VerfGH Berlin: Höhe der Unterschriftenquoren für die Wahlen 2021 infolge der Corona-Pandemie verfassungswidrig - Parallelentscheidung Leitsatz Die Regelungen des Landeswahlgesetzes über die Höhe der U

§ 10Abs. 8 LWahl

G muss jeder Wahlkreisvorschlag von mindestens 45 Wahlberechtigten des Wahlkreises persönlich und handschriftlich unterzeichnet sein, die am Tage der Unterschrift wahlberechtigt und in dem Wahlkreis mit Hauptwohnung gemeldet sind; dies muss auf dem Unterschriftenblatt amtlich bestätigt sein. § 10 Abs. 9 LWahlG bestimmt, dass jede Bezirksliste von mindestens 185 Wahlberechtigten des Wahlkreisverbandes persönlich und handschriftlich unterzeichnet sein muss. Landeslisten müssen von mindestens 2.200 Wahlberechtigten persönlich und handschriftlich unterzeichnet sein. Absatz 8 findet entsprechende Anwendung. § 23 Abs. 4 LWahlG sieht vor, dass jeder Wahlvorschlag persönlich und handschriftlich von mindestens 185 Wahlberechtigten unterzeichnet werden muss, die am Tage der Unterschrift wahlberechtigt und im Bezirk mit Hauptwohnung gemeldet sind.

dem mit Gesetz vom

1. Februar 2021 neu eingefügten § 10 Abs. 13 müssen abweichend von § 10 Absatz 8 und 9 und § 23 Abs. 4 für die Wahlen im Jahr 2021 Wahlkreisvorschläge von mindestens 25, Bezirkslisten und Bezirkswahlvorschläge von 100 und Landeslisten von 1100 Wahlberechtigten persönlich und handschriftlich unterzeichnet sein. Randnummer 3 Das Aufstellen der Bewerbenden für Kreiswahlvorschläge oder Bezirkslisten und Landeslisten ist mit Bekanntgabe der Wahlkreisabgrenzung seit dem
2. September 2020 möglich, vgl. § 12 Abs. 3 LWahlG.

§ 28Abs.

1 Satz 1 der Wahlordnung für die Wahlen zum Abgeordnetenhaus und zu den Bezirksverordnetenversammlungen - Landeswahlordnung (LWO) - vom

1. März 2006 (GVBl. S. 224), zuletzt geändert durch Verordnung vom
2. Dezember 2020 (GVBl. S. 1506) sind die Wahlvorschläge mit den Unterlagen spätestens 68 Tage vor dem Wahltag dem zuständigen Bezirkswahlleiter oder der zuständigen Bezirkswahlleiterin schriftlich einzureichen. Dieser Termin fällt auf den
3. Juli 2021 (vgl. zu beiden Terminen den Terminplan der Landeswahlleiterin für Berlin https://www.berlin.de/wahlen/wahlen/wahlen- 2021/allgemeine-informationen/#abgeordnetenhaus). Randnummer 4 Bei der letzten Wahl im Land Berlin im Jahr 2016 waren 2.485.379 Personen wahlberechtigt (vgl. hierzu die Mitteilung der Landeswahlleiterin für Berlin auf https://www.wahlen-berlin.de/wahlen/be2016/afspraes/details_gemeinde-1 - berlin_gesamt.html). Das Land Berlin ist in 78 Wahlkreise eingeteilt, so dass in jedem Wahlkreis durchschnittlich ca. 31.900 Personen wahlberechtigt sind. Jeder der zwölf Bezirke bildet einen Wahlkreisverband, dem durchschnittlich ca. 207.115 Wahlberechtigte zugeordnet sind. Ausgehend hiervon machen die

