Gesetz zur Verbesserung der Patient*innensicherheit im Krankenhaus“ ist wegen Verstoßes gegen übergeordnetes Recht nicht durchzuführen - Unzulässigkeit des Volksbegehrens wegen Widerspruchs zu prägend

22a, die hinter § 6 und § 22 des Landeskrankenhausgesetzes von Berlin - LKG - eingefügt werden sollen. Die vorgeschlagenen Ergänzungsvorschriften lauten: Randnummer 11 3. Neufassung § 6a Nach § 6 wird folgender § 6a eingefügt: Randnummer 12 „§ 6a Qualitätsanforderungen und Mindestpersonalbemessung. Randnummer 13

§ 22

ermittelten Personalvorgaben einzuhalten und das benötigte Personal in jeder Schicht vorzuhalten. Die Krankenhäuser sind verpflichtet, die für die Bedarfsermittlung für Pflegefachpersonal entsprechend § 6a Abs. 3 notwendige Software vorzuhalten. Des Weiteren sind sie dazu verpflichtet ein Bemessungssystem vorzuhalten, über das die Abgrenzung der drei Betreuungsstufen für Intensiv- und Überwachungsbereiche gemäß § 6a Abs. 4 vorgenommen wird. Randnummer 45

§ 22festgelegten Vorgaben erfüllt.

Auf Grundlage der ermittelten Planwerte wird eine monatliche Soll-Schichtplanung für jede Station und jeden Bereich erstellt. Dabei sind die Erfahrungswerte des vorherigen Jahres in Bezug auf Leistungsentwicklung der jeweiligen Stationen und Bereiche zu berücksichtigen. Ausfallzeiten sind einzuplanen. Absehbare Leistungssteigerungen und Kapazitätsausweitungen sind in die Ermittlung des Personalbedarfs einzubeziehen. Ist absehbar, dass die Personalvorgaben temporär oder dauerhaft nicht erfüllt werden können, ist dies der für das Gesundheitswesen zuständigen Senatsverwaltung zu melden und auch innerhalb einer Berichtsperiode ein entsprechendes Verfahren nach Abs. 4 einzuleiten. Randnummer 46

§ 22

nicht einhalten, so legt es der zuständigen Senatsverwaltung dar, welche Maßnahmen es ergriffen hat, um die Vorgaben zu erfüllen. Werden die Personalvorgaben nicht eingehalten, vereinbart das Krankenhaus mit der zuständigen Behörde spätestens nach Ablauf von zwei Berichtsperioden Maßnahmen zur Einhaltung des durch die Mindestpersonalzahl definierten Personal-Patient*innen-Verhältnisses. Hierfür sind, soweit für die Aufrechterhaltung dieses Verhältnisses erforderlich, die Betten-, Behandlungs- und Operationskapazitäten für den betroffenen Bereich zu reduzieren. Kommt eine Vereinbarung nach Satz 2 nicht zustande oder erfüllt ein Krankenhaus diese Vereinbarung nicht, so kann die für das Gesundheitswesen zuständige Senatsverwaltung die Aufnahme des Krankenhauses oder einzelner Bereiche des Krankenhauses aus dem Landeskrankenhausplan widerrufen. Randnummer 47 Die Senatsverwaltung für Inneres und Sport gelangte unter Beteiligung der Senatsverwaltung für Gesundheit, Pflege und Gleichstellung bei der anschließenden Prüfung des Gesetzentwurfs gemäß § 17 Abs. 2 AbstG a. F. zu dem Ergebnis, dass der Antrag auf Einleitung des Volksbegehrens nicht mit höherrangigem Recht vereinbar sei. Dem Land Berlin fehle für weite Teile des Gesetzentwurfs die Gesetzgebungskompetenz. Deshalb sei eine Mängelbeseitigung im Verfahren nach § 17 Abs. 3 Satz 1 AbstG a. F. ausgeschlossen, so dass der Trägerin eine entsprechende Möglichkeit nicht einzuräumen sei. Randnummer 48 Die Auffassung über die Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht bekräftigte der Senat von Berlin mit Beschluss vom

1. Juli 2019 über seinen Standpunkt zum Volksbegehren gemäß § 17 Abs. 7 Satz 2 AbstG (§ 17 Abs. 4 Satz 2 a. F.). Randnummer 49 Mit der am
