1 der Gewerbeordnung von der Beklagten erteilt. Der Grundrissplan der Spielhallen bezüglich der baulichen Ausführung wurde jeweils zum Bestandteil der Bescheide erklärt (u.a. Bl. 99 der Behördenakte „...“). Danach ist das Gebäude im Innern für die Errichtung von sechs selbstständigen Spielhallen getrennt, die Nebenräume (z.B. Personalräume) befinden sich in der Mitte bis zum nördlichen Bereich des Gebäudes. 3 Die Klägerin beantragte erstmals mit zwei Schreiben vom
träglichen Ergänzungen zum Anpassungskonzept. Im Übrigen sei auch eine andere Aufteilung möglich, sofern die Klägerin dies beantrage. Die Auflagen hinsichtlich der Werbung seien erforderlich, da von der äußeren Gestaltung der Spielhalle durch eine besonders auffällige Gestaltung kein Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werden dürfe. Vorliegend werde durch die große und auffällige äußere Aufmachung der zwei an der Hausfassade angebrachten Werbeanlagen mit dem Schriftzug „Casino“ ein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen. Der Schriftzug sei blickfangmäßig herausgestellt. Er sei von der Fahrbahn aus gut sichtbar und dies bereits aus weiter Entfernung. Im Vergleich zu den Werbemaßnahmen der anderen Spielhallen im Stadtgebiet der Beklagten seien diese besonders hervorstechend. Sie seien in den Abendstunden beleuchtet, was den Blick in besonderer Weise auf den Schriftzug lenke. In ihrer Gesamtgestaltung seien sie geeignet, auch einen bislang Unentschlossenen, aber nicht Uninteressierten, zum Glücksspiel zu verleiten. Die Verwendung der Bezeichnungen „Casino“ bzw. „Spielbank“ sowie die Werbung mit typischen Spielen, die als öffentliches Glücksspiel nur in Spielbanken angeboten werden dürften, sei unzulässig, da beides dem Spieler die Möglichkeit hoher Einsätze und großer Gewinne suggeriere und damit anreizend wirke. Zudem seien bei einer Befreiung die bisher geltenden Anforderungen zur räumlichen und optischen Sonderung zu beachten. Die momentane Außengestaltung entspreche auf Grund der Werbeanlagen diesen Anforderungen nicht. Der Schriftzug „Casino“ vermittle einem durchschnittlichen Betrachter, dass sich in dem Gebäude ein Casino befinde. Unabhängig von der falschen Betriebsart sei dadurch jedenfalls die optische Sonderung nicht gewährleistet. 7 Dagegen ließ die Klägerin Klagen erheben und zuletzt jeweils beantragen, 8
geholt werden. Der Betrieb der beiden Spielhallen unterfalle dem Schutzbereich der Dienstleistungsfreiheit und der Niederlassungsfreiheit. 36 Eine Befreiung vom Verbot von Mehrfachkonzessionen sei
den Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages grundsätzlich möglich. Es bestehe keine Kompetenz der Länder, die Mindestabstandsthematik im Glücksspielstaatsvertrag zu regeln. Die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages seien zudem verfassungswidrig, weil ein Eingriff in den Schutzbereich von Art. 12 und Art. 14 des Grundgesetzes nicht geeignet sei, das im Glücksspiel liegende Suchtpotenzial zu verringern. Der Glücksspielstaatsvertrag gehe fälschlicherweise davon aus, dass das Geschäftsmodell der Automatenunternehmer auf dem Geschäft mit süchtigen Menschen beruhe. Diese Annahme stütze sich auf nicht belastbare Schätzungen. Es werde die Kohärenzrüge erhoben. Der Glücksspielstaatsvertrag verstoße auch gegen Art. 3 des Grundgesetzes, da eine Ungleichbehandlung zwischen staatlichen und privaten Spielhallen erfolge. Staatliche Spielhallen seien sicherlich nicht weniger gefährlich als private. Die Spielhallen der Klägerin würden auch nicht in einem baulichen Verbund stehen. Es gebe keine einheitliche Außenreklame, keinen gemeinsamen Vorraum, komplett räumliche Trennung, keinerlei Verbindungstüren, keinen gemeinsamen Eingang, der optisch einen einheitlichen Betrieb vermittele und kein einheitliches, einen unselbstständigen Eindruck erweckendes Erscheinungsbild. Wären die Spielhallen beispielsweise unter verschiedenen Hausnummern angesiedelt, würde es sich eindeutig um keinen baulichen Verbund handeln. 37 Der glücksspielrechtliche Genehmigungsvorbehalt sei unionsrechtlich unanwendbar. Deshalb sei es der Beklagten grundsätzlich verboten, von der Klägerin eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zu verlangen. Es werde umfassend auf einen Aufsatz in den Bayerischen Verwaltungsblättern zur näheren Begründung hingewiesen und die dort vertretene Auffassung näher dargelegt. Zwar könnten Verstöße gegen das Unionsrecht theoretisch durch zwingende Erfordernisse des Gemeinwohls legitimiert werden. Dafür müsse aber bewiesen werden, dass die Eingriffe tatsächlich dem Anliegen entsprechen würden, in kohärenter und systematischer Weise die Gelegenheit zum Spiel zu verringern. Dem Transparenzgebot müsse Genüge getan werden. Dem sei die Beklagte nicht
gekommen. Das Erfordernis einer Erlaubnis für Spielhallen sei schon vor dem Hintergrund der anreizenden und ermunternden Werbung der im Deutschen Lotto- und Totoblock sowie der über dem Glücksspielstaatsvertrag zusammengefassten staatlichen Lotterieunternehmen niemals legitimiert. So werde auch weder gegen die vielen tausend Anbieter von Online-Casinos noch gegen die mehreren hundert Sportwettenanbieter, die sowohl terrestrisch als auch über das Internet ohne deutsche Konzessionen Online-Casinos, Spiele und Sportwetten anbieten würden, vorgegangen. Zwar sei der Gesetzgeber nicht verpflichtet, in sämtlichen Glücksspielsektoren dasselbe Konzept zu verfolgen. Die Duldung eines faktisch unbegrenzten Zugangs zu Glücksspielen beseitige jedoch die Glaubwürdigkeit und damit die Eignung eines restriktiven Regimes im zu überprüfenden Sektor. Es sei somit eine Inkohärenz zwischen der strengen und in der Praxis durchgängig vollzogenen Spielhallenregulierung einerseits und der faktischen Anarchie bei der Duldung von Online-Casino-Spielen und Livewetten anderseits zu konstatieren. Es werde auf verschiedene Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs hingewiesen und ausgeführt. 38 Zudem sei gegen die Notifizierungspflicht verstoßen worden. Eine Norm, die es verbiete, außerhalb von Casinos Geldspielautomaten zu betreiben, sei als „technische Vorschrift“ anzusehen, da sie die Vermarktung dieser Automaten wesentlich beeinflussen könne. 39 Der Klägerin solle nahezu jede Werbemöglichkeit verboten werden. Dies stehe im krassen Gegensatz zu der anreizenden und ermunternden Werbung des Deutschen Lotto- und Totoblocks für staatliche Glücksspiele, Lotterie und Sportwetten, die an jeder Straßenecke auffallend und anreizend sei und darüber hinaus sogar mit mobilen Verkaufsständen und Bauchläden auf nahezu jedem Volksfest erfolge. Eine Differenzierung, wieso diese Werbung weniger gefährlich sein solle, erfolge nicht. Das Verbot der Werbung für öffentliches Glücksspiel sei mit dem Recht der Europäischen Union nicht vereinbar. Da die einschlägigen Normen jegliche Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet verbieten würden, werde damit eine von der Dienstleistungsfreiheit umfasste Tätigkeit untersagt. Der persönliche Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit sei eröffnet, da die Klägerin auch die Unionrechtswidrigkeit der in der Untersagungsanordnung liegenden Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit eines Glücksspielanbieters in einem anderen Mitgliedsstaat der Europäischen Union geltend machen könne. Der Eingriff sei nicht durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Das Werbeverbot sei auch nicht mit dem Kohärenzgebot zu vereinbaren, so auch das VG München in der Entscheidung vom 25. Juli 2017. Das ergebe sich bereits daraus, dass Verstöße gegen das (Internet-) Werbeverbot bei den o.g. Gesellschaften strukturell geduldet würden. Als Anlagen würden entsprechende Screenshots des Deutschen Lotto- und Totoblocks sowie seiner Landeslottogesellschaften vorgelegt sowie auf den Online-Shop auf der Homepage der Bayerischen Spielbanken verwiesen. Angeboten würden auch Kundenkarten oder Mitgliederplattformen. Zu berücksichtigen sei auch, dass es sich insbesondere bei dem staatlich angebotenen KENO um ein hochriskantes Spiel handle. Seit dem 1. Juli 2017 müssten auch die Spielhallenbetreiber staatliche Aufgaben wahrnehmen mit dem Ziel, den natürlichen Spieltrieb in geordnete Bahnen zu kanalisieren. Dies sei nur möglich, wenn die Klägerin auch auf ihr Angebot hinweisen könne. Die Auflagen seien zudem unbestimmt und somit rechtswidrig. Aus den Regelungen des Glückspielstaatsvertrages ergebe sich nicht, dass nicht mit dem Begriff „Casino“ geworben werden dürfe. Es werde insoweit auf eine Entscheidung des VG Regensburg vom 5. März 2015 hingewiesen. Auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe sich gegen eine zu weite Auslegung des Verbots mit Rücksicht auf verfassungsrechtliche und unionsrechtliche Wertungen verwahrt. Der Beklagte sei seiner unionsrechtlichen Darlegungs- und Beweislast für die Legitimation der Regelungen nicht
gekommen. Dies betreffe insbesondere die Befristungsentscheidung. Mit der europarechtlich unzulässigen Hürde der Notwendigkeit der glücksspielrechtlichen Erlaubnis würde in die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit der Klägerin eingegriffen. Weiter sei die glücksspielrechtliche Erlaubnis als Dienstleistungskonzession im Sinne der RL 2014/23/EU anzusehen, so dass auch die Zuständigkeit der Vergabekammer zu bejahen sei. 40 Das Europarecht sei auch anwendbar, da in den streitgegenständlichen Spielhallen der überwiegende Teil der Gäste EU-Ausländer seien. Die Beweislast liege insoweit bei der Beklagten.
