Tenor Soweit die Beteiligten das Verfahren bezüglich der Ziffer 3 des Bescheids der Medienanstalt Berlin-Brandenburg vom 24. Januar 2018 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom 28. Februar 2018 über

dem sie die Beklagte hiervon unterrichtet und ihr Interesse an einem Musterverfahren bekundet hatte, verwies sie im Rahmen der von der Beklagten daraufhin durchgeführten Anhörung auf die Verfassungswidrigkeit von § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 des Rundfunkstaatsvertrags - RStV -. Randnummer 4 Diese Bestimmungen waren vom Gesetzgeber mit dem

1. Rundfunkänderungsstaatsvertrag - RÄndStV - in Reaktion auf ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts eingeführt worden, in dem dieses festgestellt hatte, dass die regionale Differenzierung von Werbespots im Rahmen eines bundesweiten Rundfunkprogramms keiner gesonderten rundfunkrechtlichen Zulassung bedürfe und auch ansonsten mit dem Rundfunkrecht im Einklang stehe. Eingefügt wurde Satz 1 des § 7 Abs. 2 RStV, wonach Werbung Teil des Programms ist. Außerdem wurde Absatz 11 neu eingefügt, wonach die nichtbundesweite Verbreitung von Werbung oder anderen Inhalten in einem zur bundesweiten Verbreitung beauftragten oder zugelassenen Programm nur zulässig ist, wenn und soweit das Recht des Landes, in dem die nichtbundesweite Verbreitung erfolgt, dies gestattet (Satz 1). Weiter regelt Abs. 11, dass die nichtbundesweit verbreitete Werbung oder andere Inhalte privater Veranstalter einer gesonderten landesrechtlichen Zulassung bedürfen, die von gesetzlich zu bestimmenden inhaltlichen Voraussetzungen abhängig gemacht werden kann (Satz 2). Randnummer 5 In ihrer
2. Sitzung am
3. Januar 2018 machte sich die Kommission für Zulassung und Aufsicht - ZAK - das Votum und die Begründung einer von der Beklagten vorgelegten Beschlussvorlage einstimmig zu eigen, in der die Beklagte den Sachverhalt, ihre Bewertung, Ermessenserwägungen und eine Kostenentscheidung dargelegt und eine Beanstandung gegenüber der Klägerin empfohlen hatte. Die ZAK fasste entsprechend der Beschlussvorlage einen Beschluss, in dem u.a. festgestellt wurde, dass die Klägerin mit der regionalen Differenzierung der Werbespots gegen § 20 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 11 RStV verstoßen habe. Randnummer 6 In Vollziehung dieses Beschlusses der ZAK stellte die Beklagte mit Bescheid vom
4. Januar 2018 daraufhin fest, dass die Klägerin mit der Ausstrahlung regionalisierter Werbemotive für „r...“ in den Bundesländern Baden-Württemberg, Hessen und Nordrhein-Westfalen am
5. und
6. Mai 2016 gegen § 20 Abs. 1 Satz 1 RStV verstoßen habe (Ziffer 1 des Bescheidtenors). Sie sprach eine Beanstandung aus, verbunden mit der Aufforderung, den Verstoß künftig zu unterlassen (Ziffer 2 des Bescheidtenors). Die Beklagte wurde ferner darauf hingewiesen, dass bei Nichtbeachtung der Anordnung gemäß Ziffer 2 weitere Aufsichtsmaßnahmen ergriffen werden können (Ziffer 3 des Bescheidtenors). Für das Verfahren wurde eine Verwaltungsgebühr i.H.v. 1.000 € festgesetzt (Ziffer 4 des Bescheidtenors). Zur Begründung führte die Beklagte aus, die bundesweite Zulassung der Klägerin habe ausschließlich zur Veranstaltung des bundesweiten Programms „U...“ und deshalb nicht zum Austausch von Werbung in einzelnen Regionen berechtigt. Dies ergebe sich daraus, dass Werbung Teil des Programms sei. Außerdem sei die Verbreitung regionalisierter Werbung unzulässig gewesen, weil das jeweilige Landesrecht dies nicht gestattet habe. Für eine Verfassungswidrigkeit der zugrunde liegenden Bestimmungen bestünden keine Anhaltspunkte. Die Beanstandung und die Aufforderung, den Verstoß künftig zu unterlassen, seien verhältnismäßig; auch die Gebühr sei angemessen. Randnummer 7 Mit Änderungsbescheid vom
7. Februar 2018 korrigierte die Beklagte Ziffer 1 des Tenors des Bescheids vom
8. Januar 2018 wegen eines Übertragungsfehlers dahingehend, dass nunmehr ein Verstoß „gegen § 20 Abs. 1 Satz 1 RStV in Verbindung mit § 7 Abs. 11 RStV“ festgestellt wurde. Randnummer 8 Die Klägerin, die zunächst noch unter dem Namen „U...L...“ firmierte, hat am
9. Januar 2018 Klage gegen den Bescheid vom
10. Januar 2018 erhoben und dem Gericht ferner am
11. April 2018 mitgeteilt, dass sich ihr Rechtsschutzbegehren gegen den Bescheid vom
12. Januar 2018 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom
13. Februar 2018 richte, der ihr am
14. März 2018 zugestellt worden sei. Randnummer 9 Während des hiesigen gerichtlichen Verfahrens legte das LG Stuttgart in einem dort anhängigen zivilrechtlichen Verfahren dem EuGH die Frage vor, ob und inwieweit das Verbot der regionalen Werbung in § 7 Abs. 11 RStV (bzw. -

einer Neuregelung - in § 8 Abs. 11 des Medienstaatsvertrags - MStV -) europarechtlichen Bedenken begegne. Im Anschluss daran gab das LG Stuttgart

Einholung eines Gutachtens der Klage eines österreichischen Unternehmens gegen die hiesige Klägerin statt, die sich vertraglich verpflichtet hatte, regional auseinandergeschaltete Werbung des Unternehmens zu senden. Das LG Stuttgart hielt das Verbot regional differenzierter Werbung für unionrechtswidrig, weil es gegen die Dienstleistungsfreiheit und den unionsrechtlichen Gleichbehandlungsgrundsatz verstoße. Randnummer 10 Im hiesigen Verfahren trägt die Klägerin zur Begründung der Klage vor, der Bescheid vom

1. Januar 2018 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom
2. Februar 2018 sei materiell rechtswidrig. Ein Verstoß gegen § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV könne ihr nicht vorgeworfen werden, weil diese Bestimmungen verfassungswidrig seien. Geregelt werde dort die Allokation eines als konstant unterstellten Werbebudgets zum Schutz der Werbemarktanteile regionaler bzw. lokaler Medienanbieter, insbesondere der Presse. Der Gesetzgeber habe angenommen, dass Werbekunden dieser Medienanbieter in nicht unerheblichem Umfang zu den bundesweit agierenden Rundfunkanstalten abwandern könnten, wenn diese regional werben dürften, was Einfluss auf die Refinanzierung und damit die journalistische Qualität der Beiträge regionaler Rundfunkveranstalter und Verleger habe. Der Gesetzgeber sei von der Gefahr einer Verdrängung regionaler und lokaler Rundfunkveranstalter und Verleger sowie einer Konzentration publizistischer Macht bei wenigen Veranstaltern ausgegangen und habe dabei unterstellt, dass die bundesweit zugelassenen privaten Rundfunkveranstalter auf Einnahmen aus regionaler Werbung nicht angewiesen seien. Randnummer 11 Die Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV griffen in objektiv verfassungswidriger Weise in das Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes - GG - ein und verletzten sie, die Klägerin, in ihrem Grundrecht auf Rundfunkfreiheit. Zur Begründung verweist die Klägerin auf ein Gutachten von Professor Dr. Trute zur Neuregelung der regionalisierten Werbung im
3. RÄndStV. Weiter trägt sie vor, das Grundrecht der Rundfunkfreiheit diene der Meinungsbildung, weshalb der Gesetzgeber Zugangsregelungen schaffen müsse, die die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Meinungsvielfalt und an ein Mindestmaß inhaltlicher Ausgewogenheit sicherstellten. Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers sei aber begrenzt. Gesetzliche Regelungen müssten geeignet sein, die dienende Funktion des Rundfunks wirksam zu sichern. Ein Erlaubnisverfahren dürfe daher neben der Überprüfung allgemeiner Voraussetzungen, wie etwa der Zuverlässigkeit des Anbieters, nur der Gewährleistung der Rundfunkfreiheit dienen, ohne dass dabei die Veranstaltung privater Rundfunkprogramme in hohem Maße erschwert werde. Die Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV schränkten die Rundfunkfreiheit allerdings als Eingriffs- und nicht als bloße Ausgestaltungsregelungen ein, weil sie der Sicherung der Rundfunkfreiheit nicht unmittelbar dienten, sondern zugleich auf den Schutz der Presse bzw. Verlage gerichtet seien. Letztlich würden für Eingriffs- und Ausgestaltungsregelungen aber dieselben verfassungsrechtlichen Maßstäbe gelten, sodass es einer Differenzierung nicht bedürfe. Randnummer 12 Die Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV verstießen gegen das Zensurverbot, das Bestimmtheitsgebot und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der Eingriff in die Rundfunkfreiheit sei nicht gerechtfertigt. Randnummer 13 Die genannten Regelungen begründeten eine verbotene Vorzensur, weil die landesrechtliche Zulassungspflicht für die regionale Ausstrahlung auch „anderer Inhalte“ zu einer Vorabbewertung konkreter Inhalte führe. Randnummer 14 Ferner seien die Regelungen nicht hinreichend bestimmt. § 7 Abs. 11 RStV sei im Verhältnis zum Regelungsgehalt des § 7 Abs. 2 Satz 1 RStV nicht konsistent, weil bei der Ausstrahlung regional differenzierter Werbung schon gar kein bundesweit ausgestrahltes Programm mehr vorliege. Die lizenzrelevanten Neuregelungen seien auch inkonsistent, weil sie systemwidrig in den Werbegrundsätzen verortet seien. Ihr Inhalt widerspreche ferner § 43 Satz 1 RStV , der die Werbefinanzierung der Rundfunkprogramme privater Veranstalter vorsehe, ohne dies von einem Zulassungserfordernis abhängig zu machen. Werbung als Bestandteil des Programms widerspreche auch dem Trennungsgebot. Dies würde sich nur durch einen übergreifenden Programmbegriff in § 7 Abs. 2 Satz 1 RStV bestehend aus redaktionell gestaltetem Programm und Werbung lösen lassen, was aber den sonstigen Bestimmungen im Rundfunkstaatsvertrag nicht entspreche. Ferner sei der rechtliche Maßstab der Zugangskontrolle bezüglich werbender Inhalte sowie der Begriff der „anderen Inhalte“ unklar. Der Gesetzgeber dürfe dessen Bestimmung nicht der Exekutive übertragen. Randnummer 15 Des Weiteren seien die Regelungen in § 7 Abs. 2 S. 1 i.V.m. Abs. 11 RStV nicht verhältnismäßig, weil mit ihnen kein legitimer Zweck mit geeigneten, erforderlichen und angemessenen Mitteln verfolgt werde. Randnummer 16 Das Ziel der Neuregelungen, ein Werbebudget zugunsten regionaler und lokaler Medienanbieter, insbesondere der Presse, zu schützen, indem die regionalen Werbemärkte denjenigen als Einnahmequelle vorbehalten blieben, die einen Beitrag zur Vielfalt in diesem Raum leisteten, sei nicht legitim. Denn die Vielfaltssicherung werde durch die Steuerung von Werbebudgets nur indirekt verfolgt, ohne dass Einbußen regionaler Medien verhindert und in Qualität anstatt in Konzentration investiert werde. Der Zulassungsvorbehalt für die nichtbundesweite Verbreitung auch redaktionell gestalteter „anderer Inhalte“ entwerte zudem das Ziel der Vielfaltssicherung. Zweifelhaft sei die Legitimität des Zwecks auch deshalb, weil gerade bundesweit verbreitende Rundfunkanbieter beschränkt würden, obwohl das Ziel der Vielfaltssicherung für alle Anbieter gelte. Zudem habe sich der Gesetzgeber bei der Einführung der Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV auf bloße Vermutungen gestützt und die Möglichkeit einer Gefährdung ohne vorherige Durchführung einer Marktanalyse ausreichen lassen und damit eine Vorsorge „ins Blaue hinein“ getroffen, was nicht legitim sei. Randnummer 17 Zum Erreichen des Ziels regionaler Vielfaltssicherung sei das vom Gesetzgeber gewählte Mittel ferner nicht geeignet. Dieser habe unzutreffend unterstellt, die Sicherstellung der Finanzierungsgrundlage regionaler und lokaler Medien trage zur Vielfalts- und Qualitätssicherung bei und es würden nur Inhalte für die Region transportiert, für die ein Programm lizenziert sei. In regionalen und lokalen Medien würden jedoch auch bundesweite und umgekehrt regionale und lokale Inhalte auch bundesweit behandelt. Auch sei der vom Gesetzgeber angenommene regionale Zusammenhang zwischen Inhalt und Werbung unzutreffend, weil bundesweite Zeitungen über Beilagen oder regionalisierte Werbeteile auch regionalisierte Werbung anböten, ohne gleichzeitig regionale Inhalte zu vermitteln. Zudem versuchten regionale Medien über Vermarktungsgesellschaften, bundesweit Werbung zu akquirieren. Im Internet könne darüber hinaus personalisiert geworben werden. Randnummer 18 Ferner sei nicht

vollziehbar, dass der Gesetzgeber einseitig allein bundesweit verbreitende Rundfunkveranstalter im Fokus gehabt habe. Denn

seiner Logik habe auch die regionale Werbung durch bundesweite Print- oder Internetmedien Einfluss auf die Refinanzierung regionaler Rundfunkveranstalter und Verleger. Außerdem richte sich die Schaltung von Werbung nicht