2. Juli 2019 beim Verfassungsgerichtshof eingegangenen Vorlage beantragt die Senatsverwaltung für Inneres und Sport die Feststellung, dass der Antrag auf Einleitung des Volksbegehrens unzulässig sei. Die Vorlage sei nach § 55 Abs. 1 Alt. 1 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof - VerfGHG - und § 17 Abs. 9 AbstG (§ 17 Abs. 6 a. F.) zulässig. Der mit der Vorlage gestellte Antrag sei auch begründet. Randnummer 50 Hauptanliegen des Entwurfs sei eine Veränderung der Personalvorgaben für Krankenhäuser. Insoweit habe der Bund aufgrund seiner Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG erschöpfende und abschließende Regelungen in § 136a, § 137i und § 137j Fünftes Buch Sozialgesetzbuch – Gesetzliche Krankenversicherung - SGB V - erlassen. Die in Art. 1 Nrn. 3, 6 und 7 des Gesetzentwurfs vorgesehenen Neuregelungen seien danach unzulässig. Die Zuständigkeit der Länder und damit auch des Landes Berlin könne für die Krankenhausplanung daran nichts ändern. Dies gelte auch angesichts der Öffnungsklauseln in § 136a Abs. 2 SGB V und § 6 Abs. 1a Krankenhausfinanzierungsgesetz - KHG - (in der Fassung der Bekanntmachung vom
3. April 1991, BGBl. I S. 886, zuletzt geändert durch Gesetz vom
4. November 2020 - BGBl. I S. 2397). Randnummer 51 Die Gesetzgebungskompetenz fehle auch für die durch Art. 1 Nr.1 des Gesetzentwurfs angestrebte Neudefinition der Begriffe „pflegerische Hilfeleistung“, „pflegerische Versorgung“ und „Krankenpflege“ sowie für die Absicht, Regelungen zu Beschlüssen des Gemeinsamen Bundesausschusses, zur Qualitätssicherung und zu Berufsbeschreibungen von Pflege- und Fachpersonal zu schaffen. Randnummer 52 Schließlich habe Berlin auch nicht die Kompetenz, den Krankenhäusern Melde- und Veröffentlichungspflichten aufzuerlegen, weil der Bund insoweit im Rahmen seiner Gesetzgebungsbefugnis aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a GG bundesrechtliche Regeln in Kraft gesetzt habe. Randnummer 53 Darüber hinaus verstoße das Vorhaben der Volksgesetzgebung mit seinen verschiedenartigen Regelungsgegenständen zur Personalausstattung in der Pflege, zu Mindestinvestitionen, zu Reinigungspersonal und Reinigungsstandards sowie zu erweiterten Zuständigkeiten der Patient*innenfürsprecher*innen gegen das aus dem Demokratieprinzip folgende Koppelungsverbot. Auch das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot werde nicht beachtet und schließlich seien Verstöße gegen die Grundrechte der Betreiber von Krankenhäusern aus Art. 12 Abs. 1 GG/Art. 17 VvB und Art. 14 Abs. 1 GG/Art. 23 Abs. 1 VvB zu verzeichnen. Randnummer 54 Da vor allem die Regelungen des Gesetzentwurfs zu Personalvorgaben für das Pflegepersonal in Krankenhäusern kompetenzwidrig und unzulässig seien, sei das Volksbegehren insgesamt unzulässig. Wenn nämlich die wesentlichen Bestandteile unzulässig seien, könnten auch verbleibende, möglicherweise anpassungs- und zulassungsfähige Teile nicht als Volksbegehren zugelassen werden. Randnummer 55 Die Senatsverwaltung für Inneres und Sport beantragt, Randnummer 56 festzustellen, dass der Antrag auf Einleitung eines Volksbegehrens über ein Gesetz zur Verbesserung der Patient*innensicherheit im Krankenhaus unzulässig ist. Randnummer 57 Die Vertrauenspersonen beantragen für die Trägerin, Randnummer 58 die Zulässigkeit des Antrages auf Einleitung des Volksbegehrens festzustellen. Randnummer 59 Die Trägerin macht geltend, die Überlegungen zur Gesetzgebungskompetenz müssten daran anknüpfen, dass die Gesetzgebungskompetenz im Grundsatz nach Art. 70 GG den Ländern zustehe. Nur ausnahmsweise gehe diese Kompetenz nach Art. 71 bis 74 GG auf den Bund über. Dieses Regel-Ausnahme-Verhältnis verkehre die Vorlage in ihr Gegenteil. Der Bund sei befugt, Regelungen für die Krankenversicherung zu erlassen. Er habe aber keine umfassende Kompetenz zur Bestimmung des Krankenhauswesens. Mit ihrem Gesetzentwurf strebe sie keine Veränderungen im SGB V an. Beabsichtigt seien vielmehr Qualitätssicherungsmaßnahmen, die der den Ländern obliegenden Krankenhausplanung zuzuordnen seien. Es gebe folglich ein verfassungsgemäßes Nebeneinander von Gesetzgebungskompetenzen des Bundes und der Länder. Selbst wenn dies anders gesehen werde, könnten die vom Bund für den Bereich der Gesetzlichen Krankenversicherung erlassenen Vorschriften nicht in dem Sinne als abschließend angesehen werden, dass sie Qualitätssicherungsmaßnahmen der Länder im Bereich der Krankenhausplanung ausschlössen. Randnummer 60 Soweit ein Verstoß gegen das Koppelungsverbot angeführt werde, sei dies schon deshalb