung aus: Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei schon nicht ordnungsgemäß begründet. Es sei nicht ausreichend, wenn die Behörde allein darauf abstelle, dass mit einer abschließenden Entscheidung im Hauptsacheverfahren nicht mehr rechtzeitig gerechnet werden könne. Allein der Wunsch, dass die Allgemeinverfügung Bestand habe, reiche nicht; es müsse sich vielmehr aus der Begründung ergeben, warum im konkreten Einzelfall von der gesetzlichen Grundentscheidung abgewichen werde und wie bei der Entscheidung die einzelnen Interessen gewichtet worden seien. Dem genüge die konkrete Begründung nicht. Randnummer 9 In der Sache komme dem Schutz von Sonn- und Feiertagen verfassungsrechtlich ein hoher Stellenwert zu. Ausnahmen hiervon dürften allein im Interesse der Verwirklichung des Schutzzweckes von Art. 139 WRV oder anderer verfassungsrechtlich geschützter Güter gemacht werden. Der Kernbereich der Sonntagsruhe dürfe hierdurch jedoch nicht gefährdet werden. Das Einkaufen selbst diene nicht der seelischen Erhebung und sei damit nicht zur Verwirklichung des Zwecks der Sonn- und Feiertagsruhe erforderlich. Durch Ausnahmen dürfe der Kernbereich nicht gefährdet werden. Ausnahmen müssten daher für die Öffentlichkeit erkennbar sein und dürften nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit den Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen. Rein wirtschaftliche Interessen der Händler oder ein allgemeines Einkaufsinteresse könne eine Ausnahme nicht rechtfertigen. Je weiter die sonstigen Öffnungsmöglichkeiten seien, umso geringer sei das Bedürfnis, zusätzliche Öffnungszeiten an geschützten Tagen festzusetzen. Eine Sonntagsöffnung mit uneingeschränktem Warenangebot aus Anlass einer Veranstaltung (Markt) sei nur zulässig, wenn die Veranstaltung selbst für den Sonntag prägend sei. Die Sonntagsruhe dürfe also den gesamten Umständen nach lediglich als Annex zur Anlassveranstaltung wahrgenommen werden. Eine prägende Wirkung setze regelmäßig voraus, dass die Veranstaltung ohne die Sonntagsöffnung mehr Besucher anziehen würde als die alleinige Sonntagsöffnung. Eine prägende Wirkung könne auch nur dann angenommen werden, wenn ein enger räumlicher Bezug zwischen Veranstaltung und geöffneten Geschäften bestehe, die Öffnung also auf das unmittelbare Umfeld der Veranstaltung begrenzt bleibe. Sei die Verkaufsfläche der Geschäfte, die geöffnet hätten, ungleich größer als die Fläche des Marktes, der Anlass für die Sonntagsöffnung sei, spreche schon dies gegen die prägende Wirkung des Marktes. Gleiches gelte für die räumliche Reichweite der Ausnahmeregelung im Verhältnis zum räumlichen Ausmaß der Anlass Veranstaltung. Ein Bezug zwischen der Anlassveranstaltung und der Sonntagsöffnung könne dadurch hergestellt sein, dass die Öffnung auf bestimmte Handelszweige beschränkt werde. Randnummer 10 Unter Berücksichtigung dieser Voraussetzungen liege kein öffentliches Interesse für die drei festgesetzten Sonntagsöffnungen. Zwar fänden die genannten Veranstaltungen eigenständig von der Sonntagsöffnung statt. Sie könnten daher grundsätzlich Anlässe für Sonntagsöffnungen bilden. Allerdings seien die Anlässe nicht in allen von der Freigabe erfassten Bereichen als prägend wahrzunehmen und daher nicht im gesamten Stadtgebiet bloßer Annex der Anlassveranstaltung. Nach der Rechtsprechung müsse die Veranstaltung aber bei einer Freigabe der Sonntagsöffnung prägend für das gesamte Stadtgebiet sein. Eine