räumlich abgegrenzten Märkten, sondern danach, ob zum Werbeinhalt passende und entsprechende Zielgruppen ansprechende Inhalte gesendet würden. Randnummer 19 Die Annahme des Gesetzgebers, regionalisierte Werbung in bundesweiten Rundfunkprogrammen führe in nicht unerheblichem Umfang zu einer Abwanderung von Werbekunden von regionalen Medien zu bundesweit agierenden Rundfunkveranstaltern, und die dieser Überlegung zugrunde liegenden Annahmen der Austauschbarkeit des als konstant unterstellten Werbebudgets und der Werbeträger träfen ebenfalls nicht zu. Ob ein konstantes Werbebudget existiere, sei ungewiss, weil Werbetreibende bereit seien, für regionalisierte Werbung in bundesweiten Rundfunkprogrammen zusätzliche Budgets zu kreieren. Trotz eines inter- und intramedialen Wettbewerbs um Zuschauer und Werbebudgets existiere zudem kein Grundsatz der Substituierbarkeit verschiedener Werbeträger. Intra-, inter- und crossmediale Abwanderungen seien wegen unterschiedlicher Strukturen der Werbung und deren Umfeld z.B. mit Blick auf Reichweite und Zielgruppen unwahrscheinlich. Randnummer 20 Zudem sei eine protektionistische Marktabschottung ungeeignet, um regionale und lokale Rundfunkanbieter und Verleger zu schützen. Denn für die vom Gesetzgeber angenommene schwache Ertragslage regionaler Medien sei das

lassende Interesse der werbenden Wirtschaft angesichts des rückläufigen Interesses der Zielgruppe der 14- bis 29-Jährigen insbesondere an den Printmedien ursächlich. Zur Förderung regionaler Vielfalt seien daher vielmehr veränderte Geschäftsmodelle oder eine Fusionskontrollregelung erforderlich. Randnummer 21 Die Neuregelungen seien zum Erreichen des gesetzgeberischen Ziels schließlich auch ungeeignet, weil sie auf grenzüberschreitende Sachverhalte wegen des Verstoßes gegen die Dienstleistungsfreiheit und den unionsrechtlichen Gleichheitsgrundsatz nicht anwendbar seien. Randnummer 22 Der Grundrechtseingriff sei zur Zweckerreichung darüber hinaus nicht erforderlich. Es lägen bereits keine Anhaltspunkte für eine wirtschaftliche Gefährdung regionaler Medien vor. Zudem habe es der in § 7 Abs. 2 Satz 1 RStV vorgesehenen Zulassungspflicht für Werbung nicht bedurft, um das Ziel regionaler Vielfaltssicherung zu erreichen, weil hierfür ein Verbot regionaler Werbung in bundesweiten Programmen und die Möglichkeit der Abweichung bei Vorliegen bestimmter Kriterien ausgereicht hätten. Außerdem träfen die Ordnungsziele der Sicherung der Meinungsvielfalt, inhaltlicher Ausgewogenheit und Sachlichkeit auf Werbung nicht zu, die kein journalistisch-redaktionell ausgestaltetes Angebot darstelle. Randnummer 23 Als milderes, gleich effektives Mittel hätte der Gesetzgeber regionalisierte Werbung auch nur im bundesweiten öffentlich-rechtlichen Rundfunk verbieten und diesem bei angemessener Kostendeckung verstärkt Programme mit regionalem Inhalt übertragen können. Zudem hätte im Rundfunkstaatsvertrag selbst - unter Berücksichtigung spezieller Kenntnisse des Landesgesetzgebers auf der Normsetzungsebene - ein einheitliches Regime für die Zulassung regionalisierter Werbung vorgesehen werden können. Die nun gegebenenfalls erforderliche Einholung diverser landesrechtlicher Genehmigungen erschwere die Veranstaltung privater Programme in hohem Maße. Randnummer 24 Schließlich sei es nicht erforderlich, „andere Inhalte“ in Form regionalisierter, redaktionell gestalteter Inhalte aus Gründen des Konkurrentenschutzes der Neuregelung zu unterwerfen. Randnummer 25 Die Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV seien darüber hinaus nicht angemessen, denn sie führten zu unangemessenen Einbußen auf Seiten der bundesweiten privaten Rundfunkveranstalter, deren Werbefinanzierung als primäre Finanzquelle verfassungsrechtlichen Status habe. Insbesondere Anbieter, die verpflichtet seien, Regionalfenster anzubieten, würden unangemessen doppelt belastet. Randnummer 26 Darüber hinaus beruft sich die Klägerin auf die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 12 und Art. 2 Abs. 1 GG und macht geltend, die Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV verstießen gegen Art. 3 GG. Bundesweite, regionale und lokale private Rundfunkveranstalter würden ohne sachlichen Grund unterschiedlich behandelt, weil lokale und regionale Anbieter neben regionaler Werbung über Vermarktungsgesellschaften auch den bundesweiten Markt als Einnahmequelle nutzen dürften, während bundesweiten Rundfunkveranstaltern die Ausstrahlung regionalisierter Werbung grundsätzlich verboten sei, verbunden mit der nur theoretischen Möglichkeit einer landesrechtlichen Zulassung, da kein einziges Bundesland von der Öffnungsklausel Gebrauch gemacht habe. Außerdem würden private bundesweite Rundfunkanbieter ohne sachlichen Grund anders behandelt als andere Medienveranstalter, insbesondere als Internet-Werbeplattformen, die auf dem regionalen Markt in einem relevanten Wettbewerb stünden. Dass identischen Gefährdungen im Rundfunkstaatsvertrag unterschiedliches Gewicht beigemessen werde, sei nicht schlüssig. Der Gesetzgeber habe zudem unberücksichtigt gelassen, dass lokale und regionale Anbieter größere Einnahmen aus öffentlichen Fördermitteln generierten als bundesweite Anbieter und dass diese staatliche Förderung erweitert werden könne. Randnummer 27 Die Klägerin, die ihre Rechtsauffassung durch das Urteil des LG Stuttgart bestätigt sieht, hält eine verfassungskonforme Auslegung der Regelungen nicht für möglich, sodass das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG auszusetzen und dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen sei. Randnummer 28 § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV sei im Übrigen als technische Vorschrift der Kategorie „Vorschrift betreffend Dienste“ wegen Verstoßes gegen die unionsrechtliche Notifizierungspflicht nicht anwendbar. Die in Rede stehenden Regelungen seien über § 58 Abs. 3 RStV auf fernsehähnliche Telemedien entsprechend anwendbar, die als „audiovisuelle Mediendienste auf Abruf“ Dienste im Sinne der genannten Richtlinie beträfen. Der Notifizierungspflicht unterfielen auch Normen, auf die durch Vorschriften im Abschnitt zu Telemedien lediglich verwiesen werde, wenn sie inhaltliche Vorgaben auch für fernsehähnliche Telemedien normierten. Randnummer 29 Im Termin zur mündlichen Verhandlung hat die Beklagte die Ziffer 3 des Tenors des angegriffenen Bescheids aufgehoben. Insoweit haben die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt. Randnummer 30 Die Klägerin beantragt, Randnummer 31 den Bescheid der Medienanstalt Berlin-Brandenburg vom 24. Januar 2018 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom 28. Februar 2018 zu den Ziffern 1, 2 und 4 aufzuheben, Randnummer 32 hilfsweise, dem EuGH sinngemäß die Frage

Art. 267Abs.

1a AEUV vorzulegen, ob Randnummer 33

1. Art. 5 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 1f) der Richtlinie (EU) 2015/1535 dahin auszulegen sind, dass die nationalen Regelungen des § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV i.V.m. § 58 Abs. 3 Satz 1 RStV als technische Vorschrift anzusehen sind und daher gemeinsam hätten notifiziert werden müssen, Randnummer 34
2. eine Missachtung der Notifizierungspflicht in Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie (EU) 2015/1535 auch dann einen wesentlichen Verfahrensmangel beim Erlass der technischen Vorschrift darstellt, der zur Unanwendbarkeit dieser technischen Vorschrift führt, die dem einzelnen nicht entgegengehalten werden kann, wenn im Verfahren vor dem nationalen Gericht allein ein Verstoß gegen § 7 Abs. 2 und Abs. 11 RStV streitgegenständlich ist. Randnummer 35 Die Beklagte beantragt, Randnummer 36 die Klage abzuweisen. Randnummer 37 Sie trägt zur Begründung vor, die Beanstandung gegenüber der Klägerin sei rechtmäßig, weil der Austausch der Werbemotive weder von der bundesweiten Zulassung gedeckt noch vom jeweiligen Landesrecht gestattet gewesen sei. Da es sich bei Werbung um Programm handele, werde bei der Ausstrahlung regional differenzierter Werbung kein bundesweites Programm, sondern regionaler Rundfunk verbreitet, der außerhalb der Reichweite des Zulassungsregimes bundesweit verbreiteten Rundfunks

§§ 20, 20a RSt

V liege. Randnummer 38 Die Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV seien nicht verfassungswidrig. Sie griffen nicht in den eröffneten Schutzbereich der Rundfunkfreiheit ein, sondern stellten Ausgestaltungsregelungen mit der Folge dar, dass deren Erforderlichkeit nicht Gegenstand der Verhältnismäßigkeitsprüfung sei. Der Maßstab des Vorrangs des milderen Mittels gelte nicht, weil unterschiedliche Komponenten des gleichen Grundrechts einander zugeordnet würden. Jedenfalls sei aber die Kontrolldichte wegen des weitreichenden Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers erheblich, nämlich auf eine bloße Evidenz-, allenfalls eine Vertretbarkeitskontrolle, reduziert. Dieser Spielraum sei vorliegend nicht überschritten worden, weil die Veranstaltung privaten bundesweiten Rundfunks nicht in hohem Maße erschwert werde, dessen Haupteinnahmequelle nicht der regionale Werbemarkt sei. Sein weiter Einschätzungsspielraum erlaube es dem Gesetzgeber, frühzeitig auf mögliche Gefahren für die Vielfaltssicherung zu reagieren, da einmal eingetretene Fehlentwicklungen im Rundfunkbereich kaum oder nur schwierig rückgängig zu machen seien. Die Vielfaltssicherung als Ziel des Ausgestaltungsgesetzes werde im Übrigen durch den gleichzeitigen Schutz lokaler und regionaler Printmedien nicht beeinträchtigt, sondern im Sinne der Gesamtmedienordnung optimiert. Ein Gebot, dass Ausgestaltungsgesetze ausschließlich den Schutz der Rundfunkfreiheit bezwecken dürften, gebe es nicht. Randnummer 39 Die Regelungen verstießen ferner nicht gegen das Zensurverbot, weil sie keine Vorabprüfung des Inhalts einzelner Werbespots oder anderer redaktionell gestalteter Inhalte vorsähen. Randnummer 40 Es liege ferner kein Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot vor. Die Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV widersprächen sich nicht und seien auch nicht systemwidrig verortet worden. Auch wenn Werbung als Teil des Programms eingeordnet werde, dürfe der Gesetzgeber klarstellen, dass nichtbundesweit verbreitete Werbung einer gesonderten landesrechtlichen Zulassung bedürfe. Die Neuregelungen stünden auch nicht in systematischem Widerspruch zu § 43 RStV , der die finanzielle Dimension der Werbung betreffe und aus dessen Inhalt sich keine Berechtigung zulassungsfreier Werbung ableiten lasse. Der Rundfunkstaatsvertrag differenziere darüber hinaus zwischen Werbung und redaktionell gestaltetem Programm, nicht aber zwischen Werbung und Programm. Sowohl Werbung als auch redaktionelle Inhalte unterfielen als Komponenten des Programms dem Zulassungsregime der §§ 20 ff. RStV , was einer differenzierten gesetzgeberischen Behandlung in anderen Regelungszusammenhängen nicht entgegenstehe. Es stelle mit Blick auf § 43 Satz 1 RStV keinen Verstoß gegen das Gebot der Normenklarheit dar, wenn redaktionell gestaltete Programminhalte privater Rundfunkanbieter durch Werbung als Programm finanziert würden. Randnummer 41 Auch liege kein Verstoß gegen das Trennungsgebot vor, denn die Trennung müsse nur zwischen Werbung und redaktionellem Inhalt, nicht aber zwischen Werbung und Programm erfolgen. Außerdem betreffe das Gebot nur die Erkennbarkeit von Werbung durch die Rezipienten, nicht aber die Vergabe der Rundfunklizenz. Randnummer 42 Die Klägerin irre im Übrigen, wenn sie das Fehlen eines Maßstabs für die Zugangskontrolle in § 7 Abs. 2 und Abs. 11 RStV als Grund für eine Unbestimmtheit anführe. Da Werbung Teil des Programms sei, sei sie zwingend Gegenstand der Rundfunklizenz, sodass der Maßstab für die bundesweite Zulassung und die bundesweit ausgestrahlte Werbung durch die §§ 20, 20a sowie §§ 25 ff. RStV festgelegt werde. Randnummer 43 Die Verwendung des Begriffs der „anderen Inhalte“ begründe ebenfalls keine Unbestimmtheit der Regelung in § 7 Abs. 11 RStV. Der Begriff umfasse werbliche und andere redaktionelle Inhalte, z.B. soziale Appelle oder Ausstrahlungen religiöser Vereinigungen oder Parteien. Das Verbot mit Erlaubnisvorbehalt beziehe sich eindeutig auf jegliche Form der Regionalisierung. Dies widerspreche dem Ziel der Vielfaltssicherung nicht, weil die Ausstrahlung regionaler Inhalte möglich bleibe und die Zulassung „veranstaltereigener Regionalfenster“ durch die Länder erteilt werden könne. Randnummer 44 Die Ausgestaltungsregelungen verstießen auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Sie dienten dem legitimen Zweck der Vielfaltssicherung in Form der Sicherung der bestehenden lokalen und regionalen Medienvielfalt durch den Schutz bestimmter Medienanbieter vor Konkurrenz auf dem Werbemarkt als Finanzierungsquelle und damit der Rundfunkfreiheit. Die Ansicht, der Gesetzeszweck werde durch die Steuerung von Werbebudgets unzulässig nur indirekt verfolgt, vertausche Zweck und Mittel, denn der Zweck werde durch das Mittel der Steuerung der Werbebudgets erreicht, wodurch die Legitimität des Zwecks nicht in Frage gestellt werde. Das Ziel der Vielfaltssicherung werde auch nicht widersprüchlich verfolgt. Insbesondere „veranstaltereigene Regionalfenster“ würden wegen der Öffnungsklausel in § 7 Abs. 11 Satz 2 RStV nicht gänzlich verboten. Die Regelungen sicherten die Vielfalt zudem dadurch, dass sie die Existenz privater Regionalanbieter schützten. Randnummer 45 Die Regelungen in § 7 Abs. 2 und Abs. 11 RStV träfen im Übrigen keine illegitime Vorsorge ins Blaue hinein. Der Gesetzgeber, der einen weiten Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum besitze, schulde weder die Offenlegung von Gesetzesmaterialien, noch könne eine unzureichende Gesetzesbegründung als solche gerügt werden. Der Gesetzgeber dürfe bereits auf Gefahren reagieren und sei wegen der Gefährdung der Vielfalt und Funktionsfähigkeit des lokalen und regionalen Medienmarkts zum aktiven Schutz verpflichtet gewesen. Seine Einschätzung, Werbekunden regionaler Medienanbieter könnten in nicht unerheblichem Maße zu bundesweit agierenden Rundfunkveranstaltern abwandern mit der Folge der Verdrängung regionaler Veranstalter und der Konzentration publizistischer Macht bei wenigen bundesweit agierenden Veranstaltern, sei weder evident falsch noch unvertretbar und werde durch eine Analyse der Bayerischen Landeszentrale für neue Medien - BLM - gestützt. Das frühzeitige gesetzgeberische Einschreiten sei geboten gewesen, weil sich die regionalen Veranstalter nicht über einen längeren Zeitraum gegen die neue Konkurrenz wehren könnten. Randnummer 46 Schließlich seien die Regelungen zur Zweckerreichung nicht offensichtlich oder schlechterdings ungeeignet. Die Beschränkung des regionalen Werbemarkts für bundesweite Rundfunkveranstalter trage zur Zweckerreichung bei, indem lokale und regionale Medien gar nicht oder nur eingeschränkt mit bundesweiten Veranstaltern konkurrieren müssten. Weil ein bloßer Beitrag zur Zweckerreichung ausreiche, führe es nicht zu Ungeeignetheit der Regelung, dass weiterhin Konkurrenz zu anderen bundesweiten Medien bestehe. Die vom Gesetzgeber unterstellte Prämisse eines konstanten Werbebudgets sei ebenfalls nicht offenkundig falsch, denn es sei nicht gesichert, dass Werbetreibende für regionale Werbung neue Werbebudgets schaffen würden. Der Gesetzgeber lege der Neuregelung auch keine offensichtlich unzutreffende Annahme der Kongruenz zwischen Inhaltsangebot und Werbemarkt zugrunde. Das gesetzgeberische Motiv, dass bundesweite Veranstalter nicht zu Lasten regionaler und lokaler Medien Werbegewinne aus einer Region einfahren sollten, für die sie keinen Vielfaltsbeitrag leisteten, sei nicht zum Gegenstand der Norm gemacht worden. Dass nichtbundesweit verbreitete redaktionelle Programme auch Inhalte von landesspezifischem oder regionalem Bezug aufweisen müssten, sei der Norm ebenfalls nicht zu entnehmen. Der Vergleich bundesweiter Rundfunkanbieter mit anderen bundesweiten Medienanbietern sei überdies nicht zielführend, weil diese keinem Zulassungserfordernis unterlägen. Randnummer 47 Die Annahme der Austauschbarkeit von Werbeträgern begründe ebenfalls keine Ungeeignetheit der in Rede stehenden Regelungen. Es spreche viel dafür, dass die Werbeausstrahlung im Rahmen eines bundesweiten Programms aufgrund der größeren Reichweite vorzugswürdiger sei. Angesichts des Werbemarkts im Internet sei es gerade wichtig, dass regionale und lokale Rundfunkanbieter nicht zusätzlich auch mit bundesweiten Rundfunkanbietern um den regionalen Werbemarkt kämpfen müssten. Randnummer 48 Die Ausführungen der Klägerin zur Marktabschottung überzeugten ebenfalls nicht. Auch wenn sich die Finanzierungsquellen änderten oder in ihrer Gewichtung und Bedeutung verschöben, bestehe dennoch grundsätzlich ein regionaler Werbemarkt, auf den vorrangig die lokalen und regionalen Medien Zugriff haben sollten. Randnummer 49 Abgesehen davon, dass die Erforderlichkeit der Neuregelungen nicht zu prüfen sei, überzeugten die Argumente der Klägerseite hierzu nicht. Die bemängelte Begründung der finanziellen Gefährdung regionaler Veranstalter betreffe nicht die Erforderlichkeit der Maßnahme, sondern die gesetzgeberische Entscheidung als solche. Darüber hinaus würde ein Verbot regionalisierter Werbung allein im öffentlich-rechtlichen Programm kein gleich geeignetes, milderes Mittel darstellen, denn die Stärkung bestehender privater lokaler Medienanbieter würde hierdurch nicht erreicht. Vielfalt bedeute auch, dass neben bundesweiten Veranstaltern regionale und lokale Veranstalter existierten. Randnummer 50 Überdies sei die Nutzung eines ohnehin etablierten Prüfverfahrens zur Gewährleistung der Einhaltung werberechtlicher Schutzvorschriften einfacher und weniger kostenintensiv als eine