zurückzuweisen, weil in den Vorgesprächen von politischer Seite stets betont worden sei, die Probleme im Bereich der Pflege insgesamt in den Blick zu nehmen. Die vorgeschlagenen Neuregelungen entsprächen im Übrigen dem Bestimmtheitsgebot und beachteten in nicht zu beanstandender Weise die Grundrechte von Krankenhausbetreibern. Randnummer 61 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Senats-innenverwaltung und der Trägerin wird auf den Inhalt der Streitakte des Vorlageverfahrens sowie auf die vom Verfassungsgerichtshof beigezogenen Verwaltungsvorgänge (Band 1 bis 3 der Senatsverwaltung für Inneres und Sport, Band „Gesunde Krankenhäuser“ der Senatsverwaltung für Gesundheit, Pflege und Gleichstellung) Bezug genommen. Die genannten Akten haben vorgelegen. II. Randnummer 62 Die Vorlage der Senatsverwaltung für Inneres und Sport ist zulässig. Randnummer 63 Mit Gesetz vom
5. Oktober 2020 (GVBl. S. 787), nach seinem Art. 4 in Kraft getreten am
6. Oktober 2020, ist das Abstimmungsgesetz vom
7. Juni 1997 in wesentlichen Teilen geändert worden. Gemäß Art. 1 § 46 Satz 1 des Änderungsgesetzes sind für Volksbegehren, die bis zum
8. Oktober 2020 bei der für Inneres zuständigen Senatsverwaltung eingegangen sind, die §§ 17 Abs. 2 und 3, 18 Abs. 3 AbstG in ihrer bis dahin geltenden Fassung weiter anzuwenden. Randnummer 64 Nach § 17 Abs. 9 AbstG hat die für Inneres zuständige Senatsverwaltung den Antrag auf Einleitung eines Volksbegehrens dem Verfassungsgerichtshof zur Entscheidung vorzulegen, wenn das Volksbegehren den Anforderungen des § 10 oder der §§ 13 bis 16, jedoch nicht den Anforderungen der §§ 11 oder 12 AbstG entspricht (Satz 1). Die Vorlage ist zu begründen (Satz 2). Sie ist innerhalb von 15 Tagen nach der Entscheidung des Senats über seinen Standpunkt einzureichen (Satz 3). Diesen Voraussetzungen entspricht die Vorlage der zuständigen Senatsverwaltung; insbesondere ist sie fristgerecht und mit der erforderlichen Begründung beim Verfassungsgerichtshof eingereicht worden. Randnummer 65 Der Zulässigkeit der Vorlage steht nicht entgegen, dass der Trägerin des Vorhabens nach dem Abschluss der Prüfung durch die Senatsverwaltung für Inneres gemäß § 17 Abs. 2 a. F. AbstG und vor der Beschlussfassung des Senats von Berlin über seinen Standpunkt am
9. Juli 2019 nicht in der nach § 17 Abs. 3 a. F. AbstG vorgesehenen Weise die Möglichkeit gegeben worden ist, die in der Prüfung identifizierten Mängel zu beheben. Zwar hat der Verfassungsgerichtshof in seinem Beschluss vom
10. Oktober 2020 (VerfGH 150/18) ausdrücklich hervorgehoben, dass § 17 Abs. 3 Satz 1 a. F. AbstG in verfassungskonformer Weise volksgesetzgebungsfreundlich verstanden und angewendet werden müsse. Dies bedinge, dass der Mängelbeseitigungsversuch nach dieser Vorschrift regelmäßig unabhängig davon zu unternehmen sei, welcher Art die festgestellten Mängel des Gesetzesvorhabens seien. Es komme also im Grundsatz nicht darauf an, ob die Mängel als behebbar oder unbehebbar einzustufen seien. An dieser - mit Beschluss vom
11. November 2020 im Verfahren VerfGH 173/19 nochmals bekräftigten - Auffassung hält der Verfassungsgerichtshof fest. Randnummer 66 Sie führt indessen anders als in den Verfahren VerfGH 150/18 und 173/19 in der vorliegenden Sache nicht zur Unzulässigkeit der Vorlage. Die verfassungskonforme Anwendung des § 17 Abs. 3 Satz 1 a. F. AbstG dient vor allem der Transparenz des Volksgesetzgebungsverfahrens. Die Trägerin soll nach dem Abschluss der Vorprüfung vor der Standpunktbildung des Senats über die von der Verwaltung ermittelten Mängel ihres Vorhabens unterrichtet werden, um sich dazu äußern und gegebenenfalls Abhilfe schaffen zu können. Randnummer 67 Der Verfassungsgerichtshof hat aber bereits in den Verfahren VerfGH 150/18 und 173/19 darauf hingewiesen, dass ein Ausnahmefall für ein Absehen von der Fristsetzung gem. § 17 Abs. 3 Satz 1 a. F. dann vorliegen kann, wenn von der gesicherten Erkenntnis auszugehen ist, dass eine Beteiligung der Trägerin nach § 17 Abs. 3 Satz 1 AbstG a. F. eine unwesentliche Veränderung des Gesetzesentwurfs offensichtlich nicht hätte bewirken können. Im zitierten Beschluss vom