Veranstaltung, die ausschließlich in einem abgrenzbaren Bereich stattfinde, erfülle mithin in größeren Gemeinden diese Voraussetzung nicht. In weiter entfernt vom Veranstaltungsort liegenden Gebieten der Stadt werde die Veranstaltung jeweils gar nicht wahrgenommen. Dies gelte etwa für die jeweils weit entfernten Einkaufszentren in Marzahn, Reinickendorf, Hohenschönhausen oder Spandau. So liege etwa das Allee-Center in Hohenschönhausen 20 Kilometer vom Messegelände entfernt, und auch der Potsdamer Platz sei hiervon immerhin noch zwölf Kilometer entfernt. Eine prägende Wirkung der Veranstaltungen in diesem Bereich sei daher ausgeschlossen. Die prägende Wirkung setze zusätzlich voraus, dass die Veranstaltung in den von der Öffnung erfassten Bereichen mehr Besucher anziehen müsse als die alleinige Sonntagsöffnung. So lasse sich den vorgelegten Zahlen entnehmen, dass an normalen Samstagen in den sieben bekanntesten Einkaufsstraßen Berlins innerhalb von sieben Öffnungsstunden 280.000 Besucher in die Geschäfte kämen. In der „Mall of Berlin“ am Leipziger Platz und in den Arkaden am Potsdamer Platz würden an gewöhnlichen Samstagen mehr als 200.000 Besucher gezählt. Hinzu kämen die zahlreichen Kunden in vielen dezentralen Einzelhandelsstandorten. Für das gesamte Stadtgebiet sei daher in sieben Stunden der Öffnung von etwa 600.000 Kunden auszugehen. Demgegenüber kämen zur Grünen Woche an insgesamt zehn Tagen 380.000 Besucher. Das bedeute einen Schnitt von etwa 40.000 Besucher täglich. Hinzu kämen die etwa 10.000 Besucher des Sechstagerennens. Berücksichtige man also alle Besucher beider Veranstaltungen an dem betreffenden Sonntag, könne mit etwa 52.000 Besuchern gerechnet werden. Die Kundenzahlen in den Berliner Geschäften machten zusammengenommen mehr als das Zehnfache aus. Dies spreche gegen eine prägende Wirkung der Internationalen Grünen Woche und des Sechstagerennens. Noch gravierender seien die Zahlenverhältnisse bei den anderen Veranstaltungen. Bei 19.000 Fachbesuchern über den gesamten Zeitraum der Berlinale in Berlin und übrigen 100.000 Besuchern, die sich gleichmäßig auf die Filmvorführungen und Veranstaltungen der einzelnen Festivaltage verteilten, könne am Sonntag mit maximal 30.000 Veranstaltungsbesuchern gerechnet werden. Bei den Veranstaltungsbesuchern müsse zudem davon ausgegangen werden, dass etwa drei Viertel von ihnen aus Berlin stammten. Bei der ITB seien allenfalls 32.000 Sonntagsbesucher zu erwarten. In beiden Fällen übersteige die Kundenzahl mithin die Zahl der Veranstaltungsbesucher etwa um das Zwanzigfache. Im Übrigen betrage die gesamte Berliner Einzelhandelsfläche etwa 4.347.000 qm. Das Messegelände weise demgegenüber eine Ausstellungsfläche von 160.000 qm auf. Damit bestehe zwischen Verkaufs- und Veranstaltungsfläche ein grobes Missverhältnis, das es ausschließe, von einer prägenden Wirkung der Veranstaltung auszugehen. Ein Bezug zwischen Anlassveranstaltung und Öffnung könne zwar möglicherweise durch eine Beschränkung der Öffnung auf bestimmte Handelszweige erreicht werden; die beabsichtigte Ladenöffnung an den Sonntagen betreffe aber alle Warenbereiche und sei einschränkungslos. Randnummer 11 Der Antragsgegner habe sein Ermessen auch fehlerhaft ausgeübt. Weder habe er eine Prognose bezüglich der prägenden Wirkung erstellt noch sonstige Öffnungszeiten in eine Überlegung mit eingestellt. Die Prognose setze voraus, dass im Vorfeld ermittelt werde, wie viele Besucher durch den