der Rechtsprechung des EuGH genüge es auch, dass Anbieter aus einem anderen Mitgliedstaat ein Interesse daran hätten, im Hoheitsgebiet eines anderen EU-Mitgliedslandes Glücksspielstätten zu eröffnen. 41 Die Beklagte beantragt, 42 die Klagen abzuweisen. 43 Im Gegensatz zu der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Regensburg solle im vorliegenden Fall nur die Außenwerbung mit der Bezeichnung „Casino“ unterbunden werden, da von dieser ein besonderer Spielanreiz ausgehe. Dies hänge von der Gestaltung des Logos im Einzelfall, insbesondere von der Größe und Außenwirkung ab. Werbung dürfe zwar über die Existenz der Produkte informieren, aber nicht die Unentschlossenen zur Teilnahme motivieren. Die Begriffe „Casino“ und „Spielbank“ an der Hausfassade seien Werbung für das Glücksspiel, würden die Spielhalle verharmlosen, dazu motivieren, die Spielhalle zu betreten und zum Spielen anregen. Mit der Bezeichnung „Casino“ würden angenehme Assoziationen hervorgerufen. Aus Gründen der Suchtprävention und des Spielerschutzes sei diese Bezeichnung deshalb unzulässig. Vorliegend werde durch die weithin sichtbare, große und auffällige äußere Aufmachung der an der Hausfassade angebrachten Werbeanlage mit dem Schriftzug „Casino“ ein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen. Der Schriftzug sei blickfangmäßig hervorgehoben. Die Werbeanlage befinde sich in unmittelbarer Nähe einer Straße und sei von der Fahrbahn und den Fußwegen aus gut sichtbar. Im Vergleich zu den Werbemaßnahmen der anderen Spielhallen im Stadtgebiet der Beklagten sei diese Werbeanlage besonders hervorstechend. Sie sei in den Abendstunden beleuchtet, was den Blick in besonderer Weise auf den Schriftzug lenke. Die Anordnung der Entfernung sei verhältnismäßig und erforderlich. Zwar könne man eine generelle Untersagung der Bezeichnung als „Casino“ als bedenklich oder gar rechtswidrig erachten und auch der Ansicht sein, dass nicht jegliche Bezeichnung als „Casino“ einen besonderen zusätzlichen Anreiz für den Spielbetrieb darstelle. Es bestehe aber sicher Einigkeit, dass bei der Größe und immensen Außenwirkung der Werbung bei den gegenständlichen Spielhallen keinerlei Vereinbarkeit mit dem Glücksspielstaatsvertrag zu erkennen sei. 44 Die Klägerin übernehme keine öffentliche Aufgabe und sei auch nicht zur Kanalisierung des natürlichen Spieltriebs der Bevölkerung beauftragt. Die „Kanalisierung“ laufe eher auf eine systematische Marktausweitung hinaus. Den Milliardengewinnen der Spieleanbieter stünden Milliardenverluste auf Seiten der Spieler gegenüber. Öffentliche Aufgaben seien gegeben, wenn an deren Erfüllung ein gesteigertes Interesse der Gemeinschaft bestehe, die nicht im Wege privater Initiative wirksam wahrgenommen werden könnten. Es habe sich die Erkenntnis durchgesetzt, dass ein totales Verbot von Glücksspiel kein geeignetes Mittel zur Bekämpfung der Spielsucht wäre. Diese Kanalisierung könne aber nur mit bestimmten Auflagen Sinn machen. Die Auflagen würden strenger je höher die Gefahr für die Allgemeinheit sei.
fachkundiger Aussage aus dem Bereich der Suchtberatung, der Bayerischen Fachklinik mit stationärer Therapie für pathologisches Glücksspiel und des Gesundheitsamtes der Beklagten hätten sich die Zahlen im jeweiligen Bereich in den letzten Jahren erhöht. Der Anteil von Migranten sei offensichtlich besonders hoch. Damit sei bewiesen, dass unter anderem auch der hohe Ausländeranteil im Stadtgebiet der Beklagten
weislich Auswirkungen auf die Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der spielerschützenden Auflagen habe. 45 Gegen die Notifizierungspflicht sei nicht verstoßen worden, da es bei den bayerischen Ausführungsbestimmungen nicht um die Reglementierung der Produkte, sondern um die Voraussetzungen, eine Spielhallenkonzession zu erlangen, gehe. 46 Die Eingriffe in die Grundrechte seien jedenfalls zum Spielerschutz gerechtfertigt. Ein Verstoß gegen EU-Vorschriften liege ebenfalls nicht vor. Sie seien bereits nicht anwendbar, da ein grenzüberschreitender Sachverhalt nicht gegeben sei. Zudem wäre ein Eingriff auch gerechtfertigt. Die von der Klägerin zitierte Rechtsprechung beziehe sich auf Fälle zum Sportwettenmonopol oder zu „staatlichen Spielbanken“ und sei deshalb auf die Spielhallen u.a. wegen des unterschiedlichen Suchtpotenzials nicht übertragbar. Zudem sei es in einigen Entscheidungen nur um die Besteuerung der Dienstleistungen und insoweit vergleichbarer Sachverhalte gegangen. In Bayern würden lediglich neun staatliche Spielhallen und im Regierungsbezirk der Beklagten sogar nur eine staatliche Spielbank ca. 160 km vom Stadtgebiet der Beklagten entfernt betrieben. Demgegenüber habe es im Jahr 2014 in Bayern insgesamt 2.446 Spielhallen gegeben, im Gebiet der Beklagten mit einer Gerätedichte signifikant über dem bayerischen Durchschnitt. Daraus ergebe sich eine erheblich größere Spielsuchtgefährdung der Bevölkerung. Es gebe große Unterschiede zwischen Spielbanken und Spielhallen. Für die Nutzung der gewerblichen Geldspielautomaten in Spielhallen und im Gastronomiebereich gebe es kein vergleichbares Sperrsystem. In Spielbanken werde besonders viel Wert auf Suchtprävention gelegt. Durch die Auflagen könne die Spielsucht nicht gänzlich verhindert, jedoch erheblich eingedämmt werden. 47 Mit Beschluss der Kammer vom 12. April 2018 (Au 8 S 18.210, Au 8 S 18.212, Au 8 S 18.214, Au 8 S 18.216, Au 8 S 18.218 und Au 8 S 18.220) wurden die von der Klägerin mit Schriftsatz vom 13. Februar 2018 gestellten Eilanträge abgelehnt. Mit Beschluss vom 2. Oktober 2018 (Az. 22 CS 18.1117) stellte der Bayerischen Verwaltungsgerichtshof fest, dass der Beschluss des VG Augsburg vom 12. April 2018 wirkungslos geworden ist und verwarf die Beschwerde als unzulässig, da die Klägerin die Anträge
GO zurückgenommen hat. 48 Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und die vorgelegten Behördenakten, auch in den Eilverfahren (Au 8 S 18.210, Au 8 S 18.212, Au 8 S 18.214, Au 8 S 18.216, Au 8 S 18.218 und Au 8 S 18.220), verwiesen. Entscheidungsgründe 49 Das Gericht konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO). 50 Über die (identischen) Klageverfahren konnte
Verbindung der Klagen gem. § 93 Satz 1 VwGO gemeinsam entschieden werden. 51 Die zulässig erhobenen Klagen bleiben erfolglos. Die Beklagte hat die angefochtenen Befristungsentscheidungen (Nr. 2 und Nr. 3 der Bescheide) sowie die angefochtenen weiteren Regelungen (Nr. 5 und Nr. 6.1, 6.2, 6.6, 6.7, 6.8, 6.9 und 6.11 der Bescheide) zu Recht getroffen. Die Bescheide vom
folgend zu b), soweit dieses überhaupt anwendbar ist (dazu
folgend zu a). Die Dauer der verfügten zeitlichen Befristung ist nicht zu beanstanden (dazu
folgend zu c). 54 a) Soweit zur Klagebegründung vom Bevollmächtigen der Klägerin in allgemeiner Weise geltend gemacht wird, dass das Erfordernis einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb einer Spielhalle