der jüngsten Änderung des LWahlG noch erforderlichen Unterstützungsunterschriften folgenden Prozentsatz der Wahlberechtigten aus: 1100 Unterschriften für die Landeslisten entsprechen etwa 0,04 % der Wahlberechtigten. 25 Unterschriften für die Wahlkreisvorschläge entsprechen etwa 0,08 % der Wahlberechtigten. 100 Unterschriften für die Randnummer 5 Bezirkslisten und Bezirkswahlvorschläge entsprechen etwa 0,05 % der Wahlberechtigten. Randnummer 6 Das öffentliche und private Leben in Berlin ist seit Mitte März 2020 wegen der Verbreitung des SARS-CoV-2-Virus zahlreichen Beschränkungen unterworfen. Mit diesen Einschränkungen wird das Ziel verfolgt, die Anzahl physischer Kontakte in der Bevölkerung erheblich zu reduzieren, um die Ausbreitung des Corona-Virus einzudämmen und eine Überlastung des öffentlichen Gesundheitssystems zu vermeiden.

§ 2Abs. 1 Satz 1 der aktuellen Zweiten SARS-Co

V-2- Infektionsschutzmaßnahmenverordnung vom 4. März 2021 ist jede Person angehalten, die physisch sozialen Kontakte zu anderen Menschen, die nicht zum eigenen Haushalt gehören, auf das absolut nötige Minimum zu reduzieren und auf Reisen zu verzichten sowie die eigene Wohnung oder gewöhnliche Unterkunft nur aus triftigen Gründen zu verlassen.

§ 2Abs.

3 ist beim Verlassen der eigenen Wohnung oder gewöhnlichen Unterkunft der Aufenthalt im öffentlichen Raum im Freien, insbesondere auf Straßen, Wegen, Plätzen und in Grünanlagen nur allein, im Kreise der in Absatz 2 genannten Personen oder mit Angehörigen eines weiteren Haushalts gestattet; es gilt eine Personenobergrenze von höchstens fünf zeitgleich anwesenden Personen, wobei deren Kinder bis zur Vollendung des 14. Lebensjahres nicht mitgezählt werden.

§ 2Abs.

4 gilt Absatz 3 nicht für die Ausübung beruflicher, mandatsbezogener oder ehrenamtlicher Tätigkeiten (...) und für die politische Werbung durch nicht mehr als zwei Personen gegenüber Einzelpersonen oder einzelnen Personengruppen im Sinne von Absatz 3 zur Unterstützung von Parteien und Wählergemeinschaften sowie von Volksbegehren, Volksinitiativen, Bürgerbegehren und Einwohneranträgen. Randnummer 7 Die Antragstellerin hat am 16. Februar 2021 das Organstreitverfahren eingeleitet und einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt. Randnummer 8 Die Antragstellerin macht im Wesentlichen geltend, durch die Regelungen des Landeswahlgesetzes zu den Unterschriftenquoren auch

der im Februar 2021 in Kraft getretenen Absenkung um etwa 50 % in ihren Rechten auf Chancengleichheit als Partei und Gleichheit der Wahl verletzt zu sein. Ein Sammeln von Unterschriften durch persönliche Kontaktaufnahme sei mit Blick auf die geltenden Corona- Beschränkungen nicht zumutbar und könne durch die Möglichkeiten im Internet und in den sozialen Medien aufgrund der Notwendigkeit der postalischen Versendung nicht ersetzt werden. Die Teilnahme an den Wahlen werde hierdurch erheblich erschwert. Es sei unklar, ob und wann die Corona-Beschränkungen aufgehoben würden. Die Absenkung der Unterschriftenquoren in anderen Bundesländern wie z.B. in Rheinland-Pfalz um 75 % habe gezeigt, dass eine Stimmenzersplitterung nicht zu befürchten sei. Randnummer 9 Die Antragstellerin beantragt, Randnummer 10 festzustellen, dass das Abgeordnetenhaus von Berlin als Antragsgegner es pflichtwidrig unterlassen hat, hinsichtlich der Wahlen zum Berliner Abgeordnetenhaus sowie zu den Bezirksverordnetenversammlungen am