12. Oktober 2020 (a. a. O.) hat der Verfassungsgerichtshof als Beispiel für eine solche Konstellation den Streit um die Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin angeführt, die schon Art. 62 Abs. 1 Satz 1 VvB ausdrücklich als Voraussetzung für Volksbegehren und Volksentscheid nennt. Diese Situation ist vorliegend gegeben. Der Verfahrensfehler bleibt mithin unbeachtlich. Randnummer 68 Der mit der Vorlage an den Verfassungsgerichtshof gestellte Antrag ist auch begründet. Randnummer 69 Gemäß § 12 Abs. 2 AbstG sind Volksbegehren, die dem Grundgesetz, sonstigem Bundesrecht oder der Verfassung von Berlin widersprechen, unzulässig. Diese Voraussetzung ist erfüllt. Der Gesetzentwurf widerspricht in weiten und das Vorhaben insgesamt prägenden Teilen der Kompetenzordnung des Grundgesetzes. Randnummer 70 Im Ausgangspunkt zu Recht weist die Trägerin des Volksbegehrens auf den Grundsatz der Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern hin, der in Art. 70 Abs. 1 GG bestimmt ist. Danach haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Für eine hier allein in Betracht kommende konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes gibt Art. 72 Abs. 1 GG ergänzend vor, dass die Länder die Gesetzgebungskompetenz haben, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit keinen Gebrauch gemacht hat. Randnummer 71 Schon mit dem für die Unterschriftensammlung verwendeten Vordruck und seitdem fortlaufend hat die Trägerin des Volksbegehrens deutlich gemacht, dass für sie in der Verbesserung der Regelungen für die Bemessung und Finanzierung des Personalbedarfs in den Krankenhäusern der maßgebliche Hebel für eine Verbesserung der Krankenhausversorgung und damit für höhere Patient*innensicherheit zu sehen ist. Dieses Grundanliegen findet vor allem Ausdruck in Art. 1 Nrn. 3 (§ 6a LKG), 6 (§ 22a LKG) und 7 ( § 26 Abs. 3 LKG ) des Gesetzentwurfs. Damit sind Bereiche der Krankenversorgung angesprochen, für die der Bund im Rahmen seiner konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit in §§ 135 ff. SGB V dezidierte Regelungen erlassen hat. Randnummer 72 Für die psychiatrische und psychosomatische Krankenhausversorgung gilt nach Aufhebung der Psychiatrie-Personalverordnung vom
13. Dezember 1990 (BGBl. I S. 2930) nunmehr § 136a Abs. 2 SGB V. Danach legt der Gemeinsame Bundesausschuss (siehe § 91 SGB V) durch Richtlinien nach § 136 Abs. 1 SGB V geeignete Maßnahmen zur Sicherung der Qualität fest. Dazu gehören verbindliche Mindestvorgaben für die Ausstattung der stationären Einrichtungen mit dem für die Behandlung erforderlichen therapeutischen Personal. Die Maßnahmen waren aufgrund der sanktionsbewehrten bundesrechtlichen Vorgaben bis zum
14. September 2019 mit Wirkung ab dem
15. Januar 2020 zu beschließen. Randnummer 73 Für pflegesensitive Bereiche in Krankenhäusern ist die auf der Grundlage von § 137i Abs. 3 Satz 1 SGB V erlassene Pflegepersonaluntergrenzen-Verordnung - PpUGV - vom
16. Oktober 2018 (BGBl. I S, 1632, aktuelle Fassung vom 28.Oktober 2019, BGBl. I S. 1492) wirksam. Randnummer 74 Schließlich gilt für alle damit noch nicht erfassten Krankenhausbereiche der durch das Pflegepersonalstärkungsgesetz - PpSG - vom
17. Dezember 2018 (BGBl. I S. 394) in das Sozialgesetzbuch V eingefügte § 137j. Damit sollen die Maßnahmen zur Stärkung der Pflege im Krankenhaus sowie die Vorschrift des § 137i SGB V mit der dort vorgesehenen Einführung von Pflegepersonaluntergrenzen in pflegesensitiven Bereichen der Krankenhäuser ergänzt werden. Zur Verbesserung der Pflegesituation sieht § 137j Abs. 1 Satz 1 SGB V vor, dass das Institut für das Entgeltsystem im Krankenhaus jährlich, und zwar erstmals zum