laufende Aufsicht und Sanktionierung. Ein einheitliches Zulassungsregime für bundesweite und regionale Werbung wäre ebenfalls nicht ausreichend gewesen. Dieser Gedanke verkenne die kompetenzrechtliche Einordnung: Auf der Grundlage des Rundfunkstaatsvertrags könne nur eine bundesweite Zulassung erteilt werden, nicht aber die in die Länderkompetenz fallende Zulassung regionaler Werbung geregelt werden. Der Gefahr eines fragmentarischen Zulassungsregimes mit unterschiedlichen Regelungen der Bundesländer könne mit der Vergabe von Co-Lizenzierungen begegnet werden, zumal die Landesmedienanstalten zu einer kooperativen Zusammenarbeit angehalten seien. Randnummer 51 Die Erstreckung auf andere Inhalte stehe der Erforderlichkeit der Norm ebenfalls nicht entgegen. Denn die §§ 20 ff. RStV träfen nur Regelungen zum bundesweiten Programm. Für regionalisiertes Programm sei hingegen der Landesgesetzgeber zuständig. Randnummer 52 Die Neuregelungen seien auch angemessen, denn die Ausstrahlung regionaler Werbung werde den bundesweiten Veranstaltern wegen der Öffnungsklauseln in § 7 Abs. 11 RStV nicht gänzlich untersagt. Außerdem stelle der Regionalwerbemarkt nicht die Haupteinnahmequelle der bundesweiten Veranstalter dar. Dass die zwei reichweitenstärksten Programme durch die Verpflichtung, Regionalfensterprogramme zu senden, bereits einen Beitrag zur Vielfaltssicherung leisteten, sei im Übrigen unerheblich. Denn der Schutz regionaler Anbieter könne durch die Ausstrahlung von Fensterprogrammen bundesweiter Rundfunkanbieter nicht ersetzt werden. Randnummer 53 Schließlich verstießen die Neuregelungen nicht gegen das Gleichheitsgebot. Werbedienstleistungen im Internet und im Regionalfernsehen seien nicht vergleichbar. Eine Konvergenz der Werbemärkte in den Medien gebe es nicht; insoweit sei keine wirtschaftliche Konkurrenzsituation gegeben. Selbst wenn man diese aber annähme, läge jedenfalls keine willkürliche Ungleichbehandlung vor. Eine Schlechterstellung des Rundfunks im Vergleich zum Internet angesichts der Möglichkeit, personalisierte Werbung zu schalten, liege überdies nicht vor. Personalisierte Werbeformen, die durch die Regelungen nicht eingeschränkt würden, könnten bereits in Smart-TVs eingebettet werden (sog. Red-Button-Technologie). Randnummer 54 Das Urteil des LG Stuttgart und die auf dessen Vorlage ergangene Entscheidung des EuGH würden im Übrigen keine Bindungswirkung entfalten. Zudem greife der europarechtliche Anwendungsvorrang nicht, weil hier eine innerdeutsche Angelegenheit streitbefangen sei. Die Entscheidungen des LG Stuttgart und des EuGH gründeten wegen des dort geltenden Beibringungsgrundsatzes zudem auf defizitärer Tatsachengrundlage. Ferner habe das LG Stuttgart die vom EuGH entwickelten Kriterien unzutreffend bewertet und sich nicht hinreichend mit der gesetzgeberischen Zielsetzung der Vielfaltssicherung auf lokaler und regionaler Ebene auseinandergesetzt; es sei zudem fehlerhaft von einer weitgehend abgeschlossenen Konvergenz der Medienangebote des Rundfunks und des Internets ausgegangen. Randnummer 55 Schließlich bestehe für § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV keine Notifizierungspflicht. Die Richtlinie (EU) 2015/1535, die diese Verpflichtung vorsehe, sei auf Hörfunk- und Fernsehdienste nicht anwendbar; außerdem ziele § 7 RStV nicht ausdrücklich auf Dienste der Informationsgesellschaft ab. Randnummer 56 Die Klägerin hat auf den Vortrag der Beklagten unter anderem erwidert, ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt für redaktionelle Beiträge religiöser Vereinigungen oder von Parteien führe das Ziel der Vielfaltssicherung ad absurdum. Zudem seien die Behauptungen der Beklagten zur Gefährdung der Medien- und Meinungsvielfalt unsubstantiiert. Die von ihr ins Feld geführte Erhebung der BLM überzeuge nicht. Randnummer 57 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Streitakte und des Verwaltungsvorgangs der Beklagten verwiesen, die vorgelegen haben und - soweit erheblich - Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung gewesen sind. Entscheidungsgründe Randnummer 58 A. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in Bezug auf die Ziffer 3 des Bescheids vom 24. Januar 2018 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom 28. Februar 2018 übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - einzustellen. Randnummer 59 B. Im Übrigen ist die insbesondere fristgerecht gegen die Bescheide vom 24. Januar und 28. Februar 2018 erhobene und gemäß § 7 Abs. 3 des Staatsvertrages über die Zusammenarbeit zwischen Berlin und Brandenburg im Bereich des Rundfunks - BlnBraRZStV - in der Fassung des Gesetzes vom 5. Dezember 2013 zum Fünften Staatsvertrag (GVBl. I/13 [Nr. 41]) auch ohne Vorverfahren zulässige Anfechtungsklage unbegründet. Der Bescheid der Medienanstalt Berlin-Brandenburg vom 24. Januar 2018 in der Gestalt, den er durch den Änderungsbescheid vom 28. Februar 2018 erhalten hat, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Beklagte hat die streitgegenständliche Beanstandung und die damit verbundene Aufforderung, den beanstandeten Verstoß künftig zu unterlassen, zu Recht ausgesprochen. Randnummer 60 I. Rechtsgrundlage der rundfunkaufsichtlichen Feststellung und Beanstandung des Verstoßes gegen den Rundfunkstaatsvertrag, die als einheitliche Maßnahme einer Beanstandung zu verstehen sind (vgl. VG Berlin, Urteil vom 21. Mai 2019 - 27 K 93.16 - juris Rn. 45 ; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 17. Juni 2015 - 13 A 1072/12 - juris Rn. 29), bei der es sich um einen feststellenden Verwaltungsakt mit Eingriffscharakter handelt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 2014 - 6 B 1/14 - juris Rn. 20), sind die §§ 38 Abs. 2, 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7, 20 Abs. 1 Satz 1 sowie 7 Abs. 11 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien - Rundfunkstaatsvertrag / RStV - vom 31. August 1991 in der maßgeblichen, zum Zeitpunkt der beanstandeten Ausstrahlung geltenden Fassung des am 1. Januar 2016 in Kraft getretenen 18. Rundfunkänderungsstaatsvertrags - 18. RÄStV - vom 9./28. September 2015 (GVBl. Berlin 2015, S.4431). Die mit der Beanstandung verbundene Aufforderung, den Verstoß künftig zu unterlassen, beruht auf § 58 Abs. 1 BlnBraRZStV in der zum gleichen Zeitpunkt geltenden, oben bereits erwähnten Fassung. Randnummer 61 Gemäß § 38 Abs. 2 Satz 1 RStV trifft die zuständige Landesmedienanstalt die erforderlichen Maßnahmen, wenn sie feststellt, dass ein Anbieter gegen die Bestimmungen des Staatsvertrages verstoßen hat.

§ 38Abs. 2 Satz 2 RSt

V sind Maßnahmen insbesondere die Beanstandung, die Untersagung, die Rücknahme und der Widerruf. Gemäß § 36 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 RStV ist die Kommission für Zulassung und Aufsicht - ZAK - für Aufsichtsmaßnahmen gegenüber privaten bundesweiten Veranstaltern zuständig, soweit nicht die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich - KEK -

Abs. 4 zuständig ist.

§ 20Abs. 1 Satz 1 RSt

V bedürfen private Veranstalter zur Veranstaltung von Rundfunk einer Zulassung. § 7 Abs. 11 RStV sieht vor, dass die nichtbundesweite Verbreitung von Werbung oder anderen Inhalten in einem zur bundesweiten Verbreitung beauftragten oder zugelassenen Programm nur zulässig ist, wenn und soweit das Recht des Landes, in dem die nichtbundesweite Verbreitung erfolgt, dies gestattet (Satz 1). Außerdem bedürfen die nichtbundesweit verbreitete Werbung oder andere Inhalte privater Veranstalter einer gesonderten landesrechtlichen Zulassung, die von gesetzlich zu bestimmenden inhaltlichen Voraussetzungen abhängig gemacht werden kann (Satz 2).

