GO darauf berufen, hinsichtlich der Zielfestlegungen des LEP B-B der Beachtenspflicht aus § 4 Abs. 1 ROG und der Anpassungspflicht
GB zu unterliegen. (Rn.41)
Plansatz 4.5 (Z) LEP B-B unterliegt keinen rechtlichen Bedenken. (Rn.101) Tenor Der Normenkontrollantrag wird zurückgewiesen. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand Randnummer 1 Die Antragstellerin ist eine Gemeinde des Landes Brandenburg, die im Landkreis Märkisch-Oderland in der Planungsregion Oderland-Spree liegt. Sie wendet sich gegen den Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg 2015 (LEP B-B 2015), der Anlage und Teil einer Rechtsverordnung der Landesregierung ist. Er legt Zentrale Orte fest und enthält Festlegungen u.a. zur Wohnsiedlungsentwicklung, zum großflächigen Einzelhandel und zu den – u.a. von Wohnsiedlungen und Einzelhandel freizuhaltenden – Flächen in einem Freiraumverbundsystem. Randnummer 2 Der Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg ist im Wesentlichen in den Jahren 2005 bis Ende 2008 entstanden. Zuständig dafür war die Gemeinsame Landesplanungsabteilung Berlin-Brandenburg (GL). Sie ist 1995 durch den Landesplanungsvertrag Berlin-Brandenburg (LPlV) gegründet worden. Es handelt sich um einen Teil der Ministerialverwaltung beider Landesregierungen. Sie gehört sowohl zu der für Raumordnung zuständigen Senatsverwaltung in Berlin als auch zu dem für Raumordnung zuständigen Landesministerium in Brandenburg. Randnummer 3 In Brandenburg leitete ein Kabinettsbeschluss vom
Plansätzen gegliedert die im Beteiligungsverfahren eingegangenen Anregungen und Bedenken im Einzelnen dar und stellt ihnen jeweils die Abwägung und deren Begründung gegenüber. Randnummer 6 Den so überarbeiteten Entwurf des LEP B-B vom
Ausfertigung durch den Ministerpräsidenten und das für Infrastruktur und Raumordnung zuständige Kabinettsmitglied wurde die Verordnung über den LEP B-B am 14. Mai 2009 im Gesetz- und Verordnungsblatt Teil II verkündet.
Mai 2009 in Kraft. Randnummer 7 Diese ursprünglich im Jahr 2009 bekanntgemachte Rechtsverordnung erklärte das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg durch Urteil vom
Ausfertigung durch den Ministerpräsidenten und das für Infrastruktur und Landesplanung zuständige Kabinettsmitglied am
Mai 2009 in Kraft gesetzt worden. Randnummer 8 Der LEP B-B 2015 enthält landesplanerischen Festlegungen, die er mit „G“ für Grundsatz der Raumordnung und mit „Z“ für Ziel der Raumordnung bezeichnet. Randnummer 9 Dazu gehören u.a. folgende Festlegungen: Randnummer 10 Die Plansätze zu 2 regeln das Zentrale-Orte-System. In Plansatz 2.1 (Z) LEP B-B werden in der Hauptstadtregion Berlin-Brandenburg als Zentrale Orte die Metropole, Oberzentren und Mittelzentren, einschließlich der Mittelzentren in Funktionsteilung, abschließend festgelegt. Metropole ist die Bundeshauptstadt Berlin (Plansatz 2.5 (Z) LEP B-B), Oberzentren sind die vier kreisfreien Städte des Landes Brandenburg (vgl. Plansatz 2.7 (Z) LEP B-B). Mittelzentren sind 34 namentlich aufgeführte Gemeinden (Plansatz 2.9 (Z) Abs. 1 LEP B-B). 16 weitere Gemeinden bilden jeweils paarweise ein Mittelzentrum in Funktionsteilung (Plansatz 2.9 (Z) Abs. 2 LEP B-B). Grundzentren als Zentrale Orte der Nahbereichsebene sind nicht vorgesehen. Die Antragstellerin ist nicht als Zentraler Ort ausgewiesen, auch nicht als Teil eines Mittelzentrums in Funktionsteilung. Randnummer 11 Die Plansätze zu 4 steuern die Siedlungsentwicklung, u.a. für die Wohnsiedlungsflächen (Plansatz 4.5 (Z) LEP B-B) und für großflächige Einzelhandelseinrichtungen (Plansatz 4.7 (Z) und 4.8 (G) bis 4.9 (G) LEP B-B). Randnummer 12 Die Entwicklung der Wohnsiedlungsflächen soll danach vornehmlich im Gestaltungsraum Siedlung, der in der Festlegungskarte 1 festgelegt ist (Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 2 LEP B-B), oder außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung in den Zentralen Orten (Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 1 LEP B-B) stattfinden. Randnummer 13 In Nicht-Zentralen Orten außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung ist sie dagegen eingeschränkt und nur durch Innenentwicklung oder im Rahmen der zusätzlichen Entwicklungsoption möglich (Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 3 LEP B-B). Die zusätzliche Entwicklungsoption legt Plansatz 4.5 (Z) Abs. 2 LEP B-B für einen Zeitraum von zehn Jahren mit 0,5 ha pro 1.000 Einwohner (
dem Stand 31. Dezember 2008) fest. Schließlich enthält Plansatz 4.5 (Z) Abs. 4 LEP B-B eine Regelung über die Zulassung weiterer Wohnsiedlungsflächen im Einzelfall. Danach kann über den in Absatz 2 genannten Rahmen – also die zusätzliche Entwicklungsoption – hinaus die Entwicklung weiterer Wohnsiedlungsflächen im Einzelfall zugelassen werden, wenn die besondere Siedlungsstruktur der Gemeinde dies insbesondere wegen fehlender Möglichkeiten ausreichender Innenentwicklung erfordert oder wenn die weitere Außenentwicklung durch einen
gewiesenen Bedarf wegen einer spezifischen Funktion der Gemeinde, insbesondere als Kurort oder Truppenstandort, gerechtfertigt ist. Randnummer 14 Daneben enthält der LEP B-B insbesondere textliche Festlegungen zur Hauptstadtregion (Plansätze zu 1), Kulturlandschaft (Plansätze zu 3), Steuerung des großflächigen Einzelhandels (Plansätze zu 4.7 bis 4.9), Steuerung der Freiraumentwicklung (Plansätze zu 5) und Verkehrs- und Infrastrukturentwicklung sowie Energiegewinnung (Plansätze zu 6), die hier nicht in Rede stehen (zur Steuerung des großflächigen Einzelhandels und zur Freiraumentwicklung vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom
6 ROG aus drei Gründen für unzulässig. Erstens sei § 12 Abs. 6 ROG
dem zeitlichen Anwendungsbereich nicht auf den LEP B-B anwendbar. Das Raumordnungsgesetz 2008 sei erst am
den Ausführungen im Normenkontrollurteil nicht möglich sei. Randnummer 18 Außerdem sei der Neuerlass der Rechtsverordnung ohne sachliche Änderungen verfahrensfehlerhaft. Der Verordnungsgeber habe gegen seine Verpflichtung verstoßen, die Gemeinden vor erneutem Erlass der Verordnung zur Gewährleistung der Grundversorgung
2 Nr. 3 ROG nochmals anzuhören. Mehr als sechs Jahre