1. September 2021 die in § 10 Abs. 8, Abs. 9 LWahlG genannten Unterschriftenquoren an die veränderten tatsächlichen und gesetzlichen Gegebenheiten aufgrund der Covid-19-Pandemie anzupassen. Randnummer 11 Der Antragsgegner beantragt, Randnummer 12 den Antrag zurückzuweisen. Randnummer 13 Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, dass das Organstreitverfahren durch die Änderung des Landeswahlgesetzes mit Gesetz vom
2. Februar 2021 und die Absenkung der Unterschriftenquoren auf etwa 50 % gegenstandslos geworden sei. Eine weitere Absenkung der Unterschriftenquoren sei verfassungsrechtlich nicht erforderlich. Die Unterschriftenquoren seien weiterhin erforderlich, da sie dem

weis der Ernsthaftigkeit dienten und einer Stimmenzersplitterung vorbeugen sollten. Der Antragstellerin sei es zuzumuten, weiterhin Unterschriften im öffentlichen Raum zu sammeln. Zudem bestehe die Möglichkeit, im Internet und in den sozialen Netzwerken um Unterschriften zu werben und diese durch postalische Übersendung zu erlangen. Der Antrag sei verfrüht; auf Bundesebene, in Mecklenburg-Vorpommern und in Thüringen, wo ebenfalls am

1. September 2021 Wahlen anstünden, seien noch keine Regelungen zu einer Absenkung der Unterschriftenquoren getroffen worden. Randnummer 14 Der Verfassungsgerichtshof hat dem Abgeordnetenhaus und dem Senat von Berlin gemäß § 38 Abs. 2 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof - VerfGHG - von der Einleitung des Verfahrens Kenntnis gegeben. II. Randnummer 15 Die Entscheidung ergeht ohne mündliche Verhandlung, da der Verfassungsgerichtshof einstimmig auf sie verzichtet, § 24 Abs. 1 VerfGHG . Randnummer 16 Der im Organstreitverfahren gestellte Antrag ist zulässig und begründet. Randnummer 17
2. Der Antrag ist zulässig. Randnummer 18 Die sechsmonatige Antragsfrist gem. § 37 Abs. 3 VerfGHG ist gewahrt. Fristauslösendes Ereignis ist die Verkündung der Änderung des Landeswahlgesetzes, da der Antragsgegner damit eindeutig zu erkennen gegeben hat, dass er einer ggf. weiter bestehenden Handlungspflicht nicht

kommen wird (vgl. VerfGH Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 7. Juli 2020 - VerfGH 88/20 -, juris Rn.53). Randnummer 19 Der Antragstellerin fehlt nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Der Antragsgegner hat durch die jüngste Änderung des Landeswahlgesetzes klar zu erkennen gegeben, dass er seine verfassungsrechtliche Pflicht zur Anpassung der Unterschriftenquoren durch die Absenkung auf etwa 50 % als erfüllt ansieht; die von dem Antragsgegner aufgeworfene Konfrontationsobliegenheit ist damit hinfällig geworden. Das Rechtsschutzbedürfnis ist auch nicht durch die Möglichkeit eines

träglichen Wahlprüfungsverfahrens, das sich auf die Prüfung der Gültigkeit einer konkreten Wahl ausrichtet, ausgeschlossen (vgl. bereits ausführlich: VerfGH Rheinland-Pfalz, Beschluss vom