§ 58Abs. 1 Bln

BraRZStV schließlich beanstandet die Medienanstalt für den Fall, dass sie feststellt, dass ein Veranstalter die rechtlichen Bindungen

diesem Staatsvertrag oder einer auf der Grundlage dieses Staatsvertrages ergangenen Entscheidung nicht beachtet, den Verstoß und fordert den Veranstalter unter Hinweis auf die möglichen Folgen einer Nichtbeachtung der Anordnung auf, den Verstoß zu beheben und künftig zu unterlassen. Auf diese landesrechtliche Norm durfte sich die Beklagte vorliegend ebenfalls stützen. Zwar geht § 38 Abs. 2 RStV den Bestimmungen des einschlägigen Landesrechts als spezielle Regelung für bundesweite Angebote gemäß § 39 Satz 3 RStV vor (vgl. Schuler-Harms, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht,

1. Auflage 2018, § 38 RStV Rn. 8; VG Neustadt [Weinstraße], Beschluss vom
2. Oktober 2018 - 5 L 1045/18.NW - juris Rn. 56). § 38 Abs. 2 Satz 2 RStV führt die erforderlichen Aufsichtsmaßnahmen jedoch nur auf und schließt eine ergänzende Anwendung der Landesmediengesetze/-staatsverträge nicht aus; für die Voraussetzungen und die Durchführung der Aufsichtsmaßnahmen ist daher ergänzend das einschlägige Landesmedienrecht heranzuziehen. Der Maßnahmenkatalog in § 38 Abs. 2 Satz 2 RStV ist zudem nicht abschließend („insbesondere“), sodass weitere Aufsichtsmaßnahmen sowohl

dem Staatsvertrag als auch

dem einschlägigen Landesmedienrecht in Betracht kommen, hier konkret die Anordnung, den Verstoß künftig zu unterlassen (vgl. für alles Vorstehende Schuler-Harms, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht,

1. Auflage 2018, § 38 RStV Rn. 10). Randnummer 62 Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des zur Überprüfung gestellten Verwaltungsakts ist vorliegend nicht, wie grundsätzlich im Falle von Anfechtungsklagen, auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung, sondern auf den Zeitpunkt des beanstandeten Verstoßes abzustellen, hier also den Zeitpunkt der regional auseinandergeschalteten Ausstrahlung der Werbung für das Unternehmen „r...“ im Mai 2016 (vgl. VG Berlin, Kammerurteil vom
2. Februar 2024 - VG 32 K 3/23 - Entscheidungsabdruck S. 18). Das Prozessrecht kennt keinen Grundsatz, wonach im Rahmen einer Anfechtungsklage die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes stets

der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung zu beurteilen ist. Vielmehr sind dem materiellen Recht nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes, sondern auch die Antwort auf die Frage zu entnehmen, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen erfüllt sein müssen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November 2007 - 1 C 45/06 - juris Rn. 13).

§ 38Abs. 2 Satz 1 RSt

V knüpft die Beanstandung an den festgestellten Verstoß als solchen an, sodass dessen Zeitpunkt maßgeblich ist. Denn Sinn und Zweck der Beanstandung ist es, dem Veranstalter sein rechtswidriges Verhalten in der Vergangenheit vor Augen zu führen (vgl. VG Berlin, Kammerurteil vom

1. Februar 2024 - VG 32 K 3/23 - Entscheidungsabdruck S. 18 f.). Randnummer 63 Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass mit der Beanstandung die Aufforderung verbunden worden ist, den Verstoß künftig zu unterlassen. Wird mit der Beanstandung eines Angebots zugleich die künftige Unterlassung des Verstoßes gefordert, schließt diese Verknüpfung es aus, für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage hinsichtlich der Unterlassung auf einen anderen Zeitpunkt abzustellen als den, der für die Beanstandung gilt. Reichweite und Inhalt der künftigen Unterlassung werden durch die Beanstandung vorgegeben, sodass auf denselben Zeitpunkt abzustellen ist (vgl. für alles Vorstehende zu einer Untersagung VG Düsseldorf, Urteil vom
2. April 2023 - 27 K 3905/20 - juris Rn. 21 ff. m.w.N.; vgl. im Ergebnis auch VG Berlin, Urteil vom
3. Mai 2019 - 27 K 93.16 - juris Rn. 49 ; OVG für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom
4. September 2022 - 13 B 1911/21 - juris Rn. 20). Randnummer 64 Rechtsgrundlage der festgesetzten Verwaltungsgebühr in Ziffer 4 des Bescheidtenors ist § 35 Abs. 11 RStV i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 Nr. 1 und § 2 der Satzung zur Erhebung von Kosten im Bereich des bundesweiten privaten Rundfunks vom
5. Oktober 2009 (Abl. S. 2518) in der Fassung vom
6. Juni 2011 (ABl. 2011 S. 1954) - Kostensatzung - i.V.m. Nr. I.7 des Verzeichnisses zur Kostensatzung, wonach für Aufsichtsmaßnahmen

§§ 36Abs. 2 Nr. 7 i.V.m. § 38 Abs. 2 RSt

V gegenüber privaten bundesweiten Veranstaltern eine Rahmengebühr von 250 bis 5.000 EUR vorgesehen ist. Randnummer 65 II. Der angegriffene Bescheid ist formell rechtmäßig. Verfahrensfehler sind nicht erkennbar. Randnummer 66 1. Die Beklagte war für den Erlass des streitgegenständlichen Bescheids örtlich und sachlich zuständig. Gemäß § 35 Abs. 1 RStV obliegen die Aufgaben

§ 36RSt

V der zuständigen Landesmedienanstalt. Gemäß § 36 Abs. 1 Satz 3 RStV war die Beklagte die für die Maßnahmen gegenüber der Klägerin örtlich zuständige Landesmedienanstalt.

dieser Vorschrift ist in den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nr. 5 bis 7 und 9 die Landesmedienanstalt zuständig, die dem Veranstalter u.a. die Zulassung erteilt oder die Anzeige entgegengenommen hat. Dies war vorliegend die Beklagte, weil sie der Klägerin die bei Bescheiderlasses noch gültige Zulassung erteilt und im Übrigen auch die Selbstanzeige der Klägerin entgegengenommen hat. Gemäß § 35 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 RStV dient der zuständigen Landesmedienanstalt unter anderem die ZAK als Organ. Gemäß § 36 Abs. 2 Nr. 7 RStV war die ZAK für Aufsichtsmaßnahmen gegenüber privaten bundesweiten Veranstaltern und damit

§ 38Abs. 2 Satz 1 und 2 RSt

V für die erforderlichen Maßnahmen bei Verstoß gegen Bestimmungen des Staatsvertrags, insbesondere für die Beanstandung, zuständig, da eine Zuständigkeit der KEK gemäß § 36 Abs. 4 RStV nicht gegeben war. Aus der Zuständigkeit der Beklagten für die Umsetzung der Aufsichtsmaßnahmen folgt, dass sie auch zuständige Landesmedienanstalt im Sinne von § 35 Abs. 11 RStV und damit ebenfalls für die Erhebung der Verwaltungsgebühr zuständig war. Randnummer 67 2. Der Beschluss der ZAK ist

§ 35Abs. 9 Satz 3 und 4 RSt

V auch ordnungsgemäß begründet worden. Die erforderliche Beschlussbegründung muss

diesen Bestimmungen die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitteilen. Die Begründungspflicht richtet sich an die ZAK selbst, die ordnungsgemäße Begründung des Umsetzungsbescheids der Beklagten kann die Begründung durch die ZAK nicht ersetzen (vgl. VG Berlin, Urteil vom

1. März 2021 - 27 K 309.16 - juris Rn. 34 ). Zwar wurde ausweislich des Auszugs aus dem Protokoll der
2. Sitzung der ZAK am
3. Januar 2018 keine eigenständige Begründung für den Beschluss der ZAK formuliert; vielmehr hat sich die ZAK das Votum und die Begründung der Beschlussvorlage zu Eigen gemacht. Diese Vorgehensweise ist aber rechtlich nicht zu beanstanden. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass die ZAK ihre Begründungspflicht durch eine Bezugnahme erfüllen kann, sofern diese klar und eindeutig ist und nicht in einer Kettenverweisung auf weitere Dokumente besteht (vgl. VG Berlin, ebd., m.w.N.). Diese Anforderungen wurden vorliegend erfüllt. Insbesondere ist das in Bezug genommene Dokument, die Beschlussvorlage der Beklagten vom
4. Januar 2018, durch die Bezugnahme im Protokoll der ZAK-Sitzung auf das Aktenzeichen der Beschlussvorlage (Az. 18-1) eindeutig identifizierbar. Die Bezugnahme der ZAK ist zudem erkennbar dahin zu verstehen, dass sie sowohl dem Tenor (Votum) als auch der hierzu gegebenen, wenn auch nicht explizit so betitelten Begründung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht in vollem Umfang gefolgt ist (vgl. VG Berlin, a.a.O., juris Rn. 35). Randnummer 68 III. Der streitgegenständliche Bescheid ist auch materiell rechtmäßig. Er ist vor dem Hintergrund der einfachgesetzlichen Rechtsgrundlagen im Rundfunkstaatsvertrag nicht zu beanstanden (dazu unter 1.) und mit dem Verfassungsrecht (dazu unter 2.) sowie dem Unionsrecht (dazu unter 3.) vereinbar. Randnummer 69 1.

den einschlägigen Bestimmungen des Rundfunkstaatsvertrags sind die Maßnahmen in Ziffer 1 und 2 des Tenors des streitgegenständlichen Bescheids rechtmäßig. Randnummer 70 Gemäß § 38 Abs. 2 Satz 1 RStV trifft die zuständige Landesmedienanstalt die erforderlichen Maßnahmen, wenn sie feststellt, dass ein Anbieter gegen Bestimmungen des RStV verstoßen hat, wobei die Beanstandung

Satz 2 sowie die Aufforderung zur Unterlassung solche Maßnahmen sind. Randnummer 71 a) Die Klägerin hat gegen § 7 Abs. 11 RStV verstoßen, weil sie unstreitig ohne entsprechende landesrechtliche Gestattungen und Zulassungen in den Bundesländern Baden-Württemberg, Hessen und Nordrhein-Westfalen regionalisierte Werbung ausgestrahlt hat. Darin liegt auch ein Verstoß gegen § 20 Abs. 1 Satz 1 RStV , weil die Ausstrahlung der regional differenzierten Werbung nicht von der bundesweiten Zulassung der Klägerin gedeckt war. Die Lizenz zur Veranstaltung eines bundesweiten Programms berechtigt

§ 7Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RSt

V nur zur bundesweiten Verbreitung von Werbespots, da diese nunmehr Teil des (bundesweit zugelassenen) Programms sind.

§ 20Abs. 1 Satz 1 RSt

V bedürfen private Veranstalter zur „Veranstaltung von Rundfunk“ einer Zulassung, die sich gemäß § 20 Abs. 1 Satz 2 RStV bei privaten Veranstaltern von „bundesweit verbreitetem Rundfunk“

§ 20aRSt

V richtet. In § 20 Abs. 1 Satz 3 RStV ist wiederum von der Zulassung für Veranstalter „bundesweit verbreiteter Programme“ die Rede. Die Zulassung zur Veranstaltung von bundesweitem Rundfunk bezieht sich damit auf ein bundesweit verbreitetes Rundfunkprogramm. Als Teil des Programms ist die regionalisierte Werbung in einem bundesweit zugelassenen Programm daher nicht (mehr) zulässig bzw. von der bundesweiten Zulassung nicht gedeckt (vgl. Bumke/Schuler-Harms/Schulz, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht,

1. Auflage 2018, § 20 RStV Rn. 33; vgl. auch Ladeur, in: Binder/Vesting, ebd., § 7 Rn. 78a). Das regulatorisch bestimmte Verbreitungsgebiet steht also nicht zur Disposition des Rundfunkveranstalters (vgl. Bornemann, in: Gersdorf/Paal, BeckOK Informations- und Medienrecht, Stand:
2. Februar 2024, § 8 MStV Rn. 80). An der Auffassung des BVerwG, wonach sich das Zulassungserfordernis

§ 20Abs. 1 Satz 1 RSt

V auf das Anbieten redaktionell gestalteter Sendeinhalte bezieht und der Veranstalter im Hinblick auf die Einfügung von Werbung keinen aus § 20 Abs. 1 RStV herrührenden oder hierauf gestützten Beschränkungen unterworfen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2014 - 6 C 32/13 - juris Rn. 12), kann vor diesem Hintergrund

der Änderung des RStV in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 nicht mehr festgehalten werden. Auch die Gesetzesbegründung zum 18. RÄStV stellt klar, dass Werbung als Teil des Programms Gegenstand der Rundfunklizenz ist, sodass ihre regionenspezifische Ausstrahlung nicht von einer bundesweit geltenden Sendelizenz gedeckt ist (vgl. Begründung zum 18. RÄStV, Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/2494 vom 6. Oktober 2015, S. 15). Randnummer 72

1. b)Die im Bescheid angeordnete Rechtsfolge - die auf den dargelegten Verstoß gestützte Beanstandung und die Aufforderung, den Verstoß künftig zu unterlassen - ist von den Rechtsgrundlagen gedeckt. Von ihrem hinsichtlich der Auswahl der Aufsichtsmittel eröffneten Ermessen (vgl. VG München, Urteil vom 13. Juni 2013 - M 17 K 11.3271 - juris Rn. 118; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. April 2023 - 27 K 3906/20 - juris Rn. 265, wonach kein Entschließungs-, sondern nur ein Auswahlermessen besteht) hat die Beklagte zudem ohne Rechtsfehler Gebrauch gemacht. Es begegnet keinen Bedenken, dass sie die Beanstandung als mildestes aufsichtsrechtliches Mittel mit der Aufforderung verbunden hat, den Verstoß künftig zu unterlassen, um der Klägerin nicht nur ihren Verstoß vor Augen zu führen, sondern auch der Wiederholung gleichartiger Verstöße entgegenzuwirken. Welche gleich geeigneten, milderen Mittel der Beklagten insoweit zu Auswahl stehen sollten, ist nicht ersichtlich. Randnummer 73
2. c)Auch die in Ziffer 4 des Bescheids festgesetzte Gebühr in Höhe von 1.000 € begegnet keinen Bedenken, da sie sich noch am unteren Rand des Gebührenrahmens bewegt und auch sonst nicht erkennbar ist, dass sie nicht angemessen ist oder ihre Höhe sonst ermessensfehlerhaft bestimmt wurde. Randnummer 74 2. Die materielle Rechtswidrigkeit des streitgegenständlichen Bescheids ergibt sich ferner nicht aus der Verfassungswidrigkeit der zugrundeliegenden Bestimmungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV. Die erkennende Kammer ist nicht zu der Überzeugung gelangt, dass diese Bestimmungen gegen Verfassungsrecht verstoßen. Randnummer 75
3. a)Ein Verstoß der besagten Normen gegen Art. 20 Abs. 3 GG, wonach die Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung an Gesetz und Recht gebunden sind, liegt nicht vor. Randnummer 76 Aus dem in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten allgemeinen Rechtsstaatsprinzip wird das Gebot der Rechtssicherheit abgeleitet, das wiederum u.a. das Gebot der Rechtsklarheit und Bestimmtheit von Normen umfasst (vgl. Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Stand: 103. EL Januar 2024, Art. 20 GG VII B Rn. 50 ff.). Die Verlässlichkeit der Rechtsordnung verlangt, dass staatliche Hoheitsakte einerseits so klar und bestimmt und andererseits so beständig sein sollen, dass sich der Bürger hinreichend auf sie verlassen kann (vgl. Grzeszick, a.a.O., Rn. 50). Randnummer 77
4. aa)Das Gebot der Rechtsklarheit wird durch die streitgegenständlichen Bestimmungen nicht verletzt. Gesetze müssen inhaltlich hinreichend klar und verständlich sein, damit rechtliche Entscheidungen für den Bürger vorhersehbar sind. Zur inhaltlichen Klarheit von Rechtsnormen gehört auch, dass sie in sich widerspruchsfrei sind. Widerspruchsfreiheit bedeutet, dass Normen bzw. die Rechtsordnung keine sich widersprechenden Verhaltensbefehle enthalten dürfen. Weitergehende Anforderungen im Sinne von Systemgerechtigkeit, Kohärenz und Rationalität können hingegen mit dem rechtsstaatlichen Gebot der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung nicht begründet werden (vgl. Grzeszick, a.a.O., Rn. 53, 56). Randnummer 78 Die Klägerin macht geltend, § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV sei in sich inkonsistent; die Konsistenz fehle auch wegen der systemwidrigen Verortung einer lizenzrechtlichen Vorschrift im Rahmen der Regelungen über Werbung. Außerdem bestehe ein Widerspruch zu § 43 Satz 1 RStV und zum Trennungsgebot. Randnummer 79

einem Sendeplan zeitlich geordnete Folge von Inhalten definiert wird. Auch Werbung stellt einen solchen Inhalt dar (vgl. für die Einstufung von Werbung als Rundfunkprogramm auch Holznagel, in: Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien,