18. Mai 2020, für jedes zugelassene Krankenhaus einen Pflegepersonalquotienten ermittelt. Auf der so gebildeten Grundlage soll sodann das Bundesministerium für Gesundheit gestützt auf die Ermächtigung in § 137j Abs. 2 Satz 1 SGB V mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung eine Untergrenze für das erforderliche Verhältnis von Pflegepersonal und Pflegeaufwand festlegen, bei der - wie es im Gesetzestext heißt - widerlegbar vermutet wird, dass eine nicht patientengefährdende pflegerische Versorgung noch gewährleistet ist (§ 137j Abs. 2 Satz 1 letzter Halbsatz SGB V). Für den Fall, dass der Pflegepersonalquotient eines Krankenhauses die in der Rechtsverordnung festgelegte Untergrenze unterschreitet, sind Sanktionen vorzusehen, die zur Vermeidung eines Schiedsstellenverfahrens von den Spitzenverbänden des Gesundheitswesens vereinbart werden sollen. Randnummer 75 Für das damit geschaffene System zur Regelung der Ausstattung aller Krankenhausbereiche mit Pflegepersonal stand dem Bund die Gesetzgebungskompetenz zu. Dieses System ist im Sinne des Art. 72 Abs. 1 GG abschließend, so dass die Länder keine Befugnis zu weiterer oder ergänzender Gesetzgebung haben. Der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin schließt sich damit der Auffassung an, die zuvor bereits das Hamburgische Verfassungsgericht (Urteil vom
19. Mai 2019 - 4/18, 4/2018), der Bayerische Verfassungsgerichtshof (Entscheidung vom
20. Juli 2019 - Vf.41-IX-19) und der Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen (Urteil vom
21. Januar 2020 - St 1/19 -) übereinstimmend eingenommen haben. Randnummer 76 Einen Kompetenztitel „Krankenhauswesen“ enthält das Grundgesetz nicht. Daraus folgt, dass das Gesetzgebungsrecht insoweit gemäß Art. 70 GG bei den Ländern bleibt, soweit der Bund nicht für Ausschnitte aus dem Gesamtbereich „Krankenhauswesen“ Kompetenzen für sich in Anspruch nehmen kann. Randnummer 77 Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a GG, demzufolge sich die konkurrierende Gesetzgebung auf die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser und die Regelung der Krankenhauspflegesätze erstreckt, räumt dem Bund - für einen Teilbereich des Krankenhauswesens - eine konkurrierende Zuständigkeit ein, die jedoch die Pflegepersonalausstattung nicht abdeckt. Kompetenzthema ist vielmehr die finanzielle Seite des Krankenhauswesens, wie sich aus der Gleichordnung von wirtschaftlicher Sicherung und Regelung der Pflegesätze ergibt. Danach ermöglicht Nr. 19a alle Regelungen, die die Entgelte für Krankenhausleistungen nach Höhe und Struktur beeinflussen (BSG, Urteil vom
22. April 2010 - B 1 KR 19/09 R -, juris Rn. 13 f.) sowie auch eine Qualitätssicherung durch qualitätsorientierte Krankenhausplanung (vgl. Wollenschläger/Schmidl, GesR 2016, 542 ff.). Eine Zuständigkeit für strukturelle Eingriffe in das Krankenhauswesen oder eine umfassende Bedarfsplanung ergibt sich daraus nicht (BVerfG, Beschlüsse vom
23. Juni 1990 - 1 BvR 355/86 -, BVerfGE 82, 209 <232> und vom
24. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 -,BVerfGE 83, 363 <380>). Fragen der Krankenhaus- und Personalstruktur, der Einkünfte des Personals und des Liquida-tionsrechts der Ärzte sind nicht von Nr. 19a umfasst. Dass sie für die wirtschaftliche Situation der Krankenhäuser bedeutsam sind, reicht dafür allein nicht aus; würde dies anders beurteilt, würde Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a GG zu einer Vollkompetenz erstarken, die nach dem Wortlaut gerade nicht gewollt ist (so zutreffend Degenhart in Sachs, Hrsg., Grundgesetz,
25. Auflage, Art. 74 Rn. 89 mit weiteren Nachweisen). Randnummer 78 Für die Regelungen zur Ausstattung aller Krankenhausbereiche mit Pflegepersonal steht dem Bund jedoch nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG die Gesetzgebungskompetenz zu. Nach dieser Vorschrift hat der Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die Sozialversicherung. Dabei ist dieser Begriff als weitgefasster verfassungsrechtlicher Gattungsbegriff zu verstehen (so BVerfG, Beschluss vom