Inkrafttreten der Verordnung über den Landesentwicklungsplan habe er eine Überarbeitung bzw. Überprüfung des Zentrale-Orte-Systems gerade im Hinblick auf die Versorgung mit Dienstleistungen und Infrastruktur vornehmen müssen, zumal sich die Verhältnisse seitdem erheblich geändert hätten. Randnummer 19 In materieller Hinsicht macht die Antragstellerin geltend, der sachliche Teilregionalplan Oderland-Spree von 1997 habe sie als „Grundzentrum mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums“ ausgewiesen, der LEP eV als potentiellen Siedlungsbereich Typ 1. Sie rügt den „Verlust“ ihrer bisherigen Stellung als Grundzentrum durch die Einführung des zweistufigen Systems der Zentralen Orte und das Fehlen der Ausweisung als potentieller Siedlungsbereich sowie die Folgen, insbesondere finanzieller Art. Deshalb habe sich der Antragsgegner nicht allein mit dem Neuerlass der Verordnung begnügen dürfen. Der Antragsgegner habe gegen § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG verstoßen, indem er es unterlassen habe, das Zentrale-Orte-System im ergänzenden Verfahren im Hinblick auf Versorgung mit Dienstleistungen und Infrastruktur zu überarbeiten bzw. zu überprüfen. Damit sei das Zentrale-Orte-System des LEP B-B abwägungsfehlerhaft. Der Antragsgegner habe das Abwägungsgebot
LPlG 2002 verstoßen, das zum Rückwirkungszeitpunkt des LEP B-B am 15. Mai 2009 gegolten habe. Randnummer 20 Abwägungsfehlerhaft sei auch, dass der Antragstellerin keine zentralörtliche Funktion, auch nicht als Mittelzentrum oder als Mittelzentrum in Funktionsteilung, zuerkannt worden sei. Sie erfülle in allen bedeutsamen Bereichen die Anforderungen des LEP B-B an ein Mittelzentrum. Insbesondere habe sie eine wichtige Wirtschaftsfunktion als „Leuchtturm“-Industrie- u. Gewerbestandort. Außerdem habe sie bedeutende Einzelhandels-, Kultur- u. Freizeitfunktionen. Sie sei ein Standort des Bildungs-, Gesundheits-und Sozialwesens und habe eine überregionale Verkehrsfunktion durch ihre Lage in einem „Verkehrskorridor“. Randnummer 21 Ferner hält es die Antragstellerin für unverständlich, dass sie im LEP B-B „begründungslos“ nicht als Gestaltungsraum Siedlung
Punkt 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. der Festlegungskarte 1 ausgewiesen werde, obwohl sie im LEP eV als potentieller Siedlungsbereich ausgewiesen gewesen sei und andere Gemeinden, die damals genauso ausgewiesen gewesen seien, nun dem Gestaltungsraum Siedlung zuordnet worden seien, zumal die Antragstellerin eine Vielzahl zentrenrelevanter Funktionen wahrnehme. Für die angesiedelten Unternehmen sei insbesondere die gute Verkehrsanbindung für die Standortwahl von besonderer Bedeutung gewesen. Tatsächlich führe
dem in der Festlegungskarte 1 zum LEP B-B dargestellten Netz von großräumigen und überregionalen Verkehrsanbindungen (Bundesautobahnen, Bundes- und Landesstraßen) eine durch das Gebiet der Antragstellerin. Der Plangeber habe übersehen, dass sie in einem der transnationalen Verkehrskorridore gemäß Plansatz
GO statthaftes Begehren. Die Antragstellerin begehre im Kern eine Normsetzung, jedenfalls eine Normänderung, nämlich neben anderen Mittelzentren ebenfalls als Mittelzentrum eingestuft zu werden. Das könne allenfalls durch eine Feststellungsklage (§ 43 VwGO) vor dem Verwaltungsgericht verfolgt werden. Soweit die Antragstellerin neben diesem Begehren außerdem die Festsetzung des Gestaltungsraums Siedlung als abwägungsfehlerhaft rüge, ergäbe sich wegen der Abtrennbarkeit der Festsetzungen zur Steuerung der Siedlungs- und Freiraumentwicklung allenfalls eine auf diese Aspekte begrenzte Antragsbefugnis. Aus dem Angriff auf die Regelungen der Siedlungsentwicklung folge keine Antragsbefugnis für das Begehren der vollständigen Aufhebung des LEP B-B. Jedenfalls habe die Antragstellerin kein Rechtsschutzinteresse für ihr Begehren der vollständigen Aufhebung des LEP B-B. Denn für einen Normenkontrollantrag, der sich gegen solche Teile der Norm richte, welche die Antragstellerin entweder nicht beträfen oder für die sie keine Antragsbefugnis habe, fehle das notwendige Rechtsschutzinteresse. Randnummer 29 Im Übrigen sei der Normenkontrollantrag unbegründet. Randnummer 30 Das ergänzende Verfahren
6 ROG 2008 sei zulässig gewesen. Insbesondere sei die Vorschrift zeitlich und sachlich anwendbar gewesen und stehe auch die Rechtskraft des Urteils von 2014 dem ergänzenden Verfahren nicht entgegen. Auch seien kein neues Beteiligungsverfahren und keine neue Abwägung erforderlich gewesen. Randnummer 31 Das Zentrale-Orte-System in Plansatz 2.1 (Z) unter Verzicht auf Grundzentren sei nicht zu beanstanden. Soweit der einschlägige Teilregionalplan Ende der 1990er Jahre der Antragstellerin die Funktion eines Grundzentrums mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums zugewiesen habe, sei dies auf Grundlage des seinerzeit gültigen methodischen Ansatzes und der damaligen kommunalen Gebietsstruktur der Alt-Gemeinde R... - neben B..., E..., M..., N..., S..., S... und W... - geschehen. Das sei
der neuen Methodik des LEP B-B nicht mehr möglich, weil er keine Nahbereichszentren mehr vorsehe und es auch nicht erlaube, sämtlichen Rechtsnachfolgern dieser Grundzentren mit Teilfunktionen eines Mittelzentrums nunmehr zentralörtliche Funktionen eines Mittelzentrum zuzuweisen. Randnummer 32 Die Auswahl der Mittelzentren in Plansatz 2.9 (Z) LEP B-B sei nicht abwägungsfehlerhaft. Das gelte auch für die Auswahl S... als Mittelzentrum für den Mittelbereich, dem auch die Antragstellerin angehöre. Die Auswahlentscheidung beruhe auf einem umfangreichen Abwägungsprozess. Die Auswahlkriterien folgten aus der gesetzlichen Vorgabe in § 3 Abs. 2 LEPro 2007. Um sie instrumentalisierbar und damit unter den Gemeinden vergleichbar zu machen, habe der Antragsgegner im Rahmen der Überarbeitung des Konzeptes der Zentralen Orte als planerisches Hilfsmittel ein datenbankgestütztes Indikatorensystem erarbeitet, das vier Hauptindikatoren der übergemeindlichen Daseinsvorsorge unterscheide, die jeweils in Unterindikatoren aufgefächert seien. Mittels eines datenbankgestützten Rankingverfahrens seien somit anhand dieser Kriterien die Gemeinden, die mindestens 5.000 Einwohner hätten, innerhalb der jeweiligen Raumzellen miteinander verglichen worden. Wie der Antragsgegner bereits in dem früheren Verfahren der Antragstellerin (OVG 10 A 7.10) im Einzelnen dargelegt habe, sei dieses Datenbankranking erstmals im Jahr 2005 vorgenommen worden. Für den Zeitpunkt des Inkrafttretens des LEP B-B sei die Datenbank mit den dann vorliegenden Daten aktualisiert worden, die im Wesentlichen aus dem Jahr 2007 gestammt hätten. Bei der Bewertung der Mittelzentrenkonkurrenz innerhalb der Raumzelle S... habe sich daraus ein deutlicher Vorsprung der Stadt S... vor der Antragstellerin ergeben. Der Abstand zwischen der Antragstellerin und der Stadt S... habe sich danach sogar noch vergrößert. Randnummer 33 Die Festlegung des Gestaltungsraums Siedlung und die grundsätzliche Beschränkung der Entwicklung von Wohnsiedlungsflächen auf ihn in Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. Festlegungskarte 1 LEP B-B seien ebenfalls nicht abwägungsfehlerhaft. Randnummer 34 Mit ihrem Einwand, nicht dem Gestaltungsraum Siedlung zugeordnet worden zu sein, verkenne die Antragstellerin das System der Steuerung der Wohnsiedlungsflächenentwicklung in Plansätzen 4.5 (Z) Abs. 1, 2, 4 und 5 LEP B-B. Der Steuerungsansatz beruhe zum einen auf