1. Januar 2021 - VGH O 82/20 und VGH A 83/20 -, juris Rn. 35 und VerfGH Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom
2. Juli 2020 - VerfGH 88/20 -, juris Rn. 62). Randnummer 20
3. Der Antrag ist auch begründet. Randnummer 21 Die Regelungen des Landeswahlgesetzes zu den Unterschriftenquoren verletzen die Antragstellerin in ihren Rechten auf Chancengleichheit als Partei und auf Gleichheit der Wahl. § 10 Abs. 8, 9, 13 und § 23 Abs. 4 LWahlG sind infolge der rechtlichen und tatsächlichen Veränderungen durch die Corona-Pandemie verfassungswidrig. Randnummer 22 Das Erfordernis der festgelegten Anzahl von Unterstützungsunterschriften greift in die Rechte auf Chancengleichheit und Gleichheit der Wahl ein (a.). Der Eingriff ist in Anbetracht der durch die Corona-Pandemie bedingten Erschwernisse bei der Beibringung der Unterschriften nicht gerechtfertigt (b.). Randnummer 23 a. Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit ergibt sich aus dem Grundsatz der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl gem. Art. 39 Abs. 1 VvB (Entscheidung vom
4. Oktober 1992 - VerfGH 24/92 -, LVerfGE 1, 21 = juris Rn. 35 ) in Verbindung mit Art. 21 GG, der unmittelbar in den Ländern als Landesverfassungsrecht gilt (Beschluss vom
5. September 1995 - VerfGH 12/95 -, juris Rn. 25). Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit verlangt, dass jede Partei grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im gesamten Wahlverfahren und damit gleiche Chancen bei der Verteilung der Sitze eingeräumt werden. Das Recht der Wahlchancengleichheit gilt dabei nicht nur für den Wahlvorgang selbst, sondern im gesamten Vorfeld der Wahlen. Es umfasst namentlich auch das Recht auf chancengleiche Zulassung zur Wahl (VerfGH Rheinland-Pfalz, Beschluss vom
6. Januar 2021 - VGH O 82/20 und VGH A 83/20 -, juris Rn. 38). Ebenso wie bei der durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl verbürgten gleichen Behandlung der Wähler ist die Chancengleichheit der Parteien in einem strikten und formalen Sinn zu verstehen; sie unterliegt jedoch keinem absoluten Differenzierungsverbot (BVerfG, Beschluss vom
7. September 2017 - 2 BvC 46/14 -, juris Rn. 61). Differenzierungen bedürfen zu ihrer Rechtfertigung stets eines besonderen, sachlich legitimierten Grundes. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die parlamentarische Mehrheit Bedingungen für kleinere, noch nicht im Parlament vertretene Parteien aufstellt und dies die Gefahr birgt, dass sie sich statt von Gemeinwohlerwägungen vom Ziel des eigenen Machterhalts leiten lässt. Aus diesem Grund sind dem Ermessen besonders enge Grenzen gezogen (BVerfG, Beschluss vom
8. September 2017 - 2 BvC 46/14 -, juris Rn. 60) und die Ausgestaltung des Wahlrechts unterliegt einer strikten verfassungsrechtlichen Kontrolle (VerfGH Baden-Württemberg, Beschluss vom
9. November 2020 - 1 GR 101/20 -, juris Rn. 50). Der Gesetzgeber ist verpflichtet, eine die Chancengleichheit der Parteien berührende Norm zu überprüfen und ggf. an die tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten anzupassen. Randnummer 24 Das Erfordernis einer bestimmten Unterschriftenanzahl gilt nur für die aktuell nicht im Abgeordnetenhaus oder im Bundestag vertretenen Parteien und stellt daher eine Ungleichbehandlung dieser Parteien dar. Die Parteien müssen zur Einreichung der Wahlvorschläge einen höheren personellen und finanziellen Aufwand als die bereits etablierten Parteien betreiben. Erreichen sie die geforderte Unterschriftenanzahl nicht, so sind sie von der Wahl ausgeschlossen. Randnummer 25 Die Rechtfertigung für diese Ungleichbehandlung liegt regelmäßig darin, die Wahl auf ernsthafte Bewerber zu beschränken, dadurch das Stimmgewicht der einzelnen Wählerstimmen zu sichern und so indirekt einer Stimmenzersplitterung vorzubeugen (st. Rspr., vgl. BVerfG, Beschluss vom
10. Oktober 1990 - 2 BvE 6/90, 2 BvE 7/90 -, juris Rn. 34). Die Zahl der Unterschriften darf dabei nur so hoch angesetzt werden, wie es für das Erreichen dieses Zweckes erforderlich ist. Das Unterschriftenerfordernis darf der Wählerentscheidung möglichst wenig vorgreifen und nicht so hoch sein, dass einem neuen Bewerber die Teilnahme an der Wahl praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert wird (VerfGH Baden-Württemberg, Urteil vom
11. November 2020 - 1 GR 101/20 -, juris Rn. 54). Das Bundesverfassungsgericht hat einst ein Quorum von 0,25 % der Wahlberechtigten als zulässig angesehen (BVerfG, Urteil vom
12. Februar 1956 - 2 BvH 1/55 -, juris Rn. 38).