1. Auflage 2019, § 2 RStV Rn. 52 unter Bezugnahme auf VG Berlin, Urteil vom
2. September 2013 - VG 27 K 231.12 -; vgl. Schulz, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht,
3. Auflage 2018, § 2 RStV Rn. 72a). Rundfunk wiederum ist

§ 2Abs. 1 Satz 1 RSt

V ein linearer Informations- und Kommunikationsdienst. Er ist die für die Allgemeinheit und zum zeitgleichen Empfang bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von Angeboten in Bewegtbild oder Ton entlang eines Sendeplans unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen. Dass hier vom Wortlaut Werbung als Teils des Programms ausgeschlossen würde, ist nicht erkennbar. Werbung wird insbesondere nicht von der Ausschlussklausel in § 2 Abs. 3 Nr. 4 RStV erfasst, wonach solche Angebote kein Rundfunk sind, die nicht journalistisch-redaktionell gestaltet sind. Hierunter werden reine Datendienste, z.B. Wetter- oder Börsendaten, ohne erforderliche Meinungsbildungsrelevanz verstanden (vgl. Holznagel, in: Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien,

1. Auflage 2019, zu § 2 RStV Rn. 101). Der zusammengesetzte Begriff zeigt, dass sich bestimmte Handlungsregeln in der Gestaltung niederschlagen müssen („journalistisch“) und zusätzlich eine gewisse organisationale Verfestigung („redaktionell“) von Nöten ist. Eindeutig aus dem Rundfunkbegriff heraus fallen damit Dienste, bei denen gar keine Selektion und Aufbereitung stattfindet, also etwa Webcams, die kontinuierlich Bewegtbilder live übertragen (vgl. Schulz, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht,
2. Auflage 2018, § 2 RStV Rn. 56 f.). Werbespots im Fernsehen stellen aber keine reinen Datendienste in diesem Sinne dar, sondern werden aufbereitet, da sie vom Werbetreibenden erdacht und gestaltet und innerhalb eines bestimmten Rahmens im Rundfunk ausgestrahlt werden, sodass auch von einer „organisationalen Verfestigung“ ausgegangen werden kann. Dass

§ 2Abs. 2 Nr. 7 RSt

V Werbung „im Rundfunk“ gesendet wird, ist ebenfalls unschädlich, da es sich um einen werbenden Programminhalt im Rundfunk handelt. Dass Fernsehwerbung im Rundfunk gesendet wird, versteht sich von selbst. Randnummer 87 Dem Verständnis, dass Werbung Teil des Programms ist, steht auch nicht entgegen, dass sie neben dem Rundfunkprogramm eigenständig definiert wird. Denn in § 2 Abs. 2 Nr. 3 bis 6 RStV werden neben der Definition des Rundfunkprogramms in Nr. 1 auch weitere Programmformen definiert, ohne dass dies erkennbar etwas an der grundsätzlichen Einstufung als Rundfunkprogramm ändern würde. Nichts anderes kann deshalb auch mit Blick auf die Definition der Werbung gelten. Zwar fehlt in § 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV bei der Definition der Werbung der ausdrückliche Programmbezug. Dass es sich

dem Willen des Gesetzgebers bei der Werbung in Nr. 7 ebenfalls um Programm handelt, hat dieser aber nun anderenorts ausdrücklich klargestellt, ohne dass er zwingend die Vorschrift des § 2 Abs. 2 Nr. 7 anpassen musste. Ein Widerspruch ergibt sich aus dem Wortlaut oder der Systematik nicht. Dass die Neuregelung des § 7 Abs. 2 Satz 1 RStV gesetzessystematisch vielleicht anders hätte gefasst oder auch Anpassungen im Rahmen des § 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV hätten vorgenommen werden können, stellt - wie oben bereits erwähnt - keinen angreifbaren Verstoß gegen Art. 20 Abs. 3 GG dar. Randnummer 88 Auch ist nicht erkennbar, inwieweit die Regelungen zur Schleichwerbung zu den Regelungen

§ 7Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RSt

V in Widerspruch stehen. Randnummer 89 bb) Die Vorschriften in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV verstoßen ferner nicht gegen das Gebot der ausreichenden Bestimmtheit von Normen. Diese müssen so bestimmt formuliert sein, dass ihre Folgen für den Normadressaten so vorhersehbar und berechenbar sind, dass er sein Verhalten danach ausrichten kann, dass der Verwaltung angemessen klare Handlungsmaßstäbe vorgeben werden und dass eine hinreichende gerichtliche Kontrolle möglich ist. Dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot ist jedoch kein von vornherein für alle Konstellationen feststehendes Maß an inhaltlicher Bestimmtheit zu entnehmen. Das erforderliche Maß an Bestimmtheit steigt vielmehr mit der Bedeutung der Norm. Rechtsstaatliche Bestimmtheit ist dabei nicht als Optimierungsgebot zu verstehen; es genügt vielmehr eine hinreichende Bestimmtheit, sodass es ausreicht, wenn sich mit Hilfe juristischer Auslegungsmethoden eine zuverlässige Grundlage für die Anwendung der Vorschrift gewinnen lässt. Der Bestimmtheitsgrundsatz schließt deshalb die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe, von Generalklauseln oder bereichsspezifische Öffnungsklauseln nicht aus. (vgl. für alles Vorstehende Grzeszick, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Stand: 103. EL Januar 2024, Art. 20 GG VII B Rn. 58 ff. m.w.N.). Randnummer 90

den für die bundesweite Zulassung privater Veranstalter geltenden Vorschriften der §§ 20 , 20a ff. RStV . Soweit die sachlichen Zulassungsvoraussetzungen aus § 20a Abs. 1 Nr. 6 RStV die Beachtung der gesetzlichen Vorschriften und damit gerade der Vorschriften zur Sicherung der Meinungsvielfalt erfordern, sodass als Grundlage für die Prognose und zur Glaubhaftmachung des Gesamtkonzepts Unterlagen über Programmart und Programmkategorie vorzulegen sind (vgl. Bumke/Schuler-Harms, in: Binder/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 4. Auflage 2018, § 20a RStV Rn. 21), ist dies zwar für die Ausstrahlung von Werbung überwiegend nicht passend, führt aber nicht zu einer Unbestimmtheit. Denn Zulassungsvorschriften, die sich der Sache

nur auf ein redaktionell gestaltetes Programm beziehen, können auf die Ausstrahlung von Werbespots eben keine Anwendung finden. Dass bestimmte Zulassungsvorschriften nicht sinnvollerweise angewendet werden können, ist auch vor dem Hintergrund unschädlich, als es dem Gesetzgeber erkennbar darum ging, die Reichweite der Zulassung zu regeln, um klarzustellen, dass bundesweite Rundfunkveranstalter allein auf der Grundlage ihrer bundesweiten Zulassung auch nur bundesweit senden dürfen. Er hatte nicht vor, besondere Zulassungsvoraussetzungen für die Werbung zu konstituieren oder die bundesweite Werbung einzuschränken. Es ging ihm vor allem darum auszuschließen, „dass bundesweite Veranstalter ohne Weiteres Zugriff auf regionale Werbemärkte haben“ (vgl. Begründung zum

1. RÄStV, Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/2494 vom
2. Oktober 2015, S. 13). Wenn und soweit also die §§ 20a , 21 bis 39a RStV auf die Verbreitung von Werbeinhalten zugeschnittene Zulassungsanforderungen nicht aufstellen sollten, kann daraus nicht geschlossen werden, dass die als Rechtsfolge der Erfüllung der Voraussetzungen erteilte Zulassung sich nicht auf die vom Veranstalter eines bundesweit verbreiteten Programms ausgestrahlte Werbung bezieht und dass die Festlegung der Rechtsfolgen nicht Einschränkungen beinhaltet, die auch Konsequenzen für die Zulässigkeit bzw. das zulässige Verbreitungsgebiet von Werbung haben. Wenn ein Veranstalter eine Lizenz für ein bundesweit verbreitetes Programm beantragt, ist es folgerichtig, dass er die Lizenz für die von ihm als Rundfunk verbreiteten Inhalte (auch von Werbung) auch nur für die bundesweite Verbreitung erhält (vgl. Hain, Regionalisierte Werbung durch einen bundesweiten Fernsehsender, AfP 2015, 124, 125 f.,

juris). Randnummer 91

den in den jeweiligen Landesmediengesetzen bereits normierten Zulassungsvorschriften des jeweiligen Landes richten (vgl. insoweit Weiß, Verbot regionalisierter Werbung zur Sicherung der Medienvielfalt, AfP 2015, S. 505, 507,

juris). Da es sich nicht um eine bundesweite Verbreitung von Rundfunk handelt, sind nicht die Staatsvertragsparteien, sondern ist der jeweilige Landesgesetzgeber zuständig. Dies folgt bereits aus § 20 Abs. 1 Satz 2 RStV , wonach sich die Zulassung im Übrigen

Landesrecht richtet, wenn es nicht um die Zulassung eines Veranstalters von bundesweit verbreitetem Rundfunk geht. Es kann daher nicht verlangt werden, dass in § 7 Abs. 11 RStV im Sinne einer Optimierung sämtliche Zulassungskriterien im Einzelnen vorgegeben werden müssten. Dieses Ergebnis wird auch durch § 1 Abs. 2 und § 39 Satz 1 und 3 RStV bestätigt, wonach in dem Fall, dass der Staatsvertrag keine anderweitigen Regelungen für die Veranstaltung und Verbreitung von Rundfunk enthält oder solche Regelungen zulässt, die für die jeweilige Rundfunkanstalt oder den jeweiligen privaten Veranstalter geltenden landesrechtlichen Vorschriften anzuwenden sind ( § 1 Abs. 2 RStV ), während die §§ 20a bis 38 RStV nur für bundesweite Angebote gelten, wobei eine abweichende Regelung durch Landesrecht nicht zulässig ist ( § 39 Satz 1 und 3 RStV ). Da sich § 7 Abs. 11 RStV gerade nicht auf bundesweite Angebote bezieht, steht dem Verweis auf Landesrecht nichts entgegen. Soweit die Gestattung und Zulassung regionalisierter Werbung dem Landesgesetzgeber überantwortet wird, handelt es sich zudem nicht um eine - von der Klägerseite bemängelte - Übertragung auf die Exekutive. Randnummer 92

vollziehbar, dass der Gesetzgeber den damals

dem Wortlaut engeren Begriff der Werbung durch andere werbende Inhalte erweitert hat. Randnummer 93

1. b)Die Regelungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV verstoßen darüber hinaus nicht ungerechtfertigt gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach u.a. die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk gewährleistet wird. Randnummer 94
2. aa)Da die in Rede stehenden Bestimmungen die Reichweite der Rundfunkzulassung und die Finanzierung der Rundfunkveranstaltung durch (regionalisierte) Werbung betreffen, tangieren sie den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG; die Klägerin ist auch Trägerin dieses Grundrechts. Randnummer 95 Bei der Ausstrahlung des Fernsehprogramms „U...“ durch die Klägerin handelt es sich unstreitig um Rundfunk, also gemäß § 2 Abs. 1 RStV um einen linearen Informations- und Kommunikationsdienst, d.h. eine für die Allgemeinheit und zum zeitgleichen Empfang bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von Angeboten in Bewegtbild oder Ton entlang eines Sendeplans unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen. Die Rundfunkfreiheit schützt alle Tätigkeiten und Verhaltensweisen, die zur Gewinnung und rundfunkspezifischen Verbreitung von

richten und Meinungen im weitesten Sinne gehören (vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 18. Aufl. 2024, Art. 5 GG Rn. 50). Die Organisation und die Finanzierung fallen in den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit, soweit die damit zusammenhängenden Aktivitäten Rückwirkungen auf die Programmtätigkeit haben können. Werbesendungen werden von der Rundfunkfreiheit jedenfalls mittelbar geschützt, weil sie der Finanzierung von (redaktionellen) Programmfunktionen dienen (vgl. Jarass, a.a.O., Art. 5 GG Rn. 49, 51). Träger der Rundfunkfreiheit sind u.a. juristische Personen, die eigenverantwortlich Rundfunk veranstalten und verbreiten (vgl. Jarass, a.a.O., Art. 5 GG Rn. 53), also auch die Klägerin als private Rundfunkveranstalterin. Randnummer 96 bb) Bei den Bestimmungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV handelt es sich