haltigkeitsgesichtspunkten (Ziel der Reduzierung der Flächeninanspruchnahme, Erfordernisse des Freiraum- und Ressourcenschutzes sowie des Klimaschutzes und effiziente Nutzung vorhandener Infrastrukturen) und zum anderen auf dem Bedarf der raumordnerischen Einflussnahme auf die Siedlungsentwicklung, die in Berlin und Umland eine Konzentration der Siedlungsentwicklung auf den Gestaltungsraum Siedlung verlange. Randnummer 35 Auch die Beschränkung Nicht-Zentraler Orte außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung auf die Innenentwicklung und die zusätzliche Entwicklungsoption
Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 3 und 4, Abs. 2 LEP B-B weise keinen Abwägungsfehler auf. Soweit die Antragstellerin geltend mache, die zusätzliche Entwicklungsoption stelle berlinnahe und berlinferne Gemeinden unzulässig gleich und greife in ungerechtfertigter Weise in die Planungshoheit der Antragstellerin ein, dürfe die Definition der zusätzlichen Entwicklungsoption in Plansatz 4.5 (Z) Abs. 2 nicht isoliert betrachtet werden. Vielmehr sei sie im Gesamtkonzept der Regelung zu verstehen. Mit Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 1 bis 4 sei ein sehr differenzierter Ansatz zur Steuerung der Wohnsiedlungsflächenentwicklung gefunden worden, welcher der unterschiedlichen Entwicklungsdynamik in Berlin und seinem Umland einerseits und dem weiteren Metropolenraum andererseits Rechnung trage. Zunächst werde für Berlin und das Berliner Umland festgelegt, dass Siedlungsflächen, in denen auch Wohnnutzungen zulässig sein sollen, ohne quantitative Begrenzung nur in dem in der Festlegungskarte festgelegten Gestaltungsraum Siedlung möglich sein sollten. Hinzu komme in Siedlungsbereichen außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung von Gemeinden im Berliner Umland die jeweilige Innenentwicklung. Quantitativ beschränkt werde nur die Außenentwicklung, für welche die von der Antragstellerin gerügte zusätzliche Entwicklungsoption eröffnet sei. Hinzu komme die Ausnahmeregelung in Plansatz 4.5 (Z) Abs. 4. Danach könne über die Innenentwicklung und die zusätzliche Entwicklungsoption hinaus die Entwicklung weiterer Wohnsiedlungsflächen im Einzelfall zugelassen werden. Randnummer 36 Auch als Achsenzwischenraumgemeinde gebe es für die Antragstellerin umfassende Entwicklungsmöglichkeiten im Rahmen der Innenentwicklung, die oberhalb des rechnerischen „Eigenbedarfs“ lägen. Die Antragstellerin verkenne diese Entwicklungspotentiale vor dem Hintergrund der prognostizierten Bevölkerungs- und Haushaltsprognose. Im Rahmen des Aufstellungsverfahrens seien die Entwicklungspotentiale für die Achsenzwischenraumgemeinden im Einzelnen gutachterlich bewertet worden. Für die Antragstellerin habe sich
den Bevölkerungsdaten bzw. der Raumordnungsprognose für beide Kennwerte eine Abnahme für den Zeithorizont bis 2020 gezeigt. Ebenfalls habe sich gezeigt, dass der Eigenbedarf an der Entwicklung von Wohnsiedlungsflächen im Rahmen der vorhandenen Entwicklungsspielräume problemlos befriedigt werden könne. Randnummer 37 Die Aussagen der Antragstellerin zu konkreten Bauleitplanungen (Flächennutzungsplan und Bebauungspläne) und zum Ortsentwicklungskonzept vom
GO statthaft. Das Landesrecht bestimmt dies in Art. 3 Abs. 2 LPlV 2008 (Landesplanungsvertrag in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. Februar 2008, GVBl. I S. 42). Aus dem anwaltlich formulierten Antrag ergibt sich eindeutig, dass die Antragstellerin die Unwirksamkeitserklärung der angegriffenen Rechtsverordnung begehrt und nicht bloß die Feststellung einer Pflicht des Antragsgegners zur Änderung der Rechtsverordnung, um der Antragstellerin die Funktion eines Mittelzentrums zuzuweisen. Randnummer 41 Die Antragstellerin ist sowohl als juristische Person als auch als Behörde
GO antragsbefugt. Als juristische Person kann sie
GO geltend machen, in ihrer kommunalen Planungshoheit als Ausdruck der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 97 Abs. 1 LV) dadurch verletzt zu sein, dass ihr der LEP B-B nicht die Funktion eines Zentralen Ortes zugewiesen habe und sie deshalb in der Siedlungsentwicklung unzulässig einschränke. Als Behörde kann sich die Antragstellerin
GO darauf berufen, hinsichtlich der Zielfestlegungen des LEP B-B der Beachtenspflicht aus § 4 Abs. 1 ROG und der Anpassungspflicht
GB zu unterliegen (zur Antragsbefugnis vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom
dieser Vorschrift muss der Antrag innerhalb eines Jahres
der Bekanntmachung der Rechtsvorschrift gestellt werden. Die Verordnung über den LEP B-B 2015 ist am
Behebung eines Fehlers im ergänzenden Verfahren eine Rechtsvorschrift ein weiteres Mal bekannt gemacht, so löst diese Bekanntmachung die Antragsfrist
GO auch bei einer inhaltlich unveränderten Rechtsvorschrift erneut aus, weil der Normgeber den Geltungsanspruch der Norm
Fehlerbehebung erneuern will. Dies gilt nicht nur für das ergänzenden Verfahren bei Bauleitplänen (BVerwG, Urteil vom 18. August 2015 – 4 CN 10.14 -, juris Rn. 6 f., zum ergänzenden Verfahren
G), sondern auch bei Raumordnungsplänen (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom
dem Urteil des Senats vom
Inkrafttreten der Verordnung über den Landesentwicklungsplan“, verpflichtet gewesen wäre, „eine Überarbeitung bzw. Überprüfung des Zentrale-Orte-Systems gerade im Hinblick auf die Versorgung mit Dienstleistungen und Infrastruktur“ vorzunehmen (Antragsschrift vom
den o.a. Bestimmungen sind bei der der Aufstellung der Landesentwicklungspläne die Grundsätze der Raumordnung gegeneinander und untereinander abzuwägen. Sonstige öffentliche Belange sowie private Belange sind in der Abwägung zu berücksichtigen, soweit sie erkennbar und von Bedeutung sind. Das verlangt, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, dass in die Abwägung an Belangen eingestellt wird, was
Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, dass die Bedeutung der betroffenen Belange nicht verkannt wird und dass der Ausgleich zwischen den durch die Planung berührten Belangen nicht in einer Weise vorgenommen wird, die zur Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (st. Rspr., Beschluss des Senats vom 6. Mai 2016 - OVG 10 S 16.15 -, juris Rn. 74 m.w.N.). Randnummer 53 Allein der Zeitraum, der hier zwischen dem oben dargelegten maßgeblichen Zeitpunkt und der Beschlussfassung über die ergänzte Rechtsverordnung verstrichen ist, vermag indessen keinen Abwägungsausfall zu begründen. Der Senat kann offenlassen, ob die von Gesetzgebung und Rechtsprechung im Planungsrecht sonst für einen
träglichen Wandel vorgesehenen Reaktionsmöglichkeiten (Planänderung, Zielabweichung, Funktionslosigkeit) auch bei einem gemeinsamen Landesentwicklungsplan