eigentlichen Anlass in den konkreten Bereichen angezogen würden. Die Tatsachen könnten etwa durch Befragungen bei vorangegangenen Anlässen ermittelt werden. Die Zahl der Besucher, die ausschließlich wegen des Anlasses kämen, müsse dann ins Verhältnis zu den prognostizierten Besuchern gesetzt werden, die ausschließlich wegen der Öffnung am Sonntag kämen. Auch müsse geprüft werden, ob eine räumliche Beschränkung der Öffnung angezeigt sein könnte. Daran fehle es hier völlig. Die Prognose sei auch deshalb nicht seriös, weil der Antragsgegner von den Besucherzahlen der Gesamtveranstaltungen ausgehe, ohne die Zahl auf einzelne Tage zu verteilen bzw. zu prognostizieren, wie viele von ihnen am Sonntag erwartet würden. Zudem gingen die Zahlen etwa über die Besucher der Berlinale weit auseinander: Während der Veranstalter selbst mit etwa 100.000 Besuchern insgesamt rechne, gehe der Antragsgegner von dem fünffachen aus. Eine stadtweite Prägung lasse sich aber nicht mit der überregionalen Bedeutung der Veranstaltung begründen. Schließlich sei bei einer Gewichtung zu berücksichtigen, dass mit Blick auf die Freigabe der übrigen Ladenöffnungszeiten an den sonstigen Tagen bereits hinreichende Einkaufsmöglichkeiten bestünden. Den möglicherweise auftretenden Versorgungsinteressen der Besucher trügen bereits die sonstigen Ausnahmen für Öffnungen an Sonntagen Rechnung. So könne etwa Tourismusbedarf rund um die Uhr gedeckt werden, und auch die Versorgung der Besucher von Veranstaltungen sei durch das Ladenöffnungsgesetz im gleichen Zeitraum abgedeckt. Damit überwiege auch das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin gegenüber dem öffentlichen Vollziehungsinteresse. Randnummer 12 Die Antragstellerin beantragt, Randnummer 13 die aufschiebende Wirkung ihrer Klage VG 4 K 527.17 gegen die Allgemeinverfügung der Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales vom
28. November 2017 wiederherzustellen. Randnummer 14 Der Antragsgegner beantragt, Randnummer 15 den Antrag zurückzuweisen. Randnummer 16 Er meint: Der Festlegung verkaufsoffener Sonntagen für das erste Halbjahr 2018 sei ein umfassender Auswahlprozess vorangegangen. Zunächst seien Veranstaltungen ausgewählt worden, die grundsätzlich aufgrund ihrer Größe und ihrer überregionalen Bedeutung überhaupt einen berlinweiten verkaufsoffenen Sonntag rechtfertigen könnten. In diese Vorauswahl seien auch Vorschläge der Senatsverwaltung für Wirtschaft, Energie und Betriebe einbezogen worden. Insgesamt habe es hierbei fünf Terminvorschläge für verkaufsoffene Sonntage gegeben. In einem zweiten Schritt sei die eigentliche Auswahl der entsprechenden Sonntage vorgenommen worden. Hierbei seien weitere Vertreter von Wirtschaftsverbänden, Tourismusorganisationen sowie der Kirchen beteiligt worden. Ziel dieser Anhörung sei es gewesen, die berechtigten Interessen der jeweiligen Gruppierungen zu berücksichtigen und dadurch im Sinne des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes einen angemessenen Ausgleich herzustellen. Dabei habe die Antragstellerin selbst in den Vorjahren im Ergebnis den Festlegungen zugestimmt, dieses Jahr sei sie allerdings fern geblieben und habe sich nur schriftlich geäußert. Den ausgewählten Anlassveranstaltungen komme jeweils eine herausragende Bedeutung zu. Insoweit wiederholt der Antragsgegner die Ausführungen in der Begründung der Allgemeinverfügung. Die Zahlen zu den Besucherströmen habe er selbst sorgfältig ermittelt; davon