Auffassung der erkennenden Kammer nicht um Eingriffs-, sondern um Ausgestaltungsregelungen, was Konsequenzen für den Maßstab der Verhältnismäßigkeitsprüfung hat. Randnummer 97 Die zulässige Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit stellt keinen Grundrechtseingriff dar und ist daher nicht an Art. 5 Abs. 2 GG zu messen (Jarass, a.a.O., Art. 5 GG Rn. 56), wonach die Rechte aus Art. 5 Abs. 1 GG ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre finden. Randnummer 98 Als „dienende Freiheit“ dient die Rundfunkfreiheit der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, und zwar in einem umfassenden, nicht auf bloße Berichterstattung oder die Vermittlung politischer Meinungen beschränkten Sinn. Dem dienenden Charakter der Rundfunkfreiheit würde ein Verständnis von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, das sich in der Abwehr staatlicher Einflussnahme erschöpfte und den Rundfunk im Übrigen den gesellschaftlichen Kräften überließe, nicht gerecht. Zwar entfaltet das Grundrecht der Rundfunkfreiheit seinen Schutz auch und zuerst gegenüber dem Staat. Daneben bedarf es jedoch einer positiven Ordnung, die sicherstellt, dass der Rundfunk ebenso wenig wie dem Staat einzelnen gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert wird, sondern die Vielfalt der Themen und Meinungen aufnimmt und wiedergibt, die in der Gesellschaft insgesamt eine Rolle spielen. Zu diesem Zweck sind materielle, organisatorische und prozedurale Regelungen notwendig, die an der Aufgabe der Rundfunkfreiheit orientiert und geeignet sind zu bewirken, was Art. 5 Abs. 1 GG in seiner Gesamtheit gewährleisten will. Wie diese Ordnung im Einzelnen ausgestaltet wird, ist Sache der gesetzgeberischen Entscheidung. Das Grundgesetz schreibt weder ein bestimmtes Modell vor noch zwingt es zu konsistenter Verwirklichung des einmal gewählten Modells. Der Gesetzgeber darf die Zulassung privaten Rundfunks allerdings nicht von Voraussetzungen abhängig machen, die eine Veranstaltung privater Rundfunkprogramme in hohem Maße erschweren, wenn nicht ausschließen würden (vgl. für alles Vorstehende BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85 - juris Rn. 401 ff.). Randnummer 99 Der Auftrag an den Gesetzgeber zur Ausgestaltung der Rundfunkordnung besteht auch vor dem Hintergrund der zunehmenden horizontalen und vertikalen Verflechtung auf den Medienmärkten und der auch in technischer Hinsicht damit einhergehenden Konvergenz der Medien fort. Die Anforderungen an die gesetzliche Ausgestaltung der Rundfunkordnung zur Sicherung der Rundfunkfreiheit im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sind durch die Entwicklung von Kommunikationstechnologie und Medienmärkten nicht überholt (vgl. BVerfG, Urteil vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - juris Rn. 88 ff.). Bei der am Ziel der Gewährleistung einer freien, umfassenden und wahrheitsgemäßen individuellen und öffentlichen Meinungsbildung zu orientierenden Ausgestaltung des Rundfunks muss der Gesetzgeber den Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks beachten. Wie er die Aufgabe erfüllt, die Rundfunkfreiheit unter Beachtung der erörterten Strukturprinzipien im Einzelnen zu gewährleisten, ist Sache seiner politischen Entscheidung; ihm steht insofern ein weiter Gestaltungsspielraum zu, auch für Differenzierungen, insbesondere

der Regelungsart und Regelungsdichte. Kommunikations- und rundfunkbezogene Vorschriften, die den rechtlichen Rahmen der Rundfunkfreiheit regeln, sind am Maßstab des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht zu beanstanden, wenn sie geeignet sind, das Ziel der Rundfunkfreiheit zu fördern, und wenn sie die von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Interessen angemessen berücksichtigen. Die gerichtliche Kontrolle beschränkt sich darauf festzustellen, ob eine angemessene Zuordnung der betroffenen verfassungsrechtlichen Positionen vorgenommen wurde (vgl. BVerfG, Urteil vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - juris Rn. 88, 113 f.). Randnummer 100 Ausgestaltungsregelungen unterscheiden sich von Schrankensetzungen hinsichtlich des Schutzgutes: Die Schrankensetzung dient der Sicherung eines mit der grundrechtlichen Freiheitsausübung kollidierenden Rechtsguts und erlaubt dafür Eingriffe in das Grundrecht, wogegen die Ausgestaltung von Grundrechten auf die Verwirklichung eines erwünschten Zustandes zielt, und zwar

Maßgabe der gewährleistungsspezifischen Vorgaben der Verfassung. Ausgestaltungsregelungen regeln nicht die Freiheitsausübung selbst, sondern beeinflussen die Bedingungen, die die Freiheitsausübung möglich machen. Dabei enthalten sie meist eine Gemengelage aus Begünstigungen und Belastungen (vgl. Schemmer, in: Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, Stand:

1. Januar 2024, Art. 5 GG Rn. 77.1). Randnummer 101 Zugangsregelungen im Bereich des Rundfunks, also die Normierung eines Erlaubnisverfahrens, das der Überprüfung dient, ob bei der Aufnahme privater Rundfunkveranstaltungen den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Meinungsvielfalt im Rundfunk und an ein Mindestmaß von inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung genüge getan ist, dürfen neben der Überprüfung allgemeiner Voraussetzungen wie etwa Geschäftsfähigkeit oder Zuverlässigkeit des Antragstellers nur der Gewährleistung der Rundfunkfreiheit dienen, um derentwillen das Erlaubnisverfahren verfassungsrechtlich geboten ist (vgl. BVerfG, Urteil vom
2. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 - BVerfGE 57, 295, juris Rn. 103; BVerwG, Urteil vom
3. Dezember 2014 - 6 C 32/13 - juris Rn. 17). Randnummer 102 Ausweislich der Begründung zum
4. RÄStV bezweckt der Gesetzgeber mit den Bestimmungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV den Schutz der Medien- und Meinungsvielfalt, die er dadurch sichern will, dass bundesweite Veranstalter nicht ohne weiteres Zugriff auf regionale Werbemärkte haben, die zur Refinanzierung lokaler bzw. regionaler Medien und damit zur Sicherung der Vielfalt in diesen begrenzten geographischen Räumen erforderlich seien (vgl. Begründung zum
5. RÄStV, Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/2494 vom
6. Oktober 2015, S. 13). Da die gesetzlichen Regelungen

der Intention des Gesetzgebers darauf gerichtet sind, insbesondere die lokale und regionale Vielfalt zu sichern, indem er die Reichweite der bundesweiten Lizenz ausdrücklich auf die Werbung erstreckt und u.a. nicht-bundesweite Werbung nur im Falle landesrechtlicher Gestattung und Zulassung für zulässig erachtet, schafft er an der Rundfunkfreiheit orientierte Regelungen und gestaltet die Rundfunkfreiheit damit aus (vgl. so i.E. auch Bornemann, in: Gersdorf/Paal, BeckOK, Informations- und Medienrecht, Stand

1. Februar 2024, § 8 MStV Rn. 2; Ladeur, in: Binder/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht,
2. Aufl., 2018, § 7 Rn. 18). Randnummer 103 Das BVerfG hat zwar entschieden, dass Ausgestaltungsregelungen nur der Gewährleistung der Rundfunkfreiheit dienen dürfen (vgl. BVerfG, Urteil vom
3. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 - BVerfGE 57, 295, juris Rn. 103). Dass sich eine auf diese Gewährleistung gerichtete Ausgestaltung aber nicht gleichzeitig auch positiv auf andere Schutzgüter des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG auswirken darf, geht aus dieser Rechtsprechung nicht hervor. Wenn eine Regelung neben dem Schutz der Rundfunkfreiheit auch dem Schutz anderer Medien und damit in einem übergreifenden Sinn der regionalen Medienvielfalt insgesamt dient, führt dies nicht dazu, dass in die Rundfunkfreiheit zugunsten eines kollidierenden Rechtsguts eingegriffen würde. Vielmehr handelt es sich im Sinne des BVerfG um Regelungen, die „an der Aufgabe der Rundfunkfreiheit orientiert und geeignet sind zu bewirken, was Art. 5 Abs. 1 GG in seiner Gesamtheit gewährleisten will“ (vgl. BVerfG, Urteil vom
4. Februar 1991 - 1 BvF 1/85 - juris Rn. 401 ff.). Es ist daher unschädlich, dass der Gesetzgeber in der Begründung zum
5. RÄStV neben dem Schutz lokaler und regionaler Rundfunkveranstalter auch den Schutz von Verlegern und der regionalen Presse und damit der regionalen Medienvielfalt insgesamt angesprochen hat und die Meinungsvielfalt dadurch sichern will, dass bundesweite Veranstalter nicht ohne weiteres Zugriff auf regionale Werbemärkte haben, die zur Refinanzierung lokaler bzw. regionaler Medien und damit zur Sicherung der Vielfalt in diesen geographischen Räumen erforderlich seien (vgl. Begründung zum
6. RÄStV, Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 17/2494 vom
7. Oktober 2015, S. 13 f.). Dass der mit den in Rede stehenden Normen bezweckte Schutz der Rundfunkfreiheit gleichzeitig auch dem Schutz anderer Medien dient und dass der Gesetzgeber dies in seiner Begründung auch erwähnt, kann eine Eingriffsqualität demnach nicht begründen. Vielmehr hat sich die Ausgestaltung des Rundfunks gerade am Ziel der Gewährleistung einer freien, umfassenden und wahrheitsgemäßen individuellen und öffentlichen Meinungsbildung orientiert (vgl. BVerfG, Urteil vom
8. März 2008 - 2 BvF 4/03 - juris Rn. 113). Randnummer 104 Keine andere Einschätzung rechtfertigt der Umstand, dass es in der Gesetzesbegründung heißt, „soweit“ die Begrenzung regionenspezifischer Werbung einen „Eingriff“ in die Rundfunkfreiheit darstelle, sei dieser gerechtfertigt. Denn diese Formulierung („soweit“) zeigt, dass der Gesetzgeber sich hier nicht festgelegt hat; überdies kommt der Begründung keine rechtliche Bindungswirkung zu. Randnummer 105 Entgegen der Auffassung der Klägerseite hat die Einordnung der in Rede stehenden Regelungen des RStV als Ausgestaltungsregelungen Konsequenzen für die Reichweite der Verhältnismäßigkeitsprüfung. Die Frage der Erforderlichkeit der gesetzlichen Regelung stellt sich auch in Ansehung der Rechtsprechung des BVerfG nicht. Randnummer 106 In der Rechtsprechung des BVerfG wurde schon früh festgestellt, dass ausgestaltende Regelungen keiner weiteren verfassungsrechtlichen Rechtfertigung bedürften (vgl. BVerfG, Urteil vom
9. November 1986 - 1 BvF 1/84 - juris Rn. 119). An anderer Stelle stellte das BVerfG darauf ab, dass Ausgestaltungsregelungen an der Aufgabe der Rundfunkfreiheit orientiert und geeignet seien müssten zu bewirken, was Art. 5 Abs. 1 GG in seiner Gesamtheit gewährleisten wolle. Wie diese Ordnung im Einzelnen ausgestaltet werde, sei Sache der gesetzgeberischen Entscheidung. Der Gesetzgeber dürfe die Zulassung privaten Rundfunks allerdings nicht von Voraussetzungen abhängig machen, die eine Veranstaltung privater Rundfunkprogramme in hohem Maße erschweren, wenn nicht ausschließen würden (vgl. für alles Vorstehende BVerfG, Urteil vom
10. Februar 1991 - 1 BvF 1/85 - juris Rn. 401 ff.). In seiner Entscheidung zum Hessischen Privatrundfunkgesetz hat das BVerfG konkretisiert, die Ausgestaltung des Rundfunks müsse sich am Ziel der Gewährleistung einer freien, umfassenden und wahrheitsgemäßen individuellen und öffentlichen Meinungsbildung orientieren, wobei der Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks zu beachten sei. Wie der Gesetzgeber diese Aufgabe der Gewährleistung der Rundfunkfreiheit erfülle, sei Sache seiner politischen Entscheidung; ihm stehe insofern ein weiter Gestaltungsspielraum zu, auch für Differenzierungen insbesondere

der Regelungsart und Regelungsdichte. Kommunikations- und rundfunkbezogene Vorschriften, die den rechtlichen Rahmen der Rundfunkfreiheit regelten, seien am Maßstab des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht zu beanstanden, wenn sie geeignet seien, das Ziel der Rundfunkfreiheit zu fördern, und wenn sie die von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Interessen angemessen berücksichtigten. Die gerichtliche Kontrolle beschränke sich auf die Feststellung, ob eine angemessene Zuordnung der betroffenen verfassungsrechtlichen Positionen vorgenommen worden sei (vgl. für das Vorstehende BVerfG, Urteil vom