StV gegen Unionsrecht verstößt, folgt das Gericht dieser Auffassung nicht. Es ist vorliegend bereits zweifelhaft, ob es sich bei dem Betrieb der streitgegenständlichen Spielhallen der Klägerin um einen Sachverhalt handelt, der einen grenzüberschreitenden Bezug aufweist und zugunsten der Klägerin der Anwendungsbereich der unionsrechtlichen Grundfreiheiten eröffnet ist. 55 aa) Als inländische Gesellschaft mit ausschließlichem Firmensitz für den Betrieb der streitgegenständlichen Spielhallen im Inland ist der Anwendungsbereich der unionsrechtlichen Grundfreiheiten für die Klägerin nicht in offensichtlicher Weise eröffnet. Der Betrieb der Spielhallen durch die Klägerin stellt keinen grenzüberschreitenden Vorgang dar. Damit kommt ein Anwendungsvorrang der unionsrechtlichen Grundfreiheiten des Niederlassungsrechts, Art. 49 ff. des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), und des Dienstleistungsverkehrs, Art. 56 ff. AEUV, der dazu führen könnte, dass die Regelungen zur Erlaubnispflicht von Spielhallen
StV nicht anzuwenden wären, nicht in Betracht (BVerwG, U.v. 16.12.2016 - 8 C 6.15 - BVerwGE 157, 127 Rn. 83; BayVGH, B.v. 22.12.2017 - 22 CS 17.1971 - juris Rn. 19 f.; VG München, U.v. 18.2.2020 - M 16 K 20.441 - juris Rn. 27 ff.; VG Würzburg, U.v. 23.1.2020 - W 5 K 19.1231 - juris Rn. 33; vgl. auch Lasch, Die Rechtmäßigkeit der spielhallenrechtlichen Vorschriften, BayVBl. 2019, S. 541/542). 56
StV i.V.m. Art. 9 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV) i.d.F. d. Bek. vom
dem 1. Juli 2017 verletzen nicht die Gewährleistungen der unionsrechtlichen Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit (Art. 56 und Art. 49 AEUV). Es liegen insoweit den Vorschriften im GlüStV und im AGGlüStV zum Recht der Spielhallen legitime Ziele zur Beschränkung der Grundfreiheiten zugrunde. 58
StV unionsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Die Suchtbekämpfung und der Jugend- und Spielschutz als legitime, in § 1 GlüStV vorgegebenen Ziele liegen im Rahmen eines kohärenten Konzepts zur Spielsuchtbekämpfung (NdsOVG, B.v. 4.9.2017 - 11 ME 206/17 - juris Rn. 26 ff., Rn. 28; mit dem gleichen Ergebnis auch BayVGH, B.v. 22.12.2020 - 23 ZB 18.1656 - juris Rn. 29 ff.; OVG NRW, U.v. 10.3.2021 - 4 A 4700/19 - juris Rn. 34 ff.; OVG Hamburg, U.v. 7.2.2018 - 4 Bf 217/17 - juris Rn. 150; vgl. auch OVG Sachsen, B.v. 29.11.2019 - 6 B 143/18 - NVwZ-RR 2020, 777 Rn. 63 ff.; OVG Hamburg, B.v. 20.10.2020 - 4 Bs 226/18 - juris Rn. 14 ff. zur Vereinbarkeit der weiteren glücksspielrechtlichen Regelungen in § 25 GlüStV mit dem Unionsrecht; ausführlich auch VG München, U.v. 18.2.2020 - M 16 K 20.441 - juris Rn. 35 ff.). 61 Es ist für das Gericht nicht erkennbar, dass von dieser rechtlichen Bewertung, die insbesondere auch die wissenschaftlichen Erkenntnisse zum problematischen Glücksspielverhalten an Geldspielautomaten, die den Regelungen im GlüStV und dem AGGlüStV für die Spielhallen zugrunde liegen, berücksichtigt (vgl. NdsOVG, a.a.O., Rn. 28), im vorliegenden Verfahren abzuweichen ist. 62 cc) Die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb der streitgegenständlichen Spielhallen stellt entgegen der Auffassung der Klägerseite auch keine Dienstleistungskonzession im Sinne der RL 2014/23/EU des Europäischen Parlaments und Rates vom 26. Februar 2014 über die Konzessionsvergabe (ABl EU Nr. L 91, S. 1 ff.) dar. Die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis erfolgt vielmehr durch Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG, diese Erteilung ist bereits
den Erwägungsgründen der RL 2014/23/EU vom Anwendungsbereich der Dienstleistungskonzession ausgeschlossen (vgl. Sätze 1 und 3 des 14. Erwägungsgrundes und 35. Erwägungsgrundes sowie den 11. Erwägungsgrund; vgl. BayVGH, B.v. 22.12.2020 - 23 ZB 18.1656 - juris Rn. 33 ff.; BayVGH, B.v. 22.12.2020 - 23 ZB 18.1732 - juris Rn. 66; im Ergebnis ebenso: VG München, U.v. 18.2.2020 - M 16 K 20.441 - juris Rn. 34). 63
StV bis zum 30. Juni 2021 abgeschlossen ist. Denn gleichzeitig wurde mit dieser Befristung der erteilten glücksspielrechtlichen Erlaubnis die für den Betrieb der streitgegenständlichen Spielhallen notwendige Befreiung
StV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV in gleicher Weise befristet. Da aber die Befreiung
StV „nicht über die Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrags hinaus erteilt werden“ kann, ist sachgerecht, auch die für den Betrieb der Spielhallen notwendige glücksspielrechtliche Erlaubnis jedenfalls längstens bis zum Ablauf des Glücksspielstaatsvertrags zum
StV erteilten Befreiung vom Verbundverbot. 70 Trotz dieser fehlerhaft in Bezug genommenen Rechtsgrundlage hat die Beklagte jedoch im Ergebnis rechtsfehlerfrei die auflösende Bedingung als Nebenbestimmung zur erteilten Befreiung erlassen, ein Ermessensausfall liegt insoweit entgegen der Auffassung der Klägerseite nicht vor. 71 Zu der inhaltlich in identischer Weise erfolgten Regelung einer anderen Kreisverwaltungsbehörde (vgl. VG Augsburg, U.v. 26.2.2019 - Au 8 K 17.1005 u.a. - juris Rn. 10) in mehreren Bescheiden vom
ihrem Wortlaut nur Nebenbestimmungen zur glücksspielrechtlichen Erlaubnis selbst erfasst. 74 Richtige Rechtsgrundlage ist demnach alleine Art. 36 Abs. 2 BayVwVfG, da auf die Erteilung einer Befreiung von der Erfüllung des Verbotes mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund kein Anspruch besteht. Gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4, 5 GlüStV i.V.m. Art. 12 Satz 1 AGGlüStV können bzw. dürfen die zuständigen Behörden eine Befreiung zulassen, wenn die Voraussetzungen dafür gegeben sind, so dass die Erteilung einer Befreiung im Ermessen der Behörde steht. 75 Eine Ermessensreduktion auf Null und daraus folgende Ansprüche der Klägerin auf die Erteilung der Befreiungen von der Erfüllung des Verbotes mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund liegen zur Überzeugung des Gerichts nicht vor. Selbst wenn gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 Hs. 1, Satz 5 GlüStV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV eine unbillige Härte vorliegt, die Gesamtzahl der Geld- und Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit nicht 48 überschreitet und ein Konzept zur weiteren Anpassung vorgelegt wird, so sind gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 Hs. 2 GlüStV immer noch die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen, so dass die Behörde im Einzelfall keine Befreiung von der Erfüllung des Verbotes mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund erteilen muss. 76 bb) Die gesetzlichen Voraussetzungen des Art. 36 Abs. 2 BayVwVfG sind erfüllt. 77 Gemäß Art. 36 Abs. 2 BayVwVfG darf ein Verwaltungsakt