V 2008 genügen, „um bei den - seltenen - Fällen einer kurzfristigen grundlegenden Zäsur ein rechtsstaatlich einwandfreies Ergebnis zu erzielen“ (vgl. Hager, in: Kment, ROG, 2019, § 11 Rn. 86), oder ob von dem oben dargelegten maßgebenden Zeitpunkt der Abwägung Fälle auszunehmen sind, in denen eine
trägliche grundlegende Veränderung von abwägungserheblichen Belangen zu einem völlig verfehlten Abwägungsergebnis führen würde (vgl. Hager, a.a.O., Rn. 85, mit ablehnender Stellungnahme in Rn. 86). Denn hier ist - auch aus dem Vorbringen der Antragstellerin - schon nichts konkret für eine so deutliche zwischenzeitliche Veränderung der Daten- und Prognoselage seit dem Beschluss der Landesregierung am 31. März 2009 ersichtlich, dass am 28. April 2015 neue und andere Abwägungsentscheidungen angezeigt und die im Plan getroffenen Festlegungen nun nicht mehr zu rechtfertigen gewesen wären. Soweit die Antragstellerin zum „Verordnungsgeber“ ausführt, er lege „die seitdem erheblich geänderten tatsächlichen Verhältnisse (von der Bevölkerungsprognose über die Infrastruktur- bis zur Finanzplanung) bereits seinen sonstigen Leitplanungen und korrespondierenden Gesetzesvorhaben, nicht zuletzt im Bereich der Gebietsreform, zugrunde“ (Antragsschrift vom 23. Mai 2019, S. 15), ist weder zu erkennen, was mit „Leitplanungen und … Gesetzesvorhaben“ des Verordnungsgebers gemeint sein soll, noch um welche „Gebietsreform“ es im Jahr 2015 gegangen sein soll oder welche „tatsächlichen Verhältnisse“ sich bei der „Bevölkerungsprognose“ oder der Planung der „Infrastruktur“ oder der „Finanzplanung“ in einer für den LEP B-B abwägungserheblichen Weise so sehr geändert haben sollen, dass die Festlegungen des LEP B-B keinen Sinn mehr ergäben. Randnummer 54
V 2008 sind in den Landesentwicklungsplänen Grundsätze und Ziele der Raumordnung insbesondere u.a. zum Bereich „zentralörtliche Gliederung“ festzulegen. § 3 Abs. 2 LEPro 2007 legt fest, dass als Zentrale Orte solche Gemeinden bestimmt werden sollen, die aufgrund ihrer räumlichen Lage, der zu versorgenden Bevölkerung ihrer Verflechtungsbereiche, ihrer funktionalen Ausstattung und ihrer Potenziale in der Lage sind, die übergemeindlichen Aufgaben der Daseinsvorsorge langfristig und flächendeckend zu erfüllen. Das Verhältnis des LEPro 2007 zum LEP B-B ergibt sich aus Art. 8 Abs. 1 LPlV
V ersetzt werden. Dies hatte in der Rechtsprechung des Senats die - dort nicht entscheidungserheblich gewesenen - Bedenken aufgeworfen, dass diese Norm als Ersetzungsbefugnis für § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 ihrerseits nicht verfassungsgemäß ist und gegen Art. 80 Satz 2 LV verstößt (vgl. Urteil vom 16. Juni 2014, a.a.O., juris Rn. 123 - 130). Randnummer 58 Art. 80 Satz 2 LV bestimmt für gesetzliche Verordnungsermächtigungen, dass das Gesetz Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen muss. Die Vorschrift soll - ebenso wie Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG -
dem Regelungszweck (vgl. dazu Urteil des Senats vom 16. Juni 2014 - 10 A 8.10 -, juris Rn. 125 m.w.N.) insbesondere Blankettermächtigungsfälle und Ersatzgesetzgebungsverfahren, also Missbrauchsfälle, verhindern (vgl. Remmert, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: Januar 2019, Art. 80 Rn. 37 und 72 m.w.N.). Soweit
den im zitierten Urteil dargelegten Maßstäben Bedenken bestanden, ob die sehr weite Formulierung in § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG, die das „Wirksamwerden entsprechender oder widersprechender Ziele“ zulassen will, mit den Anforderungen der Bestimmtheit im Sinne von Art. 80 Satz 2 LV vereinbar ist, hat der Senat die endgültige Antwort auf diese Frage zuletzt ausdrücklich offen gelassen (vgl. Beschluss des Senats vom
folgenden Schritte des Landesgesetzgebers von 2003 bis 2007, mit denen er die Festlegungen in den Landesentwicklungsplänen zum Bereich „zentralörtliche Gliederung“ (vgl. Art. 8 Abs. 2 Nr. 1 LPlV 2008) in die Richtung eines Verzichts auf Grundzentren gelenkt hat. Randnummer 60
Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend begrenzt ist, lässt sich nur von Fall zu Fall entscheiden. Welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen erfüllt sein müssen, ist von den Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes sowie der Intensität der Maßnahme abhängig (allgemeine Ansicht, vgl. etwa Burghart, in: Leibholz/Rinck, Grundgesetz, Stand: Juli 2019, Art. 80 Rn. 146 mit
weisen zur Rechtsprechung des BVerfG; Mann, in: Sachs, GG, 8. Auflage 2018, Art. 80 Rn. 29; Remmert, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: Januar 2019, Art. 80, Rn. 68 mit
weisen zur Rechtsprechung des BVerfG in Fn. 3 und 4; Wallrabenstein, in: von Münch/Kunig GG, 6. Auflage 2012, Art. 80 Rn. 38). Dabei hängt der Grad der zu fordernden Bestimmtheit auch von den Konkretisierungsmöglichkeiten ab, die ein normativer Regelungsgegenstand auf Grund seiner Eigenart überhaupt zulässt. So sind bei vielgestaltigen Sachverhalten geringere Anforderungen an die Bestimmtheit zu stellen (Mann, a.a.O.). Diese Besonderheit zeichnet auch die gemeinsame Landesentwicklungsplanung von Berlin und Brandenburg aus, auf deren „gemeinsame Landesentwicklungspläne
LPlG 2002 ausdrücklich bezieht. Randnummer 61 Anders als bei einer Verordnungsermächtigung etwa zu klassischen Eingriffsermächtigungen verlangt hier die Besonderheit des Regelungsgegenstandes für die Ermächtigung zum Planerlass ein weites Verständnis, das dem Plangeber eine entsprechende planerische Gestaltungsfreiheit eröffnet. Denn Planung ohne Gestaltungsfreiheit wäre ein Widerspruch in sich (vgl. BVerwG, Beschluss vom
dem Inkrafttreten von § 3 Abs. 2 BbgLPlG 2002 (vorher: § 5 Abs. 3 Satz 2 BbgLPlG 1995) in mehreren Schritten selbst eingeleitet hat. Randnummer 65 Den ersten Schritt in Richtung eines Verzichts auf die Grundzentren als Zentrale Orte setzte er im Laufe des Jahres 2003 mit den am
der jeweils gleichlautenden Gesetzesbegründung wollte der Neugliederungsgesetzgeber den bestehenden planungsrechtlichen Vorgaben entsprechen (vgl. etwa LT-Drs. 3/4880, Begründung zum Ersten Gesetz zur landesweiten Gemeindegebietsreform, unter A.I.3.c.dd), also durch die neu geschaffenen kommunalen Hauptverwaltungsbereiche - die amtsfreien Gemeinden bzw. die Ämter - die unterste Stufe des raumordnungsrechtlichen Zentrale-Orte-Systems (Grund- und Kleinzentren) ersetzen. In der Gesetzesbegründung bezeichnet er das jeweils als „Entscheidung für die Vereinheitlichung von Funktions- und Verwaltungsräumen durch Eingemeindung“ (LT-Drs. 3/4880, Begründung A.I.3.c.dd.). Die Gemeindegebietsreform sollte den Landesentwicklungsplan I - Zentralörtliche Gliederung (LEP I) vom 4. Juli 1995 und insbesondere bei der Änderung bestehender Ämter auch die Nahbereichsabgrenzung der Regionalpläne berücksichtigen (LT-Drs. 3/4880, Begründung A.I.2.d.dd und A.I.3.d), um die Zentralorte
dem LEP I bzw.