diesem Maßstab sind die im Landeswahlgesetz vorgesehenen früheren und jetzigen Unterschriftenquoren nicht zu hoch angesetzt. Randnummer 26 b. Unter den außergewöhnlichen Bedingungen der Corona-Pandemie kann dies jedoch nicht fortgelten. Denn das Erfordernis der Beibringung einer bestimmten Anzahl von Unterstützungsunterschriften unter den geltenden Corona-Beschränkungen verstärkt die in den Unterschriftenquoren angelegte Ungleichbehandlung deutlich, ohne dass hierfür eine Rechtfertigung besteht. Der Antragsgegner hat dem mit der jüngsten Änderung des Landeswahlgesetzes nicht hinreichend Rechnung getragen. Randnummer 27 Die mit den Corona-Regelungen beabsichtigte Reduzierung von Kontakten wirkt sich auf das Sammeln von Unterstützungsunterschriften für die Wahl am 26. September 2021 in erheblichem Maße aus. Randnummer 28 Die Unterschriften können seit dem 27. September 2020 und noch bis zum 20. Juli 2021 zusammengetragen werden. Dieser für das Unterschriftensammeln maßgebliche Zeitraum von etwa zehn Monaten ist bis zum heutigen Tag -

Ablauf von etwa sechs Monaten - von den Corona-Kontaktbeschränkungen geprägt. Auch wenn sich die weitere Entwicklung für die verbleibenden vier Monate schwer abschätzen lässt, ist mit Blick auf die geringe Impfquote und das Auftreten von Virus-Mutationen derzeit nicht absehbar, dass sich das Infektionsgeschehen kurzfristig in dem Maße verbessern wird, dass Einschränkungen bei der Unterschriftensammlung nicht mehr zu erwarten sind. Randnummer 29 Das Werben um Unterschriften basiert maßgeblich auf dem persönlichen Kontakt und der spontanen Gesprächsaufnahme mit fremden Personen auf der Straße, auf öffentlichen Plätzen und anlässlich von Veranstaltungen. Durch die Corona- Beschränkungen begegnet diese Art des Unterschriftensammelns einer Reihe von Erschwernissen: Es bewegen sich weniger Personen im öffentlichen Raum als zuvor. Die sich im öffentlichen Raum bewegenden Personen werden einer persönlichen Ansprache aus Angst vor einer Infektion und zur Einhaltung der Corona-Vorschriften regelmäßig kritisch gegenüber stehen und unter Umständen ausweichen. Infolge des einzuhaltenden Mindestabstands von 1,5 Metern gestaltet sich neben der persönlichen Ansprache auch die Übergabe einer Unterschriftenliste als schwierig. Es liegt außerdem nicht fern, dass einige Parteimitglieder ein Unterschriftensammeln im öffentlichen Raum aus Angst vor einer Infektion ablehnen. Randnummer 30 Diese Erschwernisse sind durch die Senkung der Unterschriftenquoren auf etwa 50 % nicht hinreichend ausgeglichen worden. Hierbei ist maßgeblich zu berücksichtigen, dass die herkömmliche Art der Unterschriftenerlangung durch persönliche Kontaktaufnahme im Widerspruch zu den Zielen der Corona-Regelungen steht, deren hauptsächliches Anliegen es ist, einen Aufenthalt im öffentlichen Raum und eine persönliche Kontaktaufnahme zu haushaltsfremden Personen zu vermeiden. Zwar sind in der aktuellen Corona-Verordnung des Landes Berlin Ausnahmeregelungen für politische Tätigkeiten vorgesehen. Auch diese Ausnahmeregelungen können den Widerspruch, der zwischen dem Erfordernis der persönlichen Kontaktaufnahmen zur Erlangung von Unterschriften und der Konzeption der Corona-Beschränkungen, die auf einer Vermeidung eben dieser persönlichen Kontaktaufnahme beruhen, nicht auflösen. Denn zielt der Senat darauf ab, dass die Maßnahmen zur Kontaktbeschränkung eine relevante Wirkung zeigen sollen, dann kann der Antragsgegner nicht daran festhalten, dass weiterhin Unterschriften im Wege der persönlichen Kontaktaufnahme gesammelt werden sollen. Dies ist den betroffenen Parteien nicht zumutbar. Randnummer 31 Solange die Corona-Beschränkungen weiter bestehen, lässt sich dieser Widerspruch im Ergebnis nur auflösen, wenn der Antragsgegner von dem Erfordernis einer persönlichen Kontaktaufnahme zur Unterschriftensammlung abrückt. Den betroffenen Parteien blieben dann als Alternativen zur herkömmlichen Art des Unterschriftensammelns in erster Linie das Werben im Internet, z.B. über soziale Medien, sowie der Verweis auf Formulare, die im Internet heruntergeladen oder zugesandt werden und der Antragstellerin ggf.