pflichtgemäßem Ermessen unbeschadet des Absatzes 1 mit einer der in Nrn. 1 bis 5 genannten Nebenbestimmungen erlassen bzw. verbunden werden. 78 Die Klausel „unbeschadet des Abs. 1“ stellt eine Rechtsgrundverweisung auf Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG dar. Diese Verweisung ist so zu lesen, dass für den Fall, in dem ein Anspruch auf ermessensfehlerfrei Entscheidung über den Erlass eines Verwaltungsakts besteht, dieser mit einer Nebenbestimmung versehen werden darf, wenn die Nebenbestimmung sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden. Zweck des Art. 36 Abs. 1 Alternative 2 BayVwVfG ist es, rechts- und anspruchsbegründende Voraussetzungen, deren Fehlen zur Versagung des Verwaltungsakts führen muss, auszuräumen (Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 36 Rn. 121, 132). Eine Nebenbestimmung ist somit nur zulässig, wenn sie sicherstellen soll, dass die Voraussetzungen für den Erlass des Verwaltungsakts erfüllt werden, nicht hingegen dann, wenn sie nur sicherstellen soll, dass die Voraussetzungen erfüllt bleiben. Das gilt jedenfalls für solche Nebenbestimmungen, die - wie auflösende Bedingung, Befristung oder Widerrufsvorbehalt - darauf zielen, die Wirksamkeit eines Verwaltungsakts zu beseitigen (vgl. BVerwG, U.v. 9.12.2015 - 6 C 37/14 - juris Rn. 17, 20). 79 Entgegen der Ansicht der Klägerin stellen die in den Ziffern 6. der streitgegenständlichen Bescheide verfügten auflösenden Bedingungen sicher, dass die gesetzlichen Voraussetzungen der Befreiungen von der Erfüllung des Verbotes mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund erfüllt werden. 80
dem Wortlaut der zweiten Alternative seines ersten Satzes das bloße „Vorlegen“ eines Konzeptes zur weiteren Anpassung genügen lässt, dahingehend auszulegen, dass die Anforderungen des Anpassungskonzepts sicherzustellen sind. 82 § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV strebt einen Interessenausgleich zwischen den mit dem Staatsvertrag verfolgten Allgemeinwohlzielen und dem Bestandsschutz im Einzelfall an, wodurch den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgebots Rechnung getragen werden soll (LT-Drs. 16/12192, S. 14). Auch § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV ist eine Kompromissregelung und bringt einerseits Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen der Spielhallenbetreiber mit den Allgemeinwohlzielen der §§ 24, 25 GlüStV andererseits in Einklang. Die von §§ 24, 25 GlüStV verfolgten Allgemeinwohlziele sollen jedoch auf Dauer nicht hintan gestellt werden (LT-Drs. 16/11995, S. 32). Vor dem Hintergrund dieses Interessenausgleichs zwischen Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen der Spielhallenbetreiber und den Allgemeinwohlzielen der §§ 24, 25 GlüStV würde ein Verständnis des § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV i.V.m. Art. 12 Satz 1 Alt. 2 AGGlüStV dahingehend, dass das bloße Vorlegen eines Anpassungskonzeptes genügt, einseitig zu Lasten der Allgemeinwohlziele der §§ 24, 25 GlüStV gehen. Diese stellen jedoch überragend wichtige Gemeinwohlziele dar, die selbst objektive Berufswahlbeschränkungen rechtfertigen können (BVerwG, U.v. 5.4.2017 - 8 C 16/16 - juris Rn. 34). Daher ist § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV i.V.m. Art. 12 Satz 1 Alt. 2 AGGlüStV teleologisch so auszulegen, dass die Anforderungen des Anpassungskonzepts nicht nur im Zeitpunkt der Erteilung der Befreiung, sondern dauerhaft während des Betriebs der Verbundspielhallen sicherzustellen sind. 83 Für dieses Ergebnis spricht auch ein systematischer Vergleich mit § 25 Abs. 2 GlüStV und § 24 Abs. 3 GlüStV i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AGGlüStV. 84 Gemäß § 25 Abs. 2 GlüStV ist die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ausgeschlossen. Das Verbundverbot des § 25 Abs. 2 GlüStV verfolgt das Ziel der Spielsuchtbekämpfung durch eine Beschränkung des insgesamt verfügbaren Spielhallenangebots (LT-Drs. 16/11995, S. 31). Näher wird das Verbundverbot damit begründet, dass Mehrfachspielhallen aufgrund des gesteigerten Angebots an Geldspielgeräten in engem räumlichen Verbund ein wesentliches Element zur Steigerung der Spielsucht darstellten und durch sie ein „Las-Vegas-Effekt“ eintrete, der erhebliche Anreize für ein nicht mehr bewusst gesteuertes Weiterspielen biete (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 16/4027, S. 11; Landtag des Saarlandes, Drs. 15/15, S. 71). Durch das Verbundverbot sollen das gewerbliche Spiel auf das Maß von Unterhaltungsspielen und damit auf ein harmloses Freizeitvergnügen zurückgeführt sowie die Entstehung spielbankähnlicher Großspielhallen verhindert werden (LT-Drs. 16/11995, S. 31). Das Verbundverbot soll zur Verhinderung und Bekämpfung von Spielsucht dadurch beitragen, dass ein Spieler auf dem Weg von einer Spielhalle zur nächsten „auf andere Gedanken“ kommt (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drs. 16/4027, S. 11). Der Spieler soll sich
dem Verlassen der Spielhalle so weit von ihrer Atmosphäre gelöst haben, dass ein selbständiger, neuer Entschluss zum Betreten einer weiteren Spielhalle erforderlich ist (BVerfG, B.v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12, 1 BvR 1630/12 u.a. - juris Rn. 133 ff.; OVG Sachsen, B.v. 9.11.2017 - 3 B 240/17 - juris Rn. 16). Die Befreiung von der Erfüllung des Verbotes mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund stellt somit einen begünstigenden Verwaltungsakt dar, der die Rechtspositionen der Klägerin entgegen der gesetzlich intendierten Grundkonstellation ausnahmsweise erweitert. Um diesen Ausnahmecharakter einer Befreiung von der Erfüllung des Verbotes mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund zu wahren, ist § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV so auszulegen, dass die Anforderungen des Anpassungskonzepts auch während des Betriebs der Verbundspielhallen sicherzustellen sind. 85 Auch die Vorschrift des § 24 Abs. 3 GlüStV i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AGGlüStV stützt dieses Ergebnis. Gemäß § 24 Abs. 3 GlüStV i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AGGlüStV darf die Erlaubnis
StV nur erteilt werden, wenn die Einhaltung der Jugendschutzanforderungen
StV, des Internetverbots in § 4 Abs. 4 GlüStV, der Werbebeschränkungen
StV, der Anforderungen an das Sozialkonzept
StV und der Anforderungen an die Aufklärung über Suchtrisiken
StV sichergestellt ist. Wenn aber schon bei der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für eine Einzelspielhalle - wie es der gesetzlich vorhergesehene Regelfall ist (§ 25 Abs. 2 GlüStV) - die o.g. Voraussetzungen sichergestellt sein müssen, dann müssen erst Recht im Fall einer Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht und deshalb als besonders gefährlich eingeschätzt wird (s. dazu oben), die Anforderungen des § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV i.V.m. Art. 12 Satz 1 Alt. 2 AGGlüStV sichergestellt sein, so dass das bloße Vorlegen eines Anpassungskonzepts für die Erteilung einer Befreiung von der Erfüllung des Verbotes mehrerer Spielhallen im baulichen Verbund nicht genügen kann. Vielmehr ist die dauerhafte Einhaltung des Anpassungskonzepts sicherzustellen. 86 Somit stellen die Ziffern