wichen aber die Angaben der Antragstellerin ab und seien zu hinterfragen. Im Ergebnis schätze die Antragstellerin die Zahl der „Kaufinteressierten“ an den betreffenden verkaufsoffenen Sonntagen zu hoch ein. Randnummer 17 Ausgangspunkt für die Rechtmäßigkeit der getroffenen Entscheidung sei die Tatsache, dass das Bundesverfassungsgericht im Jahr 2009 umfassende Vorgaben an das Berliner Ladenöffnungsgesetz gemacht habe, die im Gesetz von 2010 ausnahmslos umgesetzt worden seien. Der Mindestschutz der Sonn- und Feiertagsruhe sei durch ein gesetzliches Schutzkonzept garantiert. Das Regel-Ausnahme-Verhältnis werde vom Gesetz gewahrt. Dies werde zum einen durch die zahlenmäßige Begrenzung der allenfalls zulässigen verkaufsoffenen Sonntage gewährleistet. Maximal durften pro Jahr nur acht verkaufsoffene Sonn- oder Feiertage durchgeführt werden. Anders als andere landesrechtliche Regelungen habe der Berliner Gesetzgeber Sonntagsöffnungen ausdrücklich nicht an einen bestimmten Anlass angeknüpft, sondern die Festsetzung von dem Vorliegen eines öffentlichen Interesses abhängig gemacht, was es ermögliche, umfassend sämtliche öffentlichen Belange zu berücksichtigen. Gerade im Land Berlin sei zu berücksichtigen, dass Auswirkungen großer Veranstaltungen nicht allein auf einzelne Bezirke festzustellen sein. Vielmehr verteilten sich bei mehrtägigen Veranstaltungen die Gäste auf alle Stadtteile. Dort nähmen diese die Angebote des Beherbergungs- und Gaststättengewerbes in Anspruch. Eine dezentrale Versorgung der Gäste liege daher im besonderen öffentlichen Interesse, was durch berlinweite Sonntagsöffnungen weiter gefördert werde. Gerade auch das aktuelle Tourismuskonzept des Landes verfolge daher die Zielsetzung, die touristische Attraktivität auch der Außenbezirke zu steigern. Dies könne nur gelingen, wenn auch die weniger zentralen Bezirke in die verkaufsoffenen Sonntage einbezogen würden. Anderenfalls bestehe das Risiko, dass in zwölf Bezirken oder sogar 96 Ortsteilen hiervon an jedem Sonntag des Jahres regionale Ladenöffnungen möglich seien. Eine Beschränkung auf bestimmte Handelszweige würde notwendigerweise bestimmte Gruppen benachteiligen. Im Übrigen sei das Schutzkonzept des Ladenöffnungsgesetzes auch mit Blick auf die zeitliche Begrenzung der sonntäglichen Öffnungszeiten auf fünf Stunden und auf ein gewichtiges öffentliches Interesse, welches vorliegen müsse, gebilligt worden. Ein solches öffentliches Interesse folge nach der Gesetzesbegründung aus Veranstaltungen und Ereignissen, die über die Stadt hinaus Bedeutung hätten und zahlreiche Touristen nach Berlin holten. Dies trage der besonderen Struktur Berlins Rechnung, wonach Besucher großer Messen und anderer Großveranstaltungen sich nicht auf einzelne Bezirke verteilten. Randnummer 18 Für das erste Halbjahr seien lediglich drei Sonntage als verkaufsoffen festgelegt worden. Dies sei weniger als die Hälfte des gesetzlich Zulässigen; diese Sonntage folgten auch nicht aufeinander. Das besondere öffentliche Interesse folge aus der herausragenden Bedeutung der Veranstaltungen und ihrer gesamtstädtischen Bedeutung. Diese zögen auch jeweils einen zahlreiches internationales Publikum an. Schon das reiche aus, um nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein öffentliches Interesse zu begründen. Denn dies diene auch der Präsentation Berlins als moderne und weltoffene Bundeshauptstadt. Die Repräsentation Berlins als Hauptstadt sei sogar im