26. April 1987 - 2 BvR 909/82 -, BVerfGE 75, 108 <146>). Er umfasst alles, was sich der Sache nach als Sozialversicherung darstellt. Zur Sozialversicherung gehört jedenfalls die gemeinsame Deckung eines möglichen, in seiner Gesamtheit schätzbaren Bedarfs durch Verteilung auf eine organisierte Vielheit (BVerfGE a. a. O. unter Bezugnahme auf BSG, Urteil vom
27. Dezember 1957 - 7 RKg 4/56 -,BSGE 6, 213 <218, 227 f.>). Die Kompetenz erfasst auch Regelungen, die die Modalitäten der Erbringung von Krankenhausleistungen gegenüber den Versicherten in der gesetzlichen Krankenversicherung betreffen. Davon sind Vorschriften über die Art und Weise, in der die Leistungen zu erbringen sind, und damit für die Anforderungen an die Qualität und deren Sicherung umfasst (vgl. Huster/Harney, in: Huster/Kaltenborn, Krankenhausrecht,
28. Aufl. 2017, § 7 Rn. 18, 21; Axer, in: Becker/Kingreen, SGB V,
29. Aufl. 2020, § 129 Rn. 8; Wollenschläger/Schmidl, VSSR 2014, 117 <126>; kritisch in Bezug auf das Vorliegen einer Bundeskompetenz: Pitschas, GuP 2016, 161 ff.) Randnummer 79 Diese Interpretation der Kompetenznorm hat zur Folge, dass bei Regelungen zu den Anforderungen an die Qualität der Leistungserbringung Überschneidungen mit der in die Hoheit der Länder fallenden Krankenhausplanung unausweichlich sind. Für die damit notwendige Abgrenzung ist auf den Schwerpunkt der gesetzlichen Regelung abzustellen (vgl. BVerfG, Beschluss vom
30. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, BVerfGE 97, 332 <341 f.> und Urteil vom
31. März 2008 - 2 BvF 4/03 -, BVerfGE 121, 30 <48>). Liegt dieser im Leistungserbringungsrecht der gesetzlichen Krankenversicherung und nicht eher im Krankenhausplanungsrecht, ist die Anknüpfung an Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG gegeben. Einwirkungen auf das den Ländern zustehende Recht der Krankenhausplanung sind unter der genannten Voraussetzung unvermeidlich und hinzunehmen. Randnummer 80 Bei Anwendung dieses Maßstabes ist festzustellen, dass die vom Gemeinsamen Bundesausschuss gemäß §§ 136 Abs. 1, 136a Abs. 2 SGB V zu erlassenden Richtlinien, die Pflegepersonaluntergrenzen-Verordnung und das durch § 137j SGB V errichtete System, eines gemeinsam haben: Sie zielen in erster Linie deutlich auf die Verbesserung der Pflege im Krankenhaus und damit auf die Qualität der Leistungserbringung in der gesetzlichen Krankenversicherung zum Wohl der Patient*innen. Diesen Regelungszweck betont auch die Gesetzesbegründung zu § 137j SGB V, in der ausgeführt wird (BT-Drs. 19/4453 S. 75): Randnummer 81 Da eine unzureichende Ausstattung mit Pflegepersonal aber nicht nur in pflegesensitiven Bereichen, sondern in allen Krankenhausbereichen und für alle dort pflegerisch zu versorgenden Fälle für eine nicht patientengefährdende Versorgung relevant sind, sind Maßnahmen zur Verbesserung der Personalausstattung in Bezug auf das ganze Krankenhaus erforderlich. Randnummer 82 Der Bundesgesetzgeber konnte somit die von ihm erlassenen, zuvor genannten Regelungen in verfassungsgemäßer Weise auf seine Kompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG stützen. Auf eine besondere Erforderlichkeit der bundesgesetzlichen Regelungen im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG kommt es folglich nicht an. Randnummer 83 Das so beschriebene bundesgesetzliche Ziel der Verbesserung der Leistungserbringung gilt nach dem erkennbaren und bereits bei der Sammlung der Unterstützungsunterschriften hervorgehobenen Anliegen der Trägerin des Volksbegehrens auch für die mit Art. 1 Nrn. 3, 6 und 7 des Gesetzentwurfs angestrebten Einfügungen in das Landeskrankenhausgesetz des Landes Berlin. Im Vordergrund stehen Überlegungen für eine bessere Pflege zum Wohle der Patienten und nicht Strukturüberlegungen für ein besseres Krankenhaus. Dann aber liegt entgegen dem Vorbringen der Trägerin des Volksbegehrens in dem Vorlageverfahren auch der Schwerpunkt des Volksbegehrens in dem Bereich der Leistungserbringung im Krankenhaus und ist damit von Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG erfasst. Randnummer 84 Berlin wäre deshalb nur dann insoweit noch zur Gesetzgebung befugt, wenn der