Nationales Luftreinhalteprogramm - Bestimmtheit der Leistungsklage - Programm im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG - (keine) Präklusion von Klagevorbringen - (keine) Pflicht zur Durchführung ein

§ 2Abs. 2 der 43. BIm

SchV genannten Emissionen – wie folgt zu reduzieren: - für NO X ab dem Jahr 2025 um 39 % und ab dem Jahr 2030 um 65 % gegenüber dem Jahr 2005, - für NH 3 ab dem Jahr 2025 um 5 % und ab dem Jahr 2030 um 29 % gegenüber dem Jahr 2005, - für SO 2 ab dem Jahr 2025 um 21 % und ab dem Jahr 2030 um 58 % gegenüber dem Jahr 2005, - für PM 2,5 ab dem Jahr 2025 um 26 % und ab dem Jahr 2030 um 43 % gegenüber dem Jahr

1. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens tragen der Kläger und die Beklagte jeweils zur Hälfte. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % der zu vollstreckenden Kosten für den jeweiligen Vollstreckungsgläubiger vorläufig vollstreckbar. Die Revision wird zugelassen. Tatbestand Randnummer 1 Der Kläger, eine gem. § 3 Umweltrechtsbehelfsgesetz (UmwRG) anerkannte Umweltvereinigung, begehrt von der Bundesregierung den Beschluss eines aktualisierten nationalen Luftreinhalteprogramms, welches die erforderlichen Maßnahmen enthält, um die nationalen jährlichen anthropogenen Emissionen der Luftschadstoffe Stickstoffoxid (NO x ), Ammoniak (NH 3 ), Schwefeldioxid (SO 2 ) und Feinstaub (PM 2,5 ) anhand eines linearen Reduktionspfades so zu reduzieren, dass die sich aus §§ 2 und 3 der
2. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (
3. BImSchV) ergebenden Reduktionsvorgaben erfüllt werden. Hilfsweise begehrt er einen solchen Beschluss ohne Einhaltung eines linearen Reduktionspfades. Randnummer 2 Deutschland und die Europäische Union sind Vertragsparteien des Übereinkommens der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa (UNECE) über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung von 1979 (LRTAP-Übereinkommen) sowie mehrerer Protokolle dazu, darunter des 2012 überarbeiteten und am
4. Oktober 2019 in Kraft getretenen Protokolls zur Verringerung von Versauerung, Eutrophierung und bodennahem Ozon von 1999 („Göteborg-Protokoll“), welches länderspezifische Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe vorsieht. Zur Umsetzung der Verpflichtungen des überarbeiteten und um neue Reduktionsverpflichtungen ab dem Jahr 2020 ergänzten Göteborg-Protokolls wurde die Richtlinie (EU) 2016/2284 vom
5. Dezember 2016 über die Reduktion der nationalen Emissionen bestimmter Luftschadstoffe (ABl. vom
6. Dezember 2016, L 344/1; i.F. nur: NEC-RL) erlassen, die an die Stelle der Richtlinie 2001/81/EG („alte“ NEC-Richtlinie) trat und zusätzlich neue, ab dem Jahr 2030 einzuhaltende Minderungsziele vorsieht. Nach dieser Richtlinie waren die Mitgliedsstaaten erstmals zum
7. April 2019 verpflichtet, ein nationales Luftreinhalteprogramm (NLRP) zu erstellen, zu verabschieden und durchzuführen, um ihre anthropogenen Jahresemissionen von fünf Luftschadstoffen zu begrenzen und zur Verwirklichung der Ziele der Richtlinie beizutragen (Art. 6 Abs. 1 NEC-RL). Die Vorgaben der NEC-RL wurden mit der auf § 48a Abs. 1 u. 3 i.V.m. § 48b des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG) gestützten
8. BImSchV (vom
9. Juli 2018, BGBl. I 2018, 1222) in nationales Recht umgesetzt. Randnummer 3 Die Bundesregierung beschloss das erste NLRP am
10. Mai 2019 (NLRP 2019) und übermittelte es an die EU-Kommission. Randnummer 4 Nachdem eine an die Bundesregierung gerichtete Aufforderung zur Nachbesserung des Programms erfolglos geblieben war, hat der Kläger am
11. Mai 2020 Klage gegen das NLRP 2019 erhoben, das nach seiner Auffassung zahlreiche Mängel aufwies. Es gehe ihm darum, dass die Beklagte ein den gesetzlichen Anforderungen genügendes Programm aufstelle, d.h. ein solches, dem eine Strategische Umweltprüfung (SUP) vorangehe, das auf realistischen und fehlerfreien Emissionsprognosen beruhe und das Maßnahmen enthalte, die - insbesondere, weil auch ihre Umsetzung gewährleistet werde - tatsächlich geeignet seien, die Reduktionsverpflichtungen einzuhalten. Um dies zu gewährleisten, sei eine „Anpassung des Luftreinhalteprogramms beziehungsweise dessen Neuaufstellung“ dringend notwendig. Randnummer 5 In der Folge erstellte und übersandte die Beklagte zudem nach Art. 8 i.V.m. Anh. I NEC-RL (umgesetzt mit §§ 7 und 8 i.V.m. Anh. I der
12. BImSchV) regelmäßig zu erstellende und zu übersendende Emissionsinventare (jährlich zum
13. Februar) und Emissionsprognosen (ab 2017 alle zwei Jahre zum
14. März) an die EU-Kommission, darunter am
15. Mai 2023 die Emissionsprognose
16. Diese dem Entwurf des NLRP 2023 zugrunde gelegte Emissionsprognose wurde von der Beklagten selbst noch mit Schriftsatz vom
17. Januar 2024 (S. 26) als „vorläufig“ bezeichnet, weil der Entwurf für die Aktualisierung des NLRP mit den darin enthaltenen Maßnahmen sich noch in der Ressortabstimmung befinde und vom Bundeskabinett noch nicht verabschiedet worden sei. Randnummer 6 Unter dem
18. Mai 2023 gab das federführende Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV) die Auslegung des Entwurfs eines aktualisierten NLRP ab dem
19. Juni 2023 bekannt. Dabei hat auch der Kläger eine Stellungnahme abgegeben. Randnummer 7 Der gemäß Artikel 18 der Verordnung (EU) 2018/1999 (Governance-Verordnung) zu erstellende Projektionsbericht 2023 über die Entwicklung der Treibhausgasemissionen (i.F.: THG-Projektionsbericht 2023) wurde im August 2023 vorgelegt. Randnummer 8 Am
20. Mai 2024 beschloss die Bundesregierung die gegenüber dem Entwurf vom Juni 2023 weitgehend unveränderte Aktualisierung des NLRP (NLRP 2023). Das Programm wurde am
21. Mai 2024 auf der Seite des Umweltbundesamtes veröffentlicht; am selben Tag erfolgte auch die Berichterstattung an die EU-Kommission. Die Berichterstattung in das Policies and Measures (PaMs)-Tool der European Environment Agency (EEA) erfolgte am
22. Juni
23. Randnummer 9 Im NLRP 2023, dem die Inventarberichterstattung des Jahres 2022 zugrunde liegt, wird im WM-Szenario („with measures“ bzw. „mit Maßnahmen“) die voraussichtliche Entwicklung ohne Änderung bereits verabschiedeter Strategien und Maßnahmen prognostiziert (vgl. Tabelle 3 NLRP 2023, dort. S. 25, sowie nochmals Tabelle 30, S. 77 f.; alle Seitenangaben beziehen sich auf die von der Beklagten als Anlage B 10 vorgelegte Fassung). Danach wird für alle Schwefelverbindungen, ausgedrückt als Schwefeldioxid (SO 2 ), für alle flüchtigen organischen Verbindungen außer Methan, die durch Reaktion mit Stickstoffoxiden bei Sonnenlicht photochemische Oxidantien erzeugen können (NMVOC) und für Ammoniak (NH 3 ) die Einhaltung sowohl der Emissionszwischenziele für 2025 als auch der Reduktionsverpflichtung ab 2030 prognostiziert. Für Feinstaub mit einem aerodynamischen Durchmesser von höchstens 2,5 Mikrometern (PM 2,5 ) wird in diesem Szenario die Reduktionsverpflichtung für 2030, für Stickstoffmonoxid und Stickstoffdioxid (NO x ), ausgedrückt als Stickstoffdioxid, werden sowohl das Emissionszwischenziel für 2025 als auch die Reduktionsverpflichtung für 2030 verfehlt. Die Emissionsprojektionen des Szenarios „mit Maßnahmen“ entsprechen dem Stand der Emissionsminderungsmaßnahmen (EMMa-Datenbank) zum
24. Mai 2023 (vgl. S. 90 NLRP 2023), wobei Minderungsmaßnahmen und gesetzliche Regelungen, die zu den - nach Sektor unterschiedlichen, im NLRP 2023 unter 5.1.1 ausgeführten - Stichtagen nicht rechtskräftig gewesen seien und nicht hätten bewertet werden können, im WM-Szenario nicht berücksichtigt worden seien, sondern „gegebenenfalls“ im WAM-Szenario („with additional measures“ bzw. „mit zusätzlichen Maßnahmen“) enthalten seien. Mit Blick auf Auswirkungen aus zwischenzeitlich umgesetzten Klimaschutzmaßnahmen sowie zwischenzeitliche Entwicklungen, die sich auf die Projektionen der Rahmendaten auswirken, wurde das WM-Szenario des Entwurfs des NLRLP 2023 zudem um eine qualitative Einschätzung der Sensitivität der beschriebenen Szenarios „mit Maßnahmen“ gegenüber den Projektionen des gem. Art. 18 der Governance-Verordnung sowie § 10 KSG zu erstellenden, im August veröffentlichten THG-Projektionsberichts 2023 für Deutschland ergänzt (S. 90 ff. NLRP 2023). In Kapitel 6 (S. 95 ff. NLRP 2023) werden die zur Erreichung der Ziele der NEC-RL in Betracht gezogenen, in keinem Fall nach dem
25. April 2023 ausgestalteten Politikoptionen, in Kapitel 7 (S. 120 ff. NLRP 2023) die für die Erfüllung der Reduktionsverpflichtung ausgewählten und zur Verabschiedung vorgesehenen Strategien und Maßnahmen - jeweils entsprechend den Vorgaben im Durchführungsbeschluss (EU) 2018/1522 der Kommission vom
26. Oktober 2018 - näher dargestellt. Im diese umfassenden WAM-Szenario sollen die Zielverpflichtungen der Richtlinie ab 2030 sowie die indikative Reduktionsverpflichtung in 2025 auch ohne Inanspruchnahme einer Flexibilitätsregelung eingehalten werden (Kapitel 8, S. 126 f. NLRP 2023). Randnummer 10 Der Kläger verfolgt seine Klage nach Erlass des NLRP 2023 weiter. Auch das aktualisierte Luftreinhalteprogramm erfülle nicht die gesetzlichen Anforderungen. Die Bundesregierung müsse daher ein aktualisiertes NLRP beschließen, das die erforderlichen Maßnahmen enthalte, um die gesetzlich vorgegebenen Reduktionspflichten entlang eines linearen Reduktionspfades in den Jahren von 2025 bis 2030 zu erfüllen. Zur Begründung führt der Kläger aus: Randnummer 11 Die Klage sei zulässig. Randnummer 12 Die erforderliche Klagebefugnis ergebe sich aus § 42 Abs. 2
27. Hs VwGO i.V.m. § 2 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 UmwRG. Er sei eine gem. § 3 UmwRG anerkannte Umweltvereinigung, rüge einen Verstoß gegen die dem Umweltschutz dienenden Vorschriften der NEC-Richtlinie bzw. der
28. BImSchV und Gegenstand des Rechtsstreits sei eine Entscheidung i.S.d. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG. Denn bei dem – nunmehr allein - streitgegenständlichen NLRP 2023 handele es sich um ein Programm i.S.v. § 2 Abs. 7 UVPG, für das eine SUP-Pflicht bestehen könne. Die Nichtaufnahme in der Anlage 5 zum UVPG verstoße gegen die Vorgaben der RL 2001/42/EG (SUP-Richtlinie). Unabhängig davon ergebe sich die Klagebefugnis auch unmittelbar aus dem Unionsrecht. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs regele Art. 19 Abs. 1 UAbs. 2 EUV in Bezug auf den Effektivitätsgrundsatz, dass die Mitgliedsstaaten die erforderlichen Rechtsbehelfe schaffen, damit ein wirksamer Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten, durch eine inhaltlich unbedingte und hinreichend genaue Richtlinie geregelten Bereichen gewährleistet sei, und dies gelte ganz besonders für eine Richtlinie, die - wie die NEC-RL (vgl. insbes. den
29. Erwägungsgrund) - eine Eindämmung der Luftverschmutzung und damit den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung bezwecke. Darüber hinaus stütze sich der Europäische Gerichtshof in seiner Rechtsprechung zur Begründung eines effektiven Klagerechts für Umweltverbände auch auf Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention (AK) i.V.m. Art. 47 Grundrechte-Charta (GRCh). Ungeachtet des Gestaltungsspielraums der Mitgliedsstaaten dürfe Umweltorganisationen durch im innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien insbesondere nicht die Möglichkeit genommen werden, die Beachtung der aus dem Unionsumweltrecht hervorgegangenen Vorschriften zu überprüfen. Sei eine den Zielen von Art. 9 Abs. 3 AK und der durch das Unionsrecht verliehenen Rechte so weit wie möglich Rechnung tragende Auslegung nationaler Vorschriften nicht möglich, müsse das nationale Gericht die in Rede stehende nationale Verfahrensvorschrift unangewendet lassen. Randnummer 13 Der Klageantrag sei auch hinreichend bestimmt, da angesichts des planerischen Gestaltungsspielraums der Exekutive die Angabe des Ziels - hier die Benennung der durch die Planung einzuhaltenden Emissionsreduktionsverpflichtungen - ausreiche. Randnummer 14 Die Klage sei nach § 2 Abs. 4 Nr. 2 Satz 1 und 2 UmwRG begründet. Randnummer 15 Der Kläger ist der Auffassung, dass er mit keinem Teil seines Vorbringens präkludiert sei. Wenn man, wie die Beklagte dies tue, die potentielle SUP-Pflichtigkeit des NLRP 2023 und in der Folge die Anwendbarkeit des Umweltrechtsbehelfsgesetzes verneine, sei die Präklusionsregelung des § 7 Abs. 3 UmwRG schon nicht anwendbar; für eine analoge Anwendung auf ein unmittelbar aus dem Unionsrecht abgeleitetes Klagerecht sei kein Raum. Zudem sei § 7 Abs. 3 UmwRG unionsrechtswidrig und daher unangewendet zu lassen. Schließlich sei § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG unverhältnismäßig und nicht im Sinne von Art. 52 GRCh gerechtfertigt. Jedenfalls seien die Voraussetzungen der Präklusionsvorschrift nicht erfüllt, da er mit den im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung (zum NLRP 2019 und zum NLRP 2023) abgegebenen Stellungnahmen die für die vorliegende Klage relevanten Einwendungen in ausreichendem Maße geltend gemacht habe. Randnummer 16 Die Begründetheit einer Umweltverbandsklage auf Aktualisierung bzw. Neuaufstellung eines nationalen Luftreinhalteprogramms setze zwar nicht das Bestehen einer SUP-Pflicht voraus, da § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG insoweit teleologisch zu reduzieren sei. Unabhängig davon begründe das Unterlassen einer SUP hier einen beachtlichen Verfahrensfehler, da es sich beim NLRP 2023 um ein Programm i.S.d. Art. 2 lit. a der SUP-RL handele, dass einen Rahmen für die künftige Genehmigung von in den Anhängen I und II der UVP-RL (85/337/EWG) aufgeführten Projekte setze, und er mit seiner diesbezüglichen Rüge auch nicht präkludiert sei. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Substantiierungspflicht von Umweltvereinigungen beziehe sich nur auf tatsächliche Erwägungen und nicht auf die zutreffende rechtliche Einordnung. Randnummer 17 Die Beklagte verstoße auch gegen umweltbezogene Vorschriften, denn sie habe entgegen Art. 6 i.V.m. Art. 4 NEC-RL bzw. §§ 4 und 5 i.V.m. §§ 2 und 3 der
30. BImSchV bislang kein den gesetzlichen Vorgaben entsprechendes nationales Luftreinhalteprogramm erstellt. Randnummer 18 Rechtlich sei dabei von Folgendem auszugehen: Die Reduktionsvorgaben des Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Anhang II Teil B der NEC-RL enthielten eine nach Art. 288 Abs. 3 AEUV absolut verbindliche Ergebnisverpflichtung, die den bei der Ausgestaltung des Programms bestehenden Gestaltungsspielraum begrenzten. Es werde ein bestimmter Erfolg geschuldet. Art. 4 Abs. 2 NEC-RL verpflichte zudem zur Einhaltung eines linearen Reduktionspfades, von dem nur unter den in Abs. 2 Satz 1 geregelten Voraussetzungen abgewichen werden dürfe. Eine Abweichung stehe nicht im freien Belieben, sondern müsse im vorzulegenden NLRP festgelegt und begründet werden. Bei der Ausgestaltung des Luftreinhalteprogramms, zu dessen Erstellung die Mitgliedsstaaten gem. Art. 6 Abs. 1 NEC-RL verpflichtet seien, komme ihnen zwar ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dieser werde jedoch durch die Funktion der Programme, die Sicherstellung der Einhaltung der verbindlichen Reduktionsverpflichtungen, sowie die weiteren sich aus Art. 6 und Anhang III der NEC-RL ergebenden Anforderungen begrenzt. Zentrale Anforderung an ein NLRP sei dessen Eignung zur strikten Erfüllung der in Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Anhang II NEC-RL vorgesehenen Reduktionsverpflichtungen. Das Programm müsse bereits jetzt durch Festlegung geeigneter Maßnahmen sicherstellen, dass nach einer hinreichend sicheren Prognose auch die ab dem Jahr 2030 geltenden Reduktionsverpflichtungen entlang eines linearen Minderungspfades eingehalten werden könnten. Eine Verpflichtung zur Nachsteuerung bestehe bereits dann, wenn die Emissionsprognosen auf eine Einhaltung der Reduktionsverpflichtungen mit nur sehr geringer Konformitätsmarge hindeuteten. Daraus, dass ein Luftreinhalteprogramm die „zur Verabschiedung vorgesehenen Strategien und Maßnahmen sowie den Zeitplan für ihre Verabschiedung, Durchführung und Überprüfung mit Angabe der zuständigen Behörde“ enthalten müsse, folge zudem, dass es verbindlich festlegen müsse, welche Strategien und Maßnahmen tatsächlich verabschiedet und durchgeführt werden sollten. Schließlich müsse das Luftreinhalteprogramm eine Bewertung der Art und Weise enthalten, auf die ausgewählte Strategien und Maßnahmen Kohärenz mit Plänen und Programmen in anderen wichtigen Politikbereichen gewährleisteten . Randnummer 19 Diesen Anforderungen habe das am
31. Mai 2019 beschlossene NLRP 2019 nicht genügt und auch das am
32. Mai 2024 beschlossene aktualisierte NLRP 2023 genüge ihnen nicht. Randnummer 20 Der gerichtliche Maßstab für die Überprüfung der Prognose sei unstreitig und ergebe sich aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom
33. Februar 2020 – 7 C 3.19 – juris Rn. 42). Auf Grundlage dieses Prüfungsmaßstabs seien justiziable Prognosedefizite festzustellen . Randnummer 21 Aus der gem. Art. 8 NEC-RL hinsichtlich der erstellten Emissionsprognosen bestehenden kontinuierlichen Aktualisierungspflicht folge, dass hier, wie auch bei der Überprüfung von Luftreinhalteplänen, der Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat der maßgebliche Zeitpunkt für „die Beurteilung der Ordnungsgemäßheit der zur Aufstellung eines nationalen Luftreinhalteprogramms zu erstellenden Emissionsprognosen im Rahmen der hier erhobenen Leistungsklage“ sei. Aber selbst wenn man auf den Zeitpunkt der Verabschiedung des NLRP 2023 abstelle, seien die dem Programm zugrunde gelegten Prognosen defizitär. Randnummer 22 So habe die Beklagte ihrer Maßnahmenplanung methodisch fehlerhaft einen veralteten Stand der Maßnahmenumsetzung zu Grunde gelegt. Bei der Maßnahmenplanung sei der Informationsstand bis
34. April 2023 berücksichtigt worden, obwohl sich seitdem zahlreiche Änderungen im politisch-rechtlichen Rahmen ergeben hätten. Bei vielen in der Prognose berücksichtigten Maßnahmen habe zum Zeitpunkt des Beschlusses am
35. Mai 2024 festgestanden, dass diese nicht mehr realisiert werden würden. Soweit das NLRP auf die nächste periodische Emissionsprojektion verweise, welche bis zum März 2025 zu erstellen sei, sei dieses Vorgehen rechtlich unzulässig. Vielmehr seien der Maßnahmenplanung des NLRP und der zugrundeliegenden Projektionen die zum Zeitpunkt des Programmbeschlusses verfügbaren Daten zu Grunde zu legen. Zwar werde nicht in Abrede gestellt, dass die Beklagte für die Erstellung und den Abschluss einer Projektion auf Stichtage angewiesen sei. Diese dürften aber nicht über ein Jahr in der Vergangenheit liegen. Randnummer 23 Der Hinweis der Beklagten, dass es sich mit Blick auf die bereits im März 2025 anstehende nächste Emissionsprognose nicht mehr lohne, rechtfertige die unterlassene Aktualisierung nicht. Die Beklagte müsse zumindest das WAM-Szenario und die hierauf basierende Maßnahmenplanung an den Umstand anpassen, dass einige Maßnahmen, die im WAM-Szenario der (ohnehin nur) „vorläufigen“ Emissionsprognose 2023 emissionsmindernd berücksichtigt worden seien, weggefallen seien. Der Beschluss eines Programms, das bereits vor Monaten entfallene Maßnahmen als „zur Verabschiedung vorgesehen“ deklariere und ihnen eine Minderungswirkung zuschreibe, sei offensichtlich rechtswidrig. Eine Aktualisierung sei - was unter Bezugnahme auf die vorgelegten Verwaltungsvorgänge näher ausgeführt wird - auch leistbar gewesen. Es sei schon fraglich, ob alle von der Beklagten angeführten Schritte durchlaufen werden müssten. Dies könne aber auch dahinstehen, weil bis zur Beschlussfassung ausreichend Zeit gewesen wäre: Lege man den sich aus dem vorgelegten Verwaltungsvorgang ergebenden Zeitplan von vier Monaten zugrunde, wäre für eine Aktualisierung anhand des im August veröffentlichten THG-Projektionsberichts, der Änderung des Gebäudeenergiegesetzes (GEG, vom
36. August 2020, BGBl. I 2020, 1728) durch Art. 1 des Gesetzes vom
37. Oktober 2023 GEG-Novelle (BGBl. 2023 I Nr. 280) und der im Dezember 2023 erreichten Einigung zwischen Rat und Parlament der Europäischen Union über die neue „Euro 7-Norm“ (Verordnung (EU) 2024/1257 vom
38. April 2024 über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen und Motoren sowie von Systemen, Bauteilen und selbstständigen technischen Einheiten für diese Fahrzeuge hinsichtlich ihrer Emissionen und der Dauerhaltbarkeit von Batterien (Euro 7), ABl. L
39. Mai 2024) hinreichend Zeit gewesen. Randnummer 24 Das WM-Szenario des NLRP 2023 baue auf dem MM-Szenario des Projektionsberichts 2021 zu den Treibhausgasemissionen auf, obwohl der THG-Projektionsbericht 2023 bereits seit August 2023 vorliege. Dieser hätte der Maßnahmenplanung zu Grunde gelegt werden müssen, auch um die nach Art. 6 Abs. 2 lit. d, Anhang II Teil 1 1.f NEC-RL geforderte Kohärenz mit anderen einschlägigen Plänen und Programmen herzustellen. Dass die Beklagte in Kapitel 5.1.4 des NLRP 2023 ein neues Kapitel zur Sensitivität eingefügt habe, in dem die Abweichungen zwischen dem MMS des THG-Projektionsberichts 2021 und dem des THG-Projektionsberichts 2023 lediglich besprochen würden, helfe diesem Mangel nicht ab. Bei der gebotenen Berücksichtigung des THG-Projektionsberichts 2023 hätten zudem die einschlägige Bewertung dieses Berichts und der ihm zugrunde liegenden Annahmen in der Stellungnahme des Expertenrats für Klimafragen vom
40. August 2023 zum Entwurf des Klimaschutzprogramms 2023 sowie das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Zweiten Nachtragshaushaltsgesetz 2021 vom
41. November 2023 berücksichtigt werden müssen. Die Anpassung der dem NLRP 2023 zugrunde liegenden Prognosen an die Daten des THG-Projektionsberichts 2023 sei auch machbar gewesen. Der Verwaltungsvorgang verdeutliche, dass den zuständigen Ressorts der Aktualisierungsbedarf bewusst und eine Aktualisierung tatsächlich geplant gewesen sei. Selbst wenn die Aktualisierung - wie von der Beklagten behauptet - sechs Monate in Anspruch nehme, sei nicht nachvollziehbar, weshalb eine solche zwischen August 2023 und Mai 2024 nicht möglich gewesen sein sollte. Randnummer 25 Entsprechendes gelte für die Annahmen zu den Aktivitätsraten hinsichtlich des Einsatzes fester Biomasse insbesondere zur Energieerzeugung im Gebäudebereich und zu den durch die Novelle des Gebäudeenergiegesetzes (GEG) in der Fassung des Kabinettsbeschlusses vom April 2023 zu erwartenden Emissionssteigerungen, die durch die Daten des THG-Projektionsberichts vom August 2023 und die erheblich vom berücksichtigten Regierungsentwurf abweichende Fassung der im September 2023 beschlossenen Änderung des GEG überholt seien. Bereits die dadurch zu erwartenden Mehremissionen würden zur Verfehlung der Reduktionsverpflichtung für PM 2,5 für 2030 führen. Die - näher dargelegten - Einblicke in den Verwaltungsvorgang verdeutlichten, dass nach den der Beklagten vorliegenden Informationen eine deutliche Minderungslücke hinsichtlich der PM 2,5 -Emissionen bestehe, welche eine Anpassung der Maßnahmenplanung erforderlich machten, und dass die Wirkung potentieller emissionsmindernder Faktoren unsicher sei und nicht ausreiche, um die Mehremissionen zu kompensieren. Der Hinweis auf die THG-Projektionsdaten 2024 helfe der Beklagten nicht weiter. So sei es zunächst widersprüchlich, wenn die Beklagte einerseits behaupte, dass der THG-Projektionsbericht 2023 und die Beschlüsse zur GEG-Novelle vom September 2023 im Rahmen der NLRP-Prognose zeitlich nicht mehr hätten berücksichtigt werden können, die im März 2024 veröffentlichten THG-Projektionsdaten 2024 hingegen schon. Unabhängig davon deuteten die THG-Projektionsdaten 2024, die erstmals die GEG-Novelle und die neugefasste Bundesförderung effizienter Gebäude berücksichtigten, entgegen der Darstellung der Beklagten nicht darauf hin, dass sich keine Minderungslücke für PM 2,5 auftun werde. Deren Versuch eines diesbezüglichen Nachweises auf Basis des danach zurückgegangenen Primärenergieverbrauchs der Gesamt-Biomasse sei auf Grundlage der vorliegenden Daten nicht nachvollziehbar. Denn der in den THG-Projektionsdaten 2024 prognostizierte Rückgang des Primärenergieverbrauchs für Biomasse Gesamt sei nicht auf weniger Einsatz fester Biomasse im Gebäudesektor zurückzuführen, welcher vor dem Hintergrund des GEG relevant sei, in diesem Sektor steige der prognostizierte Energieverbrauch von 455 PJ (Projektionsbericht 2023) auf 517 PJ (Projektionsdaten 2024). Unabhängig davon habe der Expertenrat für Klimafragen (Gutachten zur Prüfung der Treibhausgas-Projektionsdaten 2024, Sondergutachten gemäß § 12 Abs. 4 Bundes-Klimaschutzgesetz, Juni 2024, Seite 49 ff.) die projizierten THG-Emissionen aus den Projektionsdaten 2024 unter anderem im Sektor Gebäude für unterschätzt erachtet. Randnummer 26 Auch die auf dem Vorschlag der Kommission vom November 2022 beruhenden Annahmen zur Verschärfung des Euro 7-Abgasstandards seien bei Beschluss des NLRP 2023 überholt gewesen. Rat und EU-Parlament hätten sich bereits am
42. Dezember 2023 auf eine in verschiedenen – im Einzelnen benannten – Punkten deutlich abgeschwächte Fassung geeinigt, so dass ein erheblicher Teil der von der Beklagten auf Grundlage des Kommissionsvorschlags angenommenen Minderungswirkung (S. 109 des NLRP 2023) entfalle. Dies werde zur Verfehlung der Reduktionsvorgaben für PM 2,5 und NO x führen. Wie sich aus dem Verwaltungsvorgang ergebe, sei - was ebenfalls ausgeführt wird - auch die Beklagte von einer zu großen Unsicherheit der Maßnahmen ausgegangen. Randnummer 27 Zu beanstanden sei auch, dass für das Maßnahmenpaket Landwirtschaft trotz der Streichung des im Entwurf des NLRP noch enthaltenen Verweises auf die Novelle der IED-Richtlinie (Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom
43. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung)) in Tabelle 39 des NLRP 2023 (S. 106 f. NLRP 2023) dieselbe Minderungswirkung angenommen worden sei, obwohl nach der im November 2023 erfolgten Einigung zwischen Rat und Parlament Betriebe mit Rinderhaltung nicht mehr einbezogen seien und die Anwendung auf andere Betriebe mit Nutztierhaltung erst bei einer gegenüber dem Kommissionsvorschlag deutlich größeren Größe beabsichtigt sei. Weil damit weniger Betriebe betroffen seien, falle die angenommene Minderungswirkung für Ammoniak deutlich schwächer aus. Randnummer 28 Zudem seien - was näher ausgeführt wird - zahlreiche der im WM- und WAM-Szenario berücksichtigten klimapolitischen Maßnahmen inzwischen aufgrund von Kürzungen u.a. in Folge des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom
44. November 2023 (2 BvF 1/22) obsolet. Auch im Gutachten zur Prüfung der Treibhausgas-Projektionsdaten 2024 des Expertenrats für Klimafragen vom
45. Juni werde darauf hingewiesen, dass der Wegfall finanzieller Mittel in Folge des Urteils des Bundesverfassungsgerichts entgegen der Behauptung der Beklagten offensichtlich erhebliche Auswirkungen auf die Umsetzung und Minderungswirkung der Maßnahmen habe. Randnummer 29 Auf einem veralteten Erkenntnisstand beruhe das NLRP 2023 auch deshalb, weil es die Inventardaten 2024 nicht berücksichtige, die für NH 3 und SO 2 ein höheres Emissionsniveau auswiesen und damit ein Indiz dafür seien, dass künftige Emissionsprognosen pessimistischer ausfallen würden. Dem habe Rechnung getragen werden müssen. Randnummer 30 Methodisch fehlerhaft, jedenfalls aber auf unrealistischen Annahmen beruhend, sei die dem NLRP 2023 zu Grunde liegende Prognose auch deshalb, weil sie Maßnahmen berücksichtige, deren Umsetzung nicht ausreichend sicher sei. Maßnahmen dürften nur dann im WAM-Szenario berücksichtigt werden, wenn ihre Umsetzung mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten sei. Diese ergebe sich sowohl aus Anhang III Teil c) NEC-RL als auch aus Art. 2 Nr. 4 und 5 der Governance-Verordnung. Die Annahme der Beklagten, dass es ausreiche, wenn die Umsetzung einer Maßnahme nur „offen“ sei, lege ein grundsätzliches planerisches Fehlverständnis offen. Eine optionale Maßnahme sei keine „zur Verabschiedung vorgesehene“ Maßnahme. Auch Maßnahmen, die wegen nicht abgestimmter Finanzierung unter einen pauschalen Finanzierungsvorbehalt gestellt worden seien, seien zu unsicher. Randnummer 31 Davon ausgehend blieben die im
46. Kapitel des NLRP 2023 berücksichtigten Maßnahmen weit hinter diesen gesetzlichen Anforderungen an die Umsetzungswahrscheinlichkeit zurück. Randnummer 32 Mit Blick auf die in Tabelle 39 (S. 106 ff. NLRP 2023) vorgesehenen Maßnahmen des Sektors Landwirtschaft für das WAM-Szenario beanstandet der Kläger, dass die vom Beklagten angeführten Förderprogramme die Zweifel an der Erreichung der Ziele nicht ausräumen könnten. Die Förderung für emissionsarme Stallböden sei ins Ermessen der Länder gestellt und die Beklagte sehe die Erreichung des Ziels selbst lediglich als „denkbar“ an. Die Annahme, dass bis 2030 etwa 50% aller Laufböden erneuert würden, sei unrealistisch und „jedenfalls zu unsicher“. Die Förderprogramme für die beiden anderen Maßnahmen (Schlitz- und Injektionstechnik, gasdichte Lagerung von Gärresten) liefen 2024 aus und es sei unsicher, ob es zu einer weiteren Förderung komme. Jedenfalls eine Erreichung der gasdichten Lagerung von Gärresten sei auch nach einer aus dem Verwaltungsvorgang ersichtlichen Einschätzung des UBA vom August 2023 allein durch die bestehenden Regularien der TA Luft nicht erreichbar. Randnummer 33 Die Fehlerhaftigkeit der WM-Prognose für den NH 3 -Ausstoß im Sektor Landwirtschaft werde auch im Verwaltungsvorgang bestätigt. Aus diesem sei ersichtlich, dass die Abweichung von den in der Thünen-Baseline 2022-2032 entwickelten Szenarien zur Entwicklung der Tierzahlen und der eingesetzten Mineraldüngermengen nach Auffassung des Umweltbundesamtes, der befassten Referate im Bundesministerium für Umwelt und auch nach Auffassung des Thünen-Instituts mit sehr großen, nach Auffassung des Klägers zu großen, Unsicherheiten verbunden seien und eine potenzielle Minderungslücke nicht durch die vorgesehenen zusätzlichen Maßnahmen geschlossen werden könnte. Randnummer 34 Die Anpassungen der Ökodesign-Verordnungen (Tabelle 37, 38, S. 102 ff. des NLRP 2023) seien zu unsicher, weil politische Pläne der Kommission nicht die für eine Maßnahme im NLRP erforderliche Umsetzungswahrscheinlichkeit aufwiesen. Dies gelte umso mehr, als das Bundesministerium für Wirtschaft die Maßnahme ausweislich der Stellungnahme im Rahmen der letzten Ressortabstimmung noch nicht einmal als Vorfestlegung für eine Verhandlungsposition der Bundesregierung verstanden wissen wolle. Randnummer 35 Unrealistisch, da nicht durch konkrete Maßnahmen abgesichert, sei auch die dem NLRP 2023 zugrunde liegende Annahme, dass bis zum
47. Dezember 2029 alle Kohlekraftwerke vom Netz gingen, und die mit dieser Annahme verbundenen Reduktionsannahmen. Ob und wie ein vorgezogener Ausstieg aus der Kohleverbrennung in den ostdeutschen Revieren umgesetzt werden solle, sei völlig offen. Eine ausweislich des Verwaltungsvorgangs von der Beklagten zunächst vorgesehene Anpassung an den Projektionsbericht 2023 bzw. die dort entwickelten Szenarien zum beschleunigten Kohleausstieg sei unterblieben. Randnummer 36 Hinsichtlich der in Tabelle 35 des NLRP 2023 (S. 99 f. NLRP 2023) nur optional und damit nach Auffassung des Klägers nicht „zur Verabschiedung“ vorgesehenen „Prüfung einer Änderung der
48. BImSchV“ sei auch zu berücksichtigen, dass seitens des Bundesministeriums für Wirtschaft Bedenken gegen die Vereinbarkeit der Herabsetzung der Grenzwerte mit der gewünschten Förderung von Wasserstoff geäußert und deshalb nur die Prüfung einer solchen Änderung in Aussicht gestellt worden sei. Randnummer 37 Auch die Unsicherheit hinsichtlich des im NLRP 2023 vorausgesetzten Anstiegs der E-Mobilität (Tabelle 40, S. 108 ff., 112 ff.) werde im Verwaltungsvorgang bestätigt. Der noch im Schriftsatz vom
49. Juni 2025 angestellten unrealistischen Prognose der Beklagten, wonach die batteriebetriebenen Elektrofahrzeuge (BEV) bei den PKW-Neuzulassungen im Jahr 2024 bereits die 50%-Marke überstiegen, stünden reale Neuzulassungen von 12,6% im Mai 2024 und vergleichbar schlechte Quoten in den ersten Monaten des Jahres gegenüber; der Markt sei zusammengebrochen. Randnummer 38 Die dem NLRP 2023 zugrunde liegende Prognose sei zudem nicht nachvollziehbar begründet. Für die Maßnahmenpakete Verkehr und Landwirtschaft fehle es an einer nachvollziehbaren Abschätzung der für die Einzelmaßnahmen angenommenen Minderungswirkung. An der Schlüssigkeit fehle es der Prognose auch deshalb, weil sich das addierte Minderungspotential der im NLRP beschriebenen Maßnahmen teilweise nicht mit den für das WAM-Szenario prognostizierten Werten decke. Die fehlende Transparenz von Prognosen sei bereits im „light review“ der Emissionsprognose 2023 bemängelt worden, insbesondere gelte dies hinsichtlich der Projektion für NH 3 . Randnummer 39 Das Fehlen hinreichend konkreter und hinsichtlich ihrer Umsetzung sicherer Maßnahmen werde nicht durch den vagen Hinweis kompensiert, dass im Falle geringerer Reduktionspotenziale die Maßnahmenplanung modifiziert werde (NLRP 2023, Ziff. 6.1, S. 95). Bereits aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom
50. Mai 2021 (7 C 8/20, juris Rn. 41) ergebe sich, dass eine hilfsweise Sekundärplanung eine fehlerfreie Primärplanung nicht ersetzen könne. Den Planungsgeber treffe eine Verpflichtung, alle Maßnahmen festzulegen, die zum Zeitpunkt des Beschlusses über den Plan nach einer fehlerfreien Prognose zur Zielerreichung erforderlich seien. Auch ein Nachsteuerungsmechanismus (NLRP 2023, Tabelle 48, S. 123 betreffend NH 3 ) könne eine korrekte Maßnahmenplanung nicht ersetzen. Randnummer 40 Für den Fall, dass der Senat das Bestehen einer Verpflichtung zur Einhaltung eines linearen Reduktionspfades verneine, begehre er mit dem Hilfsantrag wenigstens den Beschluss eines aktualisierten NLRP, welcher zur Einhaltung der in Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Anhang II NEC-RL verankerten jährlichen Reduktionsvorgaben für den Zeitraum 2020 bis 2029 und ab 2030 geeignet sei. Für die Zulässigkeit und Begründetheit gelte das zuvor Gesagte entsprechend. Randnummer 41 Der Kläger hat mit Klagerhebung beantragt: Randnummer 42
51. Die Beklagte zu verpflichten, ein nationales Luftreinhalteprogramm aufzustellen, in dem unter Angabe eines konkreten Umsetzungszeitplans die erforderlichen Maßnahmen festgelegt werden, um die nationalen jährlichen anthropogenen Emissionen der Luftschadstoffe Ammoniak (NH 3 ), Feinstaub (PM 2,5 ), Schwefeldioxid (SO 2 ), Stickstoffoxid (NO x ) —