Ausdruck mit der Post zu übermitteln sind. Es liegt nahe, dass diese Alternativen nicht in gleicher Weise erfolgsversprechend sind wie die persönliche Kontaktaufnahme. Randnummer 32 Soweit der Antragsgegner vorträgt, eine Anpassung der Unterschriftenquoren sei mit Blick auf die erst im September 2021 angesetzten Wahlen verfrüht, was sich auch daran zeige, dass auf Bundesebene für die am gleichen Tag stattfindenden Bundestagswahlen noch keine Anpassung der Unterschriftenquoren erfolgt sei, kann er hiermit nicht durchdringen. Die Antragstellerin hat

vollziehbar dargelegt, dass sie zur Einteilung ihrer personellen und finanziellen Ressourcen Planungssicherheit für die Wahlvorbereitung benötigt und ansonsten trotz der beschriebenen Schwierigkeiten gezwungen wäre, sich entgegen der Zielsetzung der Corona-Beschränkungen weiterhin um Unterschriften durch persönliche Kontaktaufnahme mit haushaltsfremden Personen zu bemühen. Eine

trägliche Absenkung der Unterschriftenquoren wäre nicht geeignet, diese Benachteiligung bei den Vorbereitungen der Wahl auszugleichen. Randnummer 33 Mangels entsprechender Erhebungen ist eine Einschätzung, wie viele Unterschriften unter Verzicht auf das Sammeln durch eine persönliche Kontaktaufnahme von den kleinen Parteien zumutbar erwartet werden können, ohne diese unangemessen zu benachteiligen, schwierig. Zwar ist davon auszugehen, dass der Großteil der Bevölkerung inzwischen ohne größere Schwierigkeiten Zugang zum Internet und den sozialen Medien hat. In Anbetracht der bislang vorherrschenden Praxis der persönlichen Kontaktaufnahme zur Erlangung von Unterschriften und der mit dem Unterschriftensammeln im Internet bislang noch verbundenen Herausforderungen, erscheint es derzeit plausibel, den Anteil der ohne persönliche Kontaktaufnahme beizubringenden Unterschriften mit maximal 20 bis 30 % der vor der Corona-Pandemie geltenden Anzahl an zu erbringenden Unterstützungsunterschriften zu bemessen. Gerade wegen der beschriebenen Schwierigkeiten des Unterschriftensammelns ohne persönliche Kontaktaufnahme ist davon auszugehen, dass auch bei einer solchen weiteren Absenkung der Unterschriftenquoren eine Beschränkung des Wahlaktes auf ernsthafte Bewerber sichergestellt ist und der Gefahr der Stimmenzersplitterung hinreichend vorgebeugt wird III. Randnummer 34 Mit der Entscheidung über die Hauptsache erledigt sich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung. Randnummer 35 Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 33 , 34 VerfGHG . Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://gesetze.berlin.de/perma?d=NJRE001458764