StV die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen sind. 88 Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass der Beklagte in den Begründungen zu den Ziffern
folgend zu aa) noch sind die Vorschriften vor dem Hintergrund des Unionsrechts unanwendbar (dazu
folgend zu bb). 94 aa) Soweit die Klägerseite geltend macht, die Regelungen zum Verbundverbot in § 25 Abs. 2 GlüStV bzw. den Befreiungen davon
StV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV seien mit den Grundrechten der Klägerin aus Art. 12, Art. 14 und Art. 3 GG unvereinbar und dem Landesgesetzgeber fehle auch die entsprechende Gesetzgebungskompetenz, geht diese Auffassung
dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 7. März 2017 (1 BvR 1314/12 u.a. - NVwZ 2017, 1111 Rn. 96 ff.) ins Leere: 95 Die Bundesländer besitzen die Gesetzgebungskompetenz für die Regelungen zum Verbundverbot, eine verdrängende Kompetenz des Bundes liegt insoweit nicht vor. Auch wenn sich die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu dieser Frage unmittelbar nur auf § 25 Abs. 2 GlüStV und das dazu ergangene Saarländische Spielhallengesetz bezieht, bestehen keine ernsthaften Zweifel, dass diese Beurteilung auch für die
bayerischem Landesrecht identische Rechtslage gilt (vgl. ausführlich BayVGH, B.v. 23.8.2017 - 22 ZB 1232/17 - juris Rn. 13 f.; ebenso ausführlich für die insoweit identische Rechtslage
niedersächsischem Landesrecht NdsOVG, B.v. 4.9.2017 - 11 ME 206/17 - juris Rn. 10 ff.; ebenso OVG Hamburg, U.v. 7.2.2018 - 4 Bf 217/17 - juris Rn. 92). Gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG ist somit mit bindender Wirkung auch für das vorliegende Verfahren von der Gesetzgebungskompetenz des bayerischen Landesgesetzgebers auszugehen. 96 Die streitentscheidenden Vorschriften in § 24 Abs. 1 und § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, § 24 Abs. 2 Satz 2 GlüStV, § 25 Abs. 2 GlüStV, Art. 9 AGGlüStV, § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i.V.m. Art. 12 AGGlüStV verstoßen auch nicht materiell gegen Art. 3, Art. 12 und Art. 14 GG. Zunächst ist festzuhalten, dass die Klägerin von den vorgenannten Vorschriften profitiert, da das Verbundverbot des § 25 Abs. 2 GlüStV für sie gerade nicht gilt (§ 29 Abs. 4 Satz 2 und Satz 4 GlüStV). Insoweit kann die Klägerin sich auch nicht auf eine ungerechtfertigte Grundrechtsverletzung berufen. Beschwert kann die Klägerin daher nur von der Regelung des Art. 12 AGGlüStV sein. 97 Die Regelung des Art. 12 AGGlüStV verstößt weder gegen Art. 12 GG noch gegen Art. 14 GG oder gegen Art. 3 GG. Wie der Bayerische Verfassungsgerichtshof (BayVerfGH, E.v. 12.6.2017 - Vf. 4-VII-13 - juris Rn. 86, mit Bezugnahme auf BVerfG, B.v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12) für die zu Art. 12 GG und Art. 3 GG inhaltsgleichen Regelungen der Verfassung des Freistaates Bayern zu Recht festgestellt hat, stellt das Übergangsrecht des Art. 12 AGGlüStV i.V.m. § 29 Abs. 4 GlüStV insgesamt einen zulässigen Eingriff in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber und eine gleichfalls zulässige Eigentumsbegrenzung dar. Eingriffe in die Grundrechte sind durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt (vgl. dazu unten unter Buchst. bb und cc und OVG Hamburg, U.v. 7.2.2018 - 4 Bf 217/17 - juris Rn. 84 ff. und Rn. 96 ff.). 98 Ferner musste der Bayerische Verfassungsgerichtshof im Rahmen der Prüfung des Gleichheitssatzes der Verfassung des Freistaates Bayern auch eine mögliche Ungleichbehandlung mit Spielbanken prüfen, die der Bayerische Verfassungsgerichtshof (BayVerfGH, E.v. 12.6.2017 - Vf. 4-VII-13 - juris Rn. 18) verneint hat. Das Gerätespiel in Spielbanken ist nicht mit dem in Spielhallen zu vergleichen, so dass aus diesem Grund eine Ungleichbehandlung nicht gegeben ist (so auch OVG Hamburg, U.v. 7.2.2018 - 4 Bf 217/17 - juris Rn. 129 ff.). 99 Sofern die Klägerin eine Verletzung des Art. 14 GG geltend macht, dürfte der Schutzbereich dieses Grundrechts nicht neben Art. 12 GG eröffnet sein. Jedenfalls eröffnet Art. 14 GG keinen weitergehenden Schutz als Art. 12 GG (BVerfG, B.v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 - juris Rn. 169, 178, 212), so dass auch eine Verletzung dieses Grundrechts ausscheidet. 100 Ferner verletzen auch die Übergangsregelungen des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV keine Grundrechte (BVerfG, B.v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 - juris Rn. 213). Anders als die Klägerin meint, wurden bereits mit dem § 29 Abs. 4 Satz 2 und Satz 4 GlüStV i.V.m. Art. 12 Satz 1 AGGlüStV großzügige Übergangsregelungen eingeräumt, auch wenn diese der Klägerin möglicherweise nicht bekannt waren. 101 bb) Für die von der Klägerseite umfangreich vorgetragenen Bedenken gegen die Anwendbarkeit der Regelungen des GlüStV und des AGGlüStV wegen deren Unvereinbarkeit mit Unionsrecht wird auf die obigen Ausführungen zu 1. verwiesen, die in gleicher Weise auch vorliegend bereits durchgreifende Zweifel daran, ob sich die Klägerin auf den Anwendungsvorrang etwaiger unionsrechtlicher Regelungen berufen kann (s. oben zu 1.a), aufwerfen. 102 Jedenfalls sind aber die vorliegend maßgeblichen Regelungen des GlüStV und des AGGlüStV, selbst wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt zu bejahen wäre, mit Unionsrecht vereinbar. Die Regelungen zum Verbundverbot verletzen nicht die Gewährleistungen der unionsrechtlichen Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit
49 AEUV. Es liegen insoweit den Regelungen des Rechts der Spielhallen legitime Ziele zur Beschränkung der Grundfreiheiten zugrunde. 103 Das Bundesverwaltungsgericht hat dazu in der Entscheidung vom 16. Dezember 2016 (zur insoweit identischen Rechtslage
dem Landesrecht des Landes Berlin) folgendes ausgeführt: 104 „Der Europäische Gerichtshof hat die unionsrechtlichen Anforderungen aus dem Kohärenzgebot für den Bereich des Glücksspiels dahin konkretisiert, dass Regelungen im Monopolbereich zur Sicherung ihrer Binnenkohärenz an einer tatsächlichen Verfolgung unionsrechtlich legitimer Ziele ausgerichtet sein müssen. Über den Monopolsektor hinausgreifend fordert das Kohärenzgebot, dass Monopolregelungen nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden dürfen, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt (vgl. zusammenfassend BVerwG Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - BVerwGE 147, 47 < 58 ff., 71 ff.> m.w.N.). Der Europäische Gerichtshof hat das unionsrechtliche Kohärenzgebot für das Glücksspiel in seiner bisherigen Rechtsprechung lediglich im Bereich staatlicher Monopolregelungen für relevant gehalten. Der Senat kann offenlassen, ob es auch in nicht monopolisierten Bereichen des Glücksspielrechts Wirkung entfaltet, soweit eine unionsrechtliche Grundfreiheit berührt ist. Denn es läge hier jedenfalls kein Verstoß gegen die aus ihm abgeleiteten Anforderungen vor“ (BVerwG, U.v. 16.12.2016 - 8 C 6/15 - BVerwGE 157, 127 Rn. 84 f.). 105 Dem folgend hat das NdsOVG (für die insoweit ebenfalls identische Rechtslage
niedersächsischem Landesrecht) im Einzelnen dargelegt, dass die durch die Regelungen zum Mindestabstandsgebot und zum Verbundverbot sowie die Erlaubnispflicht für den Betrieb von Spielhallen (von der Klägerin behauptete) Beschränkung der unionsrechtlichen Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt und geeignet ist, unionsrechtlich legitimierte Ziele zu gewährleisten. Diese werden durch die Regelungen im GlüStV und den Ausführungsregelungen der Länder - vorliegend der Art. 9 ff. AGGlüStV - in systematischer und kohärenter Weise verwirklicht. Denn die von der Klägerseite insoweit als nicht dem Kohärenzerfordernis entsprechende Werbepraxis des Deutschen Toto- und Lotto-Blocks (DTB) sowie die Zulassung von Online-Casinospielen lassen unter Berücksichtigung des Risikos problematischen Spielverhaltens in (Verbund-)Spielhallen nicht darauf schließen, dass die Regulierung des (Weiter-)Betriebs von Spielhallen durch den GlüStV und die Ausführungsregelungen der Länder zur Zielverwirklichung ungeeignet wäre (ausführlich dazu NdsOVG, B.v. 4.9.2017 - 11 ME 206/17 - juris Rn. 22 ff.; ebenso OVG NW, B.v. 8.6.2017 - 4 B 307/17 - juris Rn. 36 ff. und OVG Hamburg, U.v. 7.2.2018 - 4 Bf 217/17 - juris Rn. 150). Ungeachtet dessen entfällt die Eignung einer Regelung zur Bekämpfung von Spielsucht nicht ohne Weiteres schon deshalb, weil illegale Formen von Suchtgefahren insbesondere im Internet nicht vollständig ausgeschlossen und unterbunden werden können (vgl. HambOVG, B.v. 20.10.2020 - 4 Bs 226/18 - juris Rn. 47 m.w.N.) oder eine Verwaltungspraxis im Hinblick auf eine zu erwartende Gesetzesänderung in einem anderen Glücksspielsektor bezogen auf diesen Bereich angepasst bzw. modifiziert wird. Auch das Gebot der Gleichbehandlung
G, U.v. 9.7.2014 - 8 C 36.12 - juris Rn. 25; VGH BW, U.v. 4.7.2019 - 6 S 1354/18 - juris Rn. 30). Im Übrigen liegt es auf der Hand, dass hinsichtlich des Spielens von Glücksspielen in Spielhallen sowie im Internet aufgrund der zutage tretenden Unterschiede regelmäßig nicht von gleichgelagerten Fällen gesprochen werden kann (VGH BW, B.v. 3.3.2021 - 6 S 3097/20 - juris Rn. 18; ebenso OVG NRW, U.v. 10.3.2021 - 4 A 4700/19 - juris Rn. 40). Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffene Beschränkung lediglich „scheinheilig“ zur Suchtbekämpfung eingeführt worden wäre, tatsächlich aber einem anderen - insbesondere fiskalischen - Zweck dient. Zudem gibt es auch bereichsübergreifend keine gegenläufigen landesgesetzlichen Regelungen oder eine sie konterkarierende Politik, für die zu prüfen wäre, ob sie die Wirksamkeit dieser Einschränkungen beeinträchtigen könnten (vgl. BVerwG, U.v. 16.12.2016 - 8 C 6/15 - BVerwGE 157, 127 Rn. 85; OVG Saarland, U.v. 5.7.2017 - 1 A 51/15 - juris Rn. 317). 106 Die entscheidende Kammer schließt sich dieser Auffassung ausdrücklich an. Entgegen der von der Klägerseite vertretenen Meinung sind der glücksspielrechtliche Erlaubnisvorbehalt
StV, Art. 9 Abs. 1 und Art. 11 AGGlüStV sowie das gesetzliche Verbundverbot (§ 25 Abs. 2 GlüStV, Art. 9 Abs. 3 AGGlüStV) mit Unionsrecht vereinbar. Insoweit ist
Auffassung der Kammer aufgrund der gesetzgeberischen Entscheidung zur Regulierung des (Weiter-)Betriebs der Spielhallen mit entsprechenden Befreiungsvoraussetzungen in den genannten Regelungen auch für die Beklagte keine weitere Darlegung in den angegriffenen Bescheiden geboten. Dass die Wertungen des Gesetzgebers in der Situation der Spielhallen der Klägerin im Stadtgebiet der Beklagten nicht zutreffend wären, ist nicht erkennbar. 107 cc) Die von der Klägerin beanstandeten Regelungen verstoßen auch nicht gegen die Notifizierungspflicht der RL 98/34/EG (BVerwG, U.v. 16.12.2016 - 8 C 6/15 - BVerwGE 157, 127 Rn. 86 f.). 108 Die hier angegriffenen Vorschriften des Gesetzes unterlagen
der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (a.a.O.), der das Verwaltungsgericht folgt, nicht der Informationspflicht aus Art. 8 Abs. 1 Satz 1 der RL 98/34/EG, da sie keine „technischen Vorschriften“ im Sinne von Art. 8 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 1 der Richtlinie darstellen. Der Europäische Gerichtshof sieht nationale Vorschriften, die bestimmte Verwendungsmöglichkeiten eines Erzeugnisses
seinem Inverkehrbringen einschränken, nur dann als notifizierungspflichtige „sonstige Vorschriften“
4 der RL 98/34/EG an, wenn sie auf das Erzeugnis selbst bezogen sind und dessen Zusammensetzung, Art oder Vermarktung wesentlich beeinflussen können (EuGH, U.v. 19.7.2012, C-213/11 u.a. - NVwZ-RR 2012, 717 - juris Rn. 27 ff., 35; EuGH, U.v. 13.10.2016 - C-303/15 - juris Rn. 20 ff., 29). Die Verwendungsbeschränkung muss sich auf jedes Exemplar des betreffenden Erzeugnisses beziehen und ihm dadurch kraft seiner Beschaffenheit im weiteren Lebenszyklus anhaften. Dies wird auch daran deutlich, dass eine nationale Verwendungsbeschränkung nur dann als „sonstige Vorschrift“ mitteilungspflichtig ist, wenn sie die Nutzungskanäle für das betreffende Erzeugnis verringert (vgl. EuGH, U.v. 11.6.2015 - C-98/14 - juris Rn. 99; EuGH, U.v. 13.10.2016 - C-303/15 - juris Rn. 26). Das ist dann der Fall, wenn in einem bestimmten Nutzungskanal kein Exemplar des betreffenden Erzeugnisses mehr verwendet werden darf (vgl. zum Verbot der Verwendung von Spielautomaten außerhalb von Spielcasinos: EuGH, U.v. 11.6.2015 - C-98/14 - juris Rn. 99). Eine geplante nationale Regelung ist dagegen nicht
1 der Richtlinie mitteilungspflichtig, wenn sie den potenziellen Einsatzbereich eines Erzeugnisses lediglich bestimmten Bedingungen unterwirft und ihn damit in einer Weise beschränkt, die nicht für jedes einzelne Exemplar zum Tragen kommt. Die Verringerung der Gerätehöchstzahl in Spielhallen sowie die Anforderungen an den Betrieb von Spielhallen haften nicht dem Erzeugnis der Spielautomaten als solches an und verringern nicht ihre Nutzungskanäle. Sie führen vielmehr u.a. zu einer verringerten Dichte an Geldspielgeräten innerhalb dieser Spielstätten und verringern die Größe des Marktes für Spielautomaten und möglicherweise auch deren Wert. Dies ist für die Frage der Notifizierungspflicht irrelevant (EuGH, U.v. 21.4.2005 - C-267/03 - juris Rn. 95). Auch
vollständiger Umsetzung der angegriffenen Regelungen bleibt die Verwendung von Spielgeräten in Spielhallen zulässig, selbst wenn einige Betreiber zur Wahl eines anderen Standortes veranlasst werden und in einer Spielhalle nur eine geringere Zahl von Geräten aufgestellt werden darf (vgl. BVerwG, U.v. 16.12.2016 - 8 C 6/15 - BVerwGE 157, 127 Rn. 86 ff.; OVG Hamburg, U.v. 7.2.2018 - 4 Bf 217/17 - juris Rn. 223 ff.). 109 b) Die Voraussetzungen des Art. 12 Satz 1 AGGlüStV liegen vor. Die sechs streitgegenständlichen Spielhallen befinden sich innerhalb eines Gebäudes und stehen untereinander in „einem baulichen Verbund“ (Art. 12 Satz 1 AGGlüStV). 110 Bei dem Begriff „baulicher Verbund“ handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der
der Rechtsprechung des BayVGH unter Berücksichtigung des Schutzzwecks des Erlaubnisvorbehalts gemäß § 1 GlüStV (vgl. § 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, Art. 9 Abs. 1 Nr. 1 AGGlüStV) und unter Beachtung der baurechtlichen Situation näher zu bestimmen ist (vgl. BayVGH, U.v. 11.10.2016 - 10 BV 590/15 - juris Rn. 20 f.). 111 Vorliegend befinden sich alle sechs Spielhallen innerhalb eines einheitlichen Gebäudes. Dies ergibt sich aus den dem Betrieb der (sechs) Spielhallen zugrundeliegenden jeweiligen Erlaubnisbescheiden gem. § 33 i GewO vom 30. November 2010 mit den beiliegenden Plänen, die zum Bestandteil dieser Bescheide erklärt worden sind. Das Gebäude ist ein einheitliches Gebäude mit einheitlicher Erschließung. Bereits aufgrund dieses eindeutigen Befundes ist eine weitere Einschränkung vorliegend nicht geboten (vgl. für den Begriff des „Gebäudekomplexes“: BayVGH, U.v. 11.10.2016 - 10 BV 590/15 - juris Rn. 21). 112 Entgegen der Auffassung der Klägerseite spielt es für dieses einheitliche Gebäude vorliegend auch keine Rolle, dass zwischen den einzelnen Spielhallen ein unmittelbarer Durchgang nicht möglich ist. Denn wie sich aus den Plänen im Einzelnen ergibt, ist trotz dieser Situation ein Hin- und Herwechseln zwischen den einzelnen Spielhallen des Gebäudes untereinander „ohne großen Aufwand“ (BayVGH, U.v. 11.10.2016 - 10 BV 590/15 - juris Rn. 21) möglich. Die Eingänge zu den (sechs) Spielhallen liegen für je zwei Spielhallen nahezu ohne jeden Zwischenraum direkt nebeneinander, unter einem gemeinsamen Vordach ist ein Wechseln von einer Spielhalle in die nächste ohne Aufwand möglich. Das Verlassen der Spielhallen führt nicht dazu, dass mit dem kurzzeitigen Betreten des Außenbereichs eine von der Rechtsprechung geforderte erneute Hemmschwelle aufgebaut wird, da ein Wechsel in eine andere Spielhalle kurzläufig möglich und eine Blickbeziehung zur nächsten Spielhalle gegeben ist. Es ist möglich, eine Spielhalle über deren zweiten Ausgang zu verlassen und somit über den nächsten, unmittelbar anschießenden Eingang die dritte Spielhalle zu erreichen und dort über den nächsten Ausgang diese zu verlassen und in die nächstgelegene weitere Spielhalle zu wechseln. Auf diese Weise ist es möglich, zwischen sämtlichen sechs Spielhallen ohne größere Wege durch den Außenbereich zu wechseln. Damit ist vor dem Hintergrund des mit der Regelung verfolgten Spielerschutzes (vgl. § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) ebenfalls von einem einheitlichen Gebäude auszugehen. Hinzu kommt, dass
den Plänen die Räume im mittleren bis zum nördlichen Bereich der Spielhallen als gemeinsamer Nutzungsbereich ausgestaltet sind, in dem sich u.a. verschiedene Nebenräume (z.B. Personalräume) befinden. Auch wenn die Spieler diesen Bereich selbst nicht betreten können, ist die bauliche Anlage auf die gemeinsame Nutzung dieses Zwischenbereichs ausgerichtet, unabhängig davon, dass die Personalräume für jede Spielhalle gesondert ausgewiesen sind. Auch die an den Eingängen der sechs Spielhallen angebrachte Werbung spricht für das Vorliegen eines einheitlichen Gebäudes. Die Werbeaufschrift „Casino“ an den Eingängen erstreckt sich
den vorliegenden Lichtbildern und Plänen über den Eingangsbereich von jeweils zwei Spielhallen. Insoweit handelt es sich entgegen der Auffassung der Klägerin um eine einheitliche Außenreklame. Diese einheitliche Werbung über dem überdachten gemeinsamen Eingangsbereich spricht gerade gegen das Vorliegen abgegrenzter selbständiger Betriebsstätten. 113 Insgesamt ist aufgrund dieser Umstände vorliegend zur Überzeugung des Gerichts somit vom Betrieb der sechs Spielhallen innerhalb eines Gebäudes bzw. im Rahmen des baulichen Verbundes im Sinne des Art. 12 Satz 1 AGGlüStV auszugehen. 114 c) Die Erteilung einer spielhallenrechtlichen Erlaubnis für den (Weiter-)Betrieb der Spielhallen ist somit grundsätzlich ausgeschlossen (§ 25 Abs. 2 GlüStV). Von diesem zwingenden Verbot kommt eine Befreiung nur unter den Voraussetzungen des Art. 12 AGGlüStV in Betracht.
dieser Vorschrift ist eine Begrenzung der Gesamtzahl der Geld- und Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit auf 48 Geräte notwendig. 115 Diese Begrenzung der in den sechs Spielhallen aufgestellten Geldspielgeräte auf 48 Geräte hat die Klägerin zwar ausdrücklich abgelehnt. Sie begehrt vielmehr die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb mit insgesamt 72 Geldspielgeräten. Diese Erlaubnis hätte jedoch gänzlich versagt werden müssen. Insoweit hat die Beklagte für ihre Entscheidung richtigerweise den hilfsweise gestellten Antrag der Klägerin mit dem Anpassungskonzept vom
dem Ablauf dieser Frist zum
StV hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der
diesem Staatsvertrag bestehenden oder aufgrund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Die zuständige Behörde des jeweiligen Landes kann
StV die hierfür erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Sie kann
StV insbesondere die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Die Tatsache, dass § 9 GlüStV auf den Betrieb von Spielhallen nicht unmittelbar anwendbar ist, beschränkt nicht die Befugnis des jeweiligen Landes, auf der Grundlage des § 28 GlüStV eine eigene glücksspielrechtliche Eingriffsnorm zu schaffen, die auch die Möglichkeit des Erlasses von Einzelanordnungen für den Betrieb von Spielhallen umfasst (vgl. BayVGH, B.v. 11.12.2013 - 10 CS 13.2300 - juris Rn. 20; VG Augsburg, B.v. 31.3.2015 - Au 5 S 15.80 - juris Rn. 37 ff.). 119 Als Rechtsgrundlage für die Beseitigungsanordnung kommt daher grundsätzlich Art. 10 Satz 2 Halbsatz 1 AGGlüStV i.V.m. § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 und 3, § 26 Abs. 1 GlüStV in Betracht.
StV haben die zur Durchführung der Gewerbeordnung zuständigen Behörden die Aufgabe, die Erfüllung der
dem Glücksspielstaatsvertrag bestehenden oder aufgrund des Glücksspielstaatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Pflichten und die Erfüllung der
diesem Gesetz oder aufgrund dieses Gesetzes begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen beim Betrieb von Spielhallen zu überwachen. Art. 10 Satz 2 Halbsatz 1 AGGlüStV räumt ihnen zu diesem Zweck die Befugnisse
StV ein.
StV kann die zuständige Behörde Anforderungen an die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele und die Werbung hierfür stellen.
StV darf von der äußeren Gestaltung der Spielhalle keine Werbung für den Spielbetrieb oder die dort angebotenen Spiele ausgehen oder durch eine besonders auffällige Gestaltung ein zusätzlicher Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werden. 120 b) § 26 Abs. 1 GlüStV ist auch mit unions- und verfassungsrechtlichen Vorgaben vereinbar ist. Es wird insoweit auf die obigen Ausführungen (vgl. oben zu 1. und 4.) verwiesen. Primäres Ziel ist die Suchtprävention, mithin eine vernünftige Erwägung des Gemeinwohls. Anreize, die darauf ausgelegt sind, Spieler zu veranlassen, die Spielhalle aufzusuchen, sollen vermieden werden.
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (B.v. 3.9.2009 - 1 BvR 2384/08 - NVwZ 2010, 313 ff.) dient die Bekämpfung und Eindämmung der Spielsucht einem besonders wichtigen Gemeinwohlziel. Auch der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat in seiner Entscheidung vom 25. September 2015 festgestellt, dass die Regelung des § 26 Abs. 1 GlüStV nicht gegen Grundrechte verstößt (BayVerfGH, E.v. 25.9.2015 - Vf, 9-VII-13, Vf. 4-VII-14, Vf. 10-VII-14 - juris Rn. 234 ff.). 121 c) Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 26 Abs. 1 GlüStV liegen vor. 122
StV darf von der äußeren Gestaltung der Spielhalle keine Werbung für den Spielbetrieb oder die in der Spielhalle angebotenen Spiele ausgehen (Alt. 1) oder durch eine besonders auffällige Gestaltung ein Anreiz für den Spielbetrieb geschaffen werden (Alt. 2). Letzteres liegt hier vor. 123 Die Verbotstatbestände des § 26 Abs. 1 GlüStV sind nicht deckungsgleich, weisen aber gemeinsame Schnittmengen auf; je
konkretem Einzelfall kann entweder nur einer der beiden Verbotstatbestände oder es können beide zugleich erfüllt sein (BayVGH, B.v. 26.5.2014 - 22 CS 14.640 - juris Rn. 13). Ein zusätzlicher Anreiz i.S.d. § 26 Abs. 1 Alt. 2 GlüStV wird geschaffen, wenn die Gestaltung geeignet ist, nicht nur über die Existenz der Spielhalle zu informieren, sondern einen bislang Unentschlossenen, aber nicht Uninteressierten, zum Glücksspiel zu verleiten (BayVGH, B.v. 26.5.2014 a.a.O. Rn. 16). 124 Vorliegend kann dahingestellt bleiben, ob durch die Verwendung des Begriffes „Casino“ bereits ein Verstoß gegen die Gestaltungsvorschrift des § 26 Abs. 1 Alt. 1 GlüStV vorliegt und ob eine solche Auslegung mit Rücksicht auf verfassungsrechtliche und unionsrechtliche Wertungen auf Bedenken stößt (s. hierzu BayVGH, B.v. 26.5.2014 a.a.O. Rn. 14). Die streitgegenständliche Beseitigungsanordnung findet ihre Rechtsgrundlage jedenfalls in § 26 Abs. 1 Alt. 2 GlüStV, denn die auffällige äußere Aufmachung des Schriftzuges kann einen zusätzlichen Anreiz für den Spielbetrieb schaffen. 125 Selbst wenn man davon ausgehen wollte, dass nicht jegliche Bezeichnung als „Casino“ einen besonderen zusätzlichen Anreiz für den Spielbetrieb darstellt (so VG Regensburg, U.v. 5.3.2015 - RN 5 K 13.1281 - juris Rn. 29), geht vorliegend von der Gestaltung, Größe und Außenwirkung der Werbeanlage ein Anreiz aus, der bislang Unentschlossene zur Teilnahme am Spiel motivieren kann. Der Begriff „Casino“ wird von der Mehrheit der Bevölkerung, auch wenn sie keinen besonderen Bezug zu Glücksspielen hat, automatisch mit einem Angebot an Glücksspielen jeglicher Art verbunden. Der Schriftzug ist vorliegend auch blickfangmäßig herausgestellt. Die Werbeanlagen befinden sich in unmittelbarer Nähe befahrener Straßen und sind von den Fahrbahnen aus gut sichtbar. Dazu trägt auch die Größe der Werbetafeln insgesamt bei und insbesondere der speziell bei der Bezeichnung „Casino“ nochmals größere Schriftzug. Zudem sind die Tafeln in den Abendstunden beleuchtet, was den Blick in besonderer Weise auf den Schriftzug lenkt. Damit ist die Werbeanlage aufgrund ihrer Gesamtgestaltung geeignet, auch einen bislang Unentschlossenen, aber nicht Uninteressierten, zum Glücksspiel zu verleiten. 126 6. Soweit in Auflage 6.11 festgelegt wird, dass Werbung im Internet und Fernsehen sowie über Telekommunikationsanlagen (einschließlich E-Mail und SMS) gemäß § 5 Abs. 3 GlüStV verboten ist, ist auch diese Auflage rechtmäßig. Diese Auflage ist als im Wesentlichen gesetzeswiederholende bzw. - konkretisierende Verfügung (vgl. BayVGH, B.v. 12.3.2010 - 10 CS 09.1734 - juris Rn. 17) rechtmäßig. Soweit die Klägerseite auch diese Regelung mit höherrangigem Unionsrecht als nicht vereinbar ansieht, folgt die Kammer dieser Rechtsauffassung nicht und verweist insoweit wieder auf die obigen Ausführungen. Die von der Klägerseite angeführten Werbebeispiele lösen
Ansicht des Gerichts keine Inkohärenz aus. Angesichts der Ausgestaltung der Werbung mit im Wesentlichen lediglich informierenden Charakters ist sie nicht zu beanstanden (BayVGH, B.v. 22.12.2020 - 23 ZB 18.1737 - juris Rn. 43 ff.). 127 7. Soweit die Klägerin des Weiteren die Feststellung beantragt hat, dass keine Genehmigung erforderlich ist, so ist dieser Feststellungsantrag unzulässig. Die prozessuale Situation zeichnet sich dadurch aus, dass die Klägerin bei der Behörde einen Antrag auf Erteilung der glückspielrechtlichen Erlaubnis gestellt, die Behörde die Erlaubnis mit Auflagen und Nebenbestimmungen erlassen hat und die Klägerin im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ihr Anfechtungsbegehren − neben dem Feststellungsbegehren − weiterverfolgt. 128
GO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann. Letzteres ist vorliegend jedoch der Fall. Die Klägerin kann mit der Anfechtung der streitgegenständlichen Bescheide, Rechtsschutz durch Gestaltungsklage erreichen. Ein darüberhinausgehendes Rechtsschutzziel, das mit der Feststellungsklage verfolgt werden könnte, ist nicht erkennbar (BayVGH, B.v. 22.12.2020 - 23 ZB 18.1657 - juris Rn. 50 ff). Denn anders als bei dem der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, U.v. 16.12.2016 - 8 C 6.15 - BVerwGE 157, 127) zugrunde liegenden Sachverhalt kann die Klägerin vorliegend durch die Gestaltungsklage auf Erteilung einer (ab dem
StV haben Veranstalter von öffentlichen Glücksspielen, somit auch die Klägerin als Betreiberin der streitgegenständlichen Spielhalle(
StV zwingend zu erfüllenden Konzepte. Im Gegensatz zur Auffassung der Klägerseite erfasst die Hinweispflicht insoweit nämlich nicht die Regelungen zur Befristung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis bzw. zur Befristung zur Befreiung vom Verbundverbot. Vielmehr stehen die Auflagen, auf die die Klägerin das bei ihr beschäftigte Personal
weislich hinweisen muss, im Zusammenhang mit der Erfüllung der von ihr im Rahmen der Antragstellung
StV vorgelegten Konzepte. Zur Erfüllung der Ziele des § 1 GlüStV ist die Klägerin verpflichtet, im Rahmen des Betriebs der Spielhallen die im Interesse des Spieler- und Jugendschutzes erlassenen Auflagen einzuhalten, das in den Spielhallen beschäftigte Personal ist auf diese Auflagen hinzuweisen. 134
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.