§ 2Abs. 2 der 43. Blm

SchV genannten Emissionen — entlang eines linearen Reduktionspfads zu reduzieren, wobei dieser Reduktionspfad, Randnummer 43 - bei NO x zwischen der Emissionsmenge, die sich aus der Verpflichtung zur Reduktion der NO x -Emissionen um 39 % im Jahr 2020 gegenüber 2005 ergibt und der Emissionsmenge, die aus der Verpflichtung zur Reduktion der NO x -Emissionen um 65 % im Jahr 2030 gegenüber 2005 liegt, Randnummer 44 - bei NH 3 zwischen der Emissionsmenge, die sich aus der Verpflichtung zur Reduktion der NH3-Emissionen um 5 % im Jahr 2020 gegenüber 2005 ergibt und der Emissionsmenge, die aus der Verpflichtung zur Reduktion der NH 3 -Emissionen um 29 % im Jahr 2030 gegenüber 2005 liegt, Randnummer 45 -bei SO 2 zwischen der Emissionsmenge, die sich aus der Verpflichtung zur Reduktion der SO 2 -Emissionen um 21 % im Jahr 2020 gegenüber 2005 ergibt und der Emissionsmenge, die aus der Verpflichtung zur Reduktion der SO 2 -Emissionen um 58 % im Jahr 2030 gegenüber 2005 liegt, Randnummer 46 - bei PM 2,5 , zwischen der Emissionsmenge, die sich aus der Verpflichtung zur Reduktion der PM 2,5 -Emissionen um 26 % im Jahr 2020 gegenüber 2005 ergibt und der Emissionsmenge, die aus der Verpflichtung zur Reduktion der PM 2,5 -Emissionen um 43 % im Jahr 2030 gegenüber 2005 liegt. Randnummer 47 2. Hilfsweise: Randnummer 48 Die Beklagte zu verpflichten, ein nationales Luftreinhalteprogramm aufzustellen, in dem unter Angabe eines konkreten Umsetzungszeitplans die erforderlichen Maßnahmen festgelegt werden, um die nationalen jährlichen anthropogenen Emissionen der Luftschadstoffe Ammoniak (NH 3 ), Feinstaub (PM 2,5 ), Schwefeldioxid (SO 2 ), Stickstoffoxid (NO x ) —

§ 2Abs. 2 der 43. Blm

SchV genannten Emissionen — wie folgt zu begrenzen: Randnummer 49 - die nationalen jährlichen anthropogenen NO x -Emissionen in jedem Jahr zwischen 2020 und 2029 um 39 % und in jedem Jahr ab 2030 um 65 % gegenüber dem Jahr 2005, Randnummer 50 - die nationalen jährlichen anthropogenen NH 3 -Emissionen in jedem Jahr zwischen 2020 und 2029 um 5 % und in jedem Jahr ab 2030 um 29 % gegenüber dem Jahr 2005, Randnummer 51 - die nationalen jährlichen anthropogenen SO 2 -Emissionen in jedem Jahr zwischen 2020 und 2029 um 21 % und in jedem Jahr ab 2030 um 58 % gegenüber dem Jahr 2005, Randnummer 52 - die nationalen jährlichen anthropogenen PM 2,5 -Emissionen in jedem Jahr zwischen 2020 und 2029 um 26 % und in jedem Jahr ab 2030 um 43 % gegenüber dem Jahr 2005. Randnummer 53 3. Weiter hilfsweise: Randnummer 54 Es wird festgestellt, dass die Beklagte dazu verpflichtet ist, ein nationales Luftreinhalteprogramm aufzustellen, in dem unter Angabe eines konkreten Umsetzungszeitplans die erforderlichen Maßnahmen festgelegt werden, um die nationalen jährlichen anthropogenen Emissionen der Luftschadstoffe Ammoniak (NH 3 ), Feinstaub (PM 2,5 ), Schwefeldioxid (SO 2 ), Stickstoffoxid (NO x ) —

§ 2Abs. 2 der 43. Blm

SchV genannten Emissionen — entlang eines linearen Reduktionspfads zu reduzieren, wobei dieser Reduktionspfad Randnummer 55 - bei NO x zwischen der Emissionsmenge, die sich aus der Verpflichtung zur Reduktion der NO x -Emissionen um 39 % im Jahr 2020 gegenüber 2005 ergibt und der Emissionsmenge, die aus der Verpflichtung zur Reduktion der NO x -Emissionen um 65 % im Jahr 2030 gegenüber 2005 liegt, Randnummer 56 - bei NH 3 zwischen der Emissionsmenge, die sich aus der Verpflichtung zur Reduktion der NH3-Emissionen um 5 % im Jahr 2020 gegenüber 2005 ergibt und der Emissionsmenge, die aus der Verpflichtung zur Reduktion der NH 3 -Emissionen um 29 % im Jahr 2030 gegenüber 2005 liegt, Randnummer 57 -bei SO 2 zwischen der Emissionsmenge, die sich aus der Verpflichtung zur Reduktion der SO 2 -Emissionen um 21 % im Jahr 2020 gegenüber 2005 ergibt und der Emissionsmenge, die aus der Verpflichtung zur Reduktion der SO 2 -Emissionen um 58 % im Jahr 2030 gegenüber 2005 liegt, Randnummer 58 - bei PM 2,5 , zwischen der Emissionsmenge, die sich aus der Verpflichtung zur Reduktion der PM 2,5 -Emissionen um 26 % im Jahr 2020 gegenüber 2005 ergibt und der Emissionsmenge, die aus der Verpflichtung zur Reduktion der PM 2,5 -Emissionen um 43 % im Jahr 2030 gegenüber 2005 liegt. Randnummer 59 4. Weiter hilfsweise: Randnummer 60 Es wird festgestellt, dass die Beklagte dazu verpflichtet ist, ein nationales Luftreinhalteprogramm aufzustellen, in dem unter Angabe eines konkreten Umsetzungszeitplans die erforderlichen Maßnahmen festgelegt werden, um die nationalen jährlichen anthropogenen Emissionen der Luftschadstoffe Ammoniak (NH 3 ), Feinstaub (PM 2,5 ), Schwefeldioxid (SO 2 ), Stickstoffoxid (NO x ) —

§ 2Abs. 2 der 43. Blm

SchV genannten Emissionen — wie folgt zu begrenzen: Randnummer 61 - die nationalen jährlichen anthropogenen NO x -Emissionen in jedem Jahr zwischen 2020 und 2029 um 39 % und in jedem Jahr ab 2030 um 65 % gegenüber dem Jahr 2005, Randnummer 62 - die nationalen jährlichen anthropogenen NH 3 -Emissionen in jedem Jahr zwischen 2020 und 2029 um 5 % und in jedem Jahr ab 2030 um 29 % gegenüber dem Jahr 2005, Randnummer 63 - die nationalen jährlichen anthropogenen SO 2 -Emissionen in jedem Jahr zwischen 2020 und 2029 um 21 % und in jedem Jahr ab 2030 um 58 % gegenüber dem Jahr 2005, Randnummer 64 - die nationalen jährlichen anthropogenen PM 2,5 -Emissionen in jedem Jahr zwischen 2020 und 2029 um 26 % und in jedem Jahr ab 2030 um 43 % gegenüber dem Jahr 2005. Randnummer 65 Der Kläger beantragt nunmehr: Randnummer 66 Die Beklagte wird verurteilt, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts ein aktualisiertes nationales Luftreinhalteprogramm zu beschließen, welches die erforderlichen Maßnahmen enthält, um die nationalen jährlichen anthropogenen Emissionen der Luftschadstoffe Stickstoffoxid (NO x ), Ammoniak (NH 3 ), Schwefeldioxid (SO 2 ) und Feinstaub (PM 2,5 ) –

§ 2Abs. 2 der 43. BIm

SchV genannten Emissionen – wie folgt zu reduzieren: Randnummer 67 für NO x : Randnummer 68 - ab dem Jahr 2025 um 52 % gegenüber 2005, Randnummer 69 - ab dem Jahr 2026 um 54,6 % gegenüber 2005, Randnummer 70 - ab dem Jahr 2027 um 57,2 % gegenüber 2005, Randnummer 71 - ab dem Jahr 2028 um 59,8 % gegenüber 2005, Randnummer 72 - ab dem Jahr 2029 um 62,4 % gegenüber 2005, Randnummer 73 - ab dem Jahr 2030 um 65 % gegenüber 2005, Randnummer 74 für NH 3 : Randnummer 75 - ab dem Jahr 2025 um 17 % gegenüber 2005, Randnummer 76 - ab dem Jahr 2026 um 19,4 % gegenüber 2005, Randnummer 77 - ab dem Jahr 2027 um 21,8 % gegenüber 2005, Randnummer 78 - ab dem Jahr 2028 um 24,2 % gegenüber 2005, Randnummer 79 - ab dem Jahr 2029 um 26,6 % gegenüber 2005, Randnummer 80 - ab dem Jahr 2030 um 29 % gegenüber 2005, Randnummer 81 für SO 2 : Randnummer 82 - ab dem Jahr 2025 um 39,5 % gegenüber 2005, Randnummer 83 - ab dem Jahr 2026 um 43,2 % gegenüber 2005, Randnummer 84 - ab dem Jahr 2027 um 46,9 % gegenüber 2005, Randnummer 85 - ab dem Jahr 2028 um 50,6 % gegenüber 2005 Randnummer 86 - ab dem Jahr 2029 um 54,3 % gegenüber 2005, Randnummer 87 - ab dem Jahr 2030 um 58 % gegenüber 2005, Randnummer 88 für PM 2,5 : Randnummer 89 - ab dem Jahr 2025 um 34,5 % gegenüber 2005, Randnummer 90 - ab dem Jahr 2026 um 36,2 % gegenüber 2005, Randnummer 91 - ab dem Jahr 2027 um 37,9 % gegenüber 2005, Randnummer 92 - ab dem Jahr 2028 um 39,6 % gegenüber 2005, Randnummer 93 - ab dem Jahr 2029 um 41,3 % gegenüber 2005, Randnummer 94 - ab dem Jahr 2030 um 43 % gegenüber 2005. Randnummer 95 Hilfsweise: Randnummer 96 Die Beklagte wird verurteilt, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts ein aktualisiertes nationales Luftreinhalteprogramm zu beschließen, welches die erforderlichen Maßnahmen enthält, um die nationalen jährlichen anthropogenen Emissionen der Luftschadstoffe Stickstoffoxid (NO x ), Ammoniak (NH 3 ), Schwefeldioxid (SO 2 ) und Feinstaub (PM 2,5 ) –

§ 2Abs. 2 der 43. BIm

SchV genannten Emissionen – wie folgt zu reduzieren: Randnummer 97 - für NO x ab dem Jahr 2025 um 39 % und ab dem Jahr 2030 um 65 % gegenüber dem Jahr 2005, Randnummer 98 - für NH 3 ab dem Jahr 2025 um 5 % und ab dem Jahr 2030 um 29 % gegenüber dem Jahr 2005, Randnummer 99 - für SO 2 ab dem Jahr 2025 um 21 % und ab dem Jahr 2030 um 58 % gegenüber dem Jahr 2005, Randnummer 100 - für PM 2,5 ab dem Jahr 2025 um 26 % und ab dem Jahr 2030 um 43 % gegenüber dem Jahr