den Regionalplänen zu stärken und „Verwaltungseinheiten annähernd gleicher Leistungskraft“ zu schaffen (LT-Drs. 3/4880, Begründung A.I.2.d.bb). Randnummer 66
der Umsetzung der Gemeindegebietsreform hat der Landesgesetzgeber in einem zweiten Schritt einem Verzicht auf Grundzentren im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 im Jahr 2006 bei der Gemeindefinanzreform Rechnung getragen. Die im Jahr 2000 eingeführte Mindesteinwohnerveredelung für Mittel- und Grundzentren (§ 8 Abs. 4 des Gemeindefinanzierungsgesetzes - GFG - 2000, GVBl. I S. 2; ebenso § 8 Abs. 4 GFG 2001, GVBl. 2000 I S. 166; § 8 Abs. 4 GFG 2002/2003, GVBl. 2001 I S. 306; GFG 2004, GVBl. 2003 I S. 331; § 8 Abs. 3 BbgFAG, GVBl. 2004 I S. 262) für den Hauptansatz bei den Landeszuweisungen an die Gemeinden schaffte er wieder ab (Art. 1 Nr. 4 Buchstabe c des Ersten Gesetzes zur Änderung des BbgFAG vom 27. Oktober 2006, GVBl. I S. 118). Stattdessen sah er nunmehr einen Pauschalbetrag als Mehrbelastungsausgleich nur noch für Mittelzentren vor (§ 14a BbgFAG). Randnummer 67 Im Bereich der gemeinsamen Landesentwicklungsplanung hat der Landesgesetzgeber schließlich in einem dritten Schritt zum Verzicht auf die Zentralen Orte der Nahbereichsebene sodann im Landesentwicklungsprogramm (LEPro), d.h. auf der
V vorgesehenen gesetzlichen Ebene der gemeinsamen Landesentwicklungsplanung, den Grundsatz der Bestimmung Zentraler Orte auf der Nahbereichsstufe als Grundzentrum und Kleinzentrum (§ 9 Abs. 4 Satz 1 LEPro 2003) aufgehoben und stattdessen in § 3 Abs. 2 LEPro 2007 als Grundsatz für die zentralörtliche Funktionszuweisung nur noch materielle Anknüpfungspunkte - Lage, Bevölkerung, Ausstattung, Potenzial - formuliert. Das schuf
V 2008 auf landesgesetzlicher Ebene die materielle Rechtsgrundlage für den als Rechtsverordnung
folgenden Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg, um darin das Zentrale-Orte-System und seine Stufung nunmehr
diesen vier materiellen Gesichtspunkten konkret auszugestalten. Daran hat sich auch der Plangeber von vorneherein orientiert, als er schon im ersten Vorentwurf des LEP B-B vom 30. November 2006 ausdrücklich an die beabsichtigte – und im Wortlaut zitierte - gesetzliche Neuregelung des Zentrale-Orte-Systems im späteren § 3 Abs. 2 LEPro 2007 anknüpfte (Vorentwurf der Plansätze und ihrer Begründungen, VVG Bd. 5, Bl. 1288 - 1304, 1291 - 1293). Randnummer 68 Selbst wenn die Formulierung des § 3 Abs. 2 BbgLPlG 2002 ursprünglich bedenklich weit erschienen sein mochte, so hatte sie der Landesgesetzgeber von daher inzwischen - im Anschluss an die Gemeindegebietsreform 2003 und an die Gemeindefinanzreform 2006 – im Landesentwicklungsprogramm 2007 durch die Aufhebung der bisherigen Stufung (§ 9 Abs. 4 Satz 1 LEPro 2003) und deren Ersetzung mit materiellen Anforderungen (§ 3 Abs. 2 LEPro 2007) doch soweit konkretisiert, dass der Wegfall der Nahbereichsstufe im Zentrale-Orte-System in seiner Richtung hinreichend vorgegeben war, als der Verordnungsgeber im Jahr 2009 im Wege exekutiver Rechtsetzung den Schlusspunkt zur Abschaffung der Grundzentren setzte und mit Plansatz 2.1 (Z) auf sie verzichtete. Dieser Schlusspunkt war jedenfalls nunmehr hinreichend vorhersehbar. Es entsprach dem mehrfach geäußerten konkreten Willen des Gesetzgebers, in der landesweiten Raumordnung von Grundzentren im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 abzusehen. Das Programm und die Tendenz zu diesem Schlusspunkt hatte er jedenfalls zwischenzeitlich durch die Gemeindegebietsreform 2003, die Gemeindefinanzreform 2006 und das Landesentwicklungsprogramm 2007 hinreichend deutlich gemacht. Randnummer 69 Dem entspricht es auch, dass der Landesgesetzgeber schließlich
träglich im Jahre 2011 bei der formellen Aufhebung des Brandenburgischen Landesplanungsgesetzes 2002 (Art. 4 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes vom 21. September 2011 zum Fünften Staatsvertrag über die Änderung des Landesplanungsvertrages, GVBl. I, Nr. 21, S. 1, 7) in der Begründung ausgeführt hat, dass die brandenburgischen Ziele der Raumordnung in § 3 Abs. 1 BbgLPlG inzwischen durch die gemeinsame Landesentwicklungsplanung, zuletzt durch den LEP B-B, ersetzt worden seien; damit sei die wesentliche Grundlage des Gesetzes entfallen (LT-Drs. 5/2886, Begründung, S. 7). Randnummer 70
2002 zur Abschaffung der Grundzentren im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 gesetzt hatte, dass der Verzicht des Verordnungsgebers auf die Grundzentren im LEP B-B jedenfalls bei Inkraftsetzen der Verordnung am 15. Mai 2009 auf der ihr übergeordneten gesetzlichen Ebene
Inhalt, Zweck und Ausmaß im Sinne von Art. 80 Satz 2 LV hinreichend vorherbestimmt war. Randnummer 71
diesem Auslegungsergebnis festzuhalten, wonach § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG zulässt, dass der Plangeber im Wege exekutiver Rechtsetzung eine Festlegung trifft, die der gesetzlichen Stufung des Zentrale-Orte-Systems in § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 widerspricht. In einem Bereich, der - wie hier die Stufung des Zentrale-Orte-Systems - nicht dem allgemeinen Vorbehalt des Gesetzes unterfällt, steht es dem Gesetzgeber frei, bestimmten staatlichen Willensäußerungen niedrigeren Ranges - wie hier der Rechtsverordnung über den LEP B-B - Vorrang vor seinen eigenen gesetzlichen Regelungen - wie hier vor § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 - einzuräumen (vgl. BVerfG, Beschluss vom
trägliche Billigung entnehmen. Mit ihr hat er nichts dagegen einzuwenden gehabt, dass der Verordnungsgeber in Plansatz 2.1 LEP B-B auf Grundzentren im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 Satz 2 BbgLPlG 2002 verzichtet hat. Einen verfassungsrechtlichen Grund, dem Parlament als dem zentralen Legitimationsspender in der Demokratie eine solche
trägliche Zustimmung (Genehmigung) - in der Art eines allgemeinen Rechtsgedankens aus § 184 BGB - zu verweigern, hat die Antragstellerin nicht geltend gemacht. Unter den hier vorliegenden und oben dargestellten besonderen Umständen des Gesamtzusammenhangs und der auf einen Verzicht auf Grundzentren zielenden gesetzlichen Entwicklung vor dem Inkraftsetzen des LEP B-B vermag auch der Senat jedenfalls hier keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen eine solche
trägliche Billigung zu erkennen. Randnummer 73 cc) Die Entscheidung für eine zentralörtliche Gliederung ohne Grundzentren beruht nicht auf einem Abwägungsausfall. Randnummer 74 Hierzu hat der Senat in seinem Beschluss von
der neu eingeführten Regelung des § 14a Abs. 1 Satz 1 BbgFAG nur die Gemeinden, die