1. März 2008 - 2 BvF 4/03 - juris Rn. 88, 113 f.). Randnummer 107 Die angesichts der weiteren Ausführungen in diesem Urteil teilweise vertretene Ansicht, dass auch bei Ausgestaltungsgesetzen mildere Mittel, also die Erforderlichkeit des Gesetzes, zu prüfen seien, teilt die erkennende Kammer nicht (vgl. im Ergebnis auch Ladeur, in: Binder/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht,
2. Aufl., 2018, § 7 RStV Rn. 7, und
3. Auflage 2024, § 8 MStV Rn. 9). Denn

den vom BVerfG formulierten Obersätzen wird auf die Eignung und Angemessenheit der Ausgestaltungsregelungen abgestellt. Im Hinblick auf die „zu wählenden Mittel“ und die Bestimmung des Erforderlichen wird hingegen auf die weiten Grenzen der gesetzgeberischen Einschätzungsprärogative verwiesen (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn 126 f.). Soweit das BVerfG in der genannten Entscheidung teilweise eine unzulässige gesetzgeberische Ausgestaltung angenommen hat, hat es ebenfalls formuliert, dass ein Verstoß gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorliege, weil die vom Gesetzgeber herzustellende „angemessene Zuordnung“ der verschiedenen Rechtspositionen verfehlt worden sei und die

teile auch bei Berücksichtigung der weitreichenden Ausgestaltungsermächtigung des Gesetzgebers zum Maß der Förderung der mit der Regelung verfolgten Ziele außer Verhältnis stünden; es liege „keine angemessene Ausgestaltung“ und „keine angemessene Förderung“ der objektiv-rechtlichen Ziele der Rundfunkfreiheit, sondern eine „übermäßige Belastung“ vor (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 128 ff.). Hier ging es damit um die Angemessenheit bzw. Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne, nicht aber um die Erforderlichkeit der Maßnahme. Randnummer 108 Zwar hat das BVerfG zum Ende der besagten Entscheidung

den Ausführungen zur fehlenden Angemessenheit zur Ausräumung bestimmter Bedenken eine gesetzgeberische Alternative aufgezeigt (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 136 ff.). Angesichts des eindeutigen Obersatzes des BVerfG, wonach die Geeignetheit und die Angemessenheit zu prüfen seien und wonach sich die gerichtliche Kontrolle auf die Feststellung beschränke, ob eine angemessene Zuordnung der betroffenen verfassungsrechtlichen Positionen vorgenommen worden sei, vermag die erkennende Kammer hierin keine Aufgabe der bisherigen Rechtsprechung des BVerfG mit der Konsequenz zu erkennen, dass der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz fortan uneingeschränkt zu prüfen wäre. Der weite Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bedingt es, dass er die Mittel der Ausgestaltung bestimmt, ohne dass hier wiederum zu prüfen wäre, ob mildere Mittel vorliegen. Die Differenzierung zwischen Ausgestaltungs- und Eingriffsregelung würde obsolet, wenn beide Regelungsarten demselben Prüfprogramm zu unterwerfen wären. Für die hier vertretene Sichtweise spricht letztlich auch ein Urteil des BVerfG vom

1. März 2014 (- 1 BvF 1/11 - juris Rn. 63), worin das BVerfG angesichts des weiten Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers lediglich prüft, ob die Ausgestaltung der Rundfunkordnung am Maßstab der Vielfaltssicherung orientiert ist und hierauf bezogen bei realitätsgerechter Betrachtung zu einem vertretbaren Ergebnis führt. Es sei allein maßgeblich, dass die Ausgestaltung erkennbar auf Vielfaltssicherung angelegt und dabei geeignet sei, die Rundfunkfreiheit zu wahren, dass sie willkürfrei sowie unter Beachtung weiterer Vorgaben des Grundgesetzes wie derjenigen des Art. 3 GG erfolge (vgl. BVerfG, a.a.O., Rn. 71). Dass eine volle Prüfung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, also auch der Stufe der Erforderlichkeit, erfolgen müsste, lässt sich auch dieser (jüngeren) Entscheidung nicht entnehmen. Selbst wenn man überdies annähme, Ausgestaltungsregelungen müssten auf ihre Erforderlichkeit überprüft werden, wäre dies angesichts der gesetzlichen Entscheidungsprärogative jedenfalls nur ganz eingeschränkt „in weiten Grenzen“ möglich (vgl. insoweit Fehling, in: Ehlers/Fehling/Pünder, Besonderes Verwaltungsrecht, Band 2,
2. Aufl. 2020,
3. Der Gestaltungsauftrag des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG für eine „positive Ordnung“ des Rundfunks, Rn. 18; Schemmer, in: Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, Stand:
4. Januar 2024, Art. 5 GG Rn. 77.1). Randnummer 109 cc) Die Bestimmungen des § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV sind auf Vielfaltssicherung angelegt bzw. an dieser orientiert und verfolgen damit einen legitimen Zweck (dazu [1]). Sie sind dazu geeignet, diesen Zweck zu erreichen, also das Ziel der Rundfunkfreiheit zu fördern (dazu [2]). Außerdem sind sie erforderlich (dazu - hilfsweise - [3]) und berücksichtigen die von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Interessen angemessen (dazu [4]). Randnummer 110

bessern (vgl. für das Vorstehende Sachs, Grundgesetz, 9. Auflage 2021, Art. 20 GG Rn. 150). Randnummer 115 Belastbare Anhaltspunkte dafür, dass die gesetzgeberische Gefahrenprognose vorliegend bei Erlass des Gesetzes und im Zeitpunkt des beanstandeten Verstoßes auf einer „offensichtlich fehlsamen“ Grundlage beruhte, dass die vom Gesetzgeber gewählten Mittel „schlechthin oder objektiv untauglich“ waren und das Gesetz daher evident ungeeignet oder die Prognose des Gesetzgebers hinsichtlich der Eignung der Bestimmungen in § 7 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 11 RStV als „unvertretbar“ anzusehen war, liegen nicht vor. Nicht unvertretbar oder offensichtlich fehlsam ist insbesondere die Annahme des Gesetzgebers in der Gesetzesbegründung, das Hinzutreten reichweitenstarker Konkurrenten auf dem regionalen Werbemarkt lasse befürchten, dass Werbekunden von regionalen Rundfunkveranstaltern in nicht unerheblichem Umfang zu den bundesweit agierenden Rundfunkveranstaltern abwandern, was Einfluss auf die Refinanzierung und die journalistische Qualität der Beiträge regionaler Verleger und Rundfunkveranstalter habe. Gleiches gilt für die gesetzgeberische Annahme, es bestehe die Gefahr einer Verdrängung regionaler und lokaler Veranstalter und damit verbunden einer Konzentration publizistischer Macht. Ferner ist es nicht offensichtlich fehlsam, dass der Gesetzgeber der Möglichkeit einer Gefährdung regionaler und lokaler Meinungsvielfalt durch die Begrenzung regionenspezifischer Werbung begegnen will, indem die regionalen Werbemärkte grundsätzlich denjenigen als potentielle Einnahmequelle vorbehalten bleiben, die einen Beitrag zur Vielfalt im regionalen Raum leisten. Randnummer 116 Der Gesetzgeber hat es zunächst nicht vorwerfbar unterlassen, den Sachverhalt weiter aufzuklären. Eine Sonderkonstellation, in der den Gesetzgeber eine selbständige Sachaufklärungspflicht im Gesetzgebungsverfahren getroffen hätte, liegt nicht vor. Der geregelte Kontext lässt sich mit einer gesetzlichen Fachplanung oder den konkreten Berechnungsgrundlagen der amtsangemessenen Besoldung, also Konstellationen, in denen bereits auf Gesetzes- oder Verfassungsebene sehr spezielle Vorgaben gemacht werden, deren Festlegung einer konkreten Datengrundlage bedürfen, nicht vergleichen. Außerdem geht es

der hier gefundenen Überzeugung schon nicht um einen Grundrechtseingriff, sondern um die Ausgestaltung der dienenden Rundfunkfreiheit, für die dem Gesetzgeber ein beträchtlicher, weiter Spielraum zukommt. Randnummer 117 Hinzu kommt, dass der Gesetzgeber in diesem Kontext zur Vermeidung von Fehlentwicklungen bereits auf Gefahren reagieren konnte (vgl. BVerfG, Urteil vom

1. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 - juris Rn. 94). Die Prognose einer Gefahrenlage kann trotz bestehender Unwägbarkeiten erfolgen, zumal ein Abwarten aufgrund weiterer Aufklärungen die Realisierung der Gefahr zur Folge haben kann, was gegen eine umfassende selbständige Sachaufklärungspflicht spricht. Dass der Gesetzgeber nur zur „Vermeidung der Zusammenballung publizistischer Macht“ auf Gefahren reagieren darf, wovon die Klägerin (unter Ablehnung einer solchen Konstellation im vorliegenden Fall) ausgeht, ist angesichts der grundsätzlichen Bedeutung der Vielfaltssicherung im Rundfunk nicht überzeugend. Das BVerfG hat hervorgehoben, dass der Grundstandard gleichgewichtiger Vielfalt dazu verpflichte, die Meinungsvielfalt gegen konkrete und ernsthafte Gefährdungen zu schützen. Dabei müsse einerseits die Möglichkeit für alle Meinungsrichtungen - auch diejenigen von Minderheiten -, im privaten Rundfunk zum Ausdruck zu gelangen, geschützt werden und andererseits ein einseitiger, in hohem Maße ungleichgewichtiger Einfluss einzelner Veranstalter oder Programme auf die Bildung der öffentlichen Meinung, namentlich das Entstehen vorherrschender Meinungsmacht, ausgeschlossen werden. Aufgabe des Gesetzgebers sei es, die strikte Durchsetzung dieses Grundstandards durch materielle, organisatorische und Verfahrensregelungen sicherzustellen. Insbesondere obliege es ihm, Tendenzen zur Konzentration rechtzeitig und so wirksam wie möglich entgegenzutreten, zumal Fehlentwicklungen gerade insoweit schwer rückgängig zu machen seien (vgl. BVerfG, Urteil vom
2. November 1986 - 1 BvF 1/84 - juris Rn. 106). Es müsse der Gefahr begegnet werden, dass auf Verbreitung angelegte Meinungen von der öffentlichen Meinungsbildung ausgeschlossen würden und Meinungsträger, die sich im Besitz von Sendefrequenzen und Finanzmitteln befänden, an der öffentlichen Meinungsbildung vorherrschend mitwirkten (vgl. BVerfG, Urteil vom
3. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 - juris Rn. 94). Aus diesen Ausführungen ergibt sich, dass der Gesetzgeber bereits der Gefahr vielfaltsbeengender Tendenzen begegnen darf. Das Bundesverfassungsgericht hat ausdrücklich auf verschiedene Gefährdungslagen abgestellt, nämlich hinsichtlich der Möglichkeit, verschiedene Meinungen auszudrücken, sowie hinsichtlich des Ausschlusses einseitiger Einflussnahme. Hinzukommt, dass jede Begrenzung der Vielfalt denklogisch zu einer vermehrten Konzentration von Meinungsmacht führt. Ist das Handeln des Gesetzgebers aber nicht ausschließlich am Maßstab der Verhinderung der „Zusammenballung publizistischer Macht“ zu messen, sind durchgreifende Gesichtspunkte dafür, dass der Gesetzgeber im vorliegenden Kontext nicht bereits auf von ihm angenommene Gefahren für die Meinungsvielfalt reagieren durfte,

alledem nicht ersichtlich. Randnummer 118 Es ist nicht offensichtlich fehlsam, dass der Gesetzgeber im Rahmen seiner weiten Einschätzungsprärogative bei Inkrafttreten der in Rede stehenden Vorschriften am 1. Januar 2016 und weiterhin im Zeitpunkt des beanstandeten Verstoßes im Mai 2016 von einer Gefahr für die Vielfaltssicherung im Falle der Ausstrahlung regionalisierter Werbung durch bundesweit agierende Rundfunkveranstalter ausgegangen ist. Gegen eine offensichtliche Fehleinschätzung des Gesetzgebers sprechen verschiedene Einlassungen unterschiedlicher sachverständiger Autoren, die ebenfalls eine Gefährdung regionaler Vielfalt für den Fall annehmen, dass regionalisierte Werbung durch bundesweit lizensierte Rundfunkveranstalter zugelassen wird. Die angesichts der komplexen Sachlage bestehende Möglichkeit unterschiedlicher Beurteilungen der Sachlage spricht vor dem Hintergrund des beträchtlichen Entscheidungsspielraums des Gesetzgebers bereits für sich genommen gegen die Annahme, er habe vorliegend offensichtlich fehlsam gehandelt und eine untaugliche Regelung geschaffen. Randnummer 119 Hier ist zunächst die von der Beklagten vorgelegte Schwerpunktstudie der Bayerischen Landeszentrale für neue Medien - BLM - mit dem Titel „Marktbefragung regionalisierte Werbung“ von Januar 2023 sowie die in Form einer Präsentation vorgelegte Analyse der BLM aus dem Jahr 2012 zu nennen. Dass diese Dokumente nicht tatsächliche Grundlage des gesetzgeberischen Handelns waren, zumal die Studie von 2023 erst

träglich erstellt wurde, ist unerheblich. Denn es genügt, dass die seinerzeitige Einschätzung des Gesetzgebers auch Jahre

dem Inkrafttreten des

1. RÄStV weiter gestützt wird. Ausweislich der Präsentation der BLM zu den ökonomischen Auswirkungen regionaler TV-Werbung nationaler TV-Anbieter vom
2. November 2012 wurde zur Bestimmung der wirtschaftlichen Auswirkungen regionaler TV-Werbung auf die regionalen Medien eine Berechnung der Werbeerlöspotenziale und eine Risikoanalyse möglicher Werbeverluste für Lokal-TV, Hörfunk und Printmedien durchgeführt. In der Analyse wird ausgeführt, dass das Risiko einer regionalen Werbeausstrahlung von x... für Erlöseinbußen der regionalen Medien jeweils im „Worst-Case“ für die Printmedien bei brutto 44 Mio. bis 100 Mio. Euro, für den Werbefunk bei brutto 9 Mio. bis 20 Mio. Euro und für das regionale Fernsehen bei brutto 0,5 Mio. bis 1,2 Mio. Euro liege. Diese Beträge könnten sich verdoppeln, wenn neben „U... nahezu alle nationalen TV-Stationen regionale Werbung anböten. Eine weitere Verdoppelung könne daraus folgen, dass neben der Kabelverbreitung weitere Verbreitungswege wie Smart-TV, Hybrid-TV sowie Satelliten-TV genutzt würden (vgl. S. 11 der Präsentation). Aus der BLM-Schwerpunktstudie aus dem Jahr 2023 geht weiter hervor, dass die lokalen Rundfunkanbieter mit erheblichen Verlusten rechnen, sollten auch überregional ausgerichtete Angebote regionalisierte Werbung ausstrahlen dürfen; sowohl für lokales Fernsehen als auch für lokalen Hörfunk kann

der Studie in der Praxis eine reale Existenzbedrohung nicht ausgeschlossen werden, dies allerdings auch unter Berücksichtigung pandemiebedingter Umsatzrückgänge (vgl. BLM-Schwerpunktstudie von Januar 2023, S. 12). Belastbare Anhaltspunkte dafür, dass diese Feststellungen dem interessengeleiteten Hintergrund der Studie bzw. Analyse geschuldet sind oder nur speziell für das Bundesland Bayern Geltung beanspruchen, ergeben sich nicht. Randnummer 120 Überdies sprechen weitere Veröffentlichungen gegen die Annahme einer evidenten Fehleinschätzung: So hat die Arbeitsgemeinschaft Privater Rundfunk - APR - in einer Stellungnahme zur Novelle des Hessischen Mediengesetzes unter dem 24. Mai 2022 ausgeführt, dass eine Verlagerung regionaler Werbeumsätze zum nationalen Fernsehen große Teile des regional akquirierten Umsatzes betreffen würde und die redaktionelle Leistungsfähigkeit ihrer Mitglieder empfindlich einschränken würde. Auch an anderer Stelle wird die Auffassung vertreten, dass ein grundsätzliches Verbot regionalisierter Werbung zur Sicherstellung einer umfassenden Medienvielfalt unbedingt erforderlich sei (vgl. Weiß, Verbot regionalisierter Werbung zur Sicherung der Medienvielfalt, AfP 2015, S. 505, 509,

juris). Ferner kommt ein weiterer Autor zu dem Ergebnis, der Gesetzgeber habe mit der im Rahmen seines Ermessens vorgenommenen Gefahrenbewertung bei der Nutzung regionaler Werbeinseln in bundesweit verbreiteten Programmen jedenfalls einer der möglichen Gefährdungen regionaler und lokaler Medienvielfalt durch das entsprechende Verbot Rechnung getragen. Das Ziel des besonderen Schutzes von (Re-)Finanzierungsquellen für Anbieter redaktionell erstellter Inhalte auf dem lokalen und regionalen Markt werde unabhängig von anderen Gefährdungen weiterhin erreicht, sei also geeignet im Sinne der grundfreiheitlichen Prüfung. Die Unmöglichkeit einer absoluten Beweisführung werde bei Betrachtung des vorliegenden Kontexts deutlich: Weder die Auswirkungen des Bestehens der in Rede stehenden Vorschriften noch die Auswirkungen bei deren Fehlen könnten mit vollständiger Sicherheit belegt werden. Entscheidend sei daher nicht, ob eine (aktuelle) ökonomische Betrachtung zu anderen Ergebnissen komme als die Einschätzung der Situation durch die gesetzgebenden Länder bei Schaffung der Regelung, sondern der Umstand, dass der handelnde Gesetzgeber eine Begründung habe geben können, die auch weiterhin trage und mit der die Sicherung der Medienvielfalt auch auf regionaler und lokaler Ebene bewirkt werde. Die zuständigen Länder als Gesetzgeber hätten vor Einführung der Vorschrift in einem längeren Diskussionsprozess die Reaktion auf das Urteil des BVerwG vom

1. April 2014 abgewogen. Die Gefährdungslage vor allem für die lokale und regionale Presse sowie den Hörfunk sei aus den Ankündigungen der bundesweiten Rundfunkanbieter, eben diesen „Konkurrenzmarkt“ mit regionalisierter TV-Werbung adressieren zu wollen, erkennbar geworden. Die Einschätzung, die zur Einführung der Norm geführt habe, gelte auch weiter, selbst wenn zwischenzeitlich andere (also: weitere) Anbieter regional oder lokal differenzierter, sogar individuell personalisierter Werbung dazu gekommen seien. Gleichermaßen bestehe auch die Relevanz regionaler und lokaler Medienanbieter für die Medienvielfalt fort, zumal sich beispielsweise aus dem jüngsten sog. Medienvielfaltsmonitor ergebe, dass weiterhin der Hörfunk mit etwa einem Drittel und die Zeitungen mit etwa einem Viertel (dazwischen lägen Internetquellen mit etwa 28 %) wichtigste Informationsquelle für Lokalinformationen seien (vgl. für alles Vorstehende Cole, Zum Gestaltungsspielraum der EU-Mitgliedstaaten bei Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit - Eine Untersuchung am Beispiel einer Regelung bezüglich der Medienvielfalt in Deutschland, Juni 2020, S. 39 ff.). Randnummer 121 Hinzukommt, dass ausweislich des Urteils der
2. Kammer des VG Berlin vom
3. September 2013 - VG 27 K 231.12 - bereits im damaligen Verfahren Veranstalter landesweit verbreiteter Rundfunkprogramme detailliert die Konsequenzen für die Finanzierung privater Veranstalter von landesweit bzw. regional verbreitetem Rundfunk vorgebracht haben, sollte in dem für regionale Werbung bestehenden Markt ein weiterer Konkurrent, also ein Veranstalter bundesweiter Programme, auftreten (vgl. VG Berlin, Urteil - VG 27 K 231.12 - juris Rn. 46). Vor dem Hintergrund dieses in dem genannten gerichtlichen Klageverfahren erfolgten detaillierten Vorbringens regionaler Rundfunkveranstalter kann dem Gesetzgeber ebenfalls nicht vorgehalten werden, sich kein zumindest vertretbares Bild über Tatsachen und Wirkzusammenhänge gemacht zu haben, da die in Rede stehenden Neuregelungen des § 7 RStV gerade in Reaktion auf das dem Urteil der
4. Kammer des VG Berlin

folgende Urteil des BVerwG vom

1. April 2014 - 6 C 32/13 - ergangen sind. Randnummer 122 Eine Risikovorsorge „ins Blaue hinein“ kann dem Gesetzgeber auch deshalb nicht unterstellt werden, weil er seine Annahme einer Gefährdung regionaler und lokaler Medienvielfalt ausweislich der Gesetzesbegründung auf „Wirtschafts- und Entwicklungsdaten der nicht bundesweiten Medienangebote auf einem konvergierenden Medienmarkt“ gestützt hat. Dass dem Gesetzgeber diese von ihm erwähnten Daten nicht vorlagen oder sie unzutreffend ausgewertet wurden, ist nicht erkennbar, sodass auch nicht davon ausgegangen werden kann, dass er sich nicht auf hinreichend fundierte Kenntnisse von Tatsachen und Wirkzusammenhängen gestützt hätte. Randnummer 123 Bereits angesichts vorstehender Ausführungen kann eine offensichtliche Fehleinschätzung des Gesetzgebers, was die Eignung der in Rede stehenden Bestimmungen anbelangt, nicht angenommen werden. Die Prognose des Gesetzgebers, dass die Vielfalt lokaler und regionaler Medien im Falle regionalisierter Werbung bundesweiter Rundfunkveranstalter gefährdet würde und dass dieser Gefahr mit einer Begrenzung regionenspezifischer Werbung begegnet werden kann, wird jedoch auch durch die von der Klägerin dem Gesetzgeber unterstellten unzutreffenden Annahmen mit Blick auf die Ausgangslage nicht in Frage gestellt. Jedenfalls ergibt sich auch insoweit keine offensichtlich fehlsame und unvertretbare Einschätzung des Gesetzgebers aus einer ex-ante-Perspektive. Randnummer 124 Eine Fehleinschätzung des Gesetzgebers bei Inkrafttreten des
2. RÄStV am
3. Januar 2016 und weiterhin im Zeitpunkt des beanstandeten Verstoßes als für die hiesige Entscheidung über die Anfechtungsklage maßgeblichen Zeitpunkt wird insbesondere angesichts abweichender Einschätzungen in anderen Studien oder Gutachten (vgl. die von der Klägerin in Bezug genommenen Gutachten von Trute, Dewenter und Hinz) nicht offenkundig. Randnummer 125 Die Klägerin geht gestützt auf die Ausführungen in den Gutachten von Trute und Dewenter davon aus, die durch die Steuerung von Werbebudgets nur indirekt verfolgte Vielfaltssicherung würde Einbußen regionaler Medien nicht verhindern und es würde dadurch in Konzentration anstatt in Qualität investiert. Die Sicherstellung der Finanzierungsgrundlage regionaler und lokaler Medien würde also nicht zur Vielfalts- und Qualitätssicherung beitragen.

dem Gutachten von Trute sei zweifelhaft, ob die in Rede stehenden Regelungen in § 7 RStV mehr als eine zeitliche Sicherung der Finanzierungsressourcen erreichten. Durch die Regelung könne kein Marktzutritt neuer Akteure bei gleichbleibenden Finanzierungsgrundlagen erreicht werden, sondern bestenfalls der Status quo erhalten bleiben, sodass weder ausgeschlossen wäre, dass die regionalen Medien aus Gründen der Verlagerung der Rezipienteninteressen Einbußen erlitten, noch, dass aus Gründen der Renditesteigerung nicht in Qualität, sondern in Konzentration investiert werde. Letztlich würden vor allem regionale, lokale und multimediale Konzentrationsprozesse geschützt. Die Annahme, regional differenzierte Werbung in bundesweiten Programmen könne zur Abwanderung lokaler und regionaler Einnahmen hin zu den nationalen Angeboten führen, sei unzutreffend, weil aus Sicht der Mediaplanung und -vermarktung und aus Sicht kartellrechtlicher Marktabgrenzungen ein deutlich anderes

frageverhalten gegeben sei (vgl. Trute, Gutachtliche Stellungnahme zur Neuregelung der regionalisierten Werbung im

1. RÄndStV vom
2. Januar 2016, S. 28, 35). Dewenter kommt in seinem ökonomischen Gutachten hinsichtlich der Frage, ob das Verbot regionaler Fernsehwerbung auf bundesweiten Programmen zu einer Förderung lokaler oder regionaler Programme führe, zu dem Ergebnis, es sei ungewiss, dass der Wegfall des Werbeverbots zu einem verstärkten Marktaustritt von Lokalsendern führen würde. Massive Marktaustritte seien nicht zu erwarten und zudem würde in einem solchen Fall die Vielfalt nicht wesentlich leiden, weil allein schon aufgrund der Kosten für ein vielfältiges Angebot nicht davon auszugehen sei, dass eine starke Vielfalt bei Regionalsendern und -zeitungen bestehe, wohingegen vor allem Internetplattformen ein vielfältiges Angebot lokaler und regionaler Informationen böten (vgl. Dewenter, Ökonomisches Gutachten, „Führt das Verbot regionaler Fernsehwerbung auf bundesweiten Programmen zu einer Förderung von lokalen/regionalen Programmen?“, S. 34 ff.). Randnummer 126 Darauf gestützt schätzt die Klägerin die Sachlage anders ein als der Gesetzgeber. Diese abweichende Einschätzung hat aber nicht zur Folge, dass die Einschätzung des Gesetzgebers offensichtlich falsch und unvertretbar wäre. Die Konsequenzen aus dem Wegfall regional differenzierter Werbung werden - wie oben bereits ausgeführt wurde - vielmehr unterschiedlich beurteilt. Dies lässt sich im Ergebnis auch dem ökonomischen Sachverständigengutachten von Prof. Hinz vom
3. November 2021 entnehmen. Der Sachverständige hat hier ausgeführt, dass 80 % der von ihm befragten Marketingentscheider von Unternehmen, die in lokalen und regionalen TV-Sendern werben würden, es unter bestimmten Bedingungen für interessant hielten, wenn TV-Sender aus der W...- oder U... Werbung regional oder lokal ausspielen könnten. 43,5 % würden ihr Engagement bei den lokalen und regionalen TV-Sendern dann reduzieren. Bezeichnend sei die Antwort eines Befragten, der (Werbe-) Euro sei nur einmal ausgebbar. Alle Kanäle (auch Internetplattformen) stünden daher untereinander in Konkurrenz. Die Finanzierungssituation der meisten Lokal- und Regionalsender sei eher schwierig, sodass weiterer Wettbewerbsdruck die Situation zusätzlich verschärfen könne. Das Geschäftsmodell der Lokal- und Regionalsender stelle im Durchschnitt derzeit gerade den Fortbestand sicher; die Pandemie könne Spuren hinterlassen haben. Weiterer Wettbewerbsdruck durch zusätzliche Wettbewerber könne für einige dieser Sender existenzbedrohend werden (vgl. Hinz, „Ökonomisches Sachverständigengutachten in X... ./. X... u.a. wegen ‘Vertragserfüllung Fernsehwerbung‘“, vom
4. November 2021, S. 21 ff.). Randnummer 127 Vor diesem Hintergrund kann nicht angenommen werden, dass die Einschätzung des Gesetzgebers, es seien Abwanderungen von Werbekunden zu bundesweit agierenden Rundfunkveranstaltern zu erwarten, offensichtlich falsch und unvertretbar war. Da es zudem genügt, dass die Vielfaltssicherung gefördert wird, ist es auch ausreichend, dass weitere Einbußen durch das Hinzutreten weiterer Konkurrenten auf dem Werbemarkt verhindert oder minimiert werden. Nicht erforderlich ist es hingegen, dass die Regelungen in § 7 RStV es vermögen, jegliche Einbußen regionaler Medien zu verhindern oder den Marktzutritt weiterer Akteure zu erreichen. Es ist deshalb unerheblich, ob die gesetzlichen Regelungen Einbußen regionaler Medien zu minimieren geeignet sind, die mit der Aufhebung des Regionalwerbeverbots nicht in Zusammenhang stehen, sondern auf anderen Ursachen beruhen. Denn es genügt, dass der Gesetzgeber den sich im hier interessierenden Kontext ergebenden Gefahren für die mediale Vielfalt entgegentreten will. Dass daneben andere Gefahren bestehen, denen auf andere Weise begegnet werden müsste, ist für die Geeignetheit der im vorliegenden Fall in Rede stehenden Regelung nicht von Relevanz. Dass „in Konzentration anstatt in Qualität investiert“ würde, kann der Annahme der Förderung des Gesetzeszwecks deshalb ebenfalls nicht entgegengehalten werden. Abgesehen davon, dass es hier bereits nicht um eine Investition geht, sondern um den Schutz regionaler Medien vor weiteren Konkurrenten auf dem Werbemarkt, ist nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber die Reduzierung eines Verdrängungswettbewerbs in den Vordergrund stellt und sich in seiner Begründung nicht detailliert mit unternehmerischen Verflechtungen regionaler Medien und den Konsequenzen dieser Tendenzen auf die Vielfaltssicherung auseinandergesetzt hat. Der Gesetzgeber ist nicht daran gehindert, bei vielfältigen strukturellen Problemen zunächst nur einen - nicht evident falschen - Ansatz zu verfolgen und im Anschluss die Auswirkungen und Entwicklungen zu beobach