1. Randnummer 101 Die Beklagte beantragt, Randnummer 102 die Klage abzuweisen. Randnummer 103 Die Beklagte tritt der Klage entgegen. Randnummer 104 Sie hat hinsichtlich des NLRP 2019 ausgeführt, dass die Klage ungeachtet der Frage ihrer Zulässigkeit, die unterstellt werden solle, jedenfalls unbegründet sei. Randnummer 105 Der Kläger habe keinen Anspruch auf Berichtigung des Programms. Mit einem Teil seiner Einwendungen, insbesondere mit der gegen den NLRP 2019 vorgebrachten Rüge, dass das Programm zu Unrecht keiner SUP unterzogen worden sei und keine rechtsverbindlichen Festlegungen von Emissionsreduktionsmaßnahmen enthielten, sei er bereits gem. § 7 Abs. 3 UmwRG präkludiert. Die Einwände griffen aber auch in der Sache nicht durch, da das Programm mangels rahmensetzender Funktion weder nach nationalem Recht noch nach der SUP-Richtlinie einer Umweltprüfung zu unterziehen gewesen sei und diese nationale Ausgestaltung auch mit den Vorgaben der NEC-RL im Einklang stehe. Diese fordere nicht, dass die geplanten zusätzlichen Maßnahmen zur Ermessensreduktion bereits verbindlich im NLRP festgelegt würden. Randnummer 106 Auch der Einwand, das NLRP verstoße gegen die in Art. 4 Abs. 2 NEC-RL niedergelegte Pflicht zur Einhaltung des linearen Reduktionspfades, sei, soweit er nicht schon präkludiert sei, unbegründet. Randnummer 107 Soweit der Kläger versuche, die Prognosen des NLRP mit einer ex-post-Betrachtung der zugrunde gelegten Maßnahmen zu erschüttern, verkenne er den rechtlichen Prüfungsmaßstab. Er übergehe die erforderliche Unterscheidung zwischen einem Berichtigungs- und einem Aktualisierungsanspruch und unterlaufe das von der NEC-RL vorgegebene spezifische Aktualisierungsregime. Maßgeblich für die Beurteilung der Frage, ob die dem NLRP zugrunde liegenden Prognosen zur Schadstoffentwicklung und zur Wirkung der festgelegten Maßnahmen den rechtlichen Anforderungen genügten, sei grundsätzlich der Zeitpunkt der Beschlussfassung über das Programm. Indes könne die Beklagte als Programmerstellerin bis zum maßgeblichen Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Programms durch das Gericht eine sich auf eine Überarbeitung und Überprüfung der Prognosen und Maßnahmen beschränkende Aktualisierung vornehmen, sofern diese nicht zur Erstellung einer methodisch vollständig neuen Prognose oder der grundlegenden Umgestaltung der vorgesehenen Maßnahme führe. Die Beklagte könne durch Überprüfung bzw. Überarbeitung von Prognosen belegen, dass sie ihre Reduktionsverpflichtungen gleichwohl im Ergebnis einhalten werde; entscheidend sei allein die Einhaltung der unionsrechtlich vorgegebenen Ergebnisverpflichtung. Unabhängig davon scheide eine Verurteilung zur Berichtigung eines NLRP aus, sofern diese in Anbetracht des dafür notwendigen Planungszeitraums und der tatsächlichen Entwicklung der Emissionen keine zügigere Einhaltung der Reduktionsverpflichtungen mehr erreichen könnte. Randnummer 108 Die vom Beklagten zu Grunde gelegten Prognosen seien gerichtlich nur eingeschränkt daraufhin überprüfbar, ob sie methodisch einwandfrei erarbeitet worden seien, nicht auf unrealistischen Annahmen beruhten und ob das Prognoseergebnis einleuchtend begründet worden sei. Auch aus dem Unionsrecht folge kein strengerer Maßstab. Soweit der Kläger (besonders) hohe Anforderungen an die gerichtliche Kontrolldichte der Prognosen stelle, könne dem nicht gefolgt werden. Den diesbezüglichen Erwägungen habe das Bundesverwaltungsgericht für die gerichtliche Kontrolle von Luftreinhalteplänen eine eindeutige Absage erteilt und angenommen, dass die gewöhnlichen Maßstäbe für Prognoseentscheidungen gälten. Diese nur eingeschränkte gerichtliche Kontrolle greife erst recht für das NLRP, dessen Prognosen der Natur der Sache nach mit größeren Unsicherheiten behaftet sei und das zudem bereits nach den Richtlinienvorgaben einer regelmäßigen und umfassenden Kontrolle durch die Kommission unterworfen werde. Randnummer 109 Der Kläger überspanne die Anforderungen an die Prognosesicherheit. Denn sowohl das Unionsrecht als auch das nationale Recht setzten Prognoseunsicherheiten als gegeben voraus. Davon ausgehend stelle die Einbeziehung von Maßnahmen, deren Umsetzung im Zeitpunkt des Programmerlasses noch nicht sichergestellt, sondern nur vorgesehen sei, keinen Prognosemangel dar. Es bestehe keine Pflicht, „worst case“-Szenarien zugrunde zu legen. Für das NLRP folge schon aus den umfassenden Regelungen zur Berichterstattung, die die Mitgliedsstaaten zur fortwährenden Überwachung und ggf. vorzeitigen Aktualisierung verpflichteten, dass für dieses erst recht kein zusätzlicher Puffer für Unsicherheiten berücksichtigt werden müsse. Randnummer 110 Davon ausgehend sei das NLRP 2019 nicht zu beanstanden gewesen. Randnummer 111 Nach Beschluss des NLRP 2023 am
2. Mai 2024 hat die Beklagte weiter ausgeführt, dass für das hiesige Verfahren nur mehr die Angriffe gegen das am
3. Mai 2024 beschlossene NLRP 2023 und die zugrunde liegende Emissionsprognose 2023 von Bedeutung seien, die sämtlichen rechtlichen Anforderungen gerecht würden. Randnummer 112 Auch das NLRP 2023 habe keiner Durchführung einer SUP bedurft. Ein entsprechender Einwand würde zudem mangels Geltendmachung während der Öffentlichkeitsbeteiligung erneut schon an der Präklusion sowie jedenfalls am Fehlen der SUP-Pflicht scheitern. Randnummer 113 Auch daran, dass sich aus dem Fehlen von Sicherheitspuffern bzw. „Konformitätsmargen“ keine Gefahr der Verfehlung der Reduktionsverpflichtungen herleiten lasse, werde festgehalten. Randnummer 114 Prognosefehler ließen sich dem Vortrag des Klägers nicht entnehmen. Die dem aktuellen NLRP 2023 zu Grunde liegende Inventarberichterstattung 2022 bestätige für das Jahr 2020, dass vorangegangene Prognosen der Beklagen im Vergleich zu den tatsächlich berichteten Emissionen konservativ ausgefallen seien. Randnummer 115 Der Vorwurf, sie habe dem NLRP 2023 veraltete Maßnahmen zugrunde gelegt, verkenne den maßgeblichen Zeitpunkt für die rechtliche Beurteilung der Prognosen. Für die Beurteilung sei zwar grundsätzlich auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung über das Programm abzustellen. Dies bedeute aber nicht, dass in den Prognosen ausnahmslos alle Entwicklungen bis zum Tag des Kabinettsbeschlusses berücksichtigt werden müssten. Dies sei nicht möglich. Die in die Prognose eingestellten Daten müssten nach der Rechtsprechung nur „möglichst“ aktuell sein. Die Pflicht zur Verwendung aktueller Daten stehe zudem unter dem ausdrücklichen Vorbehalt sachlicher Gründe für eine andere Herangehensweise. Vor allem müsse das zugrunde gelegte Datenmaterial belastbar sein. Dass dem NLRP 2023 die unveränderte, am
4. Mai 2023 der EU-Kommission übermittelte Emissionsprognose aus 2023 zugrunde gelegt worden sei, sei in Anbetracht des engmaschigen, grundsätzlich einheitliche Berichterstattungsfristen für alle Mitgliedsstaaten vorgebenden Berichts- und Überprüfungszyklus der NEC-RL und des mit der Aktualisierung verbundenen - u.a. durch eine Auflistung der zu durchlaufenden Schritte näher ausgeführten - Aufwands geboten und jedenfalls sachlich gerechtfertigt. Die Erstellung der Emissionsszenarien sowie die Planung und Quantifizierung der Minderungswirkungen der Maßnahmen und die Erstellung des Entwurfs des NLRP benötigten erhebliche Zeit; des Weiteren seien verschiedene Abstimmungsprozesse verpflichtend, die aufgrund der weitreichenden Wirkungen im Hinblick auf die Maßnahmen ebenfalls Zeit in Anspruch nähmen. Allein die vollständige und konsistente Aktualisierung der Prognosen auf Basis eines neuen THG-Projektionsberichts einschließlich aller notwendigen Aktualisierungen sonstiger zutreffender Annahmen nehme seitens des Umweltbundesamtes in etwa sechs Monate in Anspruch. Schon das belege, dass die vom Kläger geforderte fortlaufende Aktualisierung nicht leistbar sei. Randnummer 116 Im konkreten Fall sei die Prognose 2023 am
5. Mai 2023 zunächst vorläufig an die Kommission und die europäische Umweltagentur übermittelt worden. Sie sei in dem zugehörigen Riccardo Bericht vom
6. September 2023 evaluiert und mit dem Kabinettsbeschluss vom
7. Mai 2024 zusammen mit dem darauf aufbauenden NLRP 2023 bestätigt worden. Die Emissionsprojektionen des WM-Szenarios im NLRP 2023 entsprächen dem Stand der EMMa-Datenbank zum
8. Mai
9. Die Maßnahmen des WM-Szenarios seien entsprechend dem in Kap. 6.1 beschriebenen Informationsstand und in keinem Fall nach dem
10. April 2023 ausgestaltet und entsprechende Annahmen zur Quantifizierung der potentiellen Maßnahmewirkungen getroffen worden. Im NLRP 2023 werde ausdrücklich darauf hingewiesen, dass Entwicklungen nach dem jeweils betrachteten Stichdatum nicht mehr hätten berücksichtigt werden können und dass Maßnahmen, die inzwischen festgelegt bzw. gesetzlich beschlossen worden seien, bei der nächsten Aktualisierung der Emissionsprojektionen ins WM-Szenario übergehen und ihre potenzielle Emissionsminderungswirkung auf Basis der gesetzlichen Ausgestaltung neu quantifiziert werden müssten. Eine nochmalige Aktualisierung hätte zu einer weiteren, erheblichen Verzögerung geführt und wäre dem Ziel, den vorgegebenen Berichtszyklus soweit als möglich einzuhalten, diametral zuwidergelaufen. Hinzu komme, dass der Bericht der nächsten Emissionsprognose bereits zum
11. März 2025 anstehe. Soweit sich aus dieser eine Gefahr der Verfehlung der Reduktionsverpflichtungen ergebe, wäre sie, die Beklagte, gemäß Art. 6 Abs. 4 NEC-RL verpflichtet, das NRLP zu aktualisieren. Vor diesem Hintergrund habe sie dem Beschluss vom
12. Mai 2024 die Emissionsprognose aus 2023 zugrunde legen können und müssen. Es sei schon zweifelhaft, ob eine Aktualisierung vor dem Bericht der Emissionsprognose 2025 überhaupt noch umsetzbar gewesen wäre. Jedenfalls hätte sie keinen Mehrwert erbracht, der damit verbundene Aufwand wäre unverhältnismäßig gewesen. Da die vom Kläger angeführten Entwicklungen allesamt zeitlich nach dem
13. Mai 2023 lägen und weder absehbar noch hinreichend verlässlich quantifizierbar gewesen seien, spielten sie für die rechtliche Beurteilung des NLRP 2023 keine Rolle. Randnummer 117 Obwohl es danach nicht entscheidungserheblich auf eine nähere Betrachtung der vom Kläger angeführten Entwicklungen ankomme, werde höchst vorsorglich zu den diesbezüglichen Ausführungen Stellung genommen: Randnummer 118 Der Einwand des Klägers, die Beklagte lasse außer Betracht, dass die im September 2023 beschlossene GEG-Novelle zu noch höheren PM 2,5 Emissionen aus Biomasse führe als in der Prognose 2023 angenommen, sei unberechtigt. Selbst wenn man insofern auf den
14. Mai 2024 als maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt abstellen wollte, habe es - was ausgeführt wird - zu diesem Zeitpunkt an belastbaren Daten gefehlt, die eine hinreichend verlässliche Abschätzung der im September 2023 beschlossenen GEG-Novelle ermöglicht hätten. Der Kläger blende die im NLRP 2023 betrachteten, die Auswirkungen einer potenziellen Erhöhung des Einsatzes von Biomasse im Gebäudesektor potenziell mindernden Faktoren aus. Im NLRP 2023 sei ausdrücklich festgestellt worden, dass belastbare Abschätzungen zum Zusammenwirken der unterschiedlichen Faktoren noch nicht möglich seien. Unabhängig davon lasse sich die These des Klägers, dass die PM 2,5 -Projektionen im Zusammenhang mit der GEG-Novelle unterschätzt worden seien, zumindest nach den jüngsten, im Projektionsbericht 2024 veröffentlichten Prognosen, für die erstmals die GEG-Novelle vom September 2023 und die neugefasste Bundesförderung effizienter Gebäude berücksichtigt worden seien, nicht halten. Diese seien zugunsten der Beklagten zu berücksichtigen. Der vom Kläger herangezogene THG-Projektionsbericht 2023 sei zwischenzeitlich überholt. Randnummer 119 Wie sich die vom Kläger bemühte geringere Ausstattung im Klima- und Transformationsfonds auf die mittleren PM 2,5 -Emissionsfaktoren des Anlagenparks an Kleinfeuerungsanlagen bis 2030 auswirken könnte, könne im Moment noch nicht belastbar abgeschätzt werden. Der Kläger übergehe im Übrigen, dass das im September 2023 verabschiedete GEG seine Wirkungen aufgrund längerer Übergangsfristen nicht bereits in 2025, sondern erst ab 2028 entfalten und die Zahl der aufgrund dieses Gesetzes installierten, emissionserhöhend wirkenden Biomasseanlagen deshalb wie auch aufgrund aktueller Vorzieheffekte (vor Fristablauf noch Kauf von Gas- und Ölheizungen durch viele Hausbesitzer) voraussichtlich deutlich geringer ausfallen werde als im NLRP 2023 angenommen. Eine umfassende Bewertung der Änderungen erfolge mit der zum
15. März 2025 anstehenden Emissionsprognose. Hiervon unabhängig werde die vom Kläger geltend gemachte Emissionssteigerung aus der Streichung des im Kabinettsentwurf des GEG vorgesehenen „Staubabscheiders“ jedenfalls durch die Maßnahme „Verschärfung der Emissionsgrenzwerte der Ökodesign-Verordnung (EU) 2015/1189 ab 2027“ mehr als kompensiert. Randnummer 120 Soweit der Kläger sich auf die im Gesetzgebungsverfahren zur Schadstoffnorm Euro 7 erfolgten Änderungen berufe, fehle es schon an der erforderlichen Substantiierung. Auf die Minderungswirkung bei PM 2,5 hätten die Änderungen keine wesentlichen Auswirkungen, weil sie sich nicht auf die Maßnahmen zu Reifen- und Bremsabrieb bezögen. Bei NO x würde eine unterstellte Erhöhung der Emissionen zumindest durch die zusätzliche erhebliche Minderungswirkung kompensiert, die sich aus dem THG-Projektionsbericht 2023 gegenüber dem THG-Projektionsbericht 2021 ergebe, der dem NLRP 2023 zugrunde liege. Randnummer 121 Auch der unsubstantiierte Vortrag des Klägers zur IED-Novelle gehe ins Leere. Sie spiele für die Berechnung des Minderungspotenzials der Teilmaßnahme zu emissionsarmen Böden in Milchkuhställen keine Rolle, da dieses sich ausschließlich aus dem bereits existierenden Förderanreiz und der Annahme zur Steigerung des Anteils dieser Technik bis zum Jahr 2030 ergebe (NLRP 2023, S. 106 ff., Tabelle 39). Randnummer 122 Die Berücksichtigung der sonstigen klimapolitischen Maßnahmen beanstande der Kläger ebenfalls zu Unrecht, denn diese Maßnahmen hätten „ganz überwiegend“ flankierenden Charakter und seien im NLRP 2023 als Absicherung der Einhaltung der Reduktionsverpflichtungen berücksichtigt worden, ohne ihnen für sich genommen wesentliches quantifizierbares Potential zuzuschreiben. Jedenfalls lasse sich aus der kurzfristigen Kürzung der Förderungen infolge des Urteils des Bundesverfassungsgerichts zum
16. Nachtragshaushaltsgesetz 2021 nicht automatisch auf einen gänzlichen Wegfall der Maßnahmen und ihrer Minderungswirkung schließen; insofern habe es auch am