Grundgesetz festgelegt und stelle damit sogar ein öffentliches Interesse von Verfassungsrang dar. Auch die Kulturbranche sei darauf angewiesen, sich in einem „attraktiven und liebenswerten Standort“ zu präsentieren. Durch die Sonntagsöffnung könnten sich auch die Randbezirke einem internationalen Publikum präsentieren. Letztlich stärke die Sonntagsöffnung auch den Wirtschaftsstandort Berlin. Randnummer 19 Die Entscheidung sei auch nicht ermessensfehlerhaft. Sie sei nach umfassender Ermittlung des Sachverhalts und gründlicher Abwägung der betroffenen Interessen erfolgt. Ein Ermessen über die räumliche oder sachliche Beschränkung der Ladenöffnung stehe der Behörde - anders als dies möglicherweise in anderen Ladenöffnungsgesetzen der Länder vorgesehen sei - nicht zu. Für eine solche Auslegung sei entgegen der Ansicht der Antragstellerin kein Raum. Es habe keiner Prognose zu den Besucherströmen bedurft. Die Auswahl der jeweiligen Anlässe habe sich auf herausragende Veranstaltungen beschränkt. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sei gewahrt. Die gegenteilige Rechtsauffassung der Antragstellerin führe im Ergebnis dazu, dass die Festlegung verkaufsoffener Sonntage im Land Berlin in der Praxis ausgeschlossen sei. Dies entspreche aber nicht der Intention des Gesetzgebers oder der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Von einem Ausgleich der widerstreitenden Interessen könne dann nicht die Rede sein. Eine vollständige Abschaffung verkaufsoffener Sonntage müsse auf dem gesetzgeberischen Weg verfolgt werden. Die Anforderungen könnten auch nicht durch eine weitere verfassungskonforme Auslegung der Vorschriften verschärft werden, weil das Gesetz schon diesen Anforderungen genüge. Randnummer 20 Die von der Antragstellerin zitierten Entscheidungen aus der Rechtsprechung seien auf die Rechtslage in Berlin nicht übertragbar. Da das Berliner Ladenöffnungsgesetz an ein öffentliches Interesse anknüpfe, böten sich hier mehr Spielräume als in den übrigen landesrechtlichen Vorschriften. Die sogenannte „Annex-Rechtsprechung“ lasse sich hierauf nicht übertragen. Selbstverständlich könnten reine Alibiveranstaltungen eine Sonntagsöffnung nicht rechtfertigen. Zu berücksichtigen sei aber auch die spezielle Lage in Berlin. Diese habe sich klar im Berliner Gesetz manifestiert, welches das Bundesverfassungsgericht selbst gebilligt habe und daher nur von diesen verschärft werden könne. Sämtliche von der Antragstellerin zitierten Entscheidungen beträfen andere Schutzkonzepte, die auf die Berliner Lage nicht übertragbar seien. Entscheidend sei, ob das Gesetz selbst ein ausreichendes Schutzniveau enthalte. Soweit andere Landesgesetze konkrete Veranstaltungen als rechtfertigenden Anlass für eine Sonntagsöffnung ansähen, lasse sich die hierzu ergangene Rechtsprechung auf die Berliner Situation nicht übertragen. Dies gelte insbesondere für die Besucherzahl, so dass sich da in Berlin ein quantitativer Vergleich der Besucherströme verbiete. Schließlich bestehe ein besonderes Vollzugsinteresse, da für den unmittelbar bevorstehenden ersten verkaufsoffenen Sonntag rasch Planungssicherheit bestehen müsse. II. Randnummer 21 Der Antrag ist zulässig und insbesondere nach § 123 Abs. 5, § 80 Abs. 5 S. 1