der Landesplanung als Mittelzentren festgestellt worden sind oder Sitz der Verwaltung eines Landkreises sind, als Mehrbelastungsausgleich einen Ausgleichsbetrag in Höhe von 800.000 EUR erhalten, führt nicht dazu, dass bei der Beschlussfassung über den LEP B-B am 31. März 2009 eine sachgerechte Abwägung hinsichtlich der Nichtfestlegung von Grundzentren nicht stattgefunden hätte. Zu Recht führt der Antragsgegner aus, dass die gesetzliche Regelung des § 14a Abs. 1 Satz 1 BbgFAG die fiskalische Folge hat, dass Grundzentren, selbst wenn sie
der Landesplanung als solche festgestellt worden wären, kraft Gesetzes keinen Mehrbelastungsausgleich mehr erhalten würden. Dies ist aber eine Folge der Entscheidung des Gesetzgebers und nicht Gegenstand der hier streitgegenständlichen planerischen Abwägungsentscheidung. Hinsichtlich der landesplanerischen Entscheidung des LEP B-B, keine Grundzentren festzulegen, hat hingegen eine Abwägung stattgefunden, weshalb von einem Abwägungsausfall nicht die Rede sein kann. Bereits aus der Anlage zur Verordnung über den LEP B-B, die
Satz 1 Bestandteil der Verordnung ist, ist ersichtlich, dass auf die Festlegung von Zentren der Nahbereichsebene verzichtet wurde, weil im Zuge der Gemeindegebietsreform leistungsfähige Gemeinden und Ämter entstanden seien, in denen die Grundversorgung der Bevölkerung abgesichert werde. Eine räumliche Schwerpunktsetzung durch die Raumordnung in Form einer Ausweisung von Nahbereichszentren sei damit nicht mehr erforderlich. Auch bei der zusammenfassenden Darstellung der Abwägung zum LEP B-B wird deutlich, dass der Antragsgegner eine Abwägung vorgenommen hat und dabei erkannt hat, dass die Frage des Finanzausgleiches nicht Gegenstand des Landesentwicklungsplans ist. Es wird dort ausgeführt, dass keine weitere Ebene von zentralen Orten auf Grundlage eines flächendeckend anwendbaren Ansatzes über gemeindliche Funktionen darstellbar sei. Die Absicherung der Grundversorgung erfolge durch die Gemeinden im Rahmen der in § 2 Abs. 2 BbgKVerfG beschriebenen Selbstverwaltungsaufgaben. Das Land Brandenburg verfüge mit 148 amtsfreien Gemeinden und 54 Ämtern seit dem Jahre 2003 über eine weitgehend zweckmäßige Basis für die Organisation der Daseinsvorsorge des Grundbedarfs. Ein Abwägungsausfall scheidet demnach aus.“ Randnummer 76
Randnummer 80
1 Satz 2 LEPro 2007 sollen Zentrale Orte als Siedlungsschwerpunkte und Verkehrsknoten für ihren Versorgungsbereich räumlich gebündelt Wirtschafts-, Einzelhandels-, Kultur-, Freizeit-, Bildungs-, Gesundheits- und soziale Versorgungsfunktionen erfüllen.
2 LEPro 2007 sollen als Zentrale Orte solche Gemeinden bestimmt werden, die aufgrund ihrer räumlichen Lage, der zu versorgenden Bevölkerung ihrer Verflechtungsbereiche, ihrer funktionalen Ausstattung und ihrer Potenziale in der Lage sind, die übergemeindlichen Aufgaben der Daseinsvorsorge langfristig und flächendeckend zu erfüllen. Randnummer 83 Diesen vorgegebenen Grundsätzen entsprechen die Mittelbereiche mit den jeweiligen Mittelzentren und den ihnen zugeordneten weiteren amtsfreien Gemeinden und Ämtern, die in der Planbegründung (Tabelle 1) im Einzelnen aufgeführt und in der anschließenden Karte zeichnerisch dargestellt sind. Die Kriterien für die räumliche Abgrenzung der Mittelbereiche und die Lage der Mittelzentren hat der Plangeber in der Planbegründung zu Plansatz 2.9 (Z) plausibel dargelegt. Danach hat er sich zunächst
der Gliederung der Landkreise gerichtet. Als tragfähig hat er einen Mittelbereich angesehen, wenn dieser mindestens 30.000 Einwohner versorgt. Für die Auswahl des Mittelzentrums ist er davon ausgegangen, dass es aus seinem Verflechtungsbereich über Straßenverbindungen in der Regel in 30 Minuten, maximal aber in 45 Minuten zu erreichen ist. Dabei hat er
seinen weiteren schriftsätzlichen Darlegungen und seinen Erläuterungen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat unter den Gemeinden mit mindestens 5.000 Einwohnern eine datenbankgestützte Rangliste, das sog. Raumzellenranking, erstellt (Antragserwiderung vom
fragepotenzial). Randnummer 88 Die vier Hauptindikatoren lassen sich den vier in § 3 Abs. 2 LEPro 2007 aufgeführten o.a. Gesichtspunkten für die Auswahl Zentraler Orte (Lage, Bevölkerung, Ausstattung und Potenziale), die Unterindikatoren den in § 3 Abs. 1 Satz 2 LEPro 2007 genannten Funktionen Zentraler Orte (Wirtschafts-, Einzelhandels-, Kultur-, Freizeit-, Bildungs-, Gesundheitsversorgung und soziale Versorgung) zuordnen. Aus der Begründung zu Plansatz 4.5 (Z) erschließt sich außerdem, welche „entwicklungs-, dichte- und verflechtungsbasierten Werte der Statistik“ der Plangeber bei der Planaufstellung ausgewertet hat. Der Planentwurf vom 21. August 2007 (VVG Bd. 14, Bl. 4607 – 4678), der im Beteiligungsverfahren u.a. der Antragstellerin übermittelt worden war, enthielt bereits die Planbegründung zu 2.9 (Z) (a.a.O., Bl. 4622 – 4624 R) sowie die Liste der für die Planaufstellung berücksichtigten Werte der Statistik (a.a.O., Planbegründung zu 4.5 (Z), Bl. 4630 – 4630 R), so dass die Antragstellerin Gelegenheit hatte, sich im Beteiligungsverfahren nicht nur mit der Festlegung in Plansatz 2.9 (Z), sondern auch mit der Begründung und der Liste der statistischen Werte, die der Plangeber zugrunde gelegt hat, auseinanderzusetzen. Randnummer 89 Im allgemeinen Abwägungsbericht (EAB II, S. 25 f. = VVG Bd. 33, Bl. 10082 - 10082 R) gibt der Antragsgegner außerdem einen kurzen Überblick über das Ergebnis des Beteiligungsverfahrens zur Festlegung der Mittelzentren. In der Abwägungstabelle (EAB V, S. 330 - 371 = VVG Bd. 33, Bl. 10349 - 10369) legt er seine Erwägungen zu den Stellungnahmen zu Plansatz 2.9 (Z) im Einzelnen dar. Auf die Stellungnahme der Antragstellerin (VVG Bd. 23, Bl. 6607 - 6623) geht er ebenfalls ein. In der Abwägungstabelle (EAB V, S. 337 = VVG Bd. 33, Bl. 10352) führt er dazu aus: Randnummer 90 „Der LEP B-B trägt der spezifischen Situation im Verdichtungsraum dadurch Rechnung, dass die Zuweisung einer Zentralortsfunktion - anders als in den ländlichen Räumen außerhalb - keine Voraussetzung für die Entwicklung als Schwerpunktraum der Wohnungsbauentwicklung ist. Die sich dynamisch entwickelnden Gemeinden im Berliner Umland haben