Bund durch seine Gesetzgebung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG diese Befugnis nicht erschöpfend wahrgenommen hätte. Das kann nicht festgestellt werden. Der Bund hat für den Bereich der Leistungserbringung der gesetzlichen Krankenversicherung im Krankenhaus eine detaillierte und erschöpfende Regelung getroffen, die zum Ausschluss des Landesgesetzgebers führt. Dies ergibt die Gesamtwürdigung des Normenkomplexes in §§ 135 - 139e SGB V. Was die Pflegepersonalausstattung angeht, so ist der Zusammenhang von § 136a Abs. 2 SGB V mit den zu erlassenden Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses, § 137i Abs. 3 SGB V mit der auf dieser Grundlage erlassenen Pflegepersonaluntergrenzen-Verordnung und § 137j SGB V als ein Normengefüge anzusehen, welches den hochdiffizilen Sachbereich der Pflegepersonalmindestausstattung umfassend und lückenlos regelt und regeln will (vgl. zu diesem Maßstab: BVerfG, Urteil vom
32. Februar 2004 - 2 BvR 834/02 -, BVerfGE 109, 190 <230> = juris Rn. 143; ). Besonders deutlich wird die dahingehende Absicht des Bundesgesetzgebers in der bereits zitierten Gesetzesbegründung zu § 137j SGB V. Es gibt deshalb in den Krankenhäusern keinen Bereich, für den nicht eine bundesrechtliche Regelung zur Ausstattung mit Pflegepersonal besteht. Randnummer 85 Wird entgegengehalten, dass das Bundesrecht lediglich eine Personalmindestausstattung festsetze, so dass sich Spielräume für eine oberhalb dieser liegende bessere Ausstattung ergäben, so ist zu erwidern, dass die Trägerin des Volksbegehrens mit ihrem Gesetzentwurf gerade auf eine bessere Mindestpersonalausstattung abzielt (vgl. § 6a des Gesetzentwurfs). Folglich geht die Absicht nicht dahin, über die bundesgesetzlich geregelte Mindestausstattung hinaus landesrechtliche Möglichkeiten für einen besseren Personalschlüssel bei gleichbleibender bundesrechtlicher Mindestpersonalausstattung zu schaffen. Randnummer 86 Im Übrigen hat der Bund neben dem zuvor geschilderten System im Pflegepersonalstärkungsgesetz flankierende Regelungen erlassen, die die Krankenhausträger in die Lage versetzen sollen, im Pflegebereich eine Ausstattung oberhalb der Mindestvorgaben vorzusehen (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom
33. Juli 2019, a. a. O. Rn. 1, 72, 98). Ab dem
34. Januar 2020 werden die Kosten für das Pflegepersonal gemäß § 6a Krankenhausentgeltgesetz - KHEntgG - in der Fassung von Art. 9 Nr. 4 PpSG aus den Fallpauschalen ausgegliedert und über ein eigenes Budget vollständig erstattet. Randnummer 87 Gegen die Sperrwirkung des vom Bund im SGB V geregelten Systems einer Mindestpersonalausstattung für alle Krankenhausbereiche kann nicht mit Erfolg eingewendet werden, dass dieses System in §§ 136a Abs. 2, 137i Abs. 3 Satz 1 und 137j Abs. 2 Satz 1 SGB V selbst Ermächtigungen zum Erlass von Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses und zum Erlass von Rechtsverordnungen enthält. Zunächst macht der Bund nach allgemeiner Ansicht (vgl. Oeter in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, Art. 72 Rn. 81; Jarass, NVwZ 1996, 1041 <1046>) auch mit dem verfassungsrechtlich durch Art. 80 GG legitimierten Erlass untergesetzlicher Normen von seiner Gesetzgebungskompetenz im Sinne des Art. 72 Abs. 1 GG Gebrauch. Für die Sperrwirkung kommt es dann darauf an, ob das durch parlamentarisch-gesetzliche Ermächtigung und Ausfüllung dieser Ermächtigung geschaffene Regelungssystem - wie hier - erschöpfend und abschließend ist. Darüber hinaus tritt die Sperrwirkung selbst für den Fall ein, dass der Bund eine von ihm erlassene Ermächtigungsgrundlage nicht oder jedenfalls noch nicht genutzt und ausgefüllt hat, sofern die gesetzliche Ermächtigungsnorm bereits ein detailliertes Programm vorsieht und damit deutlich bekundet hat, die Materie selbst regeln zu wollen (vgl. Degenhart, a. a. O., Art. 72 Rn. 26). Randnummer 88 Entsprechendes kann hier für § 137j SGB V festgestellt werden. Zwar ist der dort niedergelegte Regelungsmechanismus offenbar im Verzug, weil zurzeit - soweit für den Verfassungsgerichtshof ersichtlich - nicht einmal die Ermittlung der Pflegepersonalquotienten, die bis zum
