VG München, Beschluss v. 05.11.2021 – M 7 E 21.4629 - Bürgerservice Navigation Inhalt VG München, Beschluss v. 05.11.2021 – M 7 E 21.4629 Download Drucken Titel: Zur Bestimmtheit der Fragestellung ein

Art. 18Abs.

9 GO, die mit der Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens durch den Gemeinderat beginne, durch eine verwaltungsgerichtliche Anordnung nach § 123 VwGO eine vorläufige Schutzwirkung aufgrund einer konkreten gerichtlichen Abwägung erreicht werden, wobei allerdings die Erfüllung der Zulässigkeitsvoraussetzung des Bürgerbegehrens gesichert erscheinen müsse. Dies sei vorliegend nicht der Fall. Soweit die Antragsgegnerin verpflichtet werden solle, bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens in der Hauptsache alle bau- und planungsrechtlichen Maßnahmen zu unterlassen, die eine Ausweitung des Betriebs des Chemieunternehmens UI ermöglichten, bestehe ein derart weit gefasster Sicherungsanspruch nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs gerade nicht. Aber auch einen beschränkten Sicherungsanspruch könnten die Antragsteller nicht glaubhaft machen. Vorliegend seien bereits die Zulässigkeitsvoraussetzungen des Bürgerbegehrens nicht erfüllt. Das Bürgerbegehren genüge nicht den Anforderungen einer ausreichenden Bestimmtheit und enthalte in seiner Begründung in entscheidungsrelevanter Weise unzutreffende und irreführende Tatsachen, was im Wesentlichen unter Wiederholung der Bescheidsgründe weiter ausgeführt wurde. Ergänzend wurde vorgetragen, die weitergehende Auslegung der Fragestellung sei durchaus nicht fernliegend. So sei zumindest nach dem Vortrag der Bevollmächtigten der Antragsteller nach der Intention der Initiatoren des Bürgerbegehrens das Bürgerbegehren sowohl darauf gerichtet, dass die Antragsgegnerin die derzeit in Aufstellung befindlichen Bauleitpläne einstellen, als auch darüberhinausgehend alle weiteren möglichen Maßnahmen ergreifen solle, um eine Ausweitung des Betriebs der Chemiefabrik von UI am Standort P. zu verhindern. Im Hinblick auf den nicht auflösbaren Widerspruch zwischen der weitreichenden Fragestellung und der einschränkenden Begründung, der letztlich dazu führe, dass weder die zur Abstimmung berufenen Bürger noch die Gemeinde wüssten, welche konkreten Maßnahmen in Umsetzung des Bürgerbegehrens zu treffen wären, sei es als besonders unglücklich anzusehen, wenn in der Fragestellung des Bürgerbegehrens die Verhinderung einer weiteren Expansion durch die Gemeinde angestrebt werde, das Wort „weitere“ aber sodann in Klammern gesetzt werde. Zudem vermittelten alle zentralen Elemente des Bürgerbegehrens den unzutreffenden Eindruck, die Firma UI betreibe aktuell Expansionsbestrebungen im Sinne von Produktionsausweitungen, zu deren Realisierung die Antragsgegnerin aktuell die bauplanungsrechtlichen Grundlagen schaffe, die es deshalb zu verhindern gelte. Es werde in der Antragsbegründung fälschlich davon ausgegangen, dass die Neuaufstellung des Bebauungsplans Nr. … und die entsprechende

1. Teiländerung des Flächennutzungsplans im Parallelverfahren die rechtliche Grundlage für eine Baurechtsmehrung und somit einer Expansion der Betriebsproduktion sein könne. Eine Baurechtsmehrung betreffe die Aufnahme von Festsetzungen eines Bebauungsplans zum Maß der baulichen Nutzung, die im Vergleich zu den Festsetzungen der Bestandsbebauungspläne Nr. … und Nr. … künftig ein höