Verordnung zur Festlegung eines städtebaulichen Entwicklungsbereichs; Normenkontrolle; Teilerledigung nach Teilaufhebung; ehemaliger Güterbahnhof; vorbereitende Untersuchungen; Verordnungsbeschluss; A

usfertigung; Bestimmtheit der Ziele der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme; Bestimmtheit des räumlichen Geltungsbereichs; Ortsteil; Gesamtmaßnahme; Vorrang des Fachplanungsrechts; Eisenbahnplanung; Regionalbahnausbau; Planfeststellungsbeschluss; Freistellung von Bahnbetriebszwecken; Freistellungsanspruch; Freistellungsverfahren; Planung "in eine Befreiungslage hinein"; Straßenplanung; Planung einer Umgehungsstraße; Allgemeinwohlerfordernis der Entwicklungsmaßnahme; erhöhter Bedarf; Wohnstätten; günstiger Wohnraum; Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen; Wiedernutzung brachliegender Flächen; Neuordnung eines Gewerbestandorts; Subsidiarität der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme; mildere Maßnahmen des Städtebaurechts; städtebauliche Verträge; Bundeseisenbahnvermögen; nicht bahnbetriebsnotwendige Liegenschaften; Beschränkung auf Verwaltung und Verwertung; Veräußerungsbereitschaft; entwicklungsunbeeinflusster Anfangswert; Außenbereich; Bauerwartungsland; Darstellung von Wohnbauflächen im Flächennutzungsplan; verkehrsgünstige Lage; Bauerwartung bei jahrzehntelang brachliegenden bodenkontaminierten Flächen der Bahn im Außenbereich nach Ablehnung der Einbeziehung in kurz-, mittel- oder langfristige Wohnbauplanung der Gemeinde; enteignungsrechtliche Abwägung bei Festlegung eines städtebaulichen Entwicklungsbereichs; allgemeine Abwägung; zügige Durchführung der Entwicklungsmaßnahme; Finanzierung der Entwicklungsmaßnahme Orientierungssatz Städtebaulicher Entwicklungsbereich ehemaliger Güterbahnhof Köpenick Parallelentscheidung zu OVG 10 A 8/20 und OVG 10 A 7/21 Tenor Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben. Im Übrigen wird der Normenkontrollantrag zurückgewiesen. Von den Kosten des Normenkontrollverfahrens tragen die Antragstellerin 71/100 und der Antragsgegner 29/100. Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand Randnummer 1 Die Antragstellerin wendet sich gegen die Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick vom 12. Mai 2020 (GVBl. S. 327), die durch die Verordnung zur teilweisen Aufhebung der Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick vom 14. Juni 2022 (GVBl. S. 380) geändert worden ist. Sie ist Eigentümerin eines der größten Grundstücke in dem nach der Teilaufhebung fortbestehenden Entwicklungsbereich. Randnummer 2 I. Der städtebauliche Entwicklungsbereich liegt im Bezirk Treptow-Köpenick von Berlin. Dieser Bezirk ist mit einer Fläche von rund 168 km² der größte Berliner Bezirk. Ende 2017 hatte er 265.000 Einwohner, von denen etwa 65.000 im Ortsteil Köpenick lebten. Mit einem prognostizierten Bevölkerungszuwachs von 9,8 % für den Zeitraum 2015 bis 2030 liegt der Bezirk über dem Gesamtberliner Durchschnitt von 7,5 %. Randnummer 3 Der Betrieb des Güterbahnhofs Köpenick wurde Anfang der 1990er Jahre eingestellt. Seit 1994 wurde das Gelände des Güterbahnhofs nicht mehr genutzt und lag brach. Randnummer 4 Bei seiner förmlichen Festlegung im Jahr 2020 umfasste der städtebauliche Entwicklungsbereich zunächst 49 – 50 ha. Nach der Teilaufhebung im Jahr 2022 ist er im Wesentlichen um Bahnflächen von 13,8 ha verkleinert worden auf eine Größe von nunmehr etwa 35 ha. Er erstreckt sich zwischen den S-Bahnhöfen Köpenick und Hirschgarten über eine Länge von ungefähr 1,5 km in west-östlicher Richtung beiderseits der Gleisanlagen der Bahnstrecke Berlin – Frankfurt (Oder) und der S-Bahn Linie 3 auf der Teilstrecke Ostkreuz – Erkner. Randnummer 5 In der kurzen allgemeinen Begründung der förmlichen Festlegung heißt es, Ziel der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme für das Areal des ehemaligen Güterbahnhofs Köpenick und angrenzende Flächen sei die zügige Entwicklung eines neuen Stadtquartiers. Geplant seien ca. 1.800 Wohneinheiten, drei Schulen, Gewerbeflächen sowie öffentliche Straßen einschließlich einer übergeordneten Straßenverbindung und öffentliche Grünflächen. Die komplexe Gebietsentwicklung gehe einher mit einer umfassenden Aktivierung der großen Brachflächen des ehemaligen Güterbahnhofs. Neben der Feststellung, dass fachliche Belange der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme nicht entgegenstünden, seien in den vorbereitenden Untersuchungen die grundlegenden Ziele für die Gebietsentwicklung definiert und ein Strukturkonzept entwickelt worden, das die Rahmenvorgaben und künftigen Nutzungszuordnungen für die Gebietsentwicklung enthalte. Außerdem sei eine vorläufige Kosten- und Finanzierungsübersicht auf der Basis des Strukturkonzeptes aufgestellt worden (AH-Drs. 18/2744 vom 27. Mai 2020, Anlage zu lfd. Nr. 1 – Verordnungs-Nr. 18/220, S. 7). Randnummer 6 In der ausführlichen Begründung zur Verordnung (AH-Drs. 18/2744 vom 27. Mai 2020, Anlage zu lfd. Nr. 1 – Verordnungs-Nr. 18/220, Anlage 1 – „Ausführliche Begründung zur förmlichen Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick“, Februar 2020) wird u.a. zusammenfassend ausgeführt (a.a.O., S. 40 und 47): Geplant sei ein Stadtquartier für 4.000 Einwohner mit rund 1.800 Wohneinheiten, von denen mindestens 40 % als preiswerter Wohnraum einer Mietpreisbindung unterliegen. Außerdem werde der vorhandene kleinteilige Gewerbestandort am Brandenburgplatz qualifiziert, neustrukturiert und erweitert. Damit könnten die vorhandenen Betriebe vor Ort gesichert sowie die erforderlichen neuen Arbeitsstätten für Gewerbe geschaffen werden. Der geplante Neubau von zwei Grundschulen und einer Integrierten Sekundarschule solle – neben der Versorgung der Bewohner des neuen Stadtquartiers – insbesondere dazu beitragen, die infolge steigender Einwohnerzahlen und einer sich verjüngenden Bevölkerung wachsenden Defizite im Bereich der Schulversorgung in den benachbarten Quartieren bzw. im Bezirk Treptow-Köpenick auszugleichen. Mit der Revitalisierung der großen Brachfläche des ehemaligen Güterbahnhofs könne die erstmalige Eingliederung in das Stadtgefüge und damit die Funktionsstärkung der angrenzenden Quartiere umgesetzt werden. Die geplante übergeordnete Umfahrungsstraße durch das Gebiet (Ostumfahrung Bahnhofstraße, von der MR… Straße nördlich des Bahnhofs Köpenick über den SX…damm nach Osten, dann nach Süden die Bahntrasse querend und bis zum Brandenburgplatz) solle neben den Erschließungsfunktionen in dem neu entwickelten Stadtteil als Voraussetzung für den Wohnungsbau insbesondere auch zu einer Verkehrsentlastung im Umfeld beitragen. Ebenso solle das Fuß- und Radwegenetz bedarfsgerecht erweitert werden. Mit der Umsetzung der Verkehrs- und Mobilitätsziele könnten die bestehenden verkehrlichen Engpässe und Barrieren überwunden und eine bessere Vernetzung mit den benachbarten Stadtteilen hergestellt werden. Die Sicherung und Planung eines Verbundes diversifizierter – zum Teil öffentlicher, zum Teil naturbelassener – Grün- und Freiflächen solle den Ausgleich für die mit den geplanten Baumaßnahmen verbundenen Eingriffe in Natur und Landschaft gewährleisten. Randnummer 7 Das größte Grundstück im Entwicklungsbereich gehört dem Bundeseisenbahnvermögen und hat eine Fläche von etwa 13,8 ha, die südlich der Bahngleise liegt. Im nördlich der Bahngleise liegenden Teilgebiet des Entwicklungsbereichs gehört ein 5,8 ha großes Grundstück der Antragstellerin. Beide Flächen bezeichnet der Abschlussbericht der Voruntersuchungen jeweils als „Schlüsselgrundstück“ (AH-Drs. 18/2269 vom 16. Oktober 2019, Anlage 02 – Abschlussbericht über die vorbereitenden Untersuchungen Ehemaliger Güterbahnhof Köpenick, September 2019, S. 162). Randnummer 8 Das Verfahren zur Festlegung des förmlichen Entwicklungsbereichs verlief wie folgt: Randnummer 9 Am 12. April 2016 beschloss der Senat von Berlin den Beginn vorbereitender Untersuchungen für das Gebiet Treptow-Köpenick – ehemaliger Güterbahnhof (Amtsblatt für Berlin 2016, S. 883). Die vom Senator für Stadtentwicklung und Umwelt am 29. März 2016 gezeichnete Senatsvorlage (Voruntersuchungsvorgänge unter I.1) führt dazu aus, das Untersuchungsgebiet sei etwa 53 ha groß und erstrecke sich über eine Länge von ca. 1,5 km zwischen dem S-Bahnhof Köpenick und dem S-Bahnhof Hirschgarten. An der breitesten Stelle zwischen Essenplatz im Norden und Brandenburgplatz im Süden sei es etwa 570 m breit. Zur Begründung heißt es, aus der in den letzten Jahren deutlich gewachsenen Bevölkerung Berlins sowie der prognostizierten Bevölkerungszunahme ergebe sich ein stadtweit dringender Bedarf an Wohnraum und Arbeitsstätten. Diese Rahmenbedingungen träfen insbesondere auf den stark wachsenden Bezirk Treptow-Köpenick zu. Es bestehe daher ein dringendes öffentliches Interesse, das Areal des ehemaligen Güterbahnhofs Köpenick mit seinem hohen Neuordnungsbedarf und großen Wohnbauflächenpotential in der zentralen Lage im Stadtteil zu einem nachhaltigen Stadtquartier zu entwickeln. Ziel sei die städtebauliche Neuordnung dieses Bereichs, der seit 1994 nicht mehr genutzt werde und brach liege. Die weitgehende Funktionslosigkeit des Gebiets erfordere eine Umstrukturierung und Entwicklung im Sinne einer nachhaltigen Wiedernutzbarmachung sowie die Integration der gesamten Fläche in die Stadtstruktur. Randnummer 10 Im August 2016 beauftragte die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen das Planungsbüro UZ… mit den Planungsleistungen für die Voruntersuchung. Randnummer 11 Am 9. Mai 2017 erweiterte der Senat von Berlin das Untersuchungsgebiet, das bis dahin an der Nordseite der Seelenbinderstraße und des Brandenburgplatzes geendet hatte, in südlicher Richtung um den Brandenburgplatz und einen Bereich südlich der Seelenbinderstraße und auf beiden Seiten der Bellevuestraße (Amtsblatt für Berlin 2017, S. 2625). In der Senatsvorlage vom 27. April 2017 (Voruntersuchungsvorgänge unter I.1) heißt es dazu, die Bestandsanalyse während der vorbereitenden Untersuchungen habe ergeben, dass die angestrebte Neuordnung von gewerblichen Nutzungen im Süden des derzeitigen Untersuchungsgebiets sowie die zukünftige Verkehrsanbindung des südlich angrenzenden Brandenburgplatzes nur sinnvoll seien, wenn auch auf angrenzenden Grundstücken Maßnahmen zur Beseitigung von städtebaulichen Missständen bzw. zur städtebaulichen und freiräumlichen Aufwertung geprüft und ggf. im Rahmen einer Entwicklungsmaßnahme durchgeführt würden. Das derzeit ca. 53,3 ha große Voruntersuchungsgebiet werde im Süden um Flächen von insgesamt etwa 4,5 ha erweitert. Die Grundstücke in der Erweiterungsfläche seien z.T. untergenutzt. Die Gebäude befänden sich in einem schlechten Zustand. Für den Brandenburgplatz seien freiraumgestalterische Aufwertungen und verkehrsstrukturierende Maßnahmen erforderlich. Für den gewerblichen Bereich im Süden bedürfe es einer Betrachtung des gesamten südlichen Bereichs beiderseits der Seelenbinderstraße, um sinnvolle konzeptionelle Ansätze für die angemessene Ansiedlung von gewerblichen Nutzungen zu entwickeln und später umsetzen zu können. Randnummer 12 Mit Schreiben vom 28. September 2017 stellte die Deutsche Bahn Netz AG beim Eisenbahn-Bundesamt einen Planfeststellungsantrag nach § 18 Abs. 1 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) für ein Vorhaben zum Ausbau der Bahnstrecke von Berlin nach Frankfurt (Oder) auf der das Untersuchungsgebiet durchquerenden Bahnstrecke 6153. Der Antrag umfasste u.a. den Ausbau des Bahnhofs Köpenick zum Regionalbahnhof mit Neubau eines Regionalbahnsteiges. Randnummer 13 Im Zuge der vorbereitenden Untersuchungen zum städtebaulichen Entwicklungsbereich wurden u.a. die Träger öffentlicher Belange und die Öffentlichkeit beteiligt und mit den betroffenen Grundstückseigentümern Gespräche und Schriftwechsel geführt. Randnummer 14 Im Dezember 2018 wurden die vorbereitenden Untersuchungen abgeschlossen. Sodann erstellte die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen zusammen mit dem Planungsbüro UZ… einen Abschlussbericht über die städtebauliche, fachplanerische und rechtliche Prüfung und deren Ergebnisse. Der Abschlussbericht (AH-Drs. 18/2269, a.a.O., Anlage 02) stellte fest, dass eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme gemäß § 165 BauGB das geeignete und erforderliche Instrument für die zügige Entwicklung des neuen Stadtquartiers sei (a.a.O., S. 14 f.). Indessen werde im Einklang mit den Zielen der Gesamtmaßnahme eine Reihe von Grundstücken im Randbereich des Untersuchungsgebiets mit einer Gesamtfläche von etwa 7,5 ha nicht in die vorgesehene Entwicklungsmaßnahme einbezogen. Damit umfasse der künftige Entwicklungsbereich eine Fläche von etwa 50 ha. Randnummer 15 Der Senat von Berlin nahm den Abschlussbericht mit Senatsbeschluss Nr. S-2624/2019 vom 1. Oktober 2019 an. Diesen Abschlussbericht sowie die darauf beruhenden Entwürfe eines Strukturkonzepts und einer Karte für die Abgrenzung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs legte der Senat von Berlin im Oktober 2019 dem Abgeordnetenhaus zur Kenntnis vor (AH-Drs. 18/2269) und kündigte an, er werde nach der Kenntnisnahme die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs als Rechtsverordnung beschließen. Randnummer 16 Am 12. Mai 2020 beschloss der Senat von Berlin die Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick (Senatsbeschluss Nr. 3239/20; Verordnungsvorgänge Bl. 92). Am selben Tag unterschrieben der Regierende Bürgermeister und die Senatorin für Stadtentwicklung und Wohnen die Verordnung. Sie wurde am 26. Mai 2020 verkündet (GVBl. S. 327) und trat am darauffolgenden Tag in Kraft (§ 3 der Verordnung). Randnummer 17 Außerdem leitete der Senat von Berlin sie mit der ausführlichen Begründung dem Abgeordnetenhaus von Berlin zu (AH-Drs. 18/2744, lfd. Nr. 1 – Verordnungs-Nr. 18/220, Anlage), das sie in seiner Sitzung vom 4. Juni 2020 zur Kenntnis nahm (Verordnungsvorgänge Bl. 175). Randnummer 18 II. Vor Inkrafttreten der Entwicklungsbereichsverordnung am 27. Mai 2020 hatte das Eisenbahn-Bundesamt bereits in den Jahren 2015 und 2016 auf Anträge der Deutschen Bahn AG bzw. der Deutschen Bahn Netz AG den größten Teil des nördlich der Bahntrasse liegenden „Schlüsselgrundstücks“, das der Antragstellerin gehört, nach § 23 AEG von Bahnbetriebszwecken freigestellt. Eine weitere Freistellung hatte der Antragsgegner mit Antrag vom 1. Oktober 2018 begehrt. Mit Schreiben vom 12. Juni 2020 überarbeitete er jenen Antrag und beantragte beim Eisenbahn-Bundesamt nunmehr die Freistellung von ungefähr 16,8 ha Bahnflächen, darunter in einer ersten Stufe etwa 12,8 ha des südlich der Bahntrasse liegenden „Schlüsselgrundstücks“ des Bundeseisenbahnvermögens und in einer zweiten Stufe eine Fläche von etwas mehr als 4 ha. Zur zweiten Stufe gehörte neben Grundstücken des Bundeseisenbahnvermögens, der Deutsche Bahn Netz AG und des Landes Berlin auch eine Restfläche von 0,7 ha im westlichen Teil des Grundstücks der Antragstellerin. Randnummer 19 Während dieses Freistellungsverfahrens schlossen das Land Berlin und die Deutsche Bahn AG im Oktober 2021 einen Rahmenvertrag zu Zielen, Kooperation und Flächeninanspruchnahme im Bereich der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme ehemaliger Güterbahnhof Köpenick (Rahmenvertrag vom 10.09./06.10.2021). Er enthielt u.a. eine Vereinbarung zur Gebietskulisse der Stadtentwicklungsmaßnahme (§ 3 RahmenV) und zum Freistellungsverfahren (§ 4 RahmenV). Als Anlagen waren dem Rahmenvertrag u.a. Lagepläne der in der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme verbleibenden Bahnflächen, der freizustellenden Grundstücke und des Verlaufs der Freistellungsgrenze südlich der Bahntrasse beigefügt. In § 4 Abs. 1 RahmenV vereinbaren die Vertragsparteien die Anpassung des Freistellungsantrags an die Planungen der Deutschen Bahn AG für eine Fläche für künftige Puffergleise im Zusammenhang mit dem von ihr geplanten Ausbau der Bahnstrecke Berlin – Frankfurt (Oder) – deutsch-polnische Grenze. Dazu verpflichtet sich das Land Berlin, den Freistellungsantrag entsprechend zu ändern (§ 4 Abs. 2 RahmenV), die Deutsche Bahn Netz AG, dem entsprechend geänderten Freistellungsantrag zuzustimmen (§ 4 Abs. 3 RahmenV). Randnummer 20 Das Planfeststellungsverfahren, das die Deutsche Bahn Netz AG mit Antrag vom 28. September 2017 für den Ausbau der das Entwicklungsgebiet durchquerenden Bahnstrecke eingeleitet hatte, beendete das Eisenbahn-Bundesamt durch Planfeststellungsbeschluss vom 27. Januar 2022 (veröffentlicht im Internetportal des Eisenbahn-Bundesamts www.eba.bund.de). Zum städtebaulichen Entwicklungsgebiet ehemaliger Güterbahnhof Köpenick heißt es in der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses u.a. (a.a.O., S. 73): Randnummer 21 „Die Planfeststellungsbehörde stellt fest, dass das Vorhaben ‚Bf Berlin-Köpenick und Parallelmaßnahmen‘ den Entwicklungszielen der Maßnahme ‚Ehemaliger Güterbahnhof Köpenick‘ nicht entgegensteht. Das Bahnvorhaben verhindert nicht, dass dort Wohnen, Gewerbebetriebe, Gemeinschaftseinrichtungen, Verkehrswege und später ggf. hierfür erforderlicher Lärmschutz untergebracht werden können.“ Randnummer 22 III. Nach Abschluss des Rahmenvertrages mit der Deutschen Bahn AG vom 10.09./06.10.2021 und Ergehen des Planfeststellungsbeschlusses des Eisenbahn-Bundesamtes vom 27. Januar 2022 beschloss der Senat von Berlin eine Anpassung des räumlichen Geltungsbereichs des Entwicklungsbereichs. Mit der Verordnung vom 14. Juni 2022 zur teilweisen Aufhebung der Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick (GVBl. S. 380) verkleinerte er die Fläche des städtebaulichen Entwicklungsbereichs um 13,8 ha (etwa 29 %) von etwa 49 ha auf nunmehr etwa 35 ha. Randnummer 23 In der Begründung der Teilaufhebungsverordnung (AH-Drs. 19/0486, lfd. Nr. 1 – Verordnungs-Nr. 19/080, Anlage) heißt es u.a.: Randnummer 24 „Aktuelle Entwicklungen und Anforderungen der Deutsche Bahn AG (DB AG), insbesondere langfristige Güterbahnverkehrsbelange, die zum Zeitpunkt der förmlichen Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs nicht bekannt waren, führten zu einem Anpassungsbedarf bei dem räumlichen Geltungsbereich der Verordnung. Ein Teil der in der Verordnung ursprünglich enthaltenen Flächen wird auch künftig für den Bahnbetrieb genutzt werden. Randnummer 25 Entsprechend wird die städtebauliche Entwicklung für Teilflächen mit einer Größe von insgesamt rund 1,4 ha gemäß § 169 Abs. 1 Nr. 8 BauGB i.V.m. § 162 Abs. 1 [Satz 1] Nr. 2 und 3 BauGB undurchführbar. … Randnummer 26 Klarstellend werden zudem die nicht überplanbaren bahnbetriebsnotwendigen Gleistrassen und Bahn[an]langen mit einer Größe von rund 12,2 ha aus dem räumlichen Geltungsbereich herausgenommen.“ Randnummer 27 Im Anschluss an diese Teilaufhebung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs änderte der Antragsgegner seinen Freistellungsantrag beim Eisenbahn-Bundesamt. Randnummer 28 IV. Auf der Grundlage des Rahmenvertrages zwischen dem Land Berlin und der Deutschen Bahn AG vom 10.09./06.10.2021 reichte der Antragsgegner am 21. August 2023 seinen zweiten Änderungsantrag zum Freistellungsbegehren ein. Der Freistellungsantrag betraf nunmehr eine Fläche von 11,3 ha und umfasste drei Flurstücke des Bundeseisenbahnvermögens. Randnummer 29 Am 29. Dezember 2023 trat eine grundlegende Änderung der Freistellungsregelung in § 23 AEG in Kraft. Die bis dahin geltende Vorschrift hatte die Freistellung von Bahnbetriebszwecken auf Antrag u.a. der Gemeinde unter zwei kumulativen Voraussetzungen vorgesehen, nämlich „wenn kein Verkehrsbedürfnis mehr besteht und langfristig eine Nutzung der Infrastruktur im Rahmen der Zweckbestimmung nicht mehr zu erwarten ist“ (§ 23 Abs. 1 AEG i.d.F. vom 22. Dezember 2011). Die am 29. Dezember 2023 in Kraft tretende Neufassung regelte zunächst in § 23 Abs. 1 AEG n.F., dass der „Bahnbetriebszweck eines Grundstücks, das Betriebsanlage einer Eisenbahn ist oder auf dem sich eine Betriebsanlage einer Eisenbahn befindet, … im überragenden öffentlichen Interesse“ liege und „der Aufrechterhaltung sowie der Weiterentwicklung der Eisenbahninfrastruktur im Rahmen der kurz-, mittel- oder langfristig prognostizierbaren zweckentsprechenden Nutzung“ diene. Die nunmehr in § 23 Abs. 2 AEG n.F. geregelte Freistellung verlangte zusätzlich zu den beiden bis dahin geltenden Voraussetzungen als dritte und ebenfalls kumulative Voraussetzung, dass „das Interesse des Antragstellers an der Freistellung das in Absatz 1 genannte, überragende öffentliche Interesse überwiegt“ (§ 23 Abs. 2 AEG i.d.F. vom 22. Dezember 2023). Randnummer 30 Auf der Grundlage dieser Regelung lehnte das Eisenbahn-Bundesamt mit Bescheid vom 30. April 2025 (veröffentlicht im Internetportal des Eisenbahn-Bundesamts www.eba.bund.

1. de)den Freistellungsantrag des Antragsgegners für die drei genannten Flächen des Bundeseisenbahnvermögens südlich der Bahntrasse ab. Für das Areal des Güterbahnhofs Köpenick bestehe ungeachtet der – das Eisenbahn-Bundesamt nicht bindenden – „Zustimmung“ der Deutschen Bahn AG zur Freistellbarkeit der Flächen ein nicht von der Hand zu weisendes Verkehrsbedürfnis der Bahn. Ein das überragende öffentliche Interesse an der Beibehaltung des Bahnbetriebszwecks überwiegendes Freistellungsinteresse des Landes Berlin sei hingegen zu verneinen. Die mit der Entwicklungsverordnung verfolgten Wohnungsbauziele begründeten ohne die nötige gesetzliche Fixierung kein überwiegendes Interesse. Der Bescheid endet mit dem Hinweis, dass bei geänderter Sach- und Rechtslage der Antrag zu gegebener Zeit erneut gestellt werden könne. Randnummer 31 Gegen die Ablehnung der Freistellung hat der Antragsgegner mit Schreiben vom 20. Mai 2025 Widerspruch eingelegt. Randnummer 32 Im Laufe des Widerspruchsverfahrens trat am 23. Juli 2025 eine weitere Änderung des § 23 AEG in Kraft. Sie hat die zusätzliche Voraussetzung des Nachweises eines das überragende öffentliche Interesse des Bahnbetriebszwecks überwiegenden Interesses des jeweiligen Antragstellers wieder gestrichen und fordert stattdessen nunmehr als dritte Voraussetzung der Freistellung, dass „die Wiederinbetriebnahme einer Strecke nicht verhindert wird“ (§ 23 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 AEG i.d.F. vom 17. Juli 2025). Zudem bestimmt eine andere gleichzeitig in Kraft getretene Übergangsregelung (§ 38 Abs. 13 AEG i.d.F. vom 17. Juli 2025), dass vor dem 29. Dezember 2023 beantragte Freistellungsverfahren nach § 23 AEG nach den Vorschriften des Gesetzes in der vor dem 29. Dezember 2023 geltenden Fassung weitergeführt werden, also ohne die dritte Voraussetzung und ohne die gesetzliche Vorgabe des „überragenden öffentlichen Interesses“ des Bahnbetriebszwecks. Randnummer 33 Mit Widerspruchsbescheid vom 1. August 2025 wies das Eisenbahn-Bundesamt den Widerspruch des Antragsgegners gegen die Ablehnung der Freistellung zurück. Randnummer 34 Aufgrund nachfolgender Gespräche mit dem Antragsgegner und dessen Absicht der Klageerhebung hat das Eisenbahn-Bundesamt jenen Widerspruchsbescheid mit Schreiben vom 20. August 2025 wieder aufgehoben und außerdem in einer öffentlichen Bekanntmachung vom 10. September 2025 die in § 23 Abs. 2 AEG a.F. (jetzt: § 23 Abs. 4 AEG) aufgeführten Unternehmen und Stellen aufgefordert, zum Freistellungsantrag des Antragsgegners für die drei in Rede stehenden Flurstücke des Bundeseisenbahnvermögens innerhalb eines Monats Stellung zu nehmen. Randnummer 35 V. Die Antragstellerin ist unter ihrer früheren Firma (KP… GmbH; hervorgegangen aus der FK… GmbH) seit dem 19. Oktober 2015 im Grundbuch von Köpenick (Bl. 8…) als Eigentümer mehrerer zusammenhängender Flurstücke eingetragen, die eine Gesamtfläche von 58.126 m² (rund 5,8
2. ha)umfassen. Die Flächen des Grundstücks der Antragstellerin hatte im Dezember 2012 die Gesellschaft (FK… GmbH), von der die Antragstellerin knapp zwei Jahre später abgespalten wurde, von der Deutschen Bahn Netz AG zum Preis von 305.000 Euro erworben. Randnummer 36 Wegen ihrer Absicht, auf dem Grundstück Wohngebäude zu errichten, nahm die Antragstellerseite zunächst im Jahr 2013 Kontakt mit dem Bezirksamt auf, dann Anfang 2014 auch mit der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, und stellte dort ihr Projekt („SX…“, später: „SX…“) vor. Im Mai 2014 fand eine Besprechung in der Senatsverwaltung statt, in der es neben dem Projekt der Antragstellerin auch um den geplanten Ausbau eines Regionalbahnhofs Köpenick und die geplante Ostumfahrung der Bahnhofstraße („Ost-West-Trasse“ bzw. „OWT“) ging, für die eine ursprüngliche Planung von 1994 aufgegeben worden war und die neue Planung noch nicht konkret vorlag. Randnummer 37 Auf Anträge der Deutschen Bahn AG stellte das Eisenbahn-Bundesamt mit Bescheid vom 5. Mai 2015 Teilflächen des Grundstücks der Antragstellerin mit einer Größe von insgesamt 46.838 m² von Bahnbetriebszwecken frei. Mit Bescheid vom 8. Juni 2016 folgte die Freistellung weiterer Teilflächen in einer Größe von insgesamt 4.207 m². Insgesamt waren damit etwas mehr als 51.000 m² des Grundstücks der Antragstellerin von Bahnbetriebszwecken freigestellt. Randnummer 38 Mit Schreiben vom 10. August 2015 teilte die Leiterin des Amtes für Stadtentwicklung im Bezirksamt Treptow-Köpenick mit, dass das ihr Amt kein weiteres Bebauungsplanverfahren bewältigen könne. Das Grundstück der Antragstellerin sei nicht in die als kurz-, mittel- oder langfristig eingestuften Wohnungsbaupotentiale des Entwicklungskonzepts Wohnen für den Bezirk Treptow-Köpenick aufgenommen worden. Es gebe keine städtebauliche Begründung für die Notwendigkeit, in den Bereich gesundheitsgefährdender Lärmwerte hineinzuplanen. Wie sie bereits geschrieben habe, verfüge der Bezirk Treptow-Köpenick im Gegensatz zu vielen anderen Bezirken über ein immens hohes Potential an Flächen, die sich deutlich besser für den Wohnungsbau eigneten. Randnummer 39 Am 14. Oktober 2015 fand in der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung ein Treffen von Vertretern der Antragstellerin mit Vertretern des Antragsgegners und einem Vertreter der Deutschen Bahn statt. Darin ging es um den Entwicklungsstand des Bauvorhabens „SX…“ der Antragstellerin, den Stand der Entwidmung der Bahnanlagen und das Verkehrskonzept, insbesondere hinsichtlich der Ost-West-Trasse („OWT“) für die Ostumfahrung der Bahnhofstraße. Anfang Dezember 2015 stellt die Antragstellerin ihr Bauvorhaben außerdem im Stadtentwicklungsausschuss der Bezirksverordnetenversammlung vor. Randnummer 40 Nachdem am 12. April 2016 der Senatsbeschluss über die vorbereitenden Untersuchungen (Amtsblatt für Berlin S. 883) ergangen war, informierten Vertreter des Antragsgegners in einem Gespräch am 11. Mai 2016 u.a. Vertreter der Entwickler des Projekts „SX…“ der Antragstellerin über die eingeleiteten vorbereitenden Untersuchungen und die vorgesehenen Planungs- und Verfahrensschritte und die ungefähre Zeitplanung. Am 17. Januar 2017 und am 1. September 2017 fanden weitere Gespräche zum Stand der vorbereitenden Untersuchungen und zu den Planungen der Antragstellerin statt. In dem Gespräch am 1. September lehnte die Antragstellerin den dargestellten Trassenverlauf der übergeordneten Straße ab und regte eine entweder weiter östlich oder weiter westlich gelegene Unterführung der Bahntrasse an. Außerdem kritisierte sie die Darstellung von Wald- bzw. Grünflächen im östlichen Teil des Grundstücks, während der Antragsgegner daran als notwendigen Ausgleich durch von einer Bebauung freizuhaltende Flächen in der Nähe des Eingriffs festhielt. Randnummer 41 Im Zuge der Voruntersuchungen fand zur Betroffenenbeteiligung gemäß § 165 Abs. 4 i.V.m. § 137 BauGB am 22. November 2017 ein Gespräch von Vertretern der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen und des von ihr mit den Untersuchungen beauftragten Planungsbüros Z… mit Vertretern der Antragstellerin statt. Darin wurde die zukünftige Nutzung nach dem Stand der Voruntersuchung im November 2017 erörtert. Vorgesehen waren danach private Flächen für Wohnnutzungen zwischen der HM…straße und dem östlichen Bereich der EJ…siedlung und für gewerbliche Nutzungen im Eingangsbereich SX…damm am Bahnhof Köpenick bis zur HM…straße, außerdem öffentliche Flächen für Erschließungszwecke, darunter die „OWT“ (Ost-West-Trasse zur Ostumfahrung der Bahnhofstraße), und für Grünflächen. Die Antragstellerin gab an, sie könne sich grundsätzlich vorstellen, ihr Grundstück gemäß der vorliegenden Planung selbst zu entwickeln. Nach ihren Vorstellungen sollte aber die Straßentrasse zur Ostumfahrung der Bahnhofstraße bereits in Höhe der HM…straße die Bahntrasse queren und das Grundstück bis mindestens an den südöstlichen Rand der EJ…siedlung bebaubar sein und die Siedlungskante insoweit nach Osten verschoben werden. Von der HM…straße bis zu diesem südöstlichen Siedlungsrand solle eine fünf- bis sechsgeschossige Bebauung zugelassen werden. Bis dorthin sei das Grundstück nach § 34 BauGB bebaubar. Die Größe der auf ihrem Grundstück vorgesehenen Ausgleichsflächen sei nicht nachvollziehbar und werde nicht akzeptiert. Die Vertreter des Antragsgegners wiesen darauf hin, dass nach der Neuordnung nur die privaten Grundstücksflächen von der Antragstellerin selbst entwickelt werden könnten. Die für öffentliche Nutzungen und für den Ausgleich erforderlichen Flächen werde das Land Berlin erwerben und ein Kaufangebot unterbreiten. Außerdem sei das Grundstück nach dem Flächennutzungsplan zum Zeitpunkt des Beschlusses über die Voruntersuchungen nicht als Bauerwartungsland zu bewerten gewesen. Baurecht sei nur aufgrund eines Bebauungsplans möglich. Die Antragstellerin erklärte, einen Verkauf der gesamten Grundstücksflächen lehne sie ab. Randnummer 42 Der Antragsgegner unterbreitete mit Schreiben vom 24. Januar 2018 der Antragstellerin für deren Grundstück ein Kaufangebot. Er biete einen Kaufpreis in Höhe von 5.263.600 Euro. Dabei handele es sich „nicht um den endgültigen Zahlbetrag, sondern um den entwicklungsunbeeinflussten Bodenwert (zonalen Anfangswert) ohne Berücksichtigung eventueller Wertminderungen“ wegen „wertmindernder Aufbauten und schädlicher Bodenveränderungen bzw. Altlasten, die im Zuge der Entwicklungsmaßnahme zu beseitigen wären“. Dem Schreiben war ein im Auftrag der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung erstelltes Wertgutachten des Vermessungsingenieurbüros f… vom 17. August 2017 beigefügt. Das Wertgutachten teilte das Grundstück der Antragstellerin in vier Anfangswertzonen (Va, Vb, Vc und VIa) ein und gab für die westliche Zone Va, die bis zur HM…straße reichte, einen Anfangswert von 205 Euro/m² an und für die anderen drei Zonen Anfangswerte von 115 Euro/m² (Zone Vb), 80 Euro/m² (Zone Vc) und 10 Euro/m² (Zone VIa), für Verkehrsflächen einheitlich 5 Euro/m² in allen vier Zonen. Randnummer 43 Mit Schreiben vom 1. Februar 2018 erbat die Antragstellerin eine längere Stellungnahmefrist. Das Schreiben des Antragsgegners enthalte kein angemessenes Erwerbsangebot. Der angebotene Kaufpreis liege deutlich unter dem entwicklungsunbeeinflussten Bodenwert ihres Grundstücks. Das belege die von ihr eingeholte gutachterliche Stellungnahme der RW… vom 21. Dezember 2017, die sie beifüge. Diese Stellungnahme kam für eine als Bauland eingestufte westliche Zone A bis zur HM…straße zu einem überschlägigen Bodenwert von 510 Euro/m² und für die als Bauerwartungsland eingestufte östlich angrenzenden Restfläche des Grundstücks (Zone B) zu einem überschlägigen Bodenwert von 390 Euro/m². Randnummer 44 Mit Schreiben vom 28. März 2018 gab der Antragsgegner an, er habe die zonalen entwicklungsunbeeinflussten Bodenwerte (Anfangswerte) auf die Bodenrichtwerte vom 1. Januar 2018 aktualisieren lassen. Danach betrage der fortgeschriebene zonale Anfangswert für das Gesamtgrundstück 7.758.272 Euro. Die Antragstellerin werde gebeten, dem Kaufangebot des Antragsgegners diesen aktualisierten Wert zugrundezulegen. Randnummer 45 Die Antragstellerin wies mit Schreiben vom 23. April 2018 das Angebot des Antragsgegners aus den Schreiben vom 24. Januar 2018 und 28. März 2018 zurück, weil es nicht nachvollziehbar und der Bodenwert unangemessen niedrig angesetzt sei. Sie verwies auf ihr in der Anhörung am 22. November 2017 zugesagte Unterlagen, die sie nicht erhalten habe, sowie auf eine weitere von ihr eingeholte Stellungnahme des Sachverständigenbüros RW… vom 9. April 2018 mit vier Kritikpunkten zu wertermittlungstechnischen Aspekten des Wertgutachtens von f…: Die ersten 310 m des westlichen Teilstücks von der MR… Straße bis zur HM…straße seien als Bauland einzuschätzen, weil die Fläche durchschnittlich nur 40 m tief und durch den SX…damm erschlossen sei und auf dessen nördlicher Seite Bebauung vorhanden sei. Es sei unklar, mit welcher Flächengröße bei der Trasse der Umfahrungsstraße gerechnet werden solle. Die von f… ermittelten Bodenwerte (Zonalen Anfangswerte) hätten eine andere Zielsetzung als der Verkehrswert und seien nicht grundstücksscharf; hingegen seien beim Verkehrswert auch die aufstehende Bebauung und die Besonderheiten des jeweiligen Grundstücks zu berücksichtigen. Außerdem gehe der zonale Anfangswert für das Gesamtgrundstück von deutlich abweichenden Bodenqualitäten aus. Randnummer 46 Der Antragsgegner wertete dies in seinem Schreiben vom 14. Juni 2018 „als abschließende Ablehnung“ zu seinem Grundstückskaufangebot vom 24. Januar 2018 mit Erläuterung vom 28. März 2018. Randnummer 47 Die Antragstellerin erklärte mit Schreiben vom 2. Juli 2018, dass sich auch aus ihrer Sicht die Verhandlungen über den Ankauf des Grundstücks durch den Antragsgegner „als endgültig gescheitert“ darstellten. Mit E-Mail vom 13. Juli 2018 stimmte sie der Durchführung von Altlastenuntersuchungen auf ihrem Grundstück durch die vom Antragsgegner beauftragte IN… GmbH zu. Randnummer 48 Mit Schreiben vom 7. November 2018 unterbreitete der Antragsgegner ein „2. Kaufangebot“ zu einem entwicklungsunbeeinflussten Verkehrswert in Höhe von 60.000 Euro. Aus einem Gutachten des Ingenieurbüros IN… vom 24. Oktober 2018 über Bodenuntersuchungen im Gebiet des ehemaligen Güterbahnhofs Köpenick ergäben sich Wertminderungen durch die Kosten von Maßnahmen der Sanierung von Altlasten bzw. der Beseitigung von verunreinigtem Boden, der Beseitigung von mit Schadstoffen belasteten Gebäuden und der Errichtung einer Stütz- bzw. Spundwand zum Grundstück der Deutschen Bahn AG. Randnummer 49 Die Antragstellerin erwiderte mit Schreiben vom 28. Februar 2019, dass der dem Kaufpreis vom Antragsgegner zugrundegelegte Bodenwert von 7.758.272 Euro nach den Stellungnahmen der von ihr beauftragten öffentlich bestellten Vermessungsingenieure vom 21. Dezember 2017 und vom 9. April 2019 bei weitem nicht dem entwicklungsunbeeinflussten Bodenwert entspreche und von einer unzutreffenden Bewertung der Bebaubarkeit ausgehe. Nach von ihr eingeholten Auskünften seien außerdem die Kosten für die Beseitigung von Altlasten und kontaminiertem Boden, die Menge des zu entsorgenden Materials und die Kosten für die Beseitigung und Entsorgung vorhandener Gebäude zu hoch angesetzt. Zudem sei der größte Teil des Bestands bereits zwischen Oktober 2017 und August 2018 zurückgebaut worden. Die Erforderlichkeit und die Kosten der Stütz- oder Spundwand zum Grundstück der Deutschen Bahn AG seien nicht belegt. Darüber hinaus werde das Grundstück der Antragstellerin durch die in den Gutachten für den Antragsgegner vorgesehenen Maßnahmen für die Querung der Bahngleise und für den umweltrechtlichen Eingriffsausgleich unverhältnismäßig stark belastet. Im Übrigen seien die Voraussetzungen der Festlegung einer förmlichen Entwicklungsmaßnahme für das Grundstück der Antragstellerin nicht gegeben. Insgesamt könne die Antragstellerin den Kaufpreis von 60.000 Euro „nicht als ein ernsthaftes Erwerbsangebot betrachten“. Randnummer 50 Neben dem Schriftverkehr zum Grundstückserwerb regte die Antragstellerin den Abschluss eines städtebaulichen Vertrages an. In einer Besprechung mit Vertretern des Antragsgegners und des mit den vorbereitenden Untersuchungen beauftragten Planungsbüros am 23. November 2018 in der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen schlug sie vor, das Grundstück „gemeinsam mit dem Land Berlin im Rahmen eines städtebaulichen Vertrages zu entwickeln“. Demgegenüber betonte der Antragsgegner, dass die Grundstücksflächen der Antragstellerin „auch bei einer potentiellen Mitwirkungsbereitschaft des Eigentümers in die geplante städtebauliche Entwicklungsmaßnahme einbezogen werden müssen, um die zügige Durchführung der Gesamtmaßnahme sicher zu stellen“. In einem Schreiben vom 8. November 2019 unterbreitete die Antragstellerin noch einmal den Vorschlag, einen städtebaulichen Vertrag abzuschließen. Dies lehnte der Antragsgegner mit E-Mail vom 11. November 2019 ab. Wie in der Besprechung am 23. November 2018 umfassend erörtert, komme ein städtebaulicher Vertrag mit der Antragstellerin „nicht in Frage“. Randnummer 51 Zudem beantragte die Antragstellerin am 6. Mai 2019 beim Bezirksamt Treptow-Köpenick einen Vorbescheid zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit der Errichtung eines fünfgeschossigen Geschäftshauses auf einer westlichen Teilfläche des Flurstücks 8…. Mit Vorbescheid Nr. 7… vom 24. September 2019 verneinte das Bezirksamt die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens, weil sich das geplante Geschäftshaus jeweils zur Hälfte im Innen- und Außenbereich befinde und deshalb das Gesamtvorhaben nicht nach § 34 BauGB beurteilt werden könne. Widerspruch und Klage blieben ohne Erfolg. Gegen das klageabweisende Urteil, das ihr Grundstück insgesamt dem Außenbereich zuordnet (VG Berlin, Urteil vom 1. September 2022 – 13 K 328/21 –, UA S. 6 f.), hat die Antragstellerin die Zulassung der Berufung beantragt (OVG 10 N 71/22), über die noch nicht entschieden worden ist. Randnummer 52 Mit Schreiben vom 28. August 2019 widerrief die Antragstellerin die Betretungserlaubnis für ihr Grundstück. Sie werde bis auf Weiteres das Betreten und Untersuchungen nicht gestatten. Vorab wäre für sie eine sehr exakte Beschreibung der angestrebten Untersuchungen notwendig. Vorgehensweise und Darstellung der Behörde hinsichtlich ihres Grundstücks hätten sie seit 2013 mehrfach irritiert. Auf ein Hinweisschreiben des Antragsgegners vom 26. September 2019 zur Duldungspflicht nach § 209 BauGB wies die Antragstellerin mit anwaltlichem Schreiben vom 14. Oktober 2019 darauf hin, dass sie die erbetene Zustimmung zur Durchführung von Baugrunduntersuchungen nicht erteile. Mit Duldungsverfügung vom 27. Januar 2020 gab der Antragsgegner der Antragstellerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, Vermessungsarbeiten, Geländeaufnahmen und Baugrunduntersuchungen mit begleitender Umweltbaubetreuung durch seine Beauftragten zu ermöglichen und zu dulden. Randnummer 53 Mit Schreiben vom 7. Februar 2020 wandte sich die TY… GmbH „als Folgegesellschafter“ der Antragstellerin an den Antragsgegner, dem aus einem „persönlichen Termin am 23. Januar 2020“ in seiner Behörde bekannt sei, „dass die TY…Gruppe hier als Gesellschafter nachfolgt“. Sie habe „von den ursprünglichen Gesellschaftern“ die Duldungsanordnung vom 27. Januar 2020 erhalten und stimme den Untersuchungen zu, auch wenn sie die Begründung der Duldungsanordnung inhaltlich und fachlich nicht akzeptiere. Außerdem benannte sie dem Antragsgegner einen neuen Ansprechpartner „in allen Belangen, auch zur Organisation und Steuerung der anstehenden Arbeiten“ aus der Duldungsanordnung. In einem Schreiben vom 18. Februar 2020 nahm der Antragsgegner Bezug auf das Gespräch vom 23. Januar 2020, dem er entnommen habe, dass die neue Gesellschafterin der Antragstellerin bereit und in der Lage sei, im Rahmen der geplanten städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme die Entwicklungsziele für das Grundstück umzusetzen. In dem Schreiben erläuterte er für das Grundstück der Antragstellerin die Entwicklungsziele und die Kosten der Herstellung der Bebaubarkeit sowie die Möglichkeit, den Grundstückserwerb des Antragsgegners durch eine Abwendungsvereinbarung mit Ordnungsmaßnahmenvertrag und Übernahme der entsprechenden Maßnahmen durch den Eigentümer abzuwenden. Bei einer Gesamtgröße des Grundstücks von 5,9 ha würden 2,4 ha bei der Antragstellerin verbleiben und würde der Antragsgegner 3,5 ha ankaufen. Bei einem entwicklungsunbeeinflussten Bodenwert von 15,3 Mio. Euro und einem Abzug für Altlastenbeseitigung, Gebäudeabriss und Stützbauwerk von insgesamt 9 Mio. Euro ergebe sich ein entwicklungsunbeeinflusster Grundstückswert (Anfangswert) von 6,3 Mio. Euro (107 Euro/m²), von dem auf die vom Land Berlin anzukaufende Fläche 3,7 Mio. Euro entfielen. Allerdings gehe der Antragsgegner „nach wie vor davon aus, dass die Übernahme des Grundstückes durch Berlin bzw. die Entwicklungsmaßnahme für alle Beteiligten angemessen bzw. erforderlich ist“ (Schreiben des Antragsgegners vom 18. Februar 2020, S. 4). Randnummer 54 In einer E-Mail vom 24. Februar 2020 an den Antragsgegner dankte der genannte Ansprechpartner der TY… GmbH für das Schreiben vom 18. Februar 2020. Sie freuten sich „über die theoretische Möglichkeit, das in Rede stehende Grundstück nördlich der Bahntrasse – nach den Rahmenbedingungen der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme – mit der HM… gemeinsam entwickeln zu können“, und werde das Schreiben nach dem Urlaub des Ansprechpartners „detailliert bearbeiten, die Eckpunkte grundsätzlich prüfen und ausführliche beantworten“. Randnummer 55 In der Folge bestätigte und erläuterte die vom Antragsgegner beauftragte IN… GmbH in einer Stellungnahme vom 9. April 2020 ihre Kostenschätzung für die Altlastenbeseitigung und den Gebäuderückbau auf dem Grundstück der Antragstellerin. Zum Schreiben der Antragstellerin vom 28. Februar 2018 führte sie aus, die abweichenden Vorstellungen der Antragstellerin beruhten vor allem auf unzutreffenden Annahmen zum marktüblichen Entsorgungspreis und zu den Grundlagen zur Massenermittlung ohne eigene Recherchen zu den regionalen Entsorgungspreisen und zum Rückbaufortschritt. Mit Schreiben vom 23. April 2020 übermittelte der Antragsgegner diese Stellungnahme an die TY… GmbH. Randnummer 56 Mit Schreiben vom 30. April 2020 übermittelte die TY… GmbH Unterlagen, aus denen hervorgehe, dass die TY…Gruppe unwiderruflich Zugriff und Verfügungsgewalt über das Grundstück habe. Weiter heißt es in dem Schreiben, die TY…GmbH habe bereits erklärt, die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme zu unterstützen und ihr Eigentum an den Geschäftsanteilen der V… GmbH, der Eigentümerin des Grundstücks, kurzfristig an die HM…gesellschaft mbH, ein städtisches Unternehmen, zu veräußern. Randnummer 57 Mit E-Mails vom 11. Mai 2020 und vom 14. Mai 2020 übermittelte der Antragsgegner dem Ansprechpartner von der TY… GmbH Links zu im Rahmen der vorbereitenden Untersuchungen erstellten Fachgutachten und zur Fortschreibung der Bodenuntersuchungen von November 2018. Randnummer 58 VI. Die ausführliche Begründung der Entwicklungsbereichsverordnung nimmt zur Einbeziehung des Grundstücks der Antragstellerin in den städtebaulichen Entwicklungsbereich weitgehend auf die Ausführungen des Abschlussberichts über die vorbereitenden Untersuchungen vom September 2019 Bezug (ausführliche Begründung zur förmlichen Festlegung des städtebaulichen Entwicklungs-bereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick, Februar 2020, AH-Drs. 18/2744 vom 27. Mai 2020, lfd. Nr. 1, Verordnungs-Nr. 18/220, Vorlage des Senats, Anlage 1, S. 50 f. zu „8…“; vgl. Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 158 zu „8…“). Randnummer 59 Bei der Abwägung unterscheidet die ausführliche Begründung der Verordnung zwischen einer allgemeinen städtebaulichen Abwägung (a.a.O., S. 99 – 101) mit näheren Ausführungen zu den beiderseits der Bahntrasse insbesondere für Wohnungsbau vorgesehenen Teilflächen des Entwicklungsbereichs, die auch das Grundstück der Antragstellerin einschließen (a.a.O., S. 100), und einer spezifisch entwicklungsrechtlichen Begründung zur Einbeziehung der Brachfläche südlich der Bahntrasse (a.a.O., S. 101 f.), die auch für das Grundstück der Antragstellerin nördlich der Bahntrasse gelte (a.a.O., S. 102 f.). Randnummer 60 VII. Gegen die Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick hat die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 17. November 2020 (Eingang per Fax beim Oberverwaltungsgericht am 18. November 2020) einen Normenkontrollantrag gestellt. Die Begründung des Antrags mit Schriftsatz vom 25. Mai 2021 hat sie am selben Tag gesondert als Rüge der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften sowie von Mängeln im Abwägungsvorgang dem Antragsgegner zugestellt. Randnummer 61 Die Antragstellerin macht geltend, die Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick sei rechtswidrig und somit unwirksam. Die Voraussetzungen für die Festlegung eines städtebaulichen Entwicklungsbereichs hätten zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung in mehrerlei Hinsicht nicht vorgelegen. Randnummer 62 Das primäre Ziel der streitigen Entwicklungsmaßnahme sei die Schaffung von neuem Wohnraum. Der Wohnungsbau solle ganz überwiegend auf zwei Schlüsselgrundstücken errichtet werden. Das nördliche Schlüsselgrundstück stehe im Eigentum der Antragstellerin. Eigentümer des südlichen Schlüsselgrundstücks sei die Bundesrepublik Deutschland, Bundeseisenbahnvermögen. Die Einbeziehung des nördlichen Schlüsselgrundstücks in das Entwicklungsgebiet sei nicht erforderlich, weil die Antragstellerin seit acht Jahren auf diesem Grundstück Wohnungen errichten wolle. Sie sei zur Erreichung der Ziele der Entwicklungsmaßnahme bereit und in der Lage. Darüber hinaus habe der Antragsgegner bisher auch keinen den Anforderungen des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB genügenden Versuch unternommen, das Grundstück freihändig zu erwerben. Die Einbeziehung des südlichen Schlüsselgrundstücks sei bereits deshalb rechtswidrig, weil dieses Grundstück fast vollständig für Bahnbetriebszwecke öffentlich-rechtlich gewidmet sei. Das Grundstück unterliege nicht der Planungshoheit des Landes Berlin. Darüber hinaus sei mit einer Entwidmung in dem für die Durchführung der Entwicklungsmaßnahme erforderlichen Umfang auch nicht zu rechnen. Randnummer 63 Im Einzelnen führt die Antragstellerin aus: Randnummer 64 Die Einbeziehung ihres Grundstücks verstoße gegen das Prinzip der Subsidiarität, das sich aus § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB ergebe und in § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB konkretisiert werde. Danach sei eine Entwicklungsmaßnahme nur zulässig, wenn sich die beabsichtigten Ziele und Zwecke der Maßnahme nicht aufgrund vertraglicher Vereinbarungen mit den Eigentümern und eines freihändigen Grunderwerbs erreichen ließen. Der Antragsgegner habe auf einer ersten Stufe verkannt, dass die von ihm verfolgten Ziele durch den Abschluss städtebaulicher Verträge und den Erlass vorhabenbezogener Bebauungspläne erreicht werden könnten. Außerdem habe er auf der zweiten Stufe, für den Fall des unausweichlichen Erwerbs des Grundstücks durch die öffentliche Hand vor Erlass der Verordnung, die Möglichkeit eines freihändigen Erwerbs des Grundstücks prüfen müssen, aber der Antragstellerin kein ordnungsgemäßes Angebot zum freihändigen Erwerb unterbreitet. Randnummer 65 Als vorrangige Handlungsinstrumente des allgemeinen Städtebaurechts kämen regelmäßig insbesondere der Erlass von Bebauungsplänen sowie der Abschluss von städtebaulichen Verträgen in Betracht. Nach der Rechtsprechung müsse die Gemeinde (hier: Stadt) allerdings nicht mit jedem Eigentümer in konkrete Vertragsverhandlungen eintreten, wenn wegen der hohen Zahl der betroffenen Eigentümer die Chance von vornherein gering sei, dass sich die Maßnahme ohne Anwendung der §§ 165 ff. BauGB unter angemessenem Zeit- und Kostenaufwand „zügig“ verwirklichen lasse. Darauf berufe sich die ausführliche Begründung der Verordnung auf S. 92. Ein solcher Fall liege hier aber nicht vor. Im entschiedenen Fall sei es um 221 Eigentümer gegangen, deren Mehrzahl nicht zu Vertragsverhandlungen mit der Gemeinde bereit gewesen sei. Im vorliegenden Fall seien weniger als 20 Eigentümer betroffen, ohne die „Eigentümergemeinschaft J…“ für einen sehr kleinen Teil des Gebiets an der Nordwestspitze verblieben nur sechs Eigentümer. Bei einem derart überschaubaren Kreis von Eigentümern hätte der Antragsgegner in konkrete Verhandlungen über städtebauliche Verträge mit jedem dieser Eigentümer einsteigen müssen. Das gelte insbesondere für die Eigentümer der beiden Schlüsselgrundstücke, die Antragstellerin und das Bundeseisenbahnvermögen. Hinsichtlich des Grundstücks der Antragstellerin ziele die Entwicklungsmaßnahme darauf, überwiegend Mehrfamilienhäuser und in geringerem Umfang (an der westlichen Spitze) Gewerbeeinheiten (Dienstleistungs- und Mobilitätszentrum) zu errichten. Genau dieses Ziel verfolge die Antragstellerin selbst bereits seit acht Jahren. Auf dem Grundstück der Antragstellerin könne das Ziel der Entwicklungsmaßnahme daher durch den Erlass von vorhabenbezogenen Bebauungsplänen nebst Abschluss von Durchführungsverträgen erreicht werden. Die Antragstellerin habe dies wiederholt angeboten. Randnummer 66 Der Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip sei nicht aus den vom Antragsgegner angeführten Gründen gerechtfertigt. So behaupte die ausführliche Begründung der Verordnung auf S. 51, die Antragstellerin lehne nicht nur die Inanspruchnahme großer Teile des Grundstücks für die Ostumfahrung Bahnhofstraße ab, sondern auch die Entwicklungsziele für den Grundstücksteil, auf dem Wohnbebauung verwirklicht werden solle. Das treffe nicht zu. Vielmehr habe die Antragstellerin dem Antragsgegner mehrfach angeboten, die für die Ostumfahrung Bahnhofstraße benötigten Grundstücksteile an diesen abzutreten und auf dem bei ihr verbleibenden Grundstücksteil Wohnungen zu errichten. Die Entwicklungsziele der Wohnbebauung verfolge sie unter erheblichem Zeit- und Kostenaufwand bereits seit acht Jahren. Das von der Antragstellerin selbst entwickelte Vorhaben sei vom Antragsgegner weitestgehend in die Entwicklungsmaßnahme übernommen worden. Soweit die ersten Entwürfe der Antragstellerin aus dem Jahr 2013 eine höhere Zahl von Mehrfamilienhäusern vorgesehen hätten, habe dies auf der Darstellung der ersten Entwürfe der Ostumfahrung beruht, wie sie sich aus dem Flächennutzungsplan (in der ausführlichen Begründung auf S. 33 Abb. 11) ergebe. Die Veränderung der Trassenführung zulasten ihres Grundstücks im Laufe der vorbereitenden Untersuchungen habe die Antragstellerin jedoch nicht abgelehnt, sondern akzeptiert und schon vor Erlass der Verordnung u.a. am 23. November 2018 angeboten, die dafür benötigten Grundstücksteile an den Antragsgegner abzutreten. Inzwischen habe sie ihr Vorhaben an die Ergebnisse der Voruntersuchung angepasst und die Einleitung von Verfahren zur Aufstellung vorhabenbezogener Bebauungspläne beantragt. Randnummer 67 Soweit die ausführliche Begründung der Verordnung auf S. 92 f. sinngemäß eine Kombination von Planfeststellungsverfahren für die überörtliche Hauptverkehrsstraße und von vorhabenbezogenen Bebauungsplänen für nicht möglich halte, habe sich die Antragstellerin seit 2014 bei Bezirk und Senatsverwaltung um eine Konkretisierung der Trassenführung bemüht und sei nach wie vor bereit, dem Antragsgegner die für die Straße benötigten Flächen zu übereignen. Zudem bestehe das Problem der Koordinierung eines Straßenbaus und einer parallelen (zusätzlichen) Baulandausweisung unabhängig von den Eigentumsverhältnissen am Grundstück und sei außerdem üblicherweise mit den allgemeinen Werkzeugen des Städtebau- und Fachplanungsrechts zu lösen. Randnummer 68 Nach der ausführlichen Begründung auf S. 94 meine der Antragsgegner ferner, das Ziel, für 40% des neu zu schaffenden Wohnraums eine Mietpreis- und Belegungsbindung vorzusehen, sei mit privaten Eigentümern nicht zu erreichen, weil insoweit das Berliner Modell der kooperativen Baulandentwicklung nur eine Quote von 30% vorsehe. Die Antragstellerin habe aber schon 2013, vor der Einführung des genannten Modells, freiwillig das Errichten von Sozialwohnungen nach dem „Münchner Modell“ angeboten. Auch genüge es nicht dem für eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme wegen der enteignungsrechtlichen Vorwirkung besonders strengen Abwägungsgebot, wenn die nach dem genannten Modell als angemessen und verhältnismäßig angesehene Sozialwohnungsquote von 30 % um ein Drittel überschritten werden solle. Im Übrigen sei dem Antragsgegner bekannt, dass die Antragstellerin bereits konkrete Kooperationsgespräche mit zwei Wohnungsbaugesellschaften des Landes Berlin geführt habe. Daher sei nicht auszuschließen, dass im Ergebnis einer kooperativen Entwicklung mit dem Antragsgegner 50 % der von der Antragstellerin zu errichtenden Wohnungen im Ergebnis einer Mietpreis- und Belegungsbindung unterliegen würden. Randnummer 69 Der in der ausführlichen Begründung auf S. 93 angeführte hohe Abstimmungsbedarf mit der Deutschen Bahn schließe nicht aus, dass auch die Antragstellerin als Private solche Abstimmungen vornehmen könne oder ggf. der Antragsgegner bei einer Koordinierung der Vorhaben mitwirke. Randnummer 70 Schließlich könne der Antragsgegner sich für die ausschließliche Vornahme der Baumaßnahme durch ihn nicht auf deren vermeintliche Unwirtschaftlichkeit berufen, denn die Antragstellerin sei sich der Wirtschaftlichkeit ihres Vorhabens sicher. Außerdem müsse der Antragsgegner aus haushaltsrechtlichen Gründen das Risiko ihr überlassen. Im Übrigen verbiete das strenge Abwägungsgebot im Rahmen der Entwicklungsmaßnahme dem Antragsgegner, durch nicht zu den primären und besonders gewichtigen Allgemeinwohlzielen gehörende zusätzliche Ziele die Maßnahmen für einen Privaten unwirtschaftlich werden zu lassen. Randnummer 71 Ungeachtet der Möglichkeit, die Entwicklungsziele durch vorhabenbezogene Bebauungspläne zu erreichen, sei das Subsidiaritätsprinzip hinsichtlich des „Schlüsselgrundstücks“ der Antragstellerin außerdem deshalb verletzt, weil der Antragsgegner ihr vor Erlass der streitigen Verordnung kein ordnungsgemäßes Angebot zum freihändigen Erwerb des Grundstücks im Sinne von § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Alt. 2 BauGB nach dem entwicklungsunbeeinflussten Grundstückswert unterbreitet habe. Ein ordnungsgemäßes Verkehrswertgutachten habe er nicht eingeholt. Das Wertgutachten von f… vom 17. August 2017 entspreche nach seinen eigenen Angaben nicht einer Verkehrswertermittlung nach § 194 BauGB, betreffe pauschal eine Mehrzahl von Grundstücken und behalte die genauere Wertermittlung anhand individualisierter Grundstücksdetails späteren Einzelgutachten vor. Außerdem seien die zonalen Anfangswerte fehlerhaft berechnet, wie sich aus den von der Antragstellerin vorgelegten gutachterlichen Stellungnahmen von Herrn Dipl.-Ing. R… ergebe. Der Antragsgegner sei in seinem Schreiben vom 28. März 2018 zwar mit dem 21. April 2016 vom richtigen Qualitätsstichtag im Sinne von § 4 ImmoWertV ausgegangen, habe indessen mit der Aktualisierung der Bodenrichtwerte auf den 1. Januar 2018 nicht den richtigen Wertermittlungsstichtag im Sinne von § 3 ImmoWertV berücksichtigt, weil er sie auf den 28. März 2018 hätte aktualisieren müssen, in seinem Schreiben vom 7. November 2018 (2. Kaufangebot) dann auf diesen Tag, weil die Grundstückspreise in ganz Berlin in dem seit dem 1. Januar 2018 verstrichenen Zeitraum sehr stark gestiegen gewesen seien. Zudem habe der Antragsgegner die dem Gutachten von f… zugrundeliegende Grenze zwischen Innen- und Außenbereich im Sinne von §§ 34, 35 BauGB auf dem Grundstück der Antragstellerin falsch gezogen. Die Darstellung im gegenüber der Antragstellerin ergangenen Vorbescheid vom 24. September 2019 und auch in der ausführlichen Begründung zur Verordnung beruhe offenbar auf einer die Bahngleise überspringenden Gesamtbetrachtung mit dem südlich der Bahngleise liegenden Grundstück des Bundeseisenbahnvermögens. Richtigerweise seien die Bahngleise als eine Grenze der im Zusammenhang bestehenden Bebauung anzusehen und das gesamte Grundstück der Antragstellerin als Innenbereich einzuordnen. Außerdem habe der Antragsgegner – abgesehen von den schon im Gutachten von f… pauschal angesetzten „Risiken“ – dann sein Kaufpreisangebot von 60.000 Euro in seinem Schreiben vom 7. November 2018 auf einen Abzug zu hoher und nicht nachvollziehbarer Entsorgungskosten gestützt und bei den Kosten für die Beseitigung von Gebäuden nicht berücksichtigt, dass zu diesem Zeitpunkt bereits 80 % der Gebäude auf dem Grundstück zurückgebaut und entsorgt gewesen seien. Hinsichtlich des Abzugs von Kosten für eine Spundwand (500.000 Euro) sei nicht erkennbar, warum sie erforderlich sei. Zudem beträfen sie nicht den Bodenwert, sondern spätere Baumaßnahmen. Die Ostumfahrung Bahnhofstraße wäre ebenfalls nicht wertmindernd zu berücksichtigen gewesen, zumal ihre Trassenführung zum Qualitätsstichtag (21. April 2016) nicht bekannt gewesen sei. Randnummer 72 Ungeachtet all dieser Erwägungen zur Rechtswidrigkeit der Einbeziehung des Grundstücks der Antragstellerin als nördliches „Schlüsselgrundstück“ in den Entwicklungsbereich sei auch die Einbeziehung des südlichen Schlüsselgrundstücks rechtswidrig. Sie verstoße gegen den Grundsatz des Vorrangs des Fachplanungsrechts. Soweit die ausführliche Begründung der Verordnung auf S. 97 darauf verweise, dass die Freistellung des wesentlichen Teils der betroffenen Flächen von Bahnbetriebszwecken nach § 23 AEG im Jahr 2018 beantragt und nach Gesprächen mit der Deutschen Bahn AG Anfang März 2020 aktualisiert worden und das Verkehrsbedürfnis für die Flächen eindeutig entfallen sei, genüge das nicht. Vielmehr hätte die streitige Verordnung erst nach erfolgter Freistellung erlassen werden dürfen, die keineswegs zu erwarten sei. Randnummer 73 Die Antragstellerin beantragt, Randnummer 74 die Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick vom 12. Mai 2020 (GVBl. S. 327) für unwirksam zu erklären, Randnummer 75 hilfsweise, die Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick vom 12. Mai 2020 (GVBl. S. 327) teilweise insoweit für unwirksam zu erklären, als diese das Grundstück der Antragstellerin umfasst. Randnummer 76 Der Antragsgegner beantragt, Randnummer 77 den Normenkontrollantrag zurückzuweisen. Randnummer 78 Er hält die Entwicklungsbereichsverordnung für sowohl formell als auch materiell rechtmäßig. Dazu führt er aus: Randnummer 79 In formeller Hinsicht habe er die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme im Sinne von § 165 Abs. 4 i.V.m. § 137 BauGB frühzeitig mit den Betroffenen erörtert und sie dann gemäß § 165 Abs. 6, § 246 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 27 Abs. 1 Satz 1 AGBauGB als Rechtsverordnung beschlossen. Der Senatsvorlage sei als Begründung der Abschlussbericht über die vorbereitenden Untersuchungen beigefügt gewesen, außerdem eine gesonderte kurze Begründung und als Anlage eine ausführliche Begründung, die den Abschlussbericht mit Aktualisierung bis Februar 2020 zusammenfasse. Die Verordnung sei gemäß § 165 Abs. 8 Satz 1 BauGB durch Veröffentlichung im Gesetz- und Verordnungsblatt vom 26. Mai 2020 (GVBl. S. 327) bekannt gemacht worden und gemäß § 27 Abs. 1 Satz 2 AGBauGB mit ihrem Inkrafttreten am 27. Mai 2020 rechtsverbindlich geworden. Randnummer 80 Die materiellen Voraussetzungen des § 165 Abs. 1 – 5 BauGB lägen vor. Randnummer 81 Es handele sich um einen „Ortsteil“ im Sinne von § 165 Abs. 2 BauGB. Denn ihm komme ein erhebliches eigenständiges städtebauliches Gewicht zu. Das ergebe sich ungeachtet der Größe von rund 50 ha, die an der unteren Grenze vormaliger städtebaulicher Entwicklungsbereiche in Berlin liege, aus den Zielen der Schaffung von rund 1.800 neuen Wohnungen mit Folge- und Versorgungseinrichtungen sowie von mehreren großen Schulstandorten zur Deckung von Versorgungslücken in angrenzenden Stadtquartieren und aus der städtebaulichen Qualifizierung der Gewerbegrundstücke im südlichen Teil des Entwicklungsbereichs. Hinzu komme die Ostumfahrung Bahnhofstraße als Haupterschließungsstraße des Entwicklungsbereichs und zur Entlastung des Hauptzentrums Bahnhofstraße vom motorisierten Durchgangsverkehr. Randnummer 82 Es gehe auch um eine städtebauliche Neuentwicklung und außerdem auch um eine städtebauliche Neuordnung im Sinne von § 165 Abs. 2 BauGB. Die Entwicklungsmaßnahme ziele in ihrem Kern auf die Neuentwicklung einer Bebauung der brachgefallenen Flächen, die für den Bahnbetrieb nicht mehr erforderlich seien. Sie sei aber auch auf die Neuordnung einer bereits bebauten Ortslage mit dem Ziel der Neustrukturierung gerichtet, soweit Flächen rund um den Brandenburgplatz und südlich der Seelenbinderstraße einbezogen worden seien, die Bodenordnungs- und Verlagerungsmaßnahmen dienen sollen und im Übrigen gewerblich genutzt werden sollen. Randnummer 83 Der Entwicklungsbereich sei auch im Sinne von § 165 Abs. 5 Satz 1 BauGB sachgerecht begrenzt. Der Antragsgegner habe den räumlichen Geltungsbereich der Verordnung einerseits so begrenzt, dass die von ihm mit der Maßnahme verfolgten Ziele und Zwecke auf der Grundlage des Strukturkonzepts erreicht werden könnten. Andererseits habe er Grundstücke, die für die städtebauliche Entwicklung nicht zwingend erforderlich seien, von der Einbeziehung in den Geltungsbereich ausgenommen. Hinsichtlich der einbezogenen Bahnflächen habe er nicht verkannt, dass ihm derzeit noch nicht die Planungshoheit zustehe. Wegen seines bereits im Oktober 2018 gestellten Freistellungsantrags, den er nach Erörterung mit der Deutschen Bahn AG noch einmal im Jahr 2020 angepasst habe, und wegen des ihm aufgrund der gebundenen Entscheidung nach § 23 AEG zustehenden Freistellungsanspruchs habe er in die Freistellungslage „hineinplanen“ dürfen. Es bestehe kein Vollzugshindernis. Das wäre nur dann der Fall, wenn eine Freistellung der planbetroffenen Bahnflächen nach § 23 AEG absehbar nicht erfolgen könne oder werde. Auch Flächen für den späteren Ausgleich von Eingriffen in Natur und Landschaft habe er nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits auf der Ebene der Anwendung des Entwicklungsrechts in sachgerechter Abwägung einbeziehen dürfen, weil auf der Stufe der Bauleitplanung die Kompensationsproblematik zum notwendigen Entscheidungsprogramm gehöre. Randnummer 84 Der Subsidiaritätsgrundsatz sei erfüllt. Das gelte insbesondere für die in § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB ausdrücklich genannten Fälle, den Abschluss städtebaulicher Verträge bzw. die Bereitschaft der Eigentümer, ihre von der Maßnahme betroffenen Grundstücke an die Gemeinde oder an den von ihr beauftragten Entwicklungsträger zu dem sich in Anwendung von § 169 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 4 BauGB ergebenden Wert zu verkaufen. Eine Entwicklungsmöglichkeit mit Mitteln des allgemeinen Städtebaurechts habe es nicht gegeben. Der Antragsgegner habe dies eingehend geprüft, insbesondere für die „Schlüsselgrundstücke“. Dabei habe er drei Varianten in Betracht gezogen, die Entwicklung des Areals im Rahmen einer Kooperation mit den Eigentümern auf vertraglicher Grundlage (Variante 1), die Beschränkung auf eine städtebauliche Sanierungsmaßnahme (Variante 2) sowie die Aufstellung eines umfassenden planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans (Variante 3). Einer Entwicklung mit Maßnahmen des allgemeinen Städtebaurechts nach Variante 1 durch vorhabenbezogene Bebauungspläne stehe die Komplexität der geplanten Entwicklung entgegen. Stattdessen bedürfe es einer bebauungsplanübergreifenden Organisation und Lenkung durch den Antragsgegner und der Möglichkeit eines Erwerbs bzw. Zwischenerwerbs der Grundstücke, um diese zeitlich und planerisch koordiniert entwickeln und mit entsprechender Bauverpflichtung wieder veräußern zu können, soweit sie nicht dauerhaft für öffentliche Zwecke benötigt würden. Die Komplexität der geplanten Entwicklung werde geprägt durch das Nebeneinander der Planung zweier Verkehrsinfrastrukturmaßnahmen – der Ostumfahrung Bahnhofstraße und des Ausbaus der Regionalbahn – und einer anspruchsvollen Wohnbebauung. Bei der Wohnbebauung zu berücksichtigen seien einerseits erhebliche Aufwendungen für die Vorbereitung der Bauflächen, der Lärmschutz und ein Anteil geförderter Wohnungen und andererseits die verhältnismäßig geringen Verkehrswerte der Grundstücke bzw. für eine privatnützige Verwendung verbleibenden Flächen. Randnummer 85 Beim Grundstück der Antragstellerin und ebenso beim Grundstück des Bundeseisenbahnvermögens sei zunächst zu beachten, dass die Flächen durch die Ostumfahrung Bahnhofstraße durchschnitten würden. Für diese Straße sei entweder eine Plangenehmigung bzw. ein Planfeststellungsverfahren oder ein planfeststellungsersetzender Bebauungsplan erforderlich. Die für eine privatnützige Verwendung in Betracht kommenden Bauflächen würden deshalb erst nach Abschluss des Verfahrens der Straßenplanung feststehen und sich entsprechend verringern. Soweit die Antragstellerin ein Interesse an einer eigenen Entwicklung ihres Grundstücks bekundet habe, würde die künftige Trasse der Ostumfahrung Bahnhofstraße erst im weiteren Verlauf feststehen und wesentliche Teile des Grundstücks von einer privatnützigen Bebauung ausschließen. Hinzu kämen noch Flächenbedarfe für die zentralen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen (im Osten) sowie für die geplante übergeordnete öffentliche Fuß- und Radwegeverbindung. Die Trasse der Ostumfahrung der Bahnhofstraße und die beabsichtigte öffentliche Grünverbindung sowie die Flächen zum Ausgleich des Eingriffs in Natur- und Landschaft im östlichen Teil des Areals würden rund die Hälfte der Grundstücksflächen der Antragstellerin in Anspruch nehmen. Außerdem solle im westlichen Teil an der Bahnhofstraße ein Dienstleistungs- und Mobilitätszentrum entstehen, dem wesentliche Aufgaben der Versorgung mit Mobilitätsdienstleistungen für das neue Quartier zukämen, das jedoch von einem Privaten nicht wirtschaftlich betrieben werden könne. Insgesamt verbliebe daher nur ein verhältnismäßig geringer Anteil an Flächen für den Wohnungsbau. Dementsprechend würden die Vorstellungen der Antragstellerin und des Antragsgegners über die auf den Flächen zu verwirklichende städtebauliche Dichte erheblich auseinandergehen. Randnummer 86 Diese Komplexität der Entwicklung des Grundstücks der Antragstellerin und die Anforderungen an die Entwicklung eines urbanen Wohnquartiers unter Einschluss von kleinteiligen gewerblichen Nutzungen und von Gemeinbedarfseinrichtungen und der sich aus den anfangswertmindernden Bodenverunreinigungen ergebende äußerst niedrige entwicklungsunbeeinflusste Verkehrswert des Grundstücks führten dazu, dass eine Bebauung des Grundstücks nur im Bezugsrahmen eines hoheitlich gelenkten umfassenden Prozesses in Form einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme mit der Option eines Zwischenerwerbs des Eigentums durch den Antragsgegner möglich sei, zumal weitere Erfordernisse bestünden: Die Koordination einer Bebauung mit dem laufenden Planfeststellungsverfahren und weiteren Abstimmungen mit der Deutschen Bahn AG, insbesondere hinsichtlich Sperrpausen, kleinteiliger Grundstücksankäufe und des Abschlusses einer Eisenbahnkreuzungsvereinbarung, außerdem die Absicherung des Grundstücks gegenüber dem Bahndamm durch Abtragen des Bahndamms und Errichten einer Stütz- bzw. Spundwand zur Grundstücksgrenze der Deutschen Bahn AG oder bauliche Maßnahmen, die eine solche Lösung ersetzten, ferner das Umsetzen vorlaufender Ordnungsmaßnahmen (Beräumung, Sanierung, Entsorgung, Geländemodellierung, Naturschutz), die Gewährleistung des Artenschutzes durch Umsiedeln des Bestandes von Zauneidechsen auf dem Grundstück der Antragstellerin auf ein anderes, nicht im Eigentum der Antragstellerin stehendes Grundstück (einschließlich Grunderwerb), die Bewältigung des Lärmkonflikts mit dem Schienenverkehr und dem künftigen Verkehr der Ostumfahrung Bahnhofstraße sowie die Koordination der erforderlichen Verlegung und Neuordnung der Tramwendeschleife im Bereich HM…straße/SX…damm mit neuen Haltestellen und gegebenenfalls Abstellgleisen im Westen der künftigen Ostumfahrung Bahnhofstraße, eventuell unter Einbeziehung privater Grundstücksflächen. Randnummer 87 Außerdem habe den Eigentümern der betroffenen Grundstücke die Veräußerungsbereitschaft gefehlt. Die Eigentümer der für die Entwicklung zentralen Grundstücke seien nicht dazu bereit gewesen, ihre Grundstücke nach Maßgabe von § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 i.V.m. § 166 Abs. 3 BauGB an den Antragsgegner zu dem Wert zu veräußern, der sich in Anwendung des § 169 Abs. 1 Nr. 6, Abs. 4 BauGB ergebe. Randnummer 88 So habe das Bundeseisenbahnvermögen in einem Schreiben vom 17. April 2018 einen Kaufpreis von 42 Mio. Euro gefordert, die Ermittlung des Bodenwertes zum Stichtag 1. Januar 2018 durch den Antragsgegner aber nur einen Betrag von rund 13,3 Mio. Euro ergeben, von dem anfangswertmindernde Faktoren wie die Kosten der Beseitigung von Bodenverunreinigungen und für das Freilegen des Grundstücks noch abzuziehen gewesen wären. Randnummer 89 Auch die Antragstellerin sei nicht bereit gewesen, ihr für die Entwicklung maßgebliches Grundstück in der Weise an den Antragsgegner zu veräußern, dass dieser die entwicklungsbedingten Bodenwertsteigerungen für die Kosten der Entwicklungsmaßnahme hätte einsetzen können. Die Behauptung der Antragstellerin, der Antragsgegner habe versäumt, mit ihr ernsthaft über den freihändigen Erwerb ihrer Grundstücke zu verhandeln, treffe nicht zu. Randnummer 90 Der Antragsgegner habe der Antragstellerin am 24. Januar 2018 erstmals förmlich angeboten, das Grundstück zu erwerben. Dabei habe er für den Fall, dass die Antragstellerin zum Verkauf ihrer Grundstücke auf der Basis der ermittelten Bodenwerte grundsätzlich bereit sein sollte, darauf hingewiesen, dass er ein grundstücksbezogenes Verkehrswertgutachten erstellen lassen würde, aus dem sich dann die genaue Größe, die vorhandenen grundstückswertmindernden Belastungen und die Kosten für deren Beseitigung ergäben und einem Kaufvertrag zugrunde gelegt würden. Die Antragstellerin habe jedoch weder die Erforderlichkeit der Einbeziehung ihrer Grundstücke in die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme noch die tatsächlichen und rechtlichen Grundlagen der vom Antragsgegner ermittelten entwicklungsunbeeinflussten Bodenwerte ihrer Grundstücke akzeptiert und stattdessen diese Grundlagen in Frage gestellt. Eine abschließende Verkehrswertermittlung sei unter diesen Voraussetzungen entbehrlich gewesen. Randnummer 91 Zudem hätte eine Verkehrswertermittlung Kenntnis oder Ermittlung der Bodenkontamination auf dem Grundstück vorausgesetzt. Die Antragstellerin habe jedoch die entsprechenden Untersuchungen mehrfach erschwert und letztlich die im Gutachten der IN… festgestellten Kosten, die vom entwicklungsunbeeinflussten Bodenwert abzuziehen seien, nicht akzeptiert. Auch treffe die Behauptung der Antragstellerin nicht zu, 80 % der leerstehenden und verfallenden Gebäude bereits beseitigt und entsorgt zu haben. Randnummer 92 Am 28. März 2018 habe der Antragsgegner sein Kaufangebot unter Zugrundelegung der aktualisierten zonalen Bodenanfangswerte erneuert und für den Fall einer grundsätzlichen Verkaufsbereitschaft der Antragstellerin das Erstellen eines Verkehrswertgutachtens in Aussicht gestellt. Erst in einem solchen Gutachten wäre dann ein Wertermittlungsstichtag auf den Tag der Einigung zu bestimmen gewesen, bei dem auch zwischenzeitliche konjunkturelle Wertsteigerungen berücksichtigt worden wären. Randnummer 93 Das Gegengutachten der Antragstellerin gehe für eine westliche Teilfläche des Grundstücks als Zone A davon aus, die Anwendung von § 34 BauGB sei „denkbar“. Das treffe schon im Ansatz nicht zu. Das Gutachten über die zonalen Bodenwerte des Büros f… gehe hingegen zu Recht davon aus, dass das Grundstück der Antragstellerin für den Markt als ehemalige Bahnbrache besondere Lageschwierigkeiten aufweise in Bezug auf seine Gleisnähe, seine topographische Situation und das Erfordernis seiner vollständigen Dekontamination und Freilegung, und für das damit eine Bebauung nicht möglich gewesen sei, ohne dass der Antragsgegner im Zusammenwirken mit der Deutschen Bahn AG die entsprechenden Voraussetzungen schaffe. Das Büro f… habe für sein zonales Bodenwertgutachten Bodenrichtwerte und Kaufpreise der Kaufpreissammlung des Gutachterausschusses für Grundstückwerte verwendet. Die Abschätzung und Berücksichtigung von Wartezeiten und Risiken des Bauerwartungslandes entsprächen den üblichen Marktgepflogenheiten, den Bewertungsvorschriften sowie den üblichen Bewertungsmethoden, die auch bei der Gesellschaft für Immobilienforschung (gif) überprüft und veröffentlicht würden und in der Fachliteratur nachlesbar seien. Im vorliegenden Fall sei nach allen ausgewerteten Stellungnahmen, Dokumenten und Vorgängen eine Bebauung nicht absehbar gewesen, auch wenn die Antragstellerin dies anders eingeschätzt haben möge. Randnummer 94 Schließlich habe der Antragsgegner der Antragstellerin, obwohl sie einen Verkauf ihrer Grundstücke bereits abgelehnt habe, am 7. November 2018 erneut ein Kaufangebot unterbreitet, das weiterhin den in einem Kaufvertrag zu vereinbarenden Zahlbetrag der Ermittlung in einem Verkehrswertgutachten vorbehalte, aber die vom Gutachtenbüro IN… ermittelten anfangswertmindernden Faktoren aufgezeigt habe. Es sei auch nicht zu beanstanden, dass die Kosten für das Abtragen des Bahndamms und für das Stützbauwerk als notwendige entwicklungsrechtliche Ordnungsmaßnahmen im Sinne von § 169 Abs. 1 Nr. 4, § 147 BauGB zur Verwirklichung einer Bebauung des Grundstücks notwendig seien. Die Wertminderung des Grundstücks aufgrund seiner Lage am Bahndamm müsse sich die Antragstellerin daher auf den Kaufpreis anrechnen lassen. Randnummer 95 Soweit zeitlich spätere Kaufangebote des Antragsgegners für den jeweiligen entwicklungsunbeeinflussten Verkehrswert höhere Beträge zugrunde legten, ergäben sich daraus keine Anhaltspunkte dafür, dass die früheren Angebote des Antragsgegners vor dem Beschluss über die Entwicklungsbereichsverordnung unangemessen zu niedrig gewesen seien. Bemessungsgrundlage für die Ermittlung des entwicklungsunbeeinflussten Grundstückswertes im Sinne von § 153 Abs. 1 BauGB i.V.m. § 169 Abs. 1 Nr. 6 BauGB sei der „historische Zustand“ des Grundstücks am Qualitätsstichtag, hier am 21. April 2016 als Tag vor der Bekanntmachung des Beginns der vorbereitenden Untersuchungen gemäß § 165 Abs. 4 BauGB. Der auf diesen Zustand bezogene entwicklungsunbeeinflusste Verkehrswert sei jedoch kein statischer, sondern ein dynamischer Wert. Das ergebe sich aus § 153 Abs. 1 Satz 2 BauGB. Danach seien Änderungen in den allgemeinen (konjunkturellen) Wertverhältnissen auf dem Grundstücksmarkt zu berücksichtigen. Nach dem Qualitätsstichtag eintretende grundstückswerterhöhende Umstände könnten sich somit dann kaufpreiserhöhend auswirken, wenn sie nicht entwicklungsbedingt, sondern auf konjunkturelle Gegebenheiten zurückzuführen seien. Dementsprechend lasse der Antragsgegner den entwicklungsunbeeinflussten Grundstückswert zu bestimmten Anlässen fortschreiben, zumal die Senatsverwaltung für Finanzen einen von Berlin zu zahlenden Kaufpreis nur akzeptiere, wenn das entsprechende Verkehrswertgutachten zum Zeitpunkt der notariellen Beurkundung des Kaufvertrages nicht älter als sechs Monate sei. Das darauf beruhende Kaufangebot des Antragsgegners vom 13. Oktober 2022 mit einem sich nach Abzug der Wertminderungen ergebenden Kaufpreis von rund 13,67 Mio. Euro habe die Antragstellerin abgelehnt, obwohl die Antragstellerseite selbst das Grundstück von der Deutschen Bahn Netz AG mit Kaufvertrag vom 13. Dezember 2012 noch zu einem Kaufpreis von lediglich 305.000 Euro erworben habe. Der von der Antragstellerin mit Schriftsatz vom 5. Juli 2027 behauptete entwicklungsunbeeinflusste Verkehrswert in Höhe von rund 37 Mio. Euro entbehre jeder Grundlage. Randnummer 96 Die Entwicklungsziele der Wiedernutzung brachliegender Flächen, der Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohnstätten, der Errichtung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen und der Deckung eines erhöhten Bedarfs an Arbeitsstätten seien hinreichend bestimmt. Die Wiedernutzung brachliegender Flächen bestehe darin, die beiderseits der Gleisanlagen seit mehr als 20 Jahren ungenutzten Flächen einer erstmaligen städtebaulichen Nutzung zuzuführen und auf ihnen ein neues Stadtquartier zu verwirklichen. Dabei dienten diese Flächen außerdem den weiteren Entwicklungszielen der Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohnstätten und der Errichtung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen. Randnummer 97 Sowohl auf den Flächen des ehemaligen Güterbahnhofs als auch auf den angrenzenden Flächen verfolge der Antragsgegner mit der Entwicklungsmaßnahme vor allem das Ziel der Deckung eines signifikant erhöhten Bedarfs an Wohnstätten. Der derzeitige Bedarf an der Schaffung von Wohnraum in Berlin gehe über die allgemeinen Wohnbedürfnisse der Bevölkerung im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB deutlich hinaus. Der Antragsgegner habe zuletzt durch Verordnung gemäß § 201a BauGB durch Beschluss vom 3. August 2021 (GVBI. S. 932) festgestellt, dass in ganz Berlin ein angespannter Wohnungsmarkt herrsche. Die entsprechende Wohnraumknappheit sei mit den Mitteln der allgemeinen Bauleitplanung oder dem Instrumentarium des allgemeinen Städtebaurechts allein nicht zu bewältigen. Es bestehe nach wie vor ein Bedarf an der Schaffung von rund 150.000 Wohnungen in den kommenden acht Jahren. Dabei müsse der Antragsgegner berücksichtigen, dass breite Schichten der Berliner Wohnbevölkerung auf verhältnismäßig preiswerten Wohnraum angewiesen seien. Das im allgemeinen Städtebaurecht seit dem Jahr 2014 angewandte „Berliner Modell der kooperativen Baulandentwicklung“ aus dem Jahre 2014 sehe vor, dass grundsätzlich 30 % der durch den Bebauungsplan neu entstehenden Geschossfläche zum Wohnen unter Inanspruchnahme einer Förderung bzw. zu den Bedingungen der Wohnraumförderung des Landes Berlin errichtet und vermietet werden müsse. Da diese Quote jedoch bereits jetzt erkennbar unzureichend sei und die private Wohnbautätigkeit in diesem Sektor in Berlin nicht die wünschenswerte Dynamik aufweise, habe der Antragsgegner bereits im Wohnungs- und Städtebauprogramm „Wachsende Stadt“ für die dort genannten vierzehn Wohnbauschwerpunkte vorgesehen, dass sie dem besonderen Bedürfnis nach Schaffung preiswerten Wohnraums Rechnung tragen sollten. Das Ziel der Errichtung von rund 1.800 neuen Wohneinheiten im Entwicklungsbereich diene daher nicht nur dazu, im Allgemeinen den Wohnbedarf, sondern im Besonderen den Bedarf an „ökonomisch tragfähigem“ Wohnraum zu decken. Daher beabsichtige der Antragsgegner, die von ihm im Rahmen der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme gemäß § 166 Abs. 3 Satz 1 BauGB erworbenen Grundstücke an entsprechend bauwillige Personen gemäß § 169 Abs. 5 BauGB mit der Verpflichtung weiter zu veräußern, mindestens 40 % der Geschossfläche Wohnen als mietpreis- und belegungsgebundene Wohnungen zu errichten. Randnummer 98 Das weitere wesentliche Ziel der Errichtung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen diene nicht nur dazu, die in Folge der neuen Wohnungen entstehenden Bedarfe, insbesondere an Kindertagesstätten und Grundschulen, zu decken. Vielmehr sei darüber hinaus gerade im Bereich der Grundschulen und weiterführenden Schulen im Bezirk Treptow-Köpenick bereits derzeit ein erhebliches Defizit nachweisbar. Das führe dazu, dass die Bautätigkeit von Wohnungen auch außerhalb des städtebaulichen Entwicklungsbereichs im Rahmen der Aufstellung neuer Bebauungspläne gefährdet sei, weil ohne entsprechende Schulplätze die Festsetzung neuer Bebauungspläne für den Wohnungsbau nicht abwägungsfehlerfrei möglich sei. Deshalb sehe die Entwicklungsmaßnahme hier als selbständiges Entwicklungsziel vor, entsprechende Schulstandorte für zwei Grundschulen und eine Integrierte Sekundarschule zu schaffen. Randnummer 99 Schließlich diene die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme der Deckung eines erhöhten Bedarfs an Arbeitsstätten. In sämtlichen Bezirken Berlins, insbesondere auch im Bezirk Treptow-Köpenick von Berlin, bestehe eine starke Nachfrage nach geeigneten Gewerbeflächen für kleine und mittlere Unternehmen. Die Nachfrage betreffe dabei vor allem Flächen mit Größen zwischen 150 und 2.000 m². Der verstärkte Wohnungsbau der letzten Jahre sowie weitere Faktoren hätten dazu geführt, dass gerade Kleingewerbetreibende geeignete Flächen unmittelbar im Stadtgebiet nicht mehr oder nur mit erheblichen Schwierigkeiten finden könnten. Dies liege unter anderem daran, dass sie mit den entsprechenden Mieten im Wohnungsbau nicht konkurrieren könnten, zum anderen daran, dass die sich ausdehnende Wohnflächennutzung aufgrund des mit ihr verbundenen Immissionsschutzanspruchs zu immer weiteren Einschränkungen der Gewerbebetriebe führe. Häufig würden daher kleinere Gewerbebetriebe an den Stadtrand verdrängt, was wiederum neue negative städtebauliche und verkehrliche Folgen nach sich ziehe und zu einer Unterversorgung der Bewohner der zentralen Lagen mit entsprechenden Leistungen führe. Ziel der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme ehemaliger Güterbahnhof Köpenick sei es dementsprechend, die vorhandenen Gewerbestrukturen einerseits zu erhalten und aufzuwerten, andererseits zusätzliche Gewerbeflächen für eine flächenintensive kleinteilige Nutzung zu entwickeln. Hierdurch solle dem Leitbild der „Stadt der kurzen Wege“ Rechnung getragen werden, indem Arbeitsstätten in unmittelbarer Nähe zu den Wohnnutzungen geschaffen bzw. erhalten würden. Randnummer 100 Die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme erweise sich auch unter Berücksichtigung des vorgesehenen Durchgangserwerbs der Grundstücke durch den Antragsgegner nach § 166 Abs. 3 Satz 1, § 169 Abs. 3 Satz 1 BauGB und der enteignungsrechtlichen Vorwirkung nach Abwägung der für und gegen eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme sprechenden öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander nach den für diese Abwägung geltenden Maßstäben als erforderlich. Randnummer 101 Für das südliche „Schlüsselgrundstück“ überwiege im Ergebnis das öffentliche Interesse daran, dass der Antragsgegner das Grundstück des Bundeseisenbahnvermögens nach Maßgabe der §§ 165 ff. BauGB transitorisch erwerbe, entwickle und es anschließend für die Baumaßnahmen zur Umsetzung der Entwicklungsziele wieder veräußere, deutlich das entgegenstehende Interesse des Bundeseisenbahnvermögens an einer möglichst gewinnbringenden Eigenverwertung. Dabei könne sich das Bundeseisenbahnvermögen nicht auf Art. 14 GG berufen, weil es als (nicht rechtsfähiges) Sondervermögen des Bundes nicht grundrechtsfähig sei. Abzuwägen sei damit nur das Vermögensinteresse des Bundeseisenbahnvermögens bzw. des Bundes. Insoweit entspreche es gängiger Praxis des Bundeseisenbahnvermögens, nicht mehr zu Bahnzwecken erforderliche Grundstücke zunächst am Markt meistbietend zu veräußern und erst anschließend die Freistellung von Bahnbetriebszwecken nach § 23 AEG zu betreiben. Das gemeindliche Vorkaufsrecht helfe in solchen Fällen nicht. Es sei durch § 26 Nr. 3 BauGB beschränkt mit der Folge, dass die Gemeinde die Planungshoheit für das entsprechende Areal häufig erst dann erlange, wenn sich die Grundstücke bereits im privaten Eigentum befänden, mit der weiteren Folge, dass eine Planung, welche die Privatnützigkeit des Grundstückseigentums gegenüber der Planung von Einrichtungen zugunsten der Allgemeinheit in größerem Umfang zurückstelle, nicht unerheblich erschwert oder unmöglich werde. Hinsichtlich einer eigenen Entwicklung des Grundstücks durch das Bundeseisenbahnvermögen oder einen privaten Erwerber sei zu berücksichtigen, dass es sich überwiegend um Flächen im Außenbereich gemäß § 35 BauGB handele und insoweit die Aufstellung eines Bebauungsplans oder mehrerer Bebauungspläne erforderlich wäre. Aufgrund der komplexen Anforderungen an die vorlaufende Bodensanierung und die Bebauung unter Beachtung der Anforderungen, die der Schienenverkehr insoweit an den Schallschutz für eine schienennahe Wohnbebauung stelle, sei deshalb die Verwirklichung der Bebauung durch das Bundeseisenbahnvermögen bzw. einen Erwerber in naher Zukunft unwahrscheinlich. Jedenfalls sei eine Bebauung unter Berücksichtigung der erforderlichen hohen Flächenabgaben für die Trasse der Ostumfahrung Bahnhofstraße sowie für den Schulstandort für einen privaten Erwerber nicht wirtschaftlich. Wahrscheinlicher wäre daher, dass das Grundstück weiterhin brachliegen und lediglich zu spekulativen Zwecken „durchgehandelt“ würde. Dagegen sprächen gewichtige öffentliche Belange, insbesondere in Form der Deckung eines dringend benötigten Bedarfs an Wohnungen zu niedrigen Preisen sowie an der Schaffung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen für eine Inanspruchnahme durch den Antragsgegner im Rahmen einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme. Dabei biete nur die Inanspruchnahme der früher zu Bahnzwecken genutzten Fläche des ehemaligen Güterbahnhofs Köpenick die Möglichkeit, unter größtmöglicher Reduzierung des Flächenverbrauchs mitten im Bezirk Treptow-Köpenick ein lebendiges modernes Stadtquartier zu schaffen, das zugleich die bezirkliche Infrastruktur entlaste und eine städtebauliche Verbindung zwischen den Quartieren im Norden und im Süden der Bahngleise herstelle. Dabei könne zugleich ein wesentlicher Beitrag zur Verbesserung der Umwelt geleistet werden, indem die vorhandenen Brachflächen von Altlasten und schädlichen Bodenveränderungen befreit und das bislang ungenutzte, verwahrloste Areal zu einem ökologischen und sozialen Vorzeigequartier entwickelt werde. Randnummer 102 Auch für das nördlich der Bahngleise liegende Grundstück der Antragstellerin überwiege das öffentliche Interesse an der zügigen Durchführung der Entwicklungsmaßnahme das private Interesse der Antragstellerin an einer entwicklungsunabhängigen Bebauung bzw. Nutzung. Eine isolierte Planung für das Grundstück der Antragstellerin sei nie in Betracht gekommen und komme auch weiterhin nicht in Betracht. Randnummer 103 Die Antragstellerin habe sich zwar früher intensiv um eine Grundstücksentwicklung bemüht und eine grundsätzliche Bereitschaft zur Mitwirkung am Erreichen der städtebaulichen Entwicklungsziele erklärt. Diese früheren Bemühungen seien aber erfolglos geblieben, weil das Schaffen von Baurecht auch unabhängig von der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme auf vielfältige Probleme gestoßen sei. Es habe sich um hochgradig schadstoffbelastete Flächen gehandelt, die nur unter Überwinden erheblicher Schwierigkeiten freizulegen und zu erschließen gewesen wären. Deshalb habe schon der niedrige Kaufpreis von rund 300.000 Euro, den die Antragstellerin im Jahr 2012 für das Grundstück bezahlt habe, nicht den tatsächlichen Wert dieser Flächen abgebildet. Eine Bebauung durch die Antragstellerin wäre mit erheblichen finanziellen Aufwendungen für die Freilegung des Grundstücks unter Beseitigung der Bodenkontamination verbunden gewesen. Außerdem werde weniger als die Hälfte der Fläche bebaut werden können, weil ein Großteil des Grundstücks für öffentliche Zwecke benötigt werde, nämlich als Trasse der Ostumfahrung Bahnhofstraße, als parallel dazu verlaufende öffentliche Rad- und Fußwege und als naturschutzrechtliche Ausgleichsfläche. Zudem setze jede Bebauung voraus, dass vorher eine Abstützung zum Bahndamm errichtet werde, die mit erheblichem Koordinationsaufwand verbunden sei, weil sie mit der Deutschen Bahn AG und ihren Planungen für den Regionalbahnausbau abgestimmt werden müsse. Angesichts all dieser Umstände sei nicht zu erwarten, dass die Antragstellerin auf dem Grundstück, das einen nur sehr geringen entwicklungsunbeeinflussten Verkehrswert habe, zu einer den mit der Entwicklungsmaßnahme verfolgten Zielen und Zwecken entsprechenden Entwicklung wirtschaftlich in der Lage sein würde. Zumal die Antragstellerin ursprünglich rund 1.200 Wohnungen, u.a. mit kleineren Wohnungen als „Studentenapartments“, habe bauen wollen, während das Strukturkonzept der Entwicklungsmaßnahme für die nicht öffentlichen Zwecken dienende Restfläche nur rund 400 Wohnungen vorsehe, von denen ein großer Teil mietpreis- und belegungsgebunden sein solle. Die neue Vorstellung der Antragstellerin, ihr Grundstück sei bei einer in den Berliner Wohngebieten vermeintlich üblichen Dichte mit 800 Wohnungen bebaubar, sei angesichts der vom Antragsgegner aufgezeigten besonderen, einem typischen Berliner Wohngebiet nicht vergleichbaren Umstände (nämlich der Ostumfahrung Bahnhofstraße, die das Grundstück durchschneide, sowie der Erstreckung des Grundstücks entlang der Bahngleise) nicht nachvollziehbar. Eine Bebauung mit nur 400 Wohnungen habe die Antragstellerin „bislang in jedem mit ihr hierzu geführten Gespräch als unzureichend abgelehnt“. Ohne das Instrument der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme könne der Antragsgegner folglich nicht die für das Grundstück vorgesehene Wohnbebauung sowie das geplante Dienstleistungs- und Mobilitätszentrum im westlichen Teil an der BG…straße koordinieren und gegebenenfalls auch gegen den Willen der Antragstellerin verwirklichen. Daran ändere sich auch nichts dadurch, dass die Antragstellerin nach Erkennen der Ablehnung ihrer Vorstellungen durch den Antragsgegner dazu übergegangen sei, eine „uneingeschränkte Mitwirkungsbereitschaft“ zu behaupten. Diese „Mitwirkungsbereitschaft“ sei jedoch nicht glaubhaft gewesen, sondern eine Umstellung ihrer Verhandlungsstrategie, mit der die Antragstellerin darauf gezielt habe, den Antragsgegner von seiner Planung für die Verwirklichung eines Stadtquartieres abzubringen und zur isolierten Planung eines Wohnstandorts mit einem Schwerpunkt auf ihren eigenen Flächen überzugehen. Dabei habe der Antragsgegner nicht – wie die Antragstellerin behaupte – ihr Vorhaben „weitestgehend in die Entwicklungsmaßnahme übernommen“, sondern vollständig und ohne „Vorgaben“ der Antragstellerin eine eigene Prüfung vorgenommen, auf dem Areal des ehemaligen Güterbahnhofs Köpenick Wohnungen, Wohnfolgeeinrichtungen und die benötigten Flächen für den Gemeinbedarf unterzubringen. Der Umstand, dass das Strukturkonzept der Entwicklungsmaßnahme für das Grundstück der Antragstellerin auch Wohnungsbau vorsehe, habe mit deren eigenen Planungsvorstellungen nichts zu tun. Zudem dürfte die Antragstellerin für eine eigene Entwicklung ihres Grundstücks auf eine Fremdfinanzierung angewiesen gewesen sein, die auf der Grundlage der Planungen des Antragsgegners wegen des geringen entwicklungsunbeeinflussten Verkehrswertes des Grundstücks wirtschaftlich nicht darstellbar gewesen wäre. Entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin ergebe sich die Unwirtschaftlichkeit der eigenen Entwicklung des Grundstücks durch sie unabhängig von der gegenüber dem „Berliner Modell der kooperativen Baulandentwicklung“ höheren Quote an günstigen Wohnungen als ein Ziel der Entwicklungsmaßnahme. Zudem ziele die Entwicklungsmaßnahme in zulässiger Weise darauf, die Entstehung hochpreisigen Wohnraums, den sich ein beachtlicher Teil der wohnungssuchenden Bevölkerung nicht leisten könnte, zu verhindern und stattdessen vermehrt mietpreisgebundene Wohnungen zu errichten. Es sei in der Rechtsprechung anerkannt, dass eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme neben den in § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB ausdrücklich genannten Zielen auch eine Vielzahl weiterer öffentlicher Interessen verfolgen könne, u.a. auch das Ziel, für die Befriedigung von Wohnbedürfnissen Maßnahmen des sozialen Wohnungsbaus vorzusehen. Nicht nur in Berlin allgemein, sondern insbesondere im Bezirk Treptow-Köpenick von Berlin bestehe über die allgemeine Wohnraumknappheit hinaus ein besonderes Bedürfnis an Mietwohnungen im unteren bzw. mittleren Preissegment. Entsprechend diesem dringenden Anliegen der Stadtplanung werde der Antragsgegner in den zukünftigen Bebauungsplänen des Entwicklungsbereichs Flächen gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB festsetzen, bei denen der Anteil der mit Mitteln des sozialen Wohnraums geförderten Wohnungen gegenüber dem genannten Berliner Modell auf durchschnittlich rund 40 % erhöht werde. Demgegenüber sei die Antragstellerin nicht in der Lage, die Wohnbebauung auf ihrem Grundstück nach den Anforderungen des „Berliner Modells der kooperativen Baulandentwicklung“ zu verwirklichen, und erst recht nicht, die darüberhinausgehenden Ziele und Zwecke der Entwicklungsmaßnahme zu verwirklichen. Der Antragsgegner sei nie bereit gewesen und auch weiterhin nicht dazu bereit, für das Grundstück der Antragstellerin Bauland zu ihren Gunsten auszuweisen, ohne dabei gleichzeitig die städtebaulichen Defizite rund um den ehemaligen Güterbahnhof Köpenick insgesamt zu beseitigen. Dazu gehöre nicht nur der Wohnungsbau, sondern insbesondere auch die Lösung der Mobilitätsprobleme sowie die Schaffung der dringend benötigten Schulstandorte einschließlich der insoweit erforderlichen Finanzierung. Nach den städtebaulichen Zielen des Antragsgegners stehe die Entwicklung des Grundstücks der Antragstellerin in einem untrennbaren Zusammenhang mit der Entwicklung des südlichen „Schlüsselareals“, also der brachliegenden Flächen des Bundeseisenbahnvermögens, die für den Beschluss über die Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ausschlaggebend gewesen seien. Sowohl das südliche „Schlüsselareal“ als auch das Grundstück der Antragstellerin wiesen dieselben Probleme insbesondere hinsichtlich der erforderlichen Ordnungsmaßnahmen, der Freilegung, der Erschließung und der Abstimmung mit der Deutschen Bahn AG auf. Darüber hinaus würden sie durch die Ostumfahrung Bahnhofstraße miteinander dergestalt „verklammert“ werden, dass eine isolierte Entwicklung und Bebauung nur des südlichen „Schlüsselgrundstücks“ durch eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme weder sinnvoll noch überhaupt möglich erscheine. Soweit die Antragstellerin nunmehr mit Schriftsatz vom 5. Juni 2024 erstmals ausführe, die Entwicklung ihres Grundstücks auch für „deutlich unter 800“ Wohnungen mit dem Antragsgegner vorantreiben zu wollen und damit ihr Einverständnis mit dem Bau von nur rund 400 Wohnungen gemeint sein sollte, möge dies jetzt den Abschluss einer Abwendungsvereinbarung nach § 166 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 BauGB – wie sie der Antragsgegner in seinem Schreiben vom 18. Februar 2020 erläutert habe – möglich erscheinen lassen, ändere aber nichts daran, dass der Antragsgegner vor dem Beschluss der Entwicklungsbereichsverordnung davon habe ausgehen dürfen, dass die Antragstellerin zu einer Mitwirkung an der Verwirklichung der Entwicklungsmaßnahme auf ihrem Grundstück nicht bereit sei und deshalb auch der Abschluss eines städtebaulichen Vertrages mit ihr nicht in Betracht komme. Eine Abwendungsvereinbarung im Sinne der genannten Vorschrift und des Schreibens vom 18. Februar 2020, das die Vorschrift auch zitiere, komme erst in Betracht, wenn die Entwicklungsziele für das Grundstück hinreichend bestimmt oder bestimmbar seien und habe nichts damit zu tun, dass nach der Prognose des Antragsgegners zum Zeitpunkt des Beschlusses über die Entwicklungsbereichsverordnung das Grundstück nicht durch Abschluss eines städtebaulichen Vertrages anstelle der Entwicklungsmaßnahme entwickelbar sei. Randnummer 104 Die zügige Durchführung der Entwicklungsmaßnahme innerhalb eines angemessenen Zeitraums gemäß § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB sei gewährleistet. Der hier veranschlagte Zeitraum von bis zu 15 Jahren sei u.a. der besonderen Komplexität der Koordination der Infrastrukturmaßnahmen mit dem Wohnungsbau sowie der aufwändigen Ordnungsmaßnahmen geschuldet, hinzu komme das Freistellungsverfahren nach § 23 AEG aufgrund des vom Antragsgegner im Oktober 2018 gestellten und wiederholt angepassten Antrags, und der heftige Widerstand der Eigentümer der betroffenen Grundstücke gegen die Maßnahme während der vorbereitenden Untersuchungen, der rechtliche Auseinandersetzungen erwarten lasse. Randnummer 105 Die Finanzierung der Entwicklungsmaßnahme habe der Antragsgegner durch das Aufstellen einer Kosten- und Finanzierungsübersicht sichergestellt, die auch das aus den allgemeinen Haushaltsmitteln zu deckende voraussichtliche Defizit ausweise, und in einem Bericht dem Abgeordnetenhaus vorgelegt, das diesen Bericht zustimmend zur Kenntnis genommen habe. Randnummer 106 Die Änderung des räumlichen Geltungsbereichs durch die Teilaufhebung sei insbesondere eine Folge des von der Deutschen Bahn AG mit Schreiben vom 29. Januar 2021 an das Eisenbahn-Bundesamt angemeldeten Bedarfs für „Puffergleise“. Insoweit beruhe die Teilaufhebung auf § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB i.V.m. § 168 Abs. 1 Nr. 8 BauGB wegen nachträglicher Undurchführbarkeit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme für diesen Teilbereich. Randnummer 107 In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt, soweit der Antragsgegner die streitgegenständliche Entwicklungsbereichsverordnung vom 12. Mai 2020 durch die Verordnung zur teilweisen Aufhebung der Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick vom 14. Juni 2022 (GVBl. S. 380) teilweise aufgehoben hat. Randnummer 108 Die von der Antragstellerin begehrten Beiladungen des Bundeseisenbahnvermögens und der Deutschen Bahn AG sind mit Beschluss vom 21. Juli 2023 abgelehnt worden. Randnummer 109 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die gewechselten Schriftsätze sowie die beigezogenen Voruntersuchungsvorgänge (33 Ordner) und den beigezogenen Verordnungsvorgang (ein Hefter) Bezug genommen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind. Entscheidungsgründe Randnummer 110 Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Randnummer 111 Im Übrigen hat der Normenkontrollantrag keinen Erfolg. Er ist zwar zulässig, aber unbegründet. Randnummer 112 I. Der nach Maßgabe des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthafte Antrag ist zulässig. Insbesondere ist die Antragstellerin für ihren fristgerecht erhobenen Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, weil sie Eigentümerin von Grundstücken im festgelegten Entwicklungsbereich ist. Randnummer 113 II. Der Normenkontrollantrag ist indessen unbegründet. Randnummer 114 1. Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Verordnung bestehen nicht. Randnummer 115 Die Verordnungsform und die Zuständigkeit des Senats von Berlin als Beschlussorgan folgen aus § 165 Abs. 6 Satz 1, § 246 Abs. 2 Satz 1 BauGB i.V.m. § 27 Abs. 1 Satz 1 AGBauGB . Randnummer 116 Das Verfahrenserfordernis der Beteiligung und Mitwirkung der Betroffenen in den vorbereitenden Untersuchungen (§ 165 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. § 137 BauGB) ist beachtet (Abschlussbericht über die vorbereitenden Untersuchungen Ehemaliger Güterbahnhof Köpenick, September 2019, AH-Drs. 18/2269 vom 16. Oktober 2019, Anlage 02, S. 153 – 180; ausführliche Begründung zur förmlichen Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick, Februar 2020, AH-Drs. 18/2744 vom 27. Mai 2020, lfd. Nr. 1, Verordnungs-Nr. 18/220, Vorlage des Senats, Anlage 1, S. 47 – 65). Ungeachtet dessen wäre eine Verletzung von § 137 BauGB für die Rechtswirksamkeit der Entwicklungsverordnung unbeachtlich, weil § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB diese Vorschriften nicht aufführt (BVerwG, Beschluss vom 8. Juli 2009 – 4 BN 12.09 – juris Rn. 3). Randnummer 117 Die Entwicklungsverordnung ist ordnungsgemäß ausgefertigt worden. Die ausweislich der beglaubigten Abschrift im Vorgang über den Verordnungserlass ordnungsgemäße Ausfertigung (Verordnungsvorgang Bl. 97) hat sich durch Inaugenscheinnahme des bei der Senatsverwaltung für Justiz verwahrten und vom Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Originals bestätigt. Das Datum und die handschriftlichen Namenszüge der Unterschriften des Regierenden Bürgermeisters und der Senatorin für Stadtentwicklung und Wohnen auf der Originalurkunde stimmen mit den Angaben des Datums und der Namen in der beglaubigten Abschrift überein. Damit ist den Anforderungen an eine Ausfertigung als formelle Wirksamkeitsvoraussetzung genügt. Der weitere Vermerk eines Senatsrats auf der Abschrift beglaubigt lediglich deren Übereinstimmung mit der Originalurkunde und ist für die wirksame Ausfertigung selbst irrelevant. Ebenso ohne Bedeutung für die Wirksamkeit der Ausfertigung durch den Regierenden Bürgermeister und die zuständige Senatorin ist der weitere Vermerk einer Oberamtsrätin, der sowohl auf der Originalurkunde als auch auf der beglaubigten Abschrift die Übereinstimmung des jeweils vorstehenden Wortlauts der Verordnung mit dem durch Senatsbeschluss verabschiedeten Wortlaut beglaubigt. Randnummer 118 Gegen die Bekanntmachung (GVBl. 2020 S. 327) sind konkrete Bedenken weder erhoben worden noch sonst ersichtlich. Nichts anderes ergibt sich für die Teilaufhebungsverordnung vom 14. Juni 2022 (GVBl. S. 380). Randnummer 119 Der städtebauliche Entwicklungsbereich ist außerdem im Sinne von § 165 Abs. 6 Satz 2 BauGB in der Entwicklungsverordnung hinreichend bezeichnet. Der Verordnung ist in den in § 1 Abs. 2 des Verordnungstextes in Bezug genommenen Anlagen als Anlage 1 eine Karte im Maßstab 1:7.000 mit zwei Detailvergrößerungen im Maßstab 1:3.000 beigefügt, auf der die Flurstücksnummern und -grenzen zu erkennen sind, ferner als Anlage 2 eine Flurstücksliste, in der bei den nur mit einer Teilfläche einbezogenen Flurstücken in einer Spalte „Beschreibung Teilfläche Flurstück“ die Lage und Abgrenzung der Teilfläche im Einzelnen näher – und insoweit auch hinreichend genau – beschrieben ist. Das Gleiche gilt für die nach der Teilaufhebungsverordnung im räumlichen Geltungsbereich der Entwicklungsbereichsverordnung verbleibenden Flurstücke. Auch ihr ist eine entsprechende Karte sowie eine Flurstücksliste mit genauer Beschreibung der Teilflächen beigefügt, auf die der Text von § 1 Abs. 2 der Teilaufhebungsverordnung jeweils ausdrücklich Bezug nimmt. Randnummer 120 Das Begründungserfordernis nach § 165 Abs. 7 BauGB ist hier sowohl durch den Abschlussbericht über die Voruntersuchungen als auch durch die ausführliche Begründung der Verordnung erfüllt. Eines ausdrücklichen Hinweises auf sie in der Verordnung selbst bedarf es dazu nicht. Auch ist ohne Belang, dass der Bericht über die Ergebnisse der vorbereitenden Untersuchungen dem Abgeordnetenhaus zwar vorgelegen habe, von diesem aber nicht ausdrücklich gebilligt worden sei. Darauf kommt es nicht an, weil nicht das Abgeordnetenhaus die nach § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB zu treffende Abwägung vornimmt, sondern der Senat von Berlin. Die rechtliche Bedeutung der von § 165 Abs. 7 BauGB geforderten Begründung liegt vor allem darin, dass sie Grundlage der von der Gemeinde beim Satzungsbeschluss zu treffenden enteignungsrechtlichen Abwägung sowie der allgemeinen Abwägung einschließlich der Entscheidung über eine zweckmäßige Gebietsabgrenzung ist. Sie ist dementsprechend wesentliche Beurteilungsgrundlage im Rahmen einer gerichtlichen Nachprüfung der Satzung (Runkel/Richter, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand November 2025, § 165 Rn. 130). Sowohl der Abschlussbericht über die Ergebnisse der vorbereitenden Untersuchungen als auch seine Zusammenfassung und Aktualisierung in der ausführlichen Begründung der Verordnung haben dem Senat von Berlin – dem für den Beschluss über die Verordnung zuständigen Organ – vorgelegen und sind von ihm beschlossen worden. Sie sind darüber hinaus jeweils als Anlage zu einer entsprechenden Vorlage an das Abgeordnetenhaus von Berlin veröffentlicht (AH-Drs. 18/2269, Anlage 02; AH-Drs. 18/2744, lfd. Nr. 1, Verordnungs-Nr. 18/220, Vorlage des Senats, Anlage 1) und damit allgemein zugänglich. Ungeachtet dessen ist auch das Begründungserfordernis nach § 165 Abs. 7 BauGB keine nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB für die Rechtswirksamkeit der Entwicklungsverordnung beachtliche Vorschrift (Runkel/Richter, a.a.O., Rn. 130). Randnummer 121 2. Auch in materieller Hinsicht begegnet die Entwicklungsbereichsverordnung in der Fassung der Teilaufhebungsverordnung keinen Bedenken. Randnummer 122
3. a)Die Entwicklungsmaßnahme entspricht den Zielen und Zwecken des § 165 Abs. 2 BauGB (§ 165 Abs. 3 Nr. 1 i.V.m. § 165 Abs. 2 BauGB). Danach sollen mit städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen Ortsteile und andere Teile des Gemeindegebiets entsprechend ihrer besonderen Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Gemeinde oder entsprechend der angestrebten Entwicklung des Landesgebiets oder der Region erstmalig entwickelt oder im Rahmen einer städtebaulichen Neuordnung einer neuen Entwicklung zugeführt werden. Randnummer 123
4. aa)Die Ziele der Entwicklungsverordnung ergeben sich aus dem Abschlussbericht zur Voruntersuchung (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 147 – 151) und aus der ausführlichen Begründung (AH-Drs. 18/2744, lfd. Nr. 1, Verordnungs-Nr. 18/220, Vorlage des Senats, Anlage 1, Stand Februar 2020, S. 45 – 47). Danach zielt die Entwicklungsbereichsverordnung darauf, ein neues Stadtquartier mit rund 1.800 Wohneinheiten zu errichten, von denen mindestens 40 % als preiswerter Wohnraum einer Mietpreisbindung unterliegen, dadurch die große Brachfläche des ehemaligen Güterbahnhofs zu revitalisieren und erstmalig in das Stadtgefüge einzugliedern und damit die Funktion der angrenzenden Quartiere zu stärken, den vorhandenen kleinteiligen Gewerbestandort am Brandenburgplatz zu qualifizieren, neu zu strukturieren und zu erweitern, um die vorhandenen Betriebe vor Ort zu sichern und zugleich die erforderlichen neuen Arbeitsstätten für Gewerbe zu schaffen, zwei neue Grundschulen und eine Integrierte Sekundarschule zu bauen, um neben der Versorgung der Bewohner des neuen Stadtquartiers insbesondere dazu beizutragen, die infolge steigender Einwohnerzahlen und einer sich verjüngenden Bevölkerung wachsenden Defizite im Bereich der Schulversorgung in den benachbarten Quartieren bzw. im Bezirk Treptow-Köpenick auszugleichen, die geplante übergeordnete Umfahrungsstraße (Ostumfahrung Bahnhofstraße, von der MR… Straße nördlich des Bahnhofs Köpenick über den SX…damm nach Osten, dann nach Süden die Bahntrasse querend und bis zum Brandenburgplatz) durch das Gebiet zu führen, um als Voraussetzung für den Wohnungsbau den neu entwickelten Stadtteil zu erschließen und außerdem zu einer Verkehrsentlastung im Umfeld beitragen, das Fuß- und Radwegenetz bedarfsgerecht zu erweitern und mit der Umsetzung dieser Verkehrs- und Mobilitätsziele die bestehenden verkehrlichen Engpässe und Barrieren zu überwinden und eine bessere Vernetzung mit den benachbarten Stadtteilen herzustellen, sowie einen Verbund diversifizierter – zum Teil öffentlicher, zum Teil naturbelassener – Grün- und Freiflächen zu planen und zu sichern, der den Ausgleich für die mit den geplanten Baumaßnahmen verbundenen Eingriffe in Natur und Landschaft gewährleistet. Randnummer 124 Diese Ziele lassen sich alle ohne Weiteres dem städtebaulichen Aufgabenbereich zuordnen und sind damit grundsätzlich als Regelungsgegenstand einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme geeignet. Randnummer 125
5. bb)Den genannten Zielen fehlt es auch mit Blick auf die enteignungsrechtlichen Vorwirkungen (§ 169 Abs. 3 BauGB) nicht an einer hinreichenden inhaltlichen Bestimmtheit. Der Umstand, dass die Entwicklungsverordnung selbst die Entwicklungsziele nicht ausdrücklich benennt, ändert daran nichts. Hinsichtlich des Verordnungstextes fordert § 165 Abs. 6 Satz 2 BauGB nur, den städtebaulichen Entwicklungsbereich zu bezeichnen. Das ist hier erfüllt (s.o. unter II.1. der Entscheidungsgründe). Außerdem ist nach § 165 Abs. 7 BauGB der Verordnung eine Begründung beizufügen, in der die Gründe darzulegen sind, welche die förmliche Festlegung des entwicklungsbedürftigen Bereichs rechtfertigen. Diese Anforderung ist ebenfalls erfüllt (s.o.). Randnummer 126 Im Hinblick auf den Gesetzesvorbehalt des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG müssen die betroffenen Grundstückseigentümer dem Gesetz oder der darauf beruhenden Verordnung entnehmen können, für welche Zwecke sie mit einer Enteignung rechnen müssen. Ohne ausreichende Konkretisierung der Entwicklungsziele fehlte es außerdem an einem Bezugspunkt für die Beurteilung der Erforderlichkeit der Entwicklungsmaßnahme aus Gründen des Allgemeinwohls, § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 18. Juli 2016 – OVG 2 A 13.14 – juris Rn. 61; VGH Mannheim, Urteil vom 6. Juli 2021 – 3 S 2103/19 – juris Rn. 56). Da im Grundsatz alle Grundstücke im Entwicklungsbereich in das Eigentum der Gemeinde überführt werden sollen (§ 166 Abs. 3 Satz 1 BauGB), erforderlichenfalls im Wege der Enteignung (§ 169 Abs. 3 Satz 1 BauGB), ist die Prüfung der Enteignungsvoraussetzungen auf den Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vorverlagert. Allerdings handelt es sich um eine eher pauschale Prüfung (OVG Münster, Urteil vom 18. Dezember 2008 – 10 D 104/06.NE – juris Rn. 61). Dabei ist zu berücksichtigen, dass eine Entwicklungsbereichsverordnung zum Zeitpunkt ihres Beschlusses keine abschließende Planung enthält. Die Gemeinde darf die angestrebten Ziele der Neuordnung nicht gänzlich offenlassen und gleichsam einen Entwicklungsbereich „auf Vorrat“ festlegen (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 18. Juli 2016, a.a.O., Rn. 61). Da der Entwicklungsbereich regelmäßig große Flächen beansprucht und im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses noch keine bis ins Einzelne gehende Plankonzeption vorliegen muss, können aber die Enteignungsvoraussetzungen zu diesem Zeitpunkt nicht schon für jedes Grundstück abschließend geprüft werden (OVG Münster, Urteil vom 18. Dezember 2008 – 10 D 104/06.NE – juris Rn. 61). Die Entwicklungsziele müssen nicht im Verordnungstext selbst ausdrücklich benannt werden. Vielmehr genügt es, wenn sie sich der Begründung nach § 165 Abs. 7 BauGB entnehmen lassen (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 18. Juli 2016, a.a.O., Rn. 62). Randnummer 127 Diesen Maßstäben genügen der Abschlussbericht über die Ergebnisse der vorbereitenden Untersuchungen und die zusammen mit der Verordnung ebenfalls vom Senat von Berlin beschlossene und dem Abgeordnetenhaus vorgelegte ausführliche Begründung der Verordnung. Den ausführlichen Erläuterungen kann jeder Grundstückseigentümer ohne Weiteres in einer den Anforderungen von Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG genügenden Weise entnehmen, für welche Zwecke er mit einer Enteignung rechnen muss. Das stellt auch die Antragstellerin nicht näher in Frage. Randnummer 128
6. cc)Der Entwicklungsbereich erfüllt in seiner räumlichen Ausdehnung und seinem räumlichen Zusammenhang noch die Voraussetzungen eines „Ortsteils“, im Übrigen jedenfalls die eines „anderen Teils des Gemeindegebiets“ im Sinne von § 165 Abs. 2 BauGB. Randnummer 129 Unter Ortsteil im Sinne dieser Vorschrift ist ein Teil des Gemeindegebiets zu verstehen, der wesentliche Teilfunktionen des vorhandenen Orts in sich vereinigt. Der Ortsteil ist begrifflich mit einer gewissen flächenmäßigen Größe verbunden, welche seine besondere städtebauliche Bedeutung regelmäßig impliziert. Letzteres gilt auch für andere Teile des Gemeindegebiets, die ihrer Fläche nach einem Ortsteil vergleichbar sind. Abgesehen von diesen Gebietsteilen, denen allein aufgrund ihrer Ausdehnung eine besondere städtebauliche Bedeutung beizumessen ist, gehören zu den anderen Teilen des Gemeindegebiets im Sinne von § 165 Abs. 2 BauGB etwa solche städtebaulichen Gebilde, die wegen ihrer Stellung im Gesamtgefüge des Gemeindegebiets, des Landesgebiets oder der Region städtebaulich bedeutsam sind, insbesondere für das Funktionieren dieses Gesamtgefüges auf der Grundlage aufeinander abgestimmter und tauglicher Teilfunktionen. Das bedeutet, dass nicht jedes Baugebiet für eine Entwicklungsmaßnahme in Frage kommt. Vielmehr muss der betreffende Gebietsteil ein beträchtliches Eigengewicht haben, das auch im Gesamtgefüge der Gemeinde deutlich wahrnehmbar ist. Der in § 165 Abs. 2 BauGB verwandte Begriff der besonderen Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Gemeinde umfasst neben dem quantitativen Aspekt in der Regel auch eine qualitative Komponente (OVG Münster, Urteil vom 18. Dezember 2008 – 10 D 104/06.NE – juris Rn. 49 – 52). Randnummer 130 Nach diesen Maßstäben erfüllt der Entwicklungsbereich von – nach der Teilaufhebung – 35 ha Größe noch die Merkmale eines Ortsteils in diesem Sinne. Allerdings hat der Antragsgegner schon im Abschlussbericht zu den vorbereitenden Untersuchungen festgestellt, dass die damals vorgesehene Größe von etwa 50 ha im Vergleich etwa zu den früheren Entwicklungsbereichen „Wasserstadt-Oberhavel“ (206
7. ha)oder „Rummelsburger Bucht“ (131
8. ha)im unteren Bereich der bisher in Berlin festgelegten Entwicklungsbereiche liege. Indessen weist auch der vorliegende Entwicklungsbereich von rund 35 ha in seiner Funktion als Stadtquartier mit 1.800 neuen Wohnungen für etwa 4.000 Bewohner am (geplanten) neuen Regionalbahnhof Köpenick, mit den zwei Grundschulen und einer Integrierten Sekundarschule, die alle drei einem über den Entwicklungsbereich hinausgehenden Bedarf dienen, mit der Ostumfahrung Bahnhofstraße als Haupterschließungsstraße in ihrer ebenfalls über den Entwicklungsbereich hinauswirkenden erheblichen Entlastungsfunktion für den Verkehr im Bezirk und mit dem an diese neue übergeordnete Straße angeschlossenen Gewerbestandort im Süden das nötige Eigengewicht für einen Ortsteil im o.a. Sinne auf. Ohnehin ist nach dem Leitbild der Innenentwicklung, das der modernen nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung zugrunde liegt, von einer Verringerung der Größe der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme „im Sinne von kleinräumigeren Maßnahmen“ auszugehen (Mitschang, DVBl. 2014, 276 ff., 283). Randnummer 131 Jedenfalls kommt dem 35 ha großen Entwicklungsbereich aufgrund dieses Eigengewichts zumindest die Qualität eines anderen Teils des Gemeindegebiets im Sinne von § 165 Abs. 2 BauGB zu. Randnummer 132
9. dd)Das Entwicklungsbereichsvorhaben hat zudem den Charakter einer Gesamtmaßnahme. Als Gesamtmaßnahme unterscheidet sich der städtebauliche Entwicklungsbereich nach § 165 BauGB von den „einfacheren“ städtebaulichen Planungen und Maßnahmen dadurch, dass die Gemeinde zur einheitlichen Vorbereitung und zügigen Durchführung eine Vielzahl von Initiativen und Maßnahmen zu ergreifen hat und dadurch erst den angestrebten Erfolg gewährleistet (BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 – 4 CN 5.97 – juris Rn. 32). Das ist hier der Fall. Randnummer 133 Nach dem Abschlussbericht über die Ergebnisse der Voruntersuchungen und der ausführlichen Begründung zur Verordnung ist beabsichtigt, durch eine Vielzahl von koordinierten und aufeinander abgestimmten Einzelmaßnahmen innerhalb eines Zeitraums von 15 Jahren eine geschlossene Planungskonzeption für ein genau umgrenztes Gebiet zu verwirklichen. Dies entspricht dem Charakter einer Gesamtmaßnahme (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 6. Juli 2021 – 3 S 2103/19 – juris Rn. 77). Die Komplexität der beabsichtigten Entwicklung wird hier bestimmt durch das „Nebeneinander“ u.a. der Wohnbebauung mit 1.800 Wohneinheiten für etwa 4.000 Einwohner unter Berücksichtigung des Anteils von 40 % geförderter Wohnungen, des Baus einer größeren Integrierten Sekundarschule und zweier Grundschulen, der auf dem nördlichen „Schlüsselgrundstück“ der Antragstellerin und dem südlichen „Schlüsselgrundstück“ des Bundeseisenbahnvermögens notwendigen Vorbereitung der Bebauung durch Beseitigung bodenkontaminierender Altlasten und aufstehender verfallender Gebäude, der Abstimmung der zwei planfeststellungsbedürftigen Verkehrsinfrastrukturmaßnahmen, nämlich des nach § 18 AEG planfeststellungsbedürftigen Regionalbahnausbaus mit Regionalbahnhof und der – als Bau einer Straße II. Ordnung grundsätzlich nach § 22 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 20 Nr. 2 BerlStrG planfeststellungsbedürftigen – den Entwicklungsbereich und die Bahntrasse querender Ostumfahrung Bahnhofstraße, miteinander und mit der Planung für die Flächen beiderseits der Gleistrasse und am Südende der Umfahrungsstraße um den Brandenburgplatz, ferner der Gewährleistung von Lärmschutz und der Schaffung entsprechender miteinander vernetzter Grün- und Ausgleichsflächen. Randnummer 134 Der Abschlussbericht über die vorbereitenden Untersuchungen sieht dazu als Ziel die Aufstellung von vierzehn Bebauungsplänen vor (vgl. Abschlussbericht, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 303), die aufeinander abzustimmen sind. Randnummer 135 Der Umstand, dass der Entwicklungsbereich durch die Gleistrasse der S-Bahn und der Fernbahn durchschnitten wird, stellt den Gesamtmaßnahmecharakter nicht in Frage. Selbst wenn man wegen der Gleistrasse, die zwischen dem nördlichen „Schlüsselgrundstück“ der Antragstellerin einerseits und dem südlichen „Schlüsselgrundstück“ des Bundeseisenbahnvermögens und dem anschließenden Gewerbestandort am Brandenburgplatz andererseits verläuft, den Entwicklungsbereich trotz der räumlichen Nähe als zwei voneinander getrennte Flächen ansieht, schließen auch voneinander getrennte Flächen die rechtliche Möglichkeit einer einheitlichen Entwicklungsmaßnahme nicht aus. Entscheidend ist, dass diese Flächen in einer funktionalen Beziehung zueinander stehen, welche die gemeinsame Überplanung und die einheitliche Durchführung zum Erreichen des bestimmten Entwicklungsziels nahelegt, etwa wenn die Teilflächen in der Weise voneinander abhängig sind, dass die Entwicklung des einen Teilgebiets auf derjenigen des anderen aufbaut oder davon abhängt (BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 – 4 CN 2.97 – juris Rn. 14; VGH Kassel, Urteil vom 21. November 2024 – 4 C 1166/22.N – juris Rn. 76). Eine solche räumlich-funktionale Klammer ist hier in mehrfacher Hinsicht gegeben. Das nördliche und das südliche „Schlüsselgrundstück“ werden als insbesondere der Schaffung von Wohnstätten dienende Wohnstandorte des Entwicklungsbereichs durch mehrere weitere als Teil der Entwicklungsmaßnahme vorgesehene Einzelmaßnahmen funktional miteinander verknüpft. Dazu gehören die beide gleichermaßen erschließende übergeordnete Straße für die Umfahrung der Bahnhofstraße, der für beide „Schlüsselgrundstücke“ als Wohnstandort gleichermaßen bedeutsame Verkehrsknotenpunkt am neu zum Regionalbahnhof ausgebauten Bahnhof Köpenick mit der auf dem nördlichen „Schlüsselgrundstück“ als Verknüpfung der Verkehrsmittel vorgesehenen Mobilitätsstation und die auf dem südlichen „Schlüsselgrundstück“ vorgesehenen und das nördliche „Schlüsselgrundstück“ gleichermaßen mit versorgenden Schulstandorte für die Integrierte Sekundarschule und für eine Grundschule. Randnummer 136 Darüber hinaus ergibt sich für das überwiegend zur Wohnnutzung der zukünftigen Bebauung gedachte nördliche „Schlüsselgrundstück“ genauso wie für das ebenfalls überwiegend zur Wohnnutzung der zukünftigen Bebauung gedachte südliche „Schlüsselgrundstück“ ein übergreifender Funktionszusammenhang des aufeinander abgestimmten Wohnens und Arbeitens mit der neu zu ordnenden baulichen Nutzung am Gewerbestandort Brandenburgplatz. Randnummer 137 Danach bestehen hier keine Zweifel daran, dass es sich bei der Entwicklungsmaßnahme um eine Gesamtmaßnahme handelt, die auf die Entwicklung eines einheitlichen Orts- bzw. Gebietsteils abzielt. Entscheidend ist dabei, dass der Antragsgegner die Entwicklung eines neuen Stadtquartiers mit aufeinander bezogenen Gebieten anstrebt und dabei in seine planerische Konzeption einbezogen hat, die räumliche Trennung durch die Bahntrasse zu überwinden (vgl. auch VGH Kassel, Urteil vom 21. November 2024 – 4 C 1166/22.N – juris Rn. 77 für einen durch eine Autobahn und eine ICE-Strecke durchschnittenen städtebaulichen Entwicklungsbereich). Randnummer 138
10. b)Der Verwirklichung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme steht nicht der Vorrang des