17. Mai 2024 noch an belastbaren Daten für eine verlässliche Folgenabschätzung gefehlt. Randnummer 123 Auch der Vortrag des Klägers zum THG-Projektionsbericht 2023 greife nicht durch. Da der Bericht erst im August 2023 und damit nach dem Stichdatum für das NLRP 2023, nach erster Ressortabstimmung, Anhörung der Länder und Verbände und nach der Öffentlichkeitsbeteiligung veröffentlicht worden sei, sei er aus den bereits dargelegten Gründen nicht mehr zu berücksichtigen gewesen, zumal die Daten aus dem treibhausgasbezogenen Projektionsbericht erst noch mit erheblichem zeitlichen Aufwand aufbereitet werden müssten, um sie für die Szenarien der Luftschadstoffe zu verwenden, und Mitte 2024 bereits die Veröffentlichung eines neuen Projektionsberichts angestanden habe. Die Berücksichtigung für das NLRP 2023 sei jedenfalls dem Ziel zuwidergelaufen, den vorgegebenen Berichtszyklus der NEC-RL so weit wie möglich einzuhalten, und habe sich angesichts der für den
18. März 2025 anstehenden Aktualisierung der Emissionsprognose als unverhältnismäßig dargestellt. Hiervon unabhängig habe die Beklagte den THG-Projektionsbericht 2023 im Rahmen der in das NLRP 2023 aufgenommenen Sensitivitätsanalyse berücksichtigt und eine qualitative Einschätzung vorgenommen, die - was ausgeführt wird - zeige, dass das NLRP 2023 auch unter Beachtung des THG-Projektionsberichts 2023 nicht als zu optimistisch, sondern als konservativ anzusehen sei. Soweit der Kläger den THG-Projektionsbericht 2023 nicht als solchen berücksichtigen wolle, sondern eine Reihe emissionserhöhender Korrekturen verlange, dringe er damit schon mangels Substantiierung seiner Kritik nicht durch. Jedenfalls bestätigten die jüngsten Prognosen im THG-Projektionsbericht 2024, dass höhere Einsparungen bei der Verbrennung fossiler Energieträger zu erwarten seien als im Projektionsbericht 2021 angenommen. Damit könne - was ausgeführt wird - erwartet werden, dass mögliche verminderte Minderungspotenziale einzelner Maßnahmen aus dem NLRP 2023 bei einer Aktualisierung der Projektionen kompensiert werden könnten. Randnummer 124 Ohne Erfolg bleibe auch der erneute Versuch des Klägers, Prognosefehler aus der angeblichen Berücksichtigung „unsicherer Maßnahmen“ herzuleiten. Die Kritik ziele - zu Recht - nicht mehr auf die rechtliche (Un-)Verbindlichkeit der Maßnahmen. Worauf der Kläger seine Behauptung stützen wolle, die NEC-RL verlange für die Maßnahmen im WAM-Szenario „ein sehr hohes Maß an Umsetzungswahrscheinlichkeit“, erschließe sich nicht. Für die ausgewählten bzw. zur Verabschiedung vorgesehenen Maßnahmen des WAM-Szenarios werde sowohl im Anhang IV Teil 2 Nr. 2 der NEC-RL als auch in Leitlinien und dem Durchführungsbeschluss der Kommission der Terminus der „geplanten“ Maßnahmen verwendet, womit klar sei, dass eine Orientierung am Maßstab des Art. 2 Nr. 5 der Governance-Verordnung zu erfolgen habe. Danach handele es sich bei geplanten Maßnahmen um „Optionen, die erörtert werden und bei denen eine realistische Chance besteht, […] durchgeführt und umgesetzt [zu] werden“. Davon ausgehend sei für Maßnahmen im WAM-Szenario - entgegen der Auffassung des Klägers - kein „sehr hohes Maß an Umsetzungswahrscheinlichkeit“, sondern eine „Erörterung“ und eine „realistische Chance“ auf Verabschiedung und Durchführung erforderlich und zugleich ausreichend. Randnummer 125 Da der gesamte Vortrag des Klägers zur angeblich fehlerhaften Berücksichtigung der Umsetzung unsicherer Maßnahmen danach auf einer falschen Prämisse beruhe, werde auf dessen Ausführungen zu einzelnen Maßnahmen nur höchstvorsorglich eingegangen: Randnummer 126 Die Kritik am Maßnahmenpaket Landwirtschaft verfange nicht. Der Kläger benenne keine Gründe, die der Verabschiedung und Durchführung der Maßnahmen entgegenstehen oder sie überwiegend unwahrscheinlich machen könnten, sondern halte die Umsetzung offenbar selbst für offen. Dies reiche für die geforderte „realistische Chance“ auf Verabschiedung und Durchführung jedenfalls aus. Auch wenn es darauf nicht entscheidend ankomme, sei die Umsetzung der Maßnahmen aber auch nicht offen, sie würden - was ausgeführt wird - aktuell bereits umgesetzt. So sei die Förderung emissionsarmer Stallböden Bestandteil des Agrarinvestitionsförderungsprogramms, die emissionsmindernde Schlitz- und Injektionstechnik werde aktuell bis 2024 über das Investitionsprogramm Landwirtschaft und ab 2025 voraussichtlich wieder über das Agrarinvestitionsförderungsprogramm (AFP) der Gemeinschaftsaufgabe zur Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes (GAK) gefördert. Die gasdichte Lagerung von Gärresten werde im Rahmen der Richtlinie zur Förderung von Investitionen in emissionsmindernde Maßnahmen bei der Vergärung von Wirtschaftsdüngern bis
19. Dezember 2024 gefördert. Die Kritik, für die Maßnahmen im Landwirtschaftssektor werde nur eine sehr breite Wirkungsspanne angegeben, beruhe offenbar auf einem Fehlverständnis der - näher erläuterten - Angaben im NLRP
20. Randnummer 127 Die Kritik an der Berücksichtigung der Verschärfung der Emissionsgrenzwerte der Ökodesign-Verordnungen für Festbrennstoffkessel (VO 2015/1189, Tabelle 37, S. 102 ff. NLRP 2023) und für Festbrennstoff-Einzelraumheizgeräte (VO 2015/1185, Tabelle 38, S. 104 ff. NLRP 2023) gehe ins Leere, denn die Novellierung der beiden Verordnungen werde aktuell von der Kommission und den Mitgliedstaaten erörtert und habe eine realistische Chance auf Verabschiedung und Durchführung. Die Annahmen im NLRP 2023 entsprächen der Position, die die Bundesregierung im Verfahren der Kommission vertrete. Die Grenzwerte seien realistisch und die technischen Voraussetzungen für ihre Einhaltung bereits vorhanden. Der Umstand, dass die Ökodesign-Verordnungen nicht von der Beklagten, sondern von der Kommission beschlossen würden, mache die Änderungen nicht unrealistisch. Die Aufnahme in das NLRP 2023 stelle auch einen Hinweis an die Kommission dar, dass die Maßnahmen für die Einhaltung der Minderungsverpflichtung benötigt würden, und stärke damit die Aussicht auf ihre Verabschiedung. Randnummer 128 Auch die Annahme eines Kohleausstiegs bis zum
21. Dezember 2029 kritisiere der Kläger ohne Erfolg. Mit seinem Einwand, dass der vorgezogene Ausstieg in den ostdeutschen Revieren nicht durch konkrete Maßnahmen abgesichert und völlig offen sei, verkenne der Kläger erneut den rechtlichen Maßstab. Jedenfalls habe die Beklagte rechtsfehlerfrei annehmen dürfen, dass für einen Ausstieg aus der Kohleverstromung auch in den ostdeutschen Revieren bis zum
22. Dezember 2029 eine realistische Chance bestehe. Nach den THG-Projektionsberichten 2023 und 2024 sei – unabhängig von politischen Entscheidungen – von einem sehr weit gehenden Rückgang der Kohleverstromung bis 2030 auszugehen. Der Rückgang der Kohleverstromung bis 2030 sei auch deshalb realistisch, weil mit dem Europäischen Emissionshandelssystem in Kombination mit dem Ausbau der erneuerbaren Energien auch jenseits ordnungsrechtlicher Ausstiegsbestimmungen sehr wirksame Anreize für die Reduzierung der Kohleverstromung bestünden. Die Kritik, die der Maßnahme des Kohleausstiegs zugrunde gelegte Annahme der „maximalen Anlagenkapazität“ sei unrealistisch, sei nicht nachvollziehbar, da in Bezug auf die Maßnahmen zum Kohleausstieg nicht auf die Anlagenkapazität abgestellt worden sei. Die im Informative Inventory Report (IIR) 2021 (für das NLRP 2019) und im IIR 2023 (für das NLRP 2023) dargestellten Annahmen und Berechnungen zum Kohleausstieg stützten sich auf das Kohleausstiegsgesetz vom August 2020 bzw. den Koalitionsvertrag der Bundesregierung 2021 und die dazugehörigen Stilllegungspfade der Bundesnetzagentur. Jedenfalls würden etwaige Unterschätzungen der NO x -Emissionen des WAM-Szenarios des NLRP 2023 durch die zusätzliche Minderungswirkung kompensiert, die sich aus dem THG-Projektionsbericht 2023 gegenüber dem THG-Projektionsbericht 2021 ergebe, der dem NLRP 2023 zugrunde gelegt worden sei. Randnummer 129 Auch die Kritik an der optionalen Maßnahme der Änderung der
23. BImSchV bleibe unberechtigt. Die Minderung dieser Maßnahme sei in Tabelle 50 des NLRP 2023 zwar eingerechnet, das Minderungspotenzial werde jedoch nicht zur Einhaltung der Reduktionsverpflichtungen benötigt, sondern sichere diese nur zusätzlich ab. Einer konkreteren inhaltlichen oder zeitlichen Festlegung habe es deshalb nicht bedurft. Randnummer 130 Das NLRP 2023 beruhe auch nicht auf weiteren angeblich unrealistischen Annahmen im WM- und WAM-Szenario. Randnummer 131 Die Kritik am Maßnahmenpaket zur Förderung der Elektromobilität verfange nicht. Die Annahme, der Anteil rein elektrisch angetriebener Pkw an den Neuzulassungen werde 2024 die 50 %-Marke übersteigen und bis 2030 einen Anteil von 88 % erreichen, sei zum Zeitpunkt der Prognoseerstellung nicht unrealistisch gewesen und bleibe dies „in Anbetracht der historischen Entwicklung“ auch. Der Kläger verkenne, dass der Ausbau der Elektromobilität auch durch andere Faktoren als die im Dezember 2023 beendete staatliche Kaufprämie begünstigt werde, wie insbesondere den Ausbau der Ladeinfrastruktur. Auch die Annahme zum - im NLRP 2023 (abweichend vom Entwurf: 41 %) mit 38 % angegebenen - Anteil der elektrischen Pkw-Fahrleistung an der Pkw-Gesamtfahrleistung sei, was ausgeführt wird, auf Grundlage des im Szenario angenommenen starken Hochlaufs der Elektromobilität „gemäß den Zielen des Koalitionsvertrages“ nicht unrealistisch, da der danach zu erwartende erhebliche Anteil an rein batteriebetriebenen Elektrofahrzeugen (BEV) vermutlich überdurchschnittlich jung sei und neue Fahrzeuge, verglichen mit der gesamten Fahrzeugflotte, überdurchschnittlich viel gefahren würden. Jedenfalls würden etwaige Unterschätzungen der NO x -Emissionen des WAM-Szenarios des NLRP 2023 durch die zusätzliche Minderungswirkung kompensiert, die sich aus dem THG-Projektionsbericht 2023 gegenüber dem THG-Projektionsbericht 2021 ergebe, der dem NLRP 2023 zugrunde gelegt worden sei. Randnummer 132 Auch die vermeintlichen Fehler, die der Kläger im Bereich Landwirtschaft bei den Annahmen im WM-Szenario zur Prognose für NH 3 meine ausgemacht zu haben, gebe es nicht. Der Kläger setze sich nicht im Ansatz mit den im Einzelnen beschriebenen Annahmen, z.B. zur Entwicklung der Tierzahlen und der eingesetzten Mineraldüngermengen auseinander. Seine Behauptung, es fehle an jeglichen Maßnahmen, die die Ausweitung von Schlitz- und Injektionstechniken unterstützen könnten, treffe nicht zu, denn entsprechende Fördermaßnahmen würden bereits umgesetzt. Die vom Kläger behauptete zu große Unsicherheit der Annahmen im WM-Szenario lasse sich schließlich auch nicht aus dem im NLRP 2023 vorsorglich zugrunde gelegten, weder verpflichtenden noch erforderlichen Puffer für NH 3 ableiten, durch den gerade etwaigen Unsicherheiten Rechnung getragen und gewährleistet werde, dass die Reduktionsverpflichtungen eingehalten würden. Randnummer 133 Mit seiner Rüge der Nichtberücksichtigung der Inventardaten 2024 verkenne der Kläger erneut den für die Beurteilung der Prognosen in rechtlicher Hinsicht maßgeblichen Zeitpunkt. Da die Inventardaten 2024 deutlich nach dem maßgeblichen Stichdatum und nur 3 Monate vor dem Kabinettsbeschluss des NLRP 2023 gemeldet worden seien, hätten sie beim Kabinettsbeschluss nicht mehr berücksichtigt werden können und müssen. Unabhängig davon lasse sich diesen Daten, was ausgeführt wird, auch nicht belastbar entnehmen, „das künftige Emissionsprognosen pessimistischer ausfallen werden“. Dies werde vielmehr im Zuge der Aktualisierung der Emissionsprojektionen überprüft. Randnummer 134 Auch der Vorwurf einer unzureichenden Begründung der Prognose verfange nicht. Randnummer 135 Die vom Kläger bemängelte fehlende Angabe des Minderungspotenzials auf Paketebene sei rechtlich nicht zu beanstanden. Weder die NEC-Richtlinie noch der Durchführungsbeschluss (EU) 2018/1522 oder die Leitlinien der Kommission verlangten eine Aufschlüsselung nach einzelnen Maßnahmen. Im Übrigen sei die Ausweisung von Einzelpotenzialen wegen der wechselseitigen Beeinflussungen der Maßnahmen (s. NLRP 2023, S. 95) immer auch eine Abwägungsfrage. So würde sich etwa im Bereich Verkehr bei einer einzelnen Betrachtung der beiden Maßnahmen „Einführung einer Euro 7-Norm“ und „Maßnahmenpaket zur Förderung der Elektromobilität“ ein viel größeres Minderungspotential ergeben, als wenn sie in Kombination betrachtet würden, da die jeweils eine Maßnahme das Minderungspotenzial der jeweils anderen verringere. Bei der vom Kläger geforderten Einzelfallbetrachtung schlüge daher allenfalls ein höheres Minderungspotenzial zu Buche. Im Bereich Landwirtschaft sei das Minderungspotential zunächst für einzelne Maßnahmen ermittelt und die Wirkung der einzelnen Maßnahmen sodann durch schrittweise Einbeziehung weiterer Maßnahmen in den Berechnungen quantifiziert worden. Die Höhe der Wirkung einzelner Maßnahmen hänge aufgrund von Wechselwirkungen in den meisten Fällen von der Reihenfolge ab, in der diese in die Berechnungen einbezogen würden. Die Gesamtminderung eines Maßnahmenpaket sei jedoch unabhängig von den Wechselwirkungen der einzelnen Maßnahmen und der Reihenfolge, weshalb für die Analysen die Gesamtminderung der Szenarien entscheidend und belastbar sei. Randnummer 136 Soweit der Kläger das Zurückbleiben der addierten Minderungswirkung hinter der WAM-Prognose rüge, gebe es diese behauptete Abweichung für das Jahr 2030 nicht. Für das Jahr 2025 seien nach eingehender Prüfung in der Tat zwei Fehler identifiziert worden, die darauf beruhten, dass zwei Maßnahmen versehentlich bereits in 2025 ein Minderungspotential für NO x bzw. PM 2,5 zugewiesen worden sei, und die einen - näher ausgeführten - Korrekturbedarf der übermittelten Prognosen im WAM-Szenario nach sich zögen. Beide Fehler gingen auf übersehene Eintragungen in der EMMa-Datenbank des Umweltbundesamtes zurück. Das UBA werde die Kommission wegen einer Berichtigung kontaktieren. Für die hiesige Klage seien die Fehler indes ohne Bedeutung, da keiner von beiden die Einhaltung der maßgeblichen Reduktionsverpflichtungen für die Jahre 2020-2029 infrage stelle. Randnummer 137 Die auf den Ricardo-Bericht zur Immissionsprognose 2023 gestützte Kritik an der Transparenz der Prognosen sei unzutreffend und irreführend. Die vom Kläger bemühte Passage des Berichts sei kursiv gesetzt und der Mangel daher als nicht mehr relevant eingestuft worden. Letztlich komme es darauf aber auch nicht entscheidend an, denn nach der Rechtsprechung müssten bei einem Rechenwerk nur die wesentlichen Begründungselemente genannt werden. Es sei nicht zu beanstanden, wenn tatsächliche Angaben zur Überprüfung der Berechnung erst später, auf substantiierte Rüge hin näher erläutert würden. Vorliegend rüge der Kläger schon nicht substantiiert, inwiefern er aus Transparenzgründen an der Rekonstruktion einzelner Berechnungen (insbes. bzgl. NH 3 ) gehindert sei. Randnummer 138 Der vom Kläger erhobene Vorwurf der unzulässigen Nachsteuerung sei ebenfalls unberechtigt. Er suggeriere zu Unrecht, die Beklagte habe das Fehlen hinreichend sicherer Maßnahmen dadurch kompensieren wollen, „dass im Falle geringerer Reproduktionspotenziale durch die konkrete Maßnahmenausgestaltung die Maßnahmenplanung modifiziert werde“. Eine „Kompensation“ sei mit der in Bezug genommenen Passage des NLRP 2023 (S. 95) nicht gemeint, es handele sich um einen allgemeinen Hinweis darauf, dass die Maßnahmenplanung anzupassen sei, wenn die Einhaltung der Reduktionsverpflichtungen nicht mehr sichergestellt sei, weil die Umsetzung der Maßnahmen zu geringeren Reduktionspotentialen führe als angenommen. Auch der zusätzlich zur turnusmäßigen Aktualisierung der Emissionsprojektionen eingeführte Mechanismus zur jährlichen Überprüfung der Ammoniakemissionen und etwaigen Entwicklung weiterer Maßnahmen (NLRP 2023, Seite 123, Tabelle 48) sei nicht zu beanstanden. Sie, die Beklagte, stelle nicht infrage, dass ein solcher Mechanismus „eine fehlerfreie und hinreichend sichere Prognose […] nicht entbehrlich [macht]“. Mit der vom Kläger bemühten Rechtsprechung zur Unzulässigkeit einer „salvatorischen Sekundärplanung“ für den Fall der Prognosefehlerhaftigkeit einer anderen Primärplanung hätten die genannten Passagen des NLRP jedenfalls nichts zu tun. Die genannten Passagen stellten keinen Fall der mehrstufigen Planung dar, bei dem Maßnahmen auf mehreren Planungsstufen gleichzeitig ex ante festgelegt würden, sondern zielten ersichtlich auf den Fall der sogenannten „fehlgeschlagenen Prognose“, bei dem eine Nachsteuerung nicht nur zulässig, sondern geboten sei. Randnummer 139 Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung einen Hilfsbeweisantrag gestellt. Für den Inhalt wird auf die Sitzungsniederschrift vom