Abschluss der Gemeindegebietsreform im Jahr 2003 eine Einwohnerzahl erreicht, die es ihnen ermöglicht, sowohl die Grundversorgung der Bevölkerung abzusichern, als auch bei zahlreichen Funktionen des gehobenen Bedarfs eine Netzdichte zu entwickeln, die über die Zentralen Orte hinausgeht. Insoweit ist der relative Funktionsüberhang der Zentralen Orte im Verdichtungsraum gegenüber den Gemeinden im Mittelbereich weniger ausgeprägt als in den ländlichen Räumen. Gleichwohl wird es nicht erreichbar sein, alle Funktionen des gehobenen Bedarfs in allen Gemeinden vorzuhalten, so dass die Festlegung von Gemeinden mit einer besonderen Standorteignung für übergemeindlich wirkende Funktionen des gehobenen Bedarfs auch im Verdichtungsraum zweckmäßig ist.“ Randnummer 91 Diese Ausführungen lassen keinen Abwägungsfehler erkennen. Randnummer 92 bb) Auch im Einzelnen unterliegt die Auswahl der Stadt S... als Mittelzentrum anstelle der Antragstellerin, ohne wenigstens ein Mittelzentrum in Funktionsteilung vorzusehen, keinen rechtlichen Bedenken. In der Gesamtwertung des Raumzellenrankings hatte die Stadt S... mit 0,85 deutlich besser abgeschnitten als die Antragstellerin des vorliegenden Verfahrens, die nur 0,67 erhielt (vgl. Schriftsatz des Antragsgegners vom 3. April 2019, Anlage 1). Randnummer 93 Es ist auch nicht abwägungsfehlerhaft, dass der Plangeber von einer Aufteilung der mittelzentralen Funktionen auf die mit deutlichem Abstand vor der Antragstellerin plazierte Stadt S... und die zweitplazierte Antragstellerin abgesehen hat. Randnummer 94 Zu der Anregung im Beteiligungsverfahren, neben den geplanten auch weitere Mittelzentren in Funktionsteilung zu bilden, hat der Antragsgegner seine Ablehnung im allgemeinen Abwägungsbericht plausibel dargelegt (EAB II, S. 26 = VVG Bd. 33, Bl. 10083 R). Dort heißt es: Randnummer 95 „Funktionsteilige Mittelzentren bilden innerhalb des Systems Zentraler Orte eine Ausnahme, für die es besonderer räumlicher Funktionen und der Bereitschaft der beteiligten Gemeinden bedarf, diese Funktionsteilung mit Leben zu erfüllen. Es sind keine zusätzlichen von zwei Gemeinden getragenen Anregungen zur Etablierung funktionsteiliger Mittelzentren vorgebracht worden; das Erfordernis zur Etablierung weiterer funktionsteiliger Mittelzentren besteht aus raumordnerischer wie auch aus kommunaler Sicht nicht. Aus der räumlichen Situation heraus gibt es keine Funktionsdefizite, die die Ergänzung von Gemeinden als teilfunktionale Zentren erforderlich machen würde.“ Randnummer 96 Mit Blick auf die Bündelungsfunktion des Zentrale-Orte-Systems (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 2, Nr. 4 Satz 3 ROG 1998; § 3 Abs. 1 Satz 2 LEPro 2007) ist es nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner die Funktionsteilung nur in Ausnahmefällen vornehmen will, eine besondere räumliche Funktion der Aufteilung verlangt und zudem die Bereitschaft beider beteiligter Gemeinden fordert. In seiner Abwägung zur Stellungnahme der Antragstellerin im Beteiligungsverfahren erklärt der Antragsgegner, warum der Antragstellerin schon nicht ein systemgerechter Verflechtungsbereich von Gemeinden zuzuordnen ist, für die sie eine besondere überörtliche und damit mittelzentrale Funktion wahrnimmt, nämlich insbesondere weil insoweit in Betracht kommende Gemeinden in einem anderen Landkreis liegen und einem anderen Mittelbereich als die Antragstellerin zuzuordnen sind (EAB V, S. 356 = VVG Bd. 33, Bl. 10361 R): Randnummer 97 „Die Gemeinde R... liegt im südwestlichen Randbereich des Landkreises Märkisch-Oderland, unmittelbar angrenzend an das nordöstlich gelegene Mittelzentrum S... und südlich der Entwicklungsachse entlang der Ostbahn und der B1/5, für die die Gemeinde N... künftig als Mittelzentrum festgelegt wird. Die Stadt R... reklamiert eine mittelzentrale Versorgung von Gemeinden vorwiegend im
barkreis Oder-Spree. Bei der Zuweisung der Funktion eines Mittelzentrums wurden regelmäßig die administrativen Strukturen beachtet, da ein großer Teil der übergemeindlich zu erbringenden Leistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge über die Kreise organisiert wird. In Einzelfällen gibt es innerhalb des gemeinsamen Planungsraumes benachbarte Landkreise, die sich auch gemeinsam mit der Regionalen Planungsgemeinschaft für kreisüberschreitende Mittelbereiche engagiert haben. Der Kreis Oder-Spree hat qua Kreistagsbeschluss für die Festlegung von E... als zusätzliches Mittelzentrum für die berlinnahen Bereiche des Landkreises votiert und sich insoweit für die Ausprägung kreislich verantworteter Leistungen der übergemeindlich wirkenden Daseinsvorsorge des gehobenen Bedarfes am Standort E... positioniert. Innerhalb des Landkreises Märkisch-Oderland wie auch innerhalb des
barlandkreises Oder-Spree gibt es keine Gemeinden, die eine Zugehörigkeit zu einem übergemeindlich wirkenden Versorgungsbereich von R... dargetan hätten. R... ist eine zweifellos große Selbstversorgergemeinde ohne einen übergemeindlich wirksamen Versorgungsbereich. R... liegt zudem nicht an einer der leistungsfähigen Radialen des Schienenpersonennahverkehrs (SPNV), so dass der Stadt auch die Voraussetzung zur Festlegung eines Gestaltungsraumes Siedlung fehlt. Zur Verknüpfung von Siedlungs- und Versorgungsfunktionen sind die Mittelzentren im Berliner Umland stets auch Gemeinden, die mit einem Gestaltungsraum Siedlung versehen sind. In Abwägung mit den planungssystematischen Voraussetzungen zur Siedlungssteuerung wie auch mit der Definition Zentraler Orte als räumliche Konzentrationspunkte für die übergemeindlich wirkenden Funktionen der Daseinsvorsorge besteht keine Möglichkeit, die Stadt R... als Mittelzentrum für einen übergemeindlich wirkenden Versorgungsbereich festzulegen.“ Randnummer 98 Diese Ausführungen sind frei von Abwägungsfehlern. Insbesondere hat der Antragsgegner schon in der Planbegründung zu 2.9 (Z) plausibel dargelegt, warum er sich bei der räumlichen Festlegung der Mittelbereiche grundsätzlich an den Kreisgrenzen orientiert hat. Dazu heißt es: Randnummer 99 „Die Abgrenzung der Mittelbereiche orientiert sich grundsätzlich an der administrativen Gliederung der Landkreise, da ein Großteil der übergemeindlich wirkenden Angebote der öffentlichen Daseinsvorsorge (insbesondere ÖPNV und Schulversorgung) über die Landkreise koordiniert wird.“ Randnummer 100 Besondere Umstände,
denen hier eine andere räumliche Abgrenzung unter Zuweisung zentralörtlicher Funktionen an die Antragstellerin gerechtfertigt gewesen wäre, hat die Antragstellerin ebenso wenig darzulegen vermocht wie eine entsprechende Abstimmung mit den betroffenen Gemeinden und Landkreisen. Außerdem hat der Antragsgegner darauf hingewiesen, dass sich der Kreistag des benachbarten Landkreises Oder-Spree in einem Beschluss ausdrücklich für die Stadt E... als Mittelzentrum ausgesprochen hatte (Antragserwiderung vom 5. August 2016, S. 18). Randnummer 101 d) Die Steuerung der Entwicklung der Wohnsiedlungsflächen
Plansatz 4.5 (Z) LEP B-B unterliegt keinen rechtlichen Bedenken. Randnummer 102 aa) Sie ist von höherrangigen Planaussagen gedeckt.