29. Alt. Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft. Denn der Antragsgegner hat die in Rede stehende Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 Satz 2 VwVfG nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO für sofort vollziehbar erklärt, so dass der hiergegen erhobenen Klage VG 4 K 527.17 keine aufschiebende Wirkung zukommt. Randnummer 22 Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt, da sie geltend machen kann, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Hierfür reicht es aus, dass sich die Ladenöffnung an einem Sonntag negativ auf die Grundrechtsverwirklichung einer Gewerkschaft, die - wie die Antragstellerin - im Dienstleistungsbereich tätige Arbeitnehmer vertritt, auswirken kann (vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Beschluss vom
30. August 2017 - OVG 1 S 45.17 -, Rn. 15, juris, unter Verweis auf BVerwG, Urteile vom
31. Mai 2017 - BVerwG 8 CN 1.16 -, Rn. 10 ff.; und vom
32. November 2015 - BVerwG 8 CN 2.14 - juris Rn. 15 ff.). Randnummer 23 Der Antrag ist auch begründet. Das öffentliche Interesse an der formell rechtmäßig angeordneten sofortigen Vollziehung überwiegt nicht das Interesse der Antragstellerin, von der Vollziehung bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache verschont zu bleiben. Denn nach der in diesem Verfahren gebotenen summarischen Prüfung ist die Allgemeinverfügung vom
33. November 2017 rechtswidrig. An der sofortigen Vollziehung eines rechtswidrigen Verwaltungsakts besteht aber kein öffentliches Interesse. Randnummer 24 Die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung des Bescheids entspricht allerdings den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Danach darf die Begründung zwar nicht bloß formelhaft bleiben, sondern muss einzelfallbezogen sein. Diesen Anforderungen wird die vorhandene Begründung gerecht. Der Antragsgegner hat das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung hinreichend deutlich und einzelfallbezogen damit begründet, dass über eine Klage nicht mehr vor der ersten zugelassenen Sonntagsöffnung entschieden werden wird und damit noch hinreichend deutlich gemacht, dass der Suspensiveffekt des Rechtsmittels ansonsten die mit der Verfügung bezweckte Wirkung verfehlen würde. Randnummer 25 Vorliegend wird sich der angegriffene Bescheid aber mit hoher Wahrscheinlichkeit als rechtswidrig erweisen. Die Allgemeinverfügung beruht auf § 6 Abs. 1 Satz 1 Berliner Ladenöffnungsgesetz (BerlLadÖffG) vom
34. November 2006 (GVBl. S. 1045), geändert durch Erstes Änderungsgesetz vom
35. November 2007 (GVBl. S. 580) und das Zweite Änderungsgesetz vom
36. Oktober 2010 (GVBl. S. 467). Danach legt die für die Ladenöffnungszeiten zuständige Senatsverwaltung im öffentlichen Interesse ausnahmsweise die Öffnung von Verkaufsstellen an jährlich acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen in der Zeit von 13.00 bis 20.00 Uhr durch Allgemeinverfügung fest. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Randnummer 26 Formelle Bedenken gegen die Anordnung bestehen nicht. Insbesondere sieht die genannte Vorschrift ausdrücklich vor, dass die Entscheidung in Form einer Allgemeinverfügung ergehen kann. Die Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales ist für die Ausnahme nach § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG gemäß Nr. 14 Abs. 2 a) ZustKat ASOG ausdrücklich zuständig, und nach § 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG i.V.m. § 1 VwVfG Bln bedarf es vor Erlass einer Allgemeinverfügung keiner ausdrücklichen Anhörung. Randnummer 27 Die Norm ist anwendbar; grundsätzlich bestehen gegen sie keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom
37. Dezember 2009 (1 BvR 2857/07 u.a., juris, Rn. 152 f.) zwar einige der seinerzeit geltenden Regelungen beanstandet und hierzu ausgeführt: Randnummer 28 „Art. 139 WRV enthält einen Schutzauftrag an den Gesetzgeber (vgl. BVerfGE 87, 363 <393>), der für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen unter anderem ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert (vgl. BVerfGE 87, 363 <393>; 111, 10 <53>). Grundsätzlich hat die typische "werktägliche Geschäftigkeit" an Sonn- und Feiertagen zu ruhen. Der verfassungsrechtlich garantierte Sonn- und Feiertagsschutz ist nur begrenzt einschränkbar. Ausnahmen von der Sonn- und Feiertagsruhe sind zur Wahrung höher- oder gleichwertiger Rechtsgüter möglich; in jedem Falle muss der ausgestaltende Gesetzgeber aber ein hinreichendes Niveau des Sonn- und Feiertagsschutzes wahren (vgl. BVerfGE 111, 10 <50>). Randnummer 29 Im Einzelnen gilt insoweit: Der Schutz der Sonn- und Feiertage wird in Art. 139 WRV als gesetzlicher Schutz beschrieben. Dies bedeutet, dass die Institution des Sonn- und Feiertags unmittelbar durch die Verfassung garantiert ist, die Art und das Ausmaß des Schutzes aber einer gesetzlichen Ausgestaltung bedürfen. Der Gesetzgeber darf in seinen Regelungen auch andere Belange als den Schutz der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung zur Geltung bringen. Ihm ist deshalb ein Ausgleich zwischen Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV einerseits und Art. 12 Abs. 1, aber auch Art. 2 Abs. 1 GG anderseits aufgegeben (vgl. BVerfGE 111, 10 <50>). Randnummer 30 Der Schutz des Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139 WRV ist nicht auf einen religiösen oder weltanschaulichen Sinngehalt der Sonn- und Feiertage beschränkt. Umfasst ist zwar die Möglichkeit der Religionsausübung an Sonn- und Feiertagen. Die Regelung zielt in der säkularisierten Gesellschafts- und Staatsordnung aber auch auf die Verfolgung profaner Ziele wie die der persönlichen Ruhe, Besinnung, Erholung und Zerstreuung. An den Sonn- und Feiertagen soll grundsätzlich die Geschäftstätigkeit in Form der Erwerbsarbeit, insbesondere der Verrichtung abhängiger Arbeit, ruhen, damit der Einzelne diese Tage allein oder in Gemeinschaft mit anderen ungehindert von werktäglichen Verpflichtungen und Beanspruchungen nutzen kann. Geschützt ist damit der allgemein wahrnehmbare Charakter des Tages, dass es sich grundsätzlich um einen für alle verbindlichen Tag der Arbeitsruhe handelt. Die gemeinsame Gestaltung der Zeit der Arbeitsruhe und seelischen Erhebung, die in der sozialen Wirklichkeit seit jeher insbesondere auch im Freundeskreis, einem aktiven Vereinsleben und in der Familie stattfindet, ist insoweit nur dann planbar und möglich, wenn ein zeitlicher Gleichklang und Rhythmus, also eine Synchronität, sichergestellt ist. Auch insoweit kommt gerade dem Sonntag im Sieben-Tage-Rhythmus und auch dem jedenfalls regelhaft landesweiten Feiertagsgleichklang besondere Bedeutung zu. Diese gründet darin, dass die Bürger sich an Sonn- und Feiertagen von der beruflichen Tätigkeit erholen und das tun können, was sie individuell für die Verwirklichung ihrer persönlichen Ziele und als Ausgleich für den Alltag als wichtig ansehen. Die von Art. 139 WRV ebenfalls erfasste Möglichkeit seelischer Erhebung soll allen Menschen unbeschadet einer religiösen Bindung zuteil werden (vgl. BVerfGE 111, 10 <51>). Randnummer 31 b) Der Gesetzgeber kann