24. Juli 2024 Bezug genommen. Für die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die von der Beklagten hierzu übersandten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidung gewesen sind. Entscheidungsgründe Randnummer 140 Die Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Randnummer 141 Die Klage ist zulässig (vgl. I.) Der Hauptantrag ist unbegründet und war daher abzuweisen (vgl. II.), mit dem Hilfsantrag hat die Klage hingegen Erfolg (vgl. III). Randnummer 142 I. Die Klage ist zulässig. Randnummer 143 Das angerufene Oberverwaltungsgericht ist erstinstanzlich zuständig (1.). Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage statthaft (2.). Der Kläger kann diesen Rechtsbehelf gem. § 2 Abs. 1 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (in der Fassung der Bekanntmachung vom
25. August 2017, BGBl. I S. 3290, zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom
26. März 2023, BGBl. 2021 I Nr. 71, - UmwRG -) einlegen, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen (3.). Die weiteren Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 UmwRG liegen ebenfalls vor (4.) und dem Kläger fehlt es auch nicht am erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis (5.) Randnummer 144
27. Die sachliche und örtliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts ergibt sich aus § 7 Abs. 2 Satz 1 und 3 UmwRG. Randnummer 145 Der eingeklagte Beschluss der Bundesregierung über ein aktualisiertes Nationales Luftreinhalteprogramm auf der Grundlage von §§ 4 und 5 der Verordnung über nationale Verpflichtungen zur Reduktion der Emissionen bestimmter Luftschadstoffe (BGBl. 2018, 1222, 43.BImSchV) bzw. Art. 6 Abs. 1 und 3 Richtlinie (EU) 2016/2284 vom
28. Dezember 2016 über die Reduktion der nationalen Emissionen bestimmter Luftschadstoffe (ABl. vom
29. Dezember 2016, L 344/1, NEC-RL) ist eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG. Bei dem begehrten Beschluss der Bundesregierung handelt es sich um eine Entscheidung im Sinne des § 2 Abs. 7 Satz 1 Nr. 2 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (neu gefasst durch Bekanntmachung vom
30. März 2021, BGBl. I S. 540, zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom
31. März 2023, BGBl. 2023 I Nr. 88, UVPG), auch wenn nicht alle Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG erfüllt sind, weil für ein Nationales Luftreinhalteprogramm keine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung (SUP) nach § 35 Abs. 1 i.V.m. Anlage 5 UVPG bzw. nach Landesrecht besteht. Dieses Tatbestandsmerkmal muss im konkreten Fall jedoch unangewendet bleiben (vgl. I.3). Randnummer 146
32. Die Klage ist mit den in der mündlichen Verhandlung am
33. Juli 2024 gestellten Anträgen statthaft. Randnummer 147 a. Die Fortführung der Klage unter Einbeziehung des am
34. Mai 2024 beschlossenen NLRP 2023 stellt keine Klageänderung dar. Randnummer 148 Das mit der Leistungsklage verfolgte Begehren, die Beklagte zum Erlass eines zur Einhaltung der benannten Reduktionsverpflichtungen geeigneten NLRP zu verpflichten, bezieht sich weder ausdrücklich noch der Sache nach (nur) auf Aufhebung oder Abänderung des NLRP
35. Denn dieser wird weder im ursprünglich angekündigten Klageantrag noch in dessen bereits mit Schriftsatz vom
36. Januar 2024 klarstellend angekündigter und in der mündlichen Verhandlung unverändert gestellter Fassung ausdrücklich erwähnt. Bei der nach § 88 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) gebotenen Auslegung des klägerischen Vorbringens ging und geht es dem Kläger vielmehr um den Beschluss eines den gesetzlichen Anforderungen genügenden Programms, „sei es durch Erstellung und erneute Verabschiedung eines vollkommen neuen nationalen Luftreinhalteplans oder durch Aktualisierung bzw. Anpassung des bestehenden“ (vgl. die Klarstellung im Schriftsatz vom
37. Februar 2021, S. 92). Randnummer 149 Davon ausgehend stellt die Einbeziehung des NLRP 2023 in das Verfahren ausweislich des Schriftsatzes vom
38. Juni 2024 allein eine Anpassung an eine nach Antragstellung entstandene, nicht in der Sphäre des Klägers liegende Änderung der Umstände dar, die selbst bei einer Änderung des Antrags nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 3 Zivilprozessordnung (ZPO) zulässig ist (vgl. BVerwG, Urteil vom
39. Mai 1987- 4 C 77/84 – juris, Rn. 13 zum Austausch eines Bescheides bei einer Verpflichtungsklage; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom
40. März 2021 – 8 A 1183/18 – juris, Rn. 56 ff., 59; OVG Niedersachsen, Urteil vom
41. November 2023 – 7 KS 8/21 – juris, Rn. 91 m.w.N.; Becker-Eberhard, in: Münchener Kommentar,
42. Aufl. 2020, § 264 ZPO Rn. 25 ff.). Zudem hat die Beklagte der Einbeziehung des NLRP 2023 nicht widersprochen und sich in der Sache eingelassen, so dass selbst dann, wenn von einer Klageänderung auszugehen wäre, diese nach § 91 Abs. 2 VwGO zulässig wäre. Randnummer 150 b. Die Leistungsklage auf Beschluss eines aktualisierten, die erforderlichen Maßnahmen zur Reduzierung der Luftschadstoffe Stickstoffoxide (NO x ), Ammoniak (NH 3 ), Schwefeldioxid (SO 2 ) und Feinstaub (PM 2,5 ) enthaltenden NLRP richtet sich ausgehend vom Begehren des Klägers auf Änderung des NLRP 2023 und ist in dieser Form statthaft und insbesondere hinreichend bestimmt. Randnummer 151 In einem bestimmten Antrag, der aus sich selbst heraus verständlich sein muss, sind Art und Umfang des begehrten Rechtsschutzes zu benennen. Damit wird der Streitgegenstand festgelegt und der Rahmen der gerichtlichen Entscheidungsbefugnis abgesteckt sowie dem Beklagten eine präzise Verteidigung erlaubt. Schließlich soll aus einem dem Klageantrag stattgebenden Urteil eine Zwangsvollstreckung zu erwarten sein, die das Vollstreckungsverfahren nicht unter Fortsetzung des Streits mit Sachfragen überfrachtet. Welche Anforderungen sich hieraus ergeben, hängt von den Besonderheiten des jeweiligen materiellen Rechts und von den Umständen des Einzelfalles ab (BVerwG, Urteil vom
43. September 2013 – 7 C 21.12 – juris, Rn. 54; vgl. auch Riese in Schoch/Schneider, VwGO,
44. EL, Januar 2024, § 82, Rn. 25; Hoppe in: Eyermann, VwGO,
45. Aufl. 2022, § 82, Rn. 10). Randnummer 152 Davon ausgehend ist der hier gestellte Antrag hinreichend bestimmt. Dass der die nationalen Emissionsreduktionsverpflichtungen entlang eines linearen Reduktionspfades, hilfsweise entsprechend den Vorgaben des § 2 Abs. 1 der
46. BImSchV (bzw. Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Anhang II NEC-RL) für die Jahre 2020 bis 2029 und ab 2030 konkretisierende Antrag lediglich auf Beschluss eines aktualisierten, die hierfür erforderlichen Maßnahmen enthaltenden NLRP gerichtet ist, steht dem nicht entgegen, da die Benennung nur des Ziels der Klage auch in diesem Verfahren die planerische Gestaltungsfreiheit widerspiegelt, die sowohl die Vorschriften der
47. BImSchV als auch der NEC-RL der Bundesregierung insoweit einräumen. Auch in anderen Fallkonstellationen, in denen nur ein Erfolg geschuldet wird, während die Wahl der geeigneten Maßnahmen Sache des Schuldners bleibt, ist anerkannt, dass für die Bestimmtheit des Antrags die Angabe des Erfolgs ausreicht. Der Vollstreckungsfähigkeit des stattgebenden Urteils wird dadurch hinreichend Rechnung getragen, dass die Entscheidung im Sinne eines Bescheidungsurteils verbindliche Vorgaben enthält, die im Vollstreckungsverfahren zu beachten sind (vgl. BVerwG, Urteil vom
48. September 2013 – 7 C 21.12 – juris, Rn. 55, 56; vgl. auch Urteile OVG Berlin-Brandenburg vom
49. November 2023 - OVG 11 A 1/23 -, juris Rn 42 ff.; und vom
50. Mai 2024 - OVG 11 A 22/21 -, juris, Rn. 104 ff.). Randnummer 153
51. Der Kläger ist auch klagebefugt. Als gem. § 3 UmwRG anerkannte Umweltvereinigung kann er Klage erheben, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, wenn der Rechtsbehelf sich gegen eine (unterlassene) Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG richtet. Diese Voraussetzungen sind erfüllt, denn bei dem eingeklagten Beschluss der Bundesregierung über ein NLRP handelt es sich aufgrund einer dem Willen des Gesetzgebers Rechnung tragenden teleologischen Erweiterung (a.), jedenfalls aber bei der gebotenen Beachtung des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts (b.), um eine Entscheidung i.S.d. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG. Randnummer 154 Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG gilt das Gesetz für Rechtsbehelfe gegen Entscheidungen über die Annahme von Plänen und Programmen im Sinne von § 2 Absatz 7 UVPG und im Sinne der landesrechtlichen Vorschriften, für die nach Anlage 5 des UVPG oder nach landesrechtlichen Vorschriften eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung bestehen kann. Bei dem hier in Rede stehenden NLRP handelt es sich um ein sowohl bundesrechtlich (§ 4 der
52. BImSchV) als auch durch einen Rechtsakt der Europäischen Union (Art. 6 NEC-RL) vorgesehenes Programm im Sinne des § 2 Abs. 7 Satz 1 Nr. 2 UVPG, das „von einer Behörde zur Annahme durch eine Regierung oder im Wege eines Gesetzgebungsverfahrens ausgearbeitet“ wird. Obwohl § 6 Abs. 4 der
53. BImSchV (vgl. auch die diesbezügliche Begründung, BT-Drucks. 19/1598, S. 30) belegt, dass der Verordnungsgeber die Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung für ein NLRP für möglich gehalten hat, ist die nach dem Wortlaut des § 1 Abs. 1 Nr. 4 UmwRG weiter erforderliche Voraussetzung, dass nach Anlage 5 des UVPG oder nach landesrechtlichen Vorschriften eine Pflicht zur Durchführung einer SUP bestehen kann, für ein derartiges Programm nicht erfüllt: Es ist weder in der Anlage 5 zum UVPG aufgeführt noch besteht für ein derartiges Programm nach Landesrecht eine Pflicht zur Durchführung einer SUP. Weder für das NLRP 2019 noch für das NLRP 2023 ist eine Strategische Umweltprüfung durchgeführt worden. Randnummer 155 a. Nach Auffassung des Senats steht das Nichtvorliegen dieser Voraussetzung der Anwendbarkeit des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG im Fall einer Klage auf Beschluss eines NLRP nicht entgegen, weil im vorliegenden Fall nur der Verzicht auf diese Voraussetzung dem vom Gesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren durchgängig bekundeten Zweck des Gesetzes Rechnung trägt, Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens vom
54. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Gesetz vom
55. Dezember 2006, BGBl. II S. 1251 - Aarhus-Konvention, AK) vollständig im deutschen Recht umzusetzen. Randnummer 156 Die Anerkennung der Klagebefugnis einer Umweltvereinigung wegen des – fehlenden - Beschlusses eines NLRP unter Verzicht auf das nach dem Wortlaut der Norm erforderliche Tatbestandsmerkmal einer möglichen SUP-Pflicht übersteigt zwar die Grenzen des Wortlauts und ist damit eigentlich nicht mehr Auslegung, sondern Rechtsfortbildung. Eine „Auslegung gegen den Wortlaut einer Norm“ ist allerdings nicht von vornherein ausgeschlossen, wenn andere Indizien deutlich belegen, dass ihr Sinn im Text unzureichend Ausdruck gefunden hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom
56. Januar 1998 - 1 BvL 22/93 -, juris Rn 34; Beschluss vom
57. Juni 1973 - 1 BvL 39/69, 1 BvL 14/72 -, juris Rn 49; Beschluss vom
58. Mai 2023 - 2 BvR 78/22 -, juris Rn 35). Randnummer 157 So liegt der Fall hier. Randnummer 158 Nach Art. 9 Abs. 3 AK stellt jede Vertragspartei sicher, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren haben, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen. Randnummer 159 Nach der Gesetzesbegründung (BT-Drucks. 18/9526) sollten mit dem „Gesetz zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben“ insbesondere die aufgrund des Beschlusses V/9H der
59. Vertragsstaatenkonferenz zur Aarhus-Konvention (vom
60. Juli 2014) und der damit bestätigten Entscheidung des Compliance Committee dieser Konvention vom
61. Dezember 2013 (ACCC/C/2008/31) erforderlichen Anpassungen des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes „im Wege einer 1:1-Umsetzung der europa- und völkerrechtlichen Vorgaben“ erfolgen (BT-Drucks. 18/9526 S. 4, S. 25). Es war erklärtes Ziel des Gesetzentwurfs, Art. 9 Abs. 3 AK, dessen mangelhafte Implementation mit dem o.g. Beschluss des Aarhus Convention Compliance Committee (ACCC) beanstandet worden war, „vollständig im deutschen Recht umzusetzen“. Zugleich sollte die neue Nr. 4 des § 1 Abs. 1 UmwRG dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom
62. September 2013 (7 C 21.12) zur umweltrechtlichen Verbandsklage bei Luftreinhalteplänen Rechnung tragen. Randnummer 160 Dieser mehrfach ausdrücklich erklärten Regelungsabsicht läuft die in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG vorgenommene Beschränkung auf Pläne und Programme des Bundes, bei denen eine Pflicht zu einer Strategischen Umweltprüfung bestehen kann, auch insoweit zuwider, als sie der Klagebefugnis eines Umweltverbandes auf Beschluss eines aktualisierten NLRP durch die Bundesregierung entgegensteht (ebenso bereits Urteil des Senats vom
63. November 2023 - OVG 11 A 1/23 -, juris Rn 52 ff., zu einer Klage auf Beschluss eines Sofortprogramms gem. § 8 KSG a.F.). Dies ergibt sich ausfolgenden Erwägungen: Randnummer 161 Nach der bereits in der Gesetzesbegründung zitierten Spruchpraxis des ACCC vertritt dieses eine weite Auslegung zum Anwendungsbereich des Art. 9 Abs. 3 AK, wonach für die Konkretisierung des Anwendungsbereichs „allein die Frage, ob eine Anwendung umweltbezogener Bestimmungen erforderlich“ sei, maßgeblich sei. Als Mindestvoraussetzung sei danach notwendig, aber auch ausreichend, dass in einem Vertragsstaat die Anwendung umweltbezogener Bestimmungen durch Privatpersonen oder Behörden gerichtlich geprüft werden könne. Folgerichtig habe die