2 Nr. 2 Satz 2 ROG 1998 ist die Siedlungstätigkeit räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten. Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 LEPro 2007 soll die Siedlungsentwicklung auf Zentrale Orte und raumordnerisch festgelegte Siedlungsbereiche ausgerichtet werden. Außerdem soll die Innenentwicklung Vorrang vor der Außenentwicklung haben (§ 5 Abs. 2 Satz 1 LEPro 2007). Diesen Aussagen entspricht es, wenn Plansatz 4.5 die Entwicklung der Wohnsiedlungsflächen außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung nur den Zentralen Orten uneingeschränkt ermöglicht (Abs. 1 Nr. 1), während in dem genannten Plansatz für die Nicht-Zentralen Orte nur die Innenentwicklung ermöglicht und die Außenentwicklung auf die zusätzliche Entwicklungsoption (Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2) und die Ausnahmeregelung (Abs. 4) beschränkt wird. Randnummer 103 bb) Die Abgrenzung des Gestaltungsraums Siedlung in der Festlegungskarte 1 ist nicht abwägungsfehlerhaft. Insbesondere begegnet es keinen rechtlichen Bedenken, dass der Antragsgegner die Antragstellerin nicht in den Gestaltungsraum Siedlung einbezogen hat. Denn sie ist nicht an den Schienenpersonennahverkehr angebunden, den der Antragsgegner bei Bildung der Achsen des Gestaltungsraums Siedlung als entscheidend angesehen hat (Planbegründung zu 4.5 (Z), GVBl. 2015 II, S. 34). Das ist ein sachgerechtes Abgrenzungskriterium, weil
der höherrangigen Planaussage des § 5 Abs. 3 LEPro 2007 bei der Siedlungsentwicklung verkehrssparende Siedlungsstrukturen angestrebt werden sollen. Danach ist auch nichts dagegen einzuwenden, dass der Antragsgegner „die Qualität der Anbindung einer Bewertung unterzogen“ hat und für ihn maßgebend die Gesichtspunkte „Halt einer Regionalbahn – RB/RE, Halt einer S-Bahn, Kapazität, Entfernung vom S-Bahn-Ring Berlin, Entfernung vom Potsdamer Hauptbahnhof“ waren (Planbegründung zu 4.5 (Z), GVBl. 2015 II, Nr. 24, S. 34). Deshalb brauchte er der Straßenbahnlinie Tram, die A... mit dem S-Bahnhof F... verbindet, keine ausschlaggebende Bedeutung beizumessen, auch wenn es sich um „eine der schnellsten Deutschlands“ handeln mag und sie „zwischen 4.00 Uhr bis 24.00 Uhr“ verkehrt und „werktags von rund 3.400 Fahrgästen genutzt“ wird (Antragsschrift vom 23. Mai 2016, S. 27 f.). Warum die Antragstellerin diese Straßenbahnlinie für „mit einer regionalen Schnellbahn vergleichbar“ hält (a.a.O., S. 28) und welche Art und „Kapazität“ von Bahnverbindung im Sinne der zitierten Gesichtspunkte aus der Planbegründung sie damit meint, erschließt sich nicht. Randnummer 104 cc) Schließlich ist die Festlegung zur Wohnsiedlungsflächenentwicklung in Nicht-Zentralen Orten außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung
Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 2 und 4, Abs. 2 nicht abwägungswidrig und auch sonst mit der verfassungsrechtlich garantierten kommunalen Planungshoheit der Antragstellerin und der sonst von dieser Festlegung betroffenen Gemeinden (vgl. dazu Urteil des Senats vom 10. April 2019 - OVG 10 A 6.16 -) vereinbar. Randnummer 105
verdichtungspotenziale im Rahmen der Innenentwicklung im Sinne von Plansatz 4.5 (Z) Abs. 1 Nr. 3 und 4 zu berücksichtigen. Die Planbegründung verweist auf sechs Arten von Flächen, die den Gemeinden ohne Anrechnung auf die zusätzliche Entwicklungsoption zur Verfügung stehen. Dies sind Flächen Randnummer 107 – im Bereich verbindlicher Bebauungspläne, die Wohnnutzungen zulassen, Randnummer 108 – im Zusammenhang bebauter Ortsteile im Sinne des § 34 Absatz 1 BauGB, Randnummer 109 – in Innenbereichen, die nicht Teil eines Bebauungszusammenhangs gemäß § 34 BauGB sind (sogenannter „Außenbereich im Innenbereich“), aber als Brachflächen baulich entwicklungsfähig sind und eine Größe von 10 Hektar nicht überschreiten, Randnummer 110 – im Bereich
GB bereits erlassener oder zulässiger Satzungen, Randnummer 111 – im Bereich verbindlicher Satzungen
GB und Randnummer 112 – die
GB durch Bebauungspläne der Innenentwicklung entwicklungsfähig sind Randnummer 113 (vgl. Planbegründung zu 4.5 (Z), a.a.O., S. 35). Insoweit fehlt es schon an einem substantiierten Vortrag der Antragstellerin, dass sie die Möglichkeiten der ihr freigestellten Innenentwicklung für alle der in der amtlichen Begründung aufgeführten
verdichtungspotenziale erschöpft hätte. Dazu ist weder ihrer Stellungnahme im Beteiligungsverfahren (Stellungnahme vom
verdichtungspotential … zur Verfügung, da sie aufgrund ihrer Lage zum bauplanungsrechtlichen Außenbereich nicht im Rahmen der sog. Innenentwicklung umsetzbar wären“ (Antragsschrift vom 23. Mai 2016, S. 38 f), hat sie auch in der mündlichen Verhandlung nicht näher erläutert. Die Flächen, die von der Unwirksamkeitserklärung des Tenors jenes Urteils nicht erfasst sind, müssten ihr in jedem Fall zur Verfügung stehen. Randnummer 115 Ungeachtet dessen ist auch die Festlegung zur Außenentwicklung
Plansatz 4.5 (Z) Abs. 2 nicht zu beanstanden, wonach die zusätzliche Entwicklungsoption
Abs. 1 Nr. 3 und 4 mit 0,5 ha pro 1.000 Einwohner (Stand 31. Dezember 2008) für einen Zeitraum von zehn Jahren für zusätzliche Wohnsiedlungsflächen festgelegt wird. Der Plangeber hat dazu neben der Bevölkerungsentwicklung auch die in Brandenburg grundsätzlich positiver verlaufende Haushaltsentwicklung berücksichtigt, bei der im langfristigen Trend die Haushaltsgrößen sinken und die Wohnflächennachfrage pro Person steigt (Planbegründung zu 4.5, a.a.O., S. 35). Ausgehend von einer Siedlungsdichte von 15 Wohneinheiten pro Hektar hat er für einen Zeitraum von zehn Jahren aus dem Eigenbedarf einer Gemeinde einen Flächenbedarf von rund einem Hektar pro 1.000 Einwohner angesetzt und jeweils die Hälfte davon den
verdichtungspotenzialen im Rahmen der Innenentwicklung und der zusätzlichen Entwicklungsoption für die Außenentwicklung zugerechnet (vgl. Planbegründung zu 4.5, ebd.). Diese Begründung zum Wohnsiedlungsflächenbedarf der Nicht-Zentralen Orte außerhalb des Gestaltungsraums Siedlung lässt auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Antragstellerin keine Abwägungsfehler erkennen. Ebenso wenig wie zur Ausschöpfung der Möglichkeiten der Innenentwicklung hat die Antragstellerin substantiiert zu ihrer Inanspruchnahme der zusätzlichen Entwicklungsoption von rund 8 ha vorgetragen. Randnummer 116
Ausschöpfung der
verdichtungspotenziale für die Innenentwicklung und der zusätzlichen Entwicklungsoption für die Außenentwicklung planerische Gestaltungsspielräume eröffnet. Die Antragstellerin hat nicht geltend gemacht, dass sie vergeblich versucht habe, diese Ausnahme in Anspruch zu nehmen, oder dass deren Inanspruchnahme von vornherein aussichtslos erscheine. Auch insoweit fehlt es bereits an einem substantiierten Vortrag. Randnummer 117 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung. Randnummer 118 Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt. Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://gesetze.berlin.de/perma?d=NJRE001396628
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