bei dem Ausgleich gegenläufiger Schutzgüter im Rahmen seines Gestaltungsspielraums auf eine geänderte soziale Wirklichkeit, insbesondere auf Änderungen im Freizeitverhalten, Rücksicht nehmen. Allerdings führt der Schutz der Verwirklichung von Freizeitwünschen der Bürger insoweit zu einem Konflikt, als diese auf die Bereitstellung von Leistungen angewiesen sind, die den Arbeitseinsatz der Anbieter solcher Leistungen erfordern. (…) Randnummer 32 Auf dieser Grundlage ergibt sich, dass gesetzliche Schutzkonzepte für die Gewährleistung der Sonn- und Feiertagsruhe erkennbar diese Tage als solche der Arbeitsruhe zur Regel erheben müssen. Hinsichtlich der hier in Rede stehenden Ladenöffnung bedeutet dies, dass die Ausnahme eines dem Sonntagsschutz gerecht werdenden Sachgrundes bedarf. Ein bloß wirtschaftliches Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und ein alltägliches Erwerbsinteresse ("Shopping-Interesse") potenzieller Käufer genügen grundsätzlich nicht, um Ausnahmen von dem verfassungsunmittelbar verankerten Schutz der Arbeitsruhe und der Möglichkeit zu seelischer Erhebung an Sonn- und Feiertagen zu rechtfertigen. Darüber hinaus müssen Ausnahmen als solche für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben und dürfen nicht auf eine weitgehende Gleichstellung der sonn- und feiertäglichen Verhältnisse mit den Werktagen und ihrer Betriebsamkeit hinauslaufen. Randnummer 33 Dem Regel-Ausnahme-Gebot kommt generell umso mehr Bedeutung zu, je geringer das Gewicht derjenigen Gründe ist, zu denen der Sonn- und Feiertagsschutz ins Verhältnis gesetzt wird und je weitergreifend die Freigabe der Verkaufsstellenöffnung in Bezug auf das betroffene Gebiet sowie die einbezogenen Handelssparten und Warengruppen ausgestaltet ist. Deshalb müssen bei einer flächendeckenden und den gesamten Einzelhandel erfassenden Freigabe der Ladenöffnung rechtfertigende Gründe von besonderem Gewicht vorliegen, wenn mehrere Sonn- und Feiertage in Folge über jeweils viele Stunden hin freigegeben werden sollen. Randnummer 34 Die angegriffenen Regelungen des Berliner Ladenöffnungsgesetzes über die Verkaufsstellenöffnung an Sonn- und Feiertagen und die vom Landesgesetzgeber gewählte Schutzkonzeption werden diesen grundrechtlichen Schutzpflichtanforderungen aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in Verbindung mit Art. 140 GG und Art. 139 WRV nicht in jeder Hinsicht gerecht.“ Randnummer 35 Auch die Verfassung des Landes Berlin schützt in Art. 35 Abs. 1 ausdrücklich die Sonntage und die gesetzlichen Feiertage als Tage der Arbeitsruhe. Randnummer 36 Allerdings vermag die Kammer nicht zu erkennen, dass an der in der im konkreten Fall angefochtenen Allgemeinverfügung vom
38. November 2017 jeweils festgelegten Sonntagsöffnung das nach § 6 Abs. 1 BerlLadÖffG geforderte öffentliche Interesse besteht. Das BVerfG hat sich in der soeben genannten Entscheidung auch mit der hier in Rede stehenden Vorschrift befasst und dazu (unter Rn. 179 f.) die nachfolgenden Ausführungen gemacht: Randnummer 37 „bb) Die Regelung, wonach die Senatsverwaltung im öffentlichen Interesse ausnahmsweise die Öffnung von Verkaufsstellen an höchstens vier (weiteren) Sonn- oder Feiertagen durch Allgemeinverfügung zulassen kann ( § 6 Abs. 1 Satz 1 BerlLadÖffG ), ist mit dem Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG in Verbindung mit Art. 140 GG und Art. 139 WRV jedenfalls bei einschränkender Auslegung vereinbar. Randnummer 38