35. Mai 2020 vorgesehen war, erfolgt ist und somit schon deshalb die Verordnung nach § 137j Abs. 2 Satz 1 SGB V nicht erlassen werden konnte. Doch führt diese Verzögerung nicht dazu, an der fortbestehenden Absicht des Bundesgesetzgebers, die Personalausstattung in den Krankenhäusern selbst erschöpfend zu bestimmen, zu zweifeln. Dafür kann auch der auf Bundes-ebene nunmehr vorliegende Referentenentwurf für ein Gesetz zur Weiterentwicklung der Gesundheitsversorgung (Gesundheitsversorgungsweiterentwicklungsgesetz - GVWG -) mit dem Bearbeitungsstand
36. Oktober 2020 als Beleg dienen. Danach sind zahlreiche bundesrechtliche Änderungen auch im Leistungserbringungsrecht nach §§ 135 ff. SGB V in der Diskussion. Randnummer 89 Schließlich kann für das Bestehen einer Landesgesetzgebungskompetenz für den Gesetzentwurf der Trägerin des Volksbegehrens nicht erfolgreich angeführt werden, die im Bundesrecht bestehenden Öffnungsklauseln vermittelten eine solche Befugnis. Wenn § 136b Abs. 2 Satz 4 SGB V und § 6 Abs. 1a Satz 2 KHG Ergänzungen durch die Länder im Hinblick auf Qualitätsanforderungen zulassen, so gilt dies zunächst für beide Öffnungsklauseln allein in Bezug auf Beschlüsse und Empfehlungen des Gemeinsamen Bundesausschusses, nicht also hinsichtlich der gesetzlichen Vorgaben in §§ 136a Abs. 2, 137i und 137j SGB V. Davon abgesehen wären Aufbesserungen der im Bundesrecht detailliert beschriebenen und festgesetzten Pflegepersonalausstattung auf diesem Wege ausgeschlossen (vgl. Hamburgisches Verfassungsgericht, Urteil vom
37. Mai 2019, a. a. O., juris Rn. 93 f.; Becker, in: Becker/Kingreen, SGB V, a. a. O., § 136b Rn. 3). Randnummer 90 Schließt die von Art. 72 Abs. 1 GG durch die bundesgesetzlichen Regelungen ausgelöste Sperrwirkung mithin eine Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin zum Erlass eines Gesetzes mit dem Inhalt von Art. 1 Nrn. 3, 6 und 7 des Gesetzentwurfs der Trägerin des Volksbegehrens aus, so hat allein dies die Folge, dass der mit der Vorlage gestellte Antrag begründet ist. Können die Ergänzungen durch den geplanten § 6a sowie die Änderungen der §§ 22a und 26 Abs. 3 nicht in das Landeskrankenhausgesetz des Landes Berlin eingefügt werden, so ist dem Volksbegehren gewissermaßen das “Herzstück“ entzogen. Randnummer 91 Zwar enthält der Gesetzentwurf der Trägerin des Volksbegehrens mit den vorgesehenen Bestimmungen zu Melde- und Veröffentlichungspflichten, Mindestinvestitionen, Reinigungspersonal und Reinigungsstandards sowie zur Zuständigkeit der Patient*innenfürsprecher*innen weitere Anliegen, die nicht in einem unauflöslichen Zusammenhang mit der Pflegepersonalausstattung stehen; doch kommt die teilweise Zulassung des Volksbegehrens nicht in Betracht. Kann mit den Vorschriften zur Pflegepersonalausstattung der Kern des Gesetzentwurfs im Landesrecht Berlins nicht umgesetzt werden, so stellt der verbleibende Teil wegen der zentralen Bedeutung des nicht umsetzbaren Teils den Rest eines Gesetzentwurfs dar, von dem nicht angenommen werden kann, dass er vom Willen der 40.077 gültigen Unterstützungsunterschriften umfasst ist (vgl. insoweit bereits: Urteil des VerfGH vom
38. Februar 2013 - VerfGH 32/12 -, juris Rn. 78 ff.) Randnummer 92 Es kommt danach für die verbleibenden Teile nicht mehr darauf an, ob auch für sie Zulässigkeitsbedenken bestehen. Namentlich kann offen bleiben, ob die im Gesetzentwurf vorgenommene Verbindung mehrerer Gegenstände gegen das vom Verfassungsgerichtshof in seinem Beschluss vom
39. November 2020 (VerfGH 173/19) im Grundsatz bestätigte Koppelungsverbot verstößt, dessen Wirksamkeit allerdings in der Entscheidung für den dort zu beurteilenden Sachverhalt verneint worden ist. Randnummer 93 Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 33 Abs.1, 34 Abs. 2 VerfGHG . Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://gesetze.berlin.de/perma?d=NJRE001460835