64. Vertragsstaatenkonferenz eine Änderung der nationalen Bestimmungen zur umweltrechtlichen Verbandsklage verlangt; eine Verpflichtung zur Einführung einer Popularklage bestehe nicht. In Ansehung dieser bisherigen Spruchpraxis des Compliance Committee hatte auch das Bundesverwaltungsgericht bereits angenommen, dass danach das „Ob“ einer umweltrechtlichen Verbandsklage durch das Abkommen entschieden sei und die Vertragsstaaten nur hinsichtlich des „Wie“ einen Auslegungsspielraum behielten (BVerwG, Urteil vom
65. September 2013 - 7 C 21.12 -, juris Rn 35). Die Gesetzesbegründung (BT-Drucks. 18/9526 S. 35) erkennt auch ausdrücklich an, dass sich das Erfordernis, Rechtsbehelfsmöglichkeiten in Bezug auf Entscheidungen über umweltbezogene Pläne und Programme gem. Art. 7 AK vorzusehen, „bereits aus dem Wortlaut der Aarhus-Konvention“ ergebe, und zwar aus der dort in Art. 9 Abs. 2 AK geregelten Option, aus der zwingend folge, dass Art. 7 AK („Öffentlichkeitsbeteiligung bei umweltbezogenen Plänen, Programmen und Politiken“) zumindest dem Rechtsschutz nach Art. 9 Abs. 3 AK unterfalle. Randnummer 162 Indem der Gesetzgeber den neuen Nr. 4 auf Pläne und Programme beschränkt hat, bei denen gem. Anlage 5 zum UVPG oder nach Landesrecht eine Pflicht zur Durchführung einer SUP bestehen kann, bleibt er hinter dem von ihm angestrebten Regelungszweck einer 1:1-Umsetzung der Vorgaben des Art. 9 Abs. 3 AK entsprechend der Spruchpraxis des Compliance Committee und der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom
66. September 2023 - 7 C 21/12 -, juris) zurück, soweit dadurch im konkreten Fall der nach Art. 9 Abs. 3 AK gebotene Rechtsschutz vereitelt würde. Randnummer 163 Dass die Regelung des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG hinter dem Zweck einer „1:1-Umsetzung der europa- und völkerrechtlichen Vorgaben“ zurückbleibt, war nach Auffassung des Senats nicht beabsichtigt, sondern ist irrtümlich erfolgt. Dafür spricht der in der Gesetzesbegründung - nur - enthaltene Hinweis darauf, dass die Regelung in Nr. 4 „redaktionell der Formulierung von Nummer 1 des Satzes nachgebildet“ worden sei (BT-Drucks. 18/9526 S. 33). Das Fehlen irgendeiner Begründung dafür, dass und ggf. weshalb eine Nachbildung des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG, der in Umsetzung des Art. 9 Abs. 2 AK den Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor Gericht nur bei Vorliegen einer Entscheidung, Handlung oder Unterlassung i.S.d. Art. 6 AK gewährleisten soll, für die Umsetzung des hinsichtlich der zur Überprüfung stehenden Gegenstände sehr viel weiteren Art. 9 Abs. 3 AK zulässig oder gar geboten sein sollte, legt nahe, dass dem Gesetzgeber - wie der Kläger meint - damit ein „gedanklicher Fehler“ unterlaufen sei. Randnummer 164 Auch die Verteidigung der in Rede stehenden Einschränkung durch die Beklagte gegenüber dem ACCC (vgl. Bericht des Compliance Committee, ECE/MP.PP/2017/40, zur
67. Sitzung der Vertragsstaaten im September 2017), das in seiner Prüfung der Neuregelung darauf hingewiesen hatte, dass der Wortlaut von Artikel 9 Abs. 3 des Übereinkommens nichts enthalte, was die Überprüfung umweltbezogener Pläne und Programme auf solche beschränken würde, die einer SUP unterzogen werden könnten, gibt keinen Anlass zu einer anderen Einschätzung. Sie belegt nicht, dass der Gesetzgeber sich bewusst dafür entschieden hat, den gem. Art. 9 Abs. 3 AK zu gewährenden Rechtsschutz gegen umweltrelevante Pläne und Programme auszuschließen, weil diese nicht potentiell SUP-pflichtig sind. Die in diesem Zusammenhang vorgebrachten Ausführungen dazu, dass die Beschränkung der unmittelbaren Überprüfung auf Pläne und Programme, die möglicherweise eine SUP-Pflicht erforderten, eine Ausübung des den Vertragsparteien in Art. 9 Abs. 3 AK eingeräumten Ermessens sei, dass umweltbezogene Pläne und Programme nur solche seien, für die nach dem nationalen Recht eine SUP-Pflicht bestehen könne, und dass die Möglichkeit bestehe, im Rahmen der Überprüfung einer „nachgelagerten“ Entscheidung auch den Plan oder das Programm inzident anzufechten, lassen sich der Gesetzesbegründung nicht entnehmen. Vom ACCC wurden sie auch allein mangels konkreter Gegenbeispiele vorläufig (vgl. Rn 39, 36 des Berichts) als Argument für die Vereinbarkeit der Einschränkung mit Art. 9 Abs. 3 AK akzeptiert. Randnummer 165 Aber selbst wenn der Gesetzgeber davon ausgegangen sein sollte, dass die aufgenommene Beschränkung nicht zu einer mit Art. 9 Abs. 3 AK unvereinbaren Rechtsschutzlücke führen könnte, weil für alle Pläne und Programme im Sinne des Art. 7 AK nach nationalem Recht eine SUP-Pflicht bestehen kann und etwaige dennoch verbleibende umweltrelevante Pläne und Programme jedenfalls inzident im Rahmen nachgelagerten Rechtsschutzes gegen die darin enthaltenen Maßnahmen überprüfbar sein würden, spricht auch dies für das Bestehen einer unbeabsichtigten Lücke. Denn diese Annahme erweist sich in der hier in Rede stehenden Fallkonstellation als unzutreffend. Das vom Kläger verfolgte, auf Beschluss eines NLRP gerichtete Begehren kann nicht durch eine inzidente Prüfung im Rahmen eines Rechtsmittels gegen eine im Programm vorgesehene Maßnahme erreicht werden. Die generelle Vorstellung des Gesetzgebers, die von ihm gewählte Konstruktion werde den Anforderungen des Art. 9 Abs. 3 AK gerecht, steht der Einbeziehung einer dabei nicht konkret betrachteten Fallkonstellation nicht entgegen, wenn dies erforderlich ist, um dem erklärten Ziel des Gesetzgebers zu genügen. Randnummer 166 b. Jedenfalls findet die Tatbestandsvoraussetzung des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG, dass es sich um Pläne oder Programme handeln muss, für die eine Pflicht zur Durchführung einer Strategischen Umweltprüfung bestehen kann, im vorliegenden Fall keine Anwendung. Randnummer 167 Wie das Bundesverwaltungsgericht zuletzt in seiner Entscheidung vom
68. Januar 2023 (- 10 CN 1.23, Inntal Süd -, juris Rn 25 f.) im Anschluss an die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urteile vom
69. März 2011 - C-240/09, Slowakischer Braunbär I -, Rn 45, 51; vom
70. Dezember 2017 - C-664/15, Protect -, Rn 45, und vom
71. November 2022 - C-873/19, Deutsche Umwelthilfe - Rn 66, 77 ff.) ausgeführt hat, hat Art. 9 Abs. 3 AK im Unionsrecht zwar keine unmittelbare Wirkung. In Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (Amtsblatt der EU vom
72. Oktober 2012, C 326/2, S. 391 ff., GRC) verpflichtet die Regelung die Mitgliedsstaaten aber dazu, einen wirksamen gerichtlichen Schutz der durch das Recht der Union garantierten Rechte, insbesondere der Vorschriften des Umweltrechts, zu gewährleisten. Für den Fall, dass eine unionsrechtskonforme Auslegung (für die dieselben Grenzen gelten wie für die vorstehend erörterte teleologische Erweiterung) sich als unmöglich erweisen sollte, ist jedes im Rahmen seiner nationalen Zuständigkeit angerufene Gericht als Organ eines Mitgliedsstaates verpflichtet, eine dem etwa entgegenstehende nationale Bestimmung unangewendet zu lassen. Geht es um die Verletzung einer umweltbezogenen Vorschrift des nationalen Rechts, ist Art. 47 Abs. 1 GRC nur dann anwendbar, wenn die in Rede stehende nationale Vorschrift der Durchführung des Rechts der Union im Sinne von Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRC dient. Randnummer 168 Hier dienen der in § 4 der
73. BImSchV geregelte Beschluss eines NLRP durch die Bundesregierung wie auch die in § 5 der
74. BImSchV geregelte Aktualisierung eines NLRP unzweifelhaft der Durchführung von Unionsrecht i.S.d. Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRC, da es sich bei den Regelungen der
75. BImSchV um die Umsetzung der entsprechenden, unionsrechtlich in Art. 6 NEC-RL geregelten Verpflichtungen ins nationale Recht handelt. In einem solchen Fall begründen Art. 47 Abs. 1 GRC i.V.m. Art. 9 Abs. 3 AK einen wirksamen gerichtlichen Schutz der durch das Unionsrecht geschützten Vorschriften des Umweltrechts, hier konkret des mit der NEC-RL geregelten Rechts zur Luftreinhaltung. Randnummer 169
76. Die weiteren Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 UmwRG liegen ebenfalls vor. Randnummer 170 a. Der Kläger macht, wie von § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 UmwRG vorausgesetzt, auch geltend, dass das NLRP 2023 umweltbezogenen Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht. Er ist der Auffassung, die Bundesregierung habe trotz des jüngsten Beschlusses am
77. Mai 2024 über das NLRP 2023 entgegen Art. 6 i.V.m. Art. 4 NEC-RL bzw. §§ 4 und 5 i.V.m. §§ 2 und 3 der
78. BImSchV bislang kein den gesetzlichen Vorgaben genügendes Nationales Luftreinhaltprogramm vorgelegt. Randnummer 171 b. Die Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG sind ebenfalls erfüllt, denn der Kläger macht geltend, dass er durch den Beschluss eines den Anforderungen der
79. BImSchV bzw. der NEC-RL nicht genügenden NLRP in seinem satzungsmäßigen Zweck der Förderung des Umweltschutzes berührt sei. Dieser Zweck ergibt sich aus § 1 Abs. 2 der zuletzt am
80. Juni 2024 geänderten Satzung und wird gem. § 2 Abs. 2 der Satzung u.a. durch Maßnahmen zur Förderung des Umweltschutzes, z.B. zur Reinhaltung der Luft (Abs. 2 lit. j) und der Einhaltung des nationalen und internationalen Umweltrechts (Abs. 2 lit. k) verfolgt. Randnummer 172 c. Soweit § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 b) UmwRG im Fall eines Verfahrens nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG weiterhin voraussetzt, dass die Umweltvereinigung zur Beteiligung berechtigt war und sich hierbei in der Sache geäußert hat oder ihr entgegen geltenden Rechtsvorschriften keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist, ist diese Voraussetzung hier zwar nicht erfüllt. Dies steht der Zulässigkeit der Klage allerdings nicht entgegen. Geht man - wie der Senat dies vorstehend getan hat - davon aus, dass § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG im Wege einer möglichen und gebotenen erweiternden Auslegung auch Pläne und Programme erfassen kann, für die keine SUP-Pflicht besteht, oder diese einschränkende Tatbestandsvoraussetzung aus unionsrechtlichen Gründen jedenfalls unangewendet zu bleiben hat, so kann für diejenigen Fälle, in denen es mangels SUP-Pflicht des in Rede stehenden Plans oder Programms an der Berechtigung zur Beteiligung fehlt, auch insoweit nichts anderes gelten. An den sowohl vor Beschluss über den NLRP 2019 als auch vor Beschluss der Aktualisierung im Jahr 2023 durchgeführten Verfahren zur Öffentlichkeitsbeteiligung hat der Kläger sich jeweils mit Stellungnahmen (vom
81. Februar 2019, Anlage K 19, Bl. 208 ff. EGA; und mit Stand
82. August 2023, Anlage K 53, Bl. 1474 ff. EGA) beteiligt. Randnummer 173
83. Der Kläger verfügt auch nach Beschluss des NLRP 2023 über das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Ob das NLRP 2023 den gesetzlichen Anforderungen genügt, ist eine Frage, für deren sachliche Entscheidung der Kläger weiterhin ein Rechtsschutzbedürfnis dargelegt hat (vgl. zum Rechtsschutzbedürfnis eines Umweltverbandes BVerwG, Urteil vom
84. Januar 2023 – 4 C 8.21 – juris Rn 12). Eine Erledigung des Rechtsstreits ist durch den Beschluss des NLRP 2023 nicht eingetreten. Randnummer 174 II. Die Klage ist mit dem Hauptantrag unbegründet. Randnummer 175 Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass die in einem aktualisierten NLRP enthaltenen Maßnahmen darauf abzielen müssen, die anthropogenen Jahresemissionen der in Rede stehenden Luftschadstoffe in den Jahren 2025 bis 2029 entlang des vom Kläger für die einzelnen Schadstoffe errechneten linearen Reduktionspfades zu reduzieren. Randnummer 176 Gemäß Art. 6 Abs. 1 NEC-RL erstellt, verabschiedet und führt jeder Mitgliedstaat sein jeweiliges, gem. Abs. 3 spätestens alle vier Jahre zu aktualisierendes nationales Luftreinhalteprogramm in Einklang mit Anhang III Teil 1 durch, um seine anthropogenen Jahresemissionen gemäß Art. 4 zu begrenzen und zur Verwirklichung der in Art. 1 Abs. 1 dieser Richtlinie festgelegten Ziele beizutragen. Der damit in Bezug genommene Art. 4 regelt in Absatz 1, dass die Mitgliedsstaaten ihre jährlichen anthropogenen Emissionen der einbezogenen Luftschadstoffe (Schwefeldioxid, Stickstoffoxide, flüchtige organische Verbindungen außer Methan, Ammoniak und Feinstaub) „zumindest im Einklang mit ihren in Anhang II festgelegten, von 2020 bis 2029 und ab 2030 geltenden nationalen Emissionsreduktionsverpflichtungen“ zu begrenzen haben. Gemäß Art. 4 Abs. 2 NEC-RL ergreifen die Mitgliedsstaaten die erforderlichen Maßnahmen, die darauf abzielen, ihre anthropogenen Emissionen von Schwefeldioxid, Stickstoffoxiden, flüchtigen organischen Verbindungen außer Methan, Ammoniak und Feinstaub im Jahr 2025 zu begrenzen. Die betreffenden indikativen Emissionsmengen werden anhand eines linearen Reduktionspfades ermittelt, der zwischen ihren Emissionsmengen, die sich aus den Emissionsreduktionsverpflichtungen für 2020 ergeben, und den Emissionsmengen, die sich aus den Emissionsreduktionsverpflichtungen für 2030 ergeben, gezogen wird. Die Mitgliedsstaaten können nach dieser Vorschrift einem nicht linearen Reduktionspfad folgen, wenn dies wirtschaftlich oder technisch effizienter ist und sofern dieser Pfad sich ab 2025 schrittweise dem linearen Reduktionspfad annähert und dies die Emissionsreduktionsverpflichtungen für 2030 unberührt lässt. Die Mitgliedsstaaten legen diesen nichtlinearen Reduktionspfad in den gemäß Artikel 10 Abs. 1 NEC-RL der Kommission vorzulegenden nationalen Luftreinhalteplänen fest und begründen dort, warum sie sich daran ausrichten. Gelingt es nicht, die Emissionen bis 2025 in Einklang mit dem festgelegten Reduktionspfad zu begrenzen, so müssen die Mitgliedsstaaten nach Art. 4 Abs. 2 NEC-RL diese Abweichung sowie die Maßnahmen, die sie zu ihrem Pfad zurückführen würden, in den darauffolgenden informativen Inventarberichten begründen, die der Kommission gemäß Artikel 10 Abs. 2 NEC-RL vorzulegen sind. Randnummer 177 Soweit § 4 Abs. 1 Nr. 1 der
85. BImSchV vorsieht, dass das NLRP die erforderlichen Maßnahmen enthalten müsse, um die Emissionsreduktionen - nur - nach § 2 der Verordnung („Verpflichtungen zur Emissionsreduktion“) zu erzielen, und die in § 3 „für das Jahr 2025“ geregelten „Indikativen Emissionsmengen“ nur in den - den Unterabsätzen 2 und 3 des Art. 4 Abs. 2 NEC-RL entsprechenden - Nr. 10 und 11 des § 4 Abs. 1 der
86. BImSchV erwähnt, ist angesichts der Pflicht der Mitgliedsstaaten zur vollständigen Umsetzung der unionsrechtlichen Regelungen und der vom Verordnungsgeber angestrebten 1:1-Umsetzung der Richtlinie (vgl. BT-Drucks. 19/1598 S. 22) nicht davon auszugehen, dass damit eine hinter den unionsrechtlichen Anforderungen zurückbleibende Regelung getroffen werden sollte; andernfalls wäre eine solche jedenfalls unangewendet zu lassen. Randnummer 178 Nach Auffassung des Senats besteht keine Pflicht der Beklagten zur Reduzierung der in Rede stehenden Luftschadstoffe in den Jahren 2026 bis 2020 entlang eines linearen Reduktionspfades. Randnummer 179 Gegen die Auffassung des Klägers spricht bereits, dass gem. Art. 4 Abs. 1 i.V.m. dem mit „Nationale Emissionsreduktionsverpflichtungen“ überschriebenen Anhang II NEC-RL jeweils die erste der dort für jeden Luftschadstoff konkretisierten Reduktionsvorgaben für alle Jahre von 2020 bis 2029 und die zweite für die Jahre ab 2030 gilt. Eine Verpflichtung zur Reduktion entlang eines linearen Reduktionspfades ist dort nicht vorgegeben. Dem entsprechend wird im von der Beklagten angeführten Erwägungsgrund 13 der Richtlinie ausgeführt, dass die Mitgliedsstaaten die in dieser Richtlinie enthaltenen Emissionsreduktionsverpflichtungen von 2020 bis 2029 und ab 2030 „erfüllen“ und im Übrigen „bestrebt“ sein sollen, die „indikativen Emissionsziele für 2025“ zu erfüllen, „um nachweisbare Fortschritte bei den Verpflichtungen für 2030 sicherzustellen“. Im Einklang mit den im Erwägungsgrund 13 nur erwähnten indikativen Emissionszielen „für 2025“ sieht auch Art. 4 Abs. 2 Unterabsatz 1 NEC-RL nur vor, dass die Mitgliedsstaaten die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um ihre Emissionen der in Rede stehenden Schadstoffe „im Jahr 2025“ zu begrenzen. „Die betreffenden indikativen Emissionsmengen“ - mit denen die für jeden einzelnen Schadstoff maßgeblichen Werte für 2025 gemeint sein dürften - werden zwar anhand des linearen Reduktionspfades zwischen den Reduktionsvorgaben zwischen 2020 und 2030 ermittelt. Eine Verpflichtung zur Einhaltung weiterer, einem linearen Reduktionspfad entsprechender Reduktionsvorgaben auch in den Jahren 2021 bis 2024 und 2026 bis 2029 begründet diese Regelung aber ebenfalls nicht. Randnummer 180 Selbst die Einhaltung der „indikativen Emissionsmengen“ im Jahr 2025, die gem. Art. 4 Abs. 2 NEC-RL anhand eines linearen, anhand der einzuhaltenden Reduktionsverpflichtungen im Jahr 2020 und ab 2030 zu errechnenden Reduktionspfades zu ermitteln sind, ist entgegen der Auffassung des Klägers nicht verbindlich. Randnummer 181 Dagegen spricht schon die auch in Art. 4 Abs. 2 NEC-RL gewählte Bezeichnung. Anders als in Art. 4 Abs. 1 NEC-R geht es nicht um „Emissionsreduktionsverpflichtungen“, sondern um „indikative Emissionsmengen“ (in den englischen, französischen und spanischen Fassungen der Richtlinie werden entsprechende Begriffe verwendet: „indicative“, „indicatif“, „indicativos“). Auch wenn der Begriff „indikativ“ nicht als „unverbindlich“, sondern als „einen Indikator darstellend“, „Vorhersagen erlaubend“ verstanden wird, wird den „Emissionsmengen“ des Jahres 2025 damit keine der Regelung des Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Anhang II NEC-RL entsprechende Verbindlichkeit, sondern nur eine hinweisende, informatorische Funktion zugewiesen. Eine Abweichung von diesen indikativen Emissionsmengen für 2025 ist den Mitgliedsstaaten nach dem aus Art. 4 Abs. 2 und 3 NEC-RL ersichtlichen Regelungskonzept zwar nicht ohne weiteres freigestellt, vom Unionsgesetzgeber aber durchaus vorgesehen. Eine - notwendig geplante - Verfolgung eines abweichenden Reduktionspfades ist gem. Art. 4 Abs. 2 Unterabsatz 2 NEC-RL zulässig, wenn dies wirtschaftlich oder technisch effizienter ist, der Pfad sich ab 2025 schrittweise wieder dem linearen Reduktionspfad annähert und die Emissionsreduktionsverpflichtungen für 2030 unberührt bleiben. Die Festlegung des nichtlinearen Reduktionspfads sowie dessen Begründung sind in diesem Fall in den der Kommission vorzulegenden NLRP aufzunehmen. Der in Art. 4 Abs. 2 Unterabsatz 3 NLRP geregelte zweite Fall einer - ungeplanten - Abweichung, der vorliegt, wenn es nicht gelingt, die Emissionen bis 2025 im Einklang mit dem festgelegten Reduktionspfad zu begrenzen, begründet eine Pflicht der Mitgliedsstaaten, die Abweichung sowie die Maßnahmen, die sie zu ihrem Pfad zurückführen, in den folgenden informativen Inventarberichten zu begründen. Randnummer 182 Davon ausgehend begründet weder die geplante Nichtbefolgung noch eine unbeabsichtigte Verfehlung einer indikative Emissionsmenge für 2025 eine Verletzung einer Emissionsreduktionsverpflichtung. Es besteht vielmehr nur eine Verpflichtung, eine Abweichung zu begründen, sich dem linearen Reduktionspfad nach 2025 wieder anzunähern bzw. darzulegen, mit welchen Maßnahmen eine Rückkehr auf den Pfad erreicht werden soll. Auch der Erwägungsgrund 13 zur NEC-RL, ausweislich dessen die Bestimmung indikativer Emissionsziele für 2025 dazu dienen soll, „nachweisbare Fortschritte bei den Verpflichtungen für 2030 sicherzustellen“, spricht für eine Auslegung, wonach die Einhaltung der indikativen Ziele für 2025 sowie die im Fall der Abweichung geforderte Annäherung an den Zielpfad lediglich der verlässlichen Erreichung der verbindlichen Ziele des Jahres 2030 dient. Die sich aus dem linearen Reduktionspfad ergebenden Reduktionswerte werden dadurch nicht selbst zu verbindlich einzuhaltenden Zielen der Richtlinie. Randnummer 183 Auch andere Mängel des NLRP 2023 bzw. eine Verletzung daraus resultierender Verpflichtungen der Beklagten lassen sich daraus nicht ableiten. Eine Nichteinhaltung der indikativen Emissionsmengen für 2025, die nur unter Darlegung der dafür maßgeblichen wirtschaftlichen oder technischen Gründe im NLRP und bei schrittweiser Wiederannäherung an den linearen Reduktionspfad ab dem Jahr 2025 zulässig wäre, ist im NLRP 2023 nicht geplant, weshalb das Fehlen einer diesbezüglichen Begründung keinen Mangel des Programms begründet. Darauf, ob die Ziele für 2025 letztlich tatsächlich eingehalten werden, kommt es hier nicht an. Abgesehen davon, dass erst mit dem Emissionsinventar 2027 festgestellt werden kann, ob diese Ziele entgegen den Prognosen des NLRP 2023 verfehlt werden, würde eine solche ungeplante Verfehlung die Beklagte auch nicht zu einer Änderung oder Anpassung des vorliegenden NLRP, sondern gem. Art. 4 Abs. 2 Unterabsatz 3 NEC-RL nur zur Begründung der Abweichung und Darlegung der Maßnahmen, die zum linearen Pfad zurückführen, in den darauffolgenden informativen Inventarberichten verpflichten. Randnummer 184 III. Die Klage ist mit dem Hilfsantrag begründet. Randnummer 185 Die Beklagte ist zur Ergänzung des NLRP 2023 unter Beachtung der nachfolgenden Rechtsauffassung des Gerichts verpflichtet, denn das NLRP 2023, das den bis dahin geltenden NLRP 2019 abgelöst hat, verstößt gegen umweltbezogene Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung von Bedeutung sind, § 2 Abs. 4 Satz 1,
87. Halbsatz, Nr. 2 UmwRG (1.). Der Verstoß berührt Belange, die zu den Zielen gehören, die der Kläger nach seiner Satzung fördert, § 2 Abs. 4 Satz 1,
88. Halbsatz UmwRG (2.), und das bei Entscheidungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 oder 4 UmwRG gem. § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG vorausgesetzte Bestehen eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung im Sinne § 2 Abs. 10 UVPG steht der Begründetheit der Klage im konkreten Fall nicht entgegen (3.). Dabei ist maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage für den hier auf eine Änderung des NLRP 2023 gerichteten Leistungsanspruch des Klägers der Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung am
89. Juli
90. Randnummer 186
91. Das NLRP 2023 verstößt gegen umweltbezogene Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung von Bedeutung sind. Randnummer 187 Die Beklagte ist ihrer Pflicht zur Aktualisierung des NLRP aus § 5 Abs. 1 der
92. BImSchV bzw. Art. 6 Abs. 3 NEC-RL nicht in der gebotenen Weise nachgekommen, denn der am
93. Mai 2024 beschlossene NLRP 2023 weist verschiedene entscheidungserhebliche Mängel auf. Auf Grundlage des hier prüfungsrelevanten Vorbringens des Klägers (a) wurden durch den Beschluss des NLRP 2023 zwar umweltbezogene Vorschriften des Verfahrensrechts nicht verletzt (b.), aber es erfüllt bereits im Zeitpunkt der Beschlussfassung durch die Bundesregierung am
94. Mai 2024 materiell nicht alle Anforderungen, die die
95. BImSchV bzw. die NEC-RL an ein nationales Luftreinhalteprogramm stellen (c). Randnummer 188 a. Der Kläger ist mit seinem Klagevorbringen, soweit es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des NLRP 2023 entscheidungserheblich ist, nicht gem. § 6 Satz 2 UmwRG oder § 7 Abs. 3 UmwRG präkludiert. Randnummer 189 Soweit die Beklagte gegenüber verschiedenen, vom Kläger gegen das NLRP 2019 erhobenen Einwänden gerügt hat, dass der Kläger mit diesen Einwänden präkludiert sei, kommt es darauf nicht mehr an, nachdem die Beklagte am
96. Mai 2024 das NLRP 2023 beschlossen hat. Denn das NLRP 2023 enthält die in § 4 der
97. BImSchV vorgeschriebenen Bestandteile und beruht - wie die Beklagte selbst vorgetragen hat (Schriftsatz vom
98. Januar 2024, S. 28) - auf der vollständig neuen, von den Prognosen der Jahre 2019 und 2021 unabhängigen Emissionsprognose
99. Damit ist es an die Stelle des NLRP 2019 getreten. Der Kläger macht, wie oben dargestellt, in Reaktion darauf nur noch Rügen gegen das NLRP 2023 geltend. Randnummer 190 Mit Blick auf diese Rügen kann der Ausschlussregelung des § 6 Satz 2 UmwRG keine Bedeutung zukommen, selbst wenn es sich bei der Einbeziehung des NLRP 2023 in das Verfahren um eine Klageänderung handeln sollte, auf die § 6 Satz 2 UmwRG anwendbar wäre. Denn zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung am
100. Juli 2024 war die zehnwöchige Klagebegründungsfrist des § 6 Satz 1 UmwRG noch nicht abgelaufen. Randnummer 191 Mit seinen Einwänden gegen das NLRP 2023 ist der Kläger auch nicht in direkter oder entsprechender Anwendung des § 7 Abs. 3 UmwRG präkludiert. Gem. § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG ist eine Vereinigung, die „in einem Verfahren nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4“ UmwRG Gelegenheit zur Äußerung hatte, im Verfahren über den Rechtsbehelf gegen die Entscheidung mit allen Einwendungen ausgeschlossen, die sie im Verfahren nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 nicht oder nach den geltenden Rechtsvorschriften nicht rechtzeitig geltend gemacht hat, aber hätte geltend machen können. Randnummer 192 Soweit die Beklagte meint, dass der Kläger mit seinem Einwand der fehlenden Durchführung einer SUP gemäß § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG ausgeschlossen sei, weil er diesen Einwand im Rahmen der im Sommer 2023 durchgeführten Öffentlichkeitsbeteiligung (§ 6 der
101. BImSchV) nicht erhoben habe, vermag dies nicht zu überzeugen. Aus der vom Senat bejahten teleologischen Erweiterung des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG auf NLRP folgt nicht, dass in einem solchen Fall auch die Präklusionsregelung des § 7 Abs. 3 UmwRG - direkt oder entsprechend - anzuwenden ist. § 7 Abs. 3 UmwRG stellt zwar nicht ausdrücklich auf ein Verfahren mit SUP, sondern nur auf ein Verfahren nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG ab. Da der dort ausdrücklich nur geregelte „Normalfall“, den der Gesetzgeber bei der Entscheidung über die Präklusion gem. § 7 Abs. 3 UmwRG nur vor Augen haben konnte, indes ein Verfahren mit Strategischer Umweltprüfung nach dem UVPG ist, ist davon auszugehen, dass auch die Präklusionsregelung an die Durchführung eines solchen Verfahrens anknüpft. Auch eine entsprechende Anwendbarkeit der Präklusionsregelung kommt nach Auffassung des Senats nicht in Betracht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts haben Präklusionsvorschriften wegen ihrer einschneidenden Folgen für den säumigen Verfahrensbeteiligten einen „strengen Ausnahmecharakter“, der „aus Gründen der Rechtsklarheit ihre entsprechende Anwendbarkeit grundsätzlich verbietet“ (BVerfG, Beschluss vom
102. März 2003 - 2 BvR 1540/01, juris Ls 2b sowie Rn 13). Für eine Ausnahme von diesem Grundsatz ist angesichts der Unterschiede der in Rede stehenden Verfahren kein Raum. Die gesetzlich vorgesehene Öffentlichkeitsbeteiligung gem. § 6 der
103. BImSchV steht schon nach der Wertung des Verordnungsgebers einer für den Normalfall des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG verlangten SUP nicht gleich, denn sie ist gem. § 6 Abs. 4 der
104. BImSchV nur anzuwenden, wenn für das NLRP keine Strategische Umweltprüfung nach dem UVPG durchzuführen ist. Entsprechendes gilt für das Unionsrecht (vgl. Art. 6 Abs. 5, Art. 19 NEC-RL i.V.m. Art. 2 Abs. 5, Anhang I lit. g) der RL (EU) 2003/35). Beide Verfahren weisen sachliche Unterschiede auf, die einer analogen Anwendbarkeit des § 7 Abs. 3 UmwRG entgegenstehen. Anders als in Planungsverfahren mit SUP ist den Umweltverbänden im Verfahren zur Aufstellung von NLRP keine besondere, der Unterstützung der Behörde dienende Rolle auferlegt, denn in § 6 Abs. 1 bis 3 der
105. BImSchV findet sich keine dem § 42 Abs. 1 i.V.m. § 18 Abs. 1 Satz 3 UVPG entsprechende Regelung, wonach „Dabei … nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz anerkannte Vereinigungen die zuständige Behörde in einer dem Umweltschutz dienenden Weise unterstützen“ sollen. Zudem sind im Rahmen der gem. § 6 Abs. 1 der
106. BImSchV durchzuführenden Öffentlichkeitsbeteiligung nur das nationale Luftreinhalteprogramm und die Bekanntmachung mit den darin enthaltenen Informationen über das Recht zur Beteiligung, zu Fristen und Adressaten der Stellungnahmen auszulegen, während im SUP-Verfahren neben dem Plan oder Programm auch ein gem. § 40 UVPG zu erstellender Umweltbericht sowie „weitere Unterlagen, deren Einbeziehung die zuständige Behörde für zweckmäßig hält“, ausgelegt werden müssen (vgl. § 42 Abs. 2 UVPG). Randnummer 193 Darauf, ob auch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (z.B. Urteil vom
107. Januar 2021 - C-826/18, Rn 64; Urteil vom
108. Dezember 2017 - C-664/15, Rn 90; Urteil vom
109. September 2017 - C-73/16, Rn 62), wonach eine aus einer Präklusionsregelung resultierende Einschränkung des Rechts auf einen wirksamen Rechtsbehelf gem. Art. 52 Abs. 1 GrCh auch im Anwendungsbereich des Art. 9 Abs. 3 AK (nur) dann gerechtfertigt sein könne, wenn sie gesetzlich vorgesehen sei, den Wesensgehalt dieses Rechts achte und unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit erforderlich sei, einer nur analogen - und damit jedenfalls nicht ausdrücklich gesetzlich vorgesehenen - Anwendung des § 7 Abs. 3 UmwRG entgegenstünde, kommt es danach nicht mehr an. Randnummer 194 b. Entgegen der Auffassung des Klägers verstößt das NLRP 2023 nicht gegen umweltbezogene Verfahrensvorschriften. Für das NLRP 2023 war keine Strategische Umweltprüfung durchzuführen. Randnummer 195 In § 6 Abs. 4 der
110. BImSchV hat der Verordnungsgeber - den entsprechenden unionsrechtlichen Regelungen (Art. 6 Abs. 5, Art. 19 NEC-RL i.V.m. Art. 2 Abs. 5, Anh. I lit. g) der RL (EU) 2003/35) folgend - es für möglich gehalten, dass auch für ein derartiges Programm eine SUP durchzuführen sein könnte. Unter welchen Voraussetzungen für einen Plan oder ein Programm eine SUP durchzuführen ist, ergibt sich mangels abweichender Sonderregelung auch in diesem Fall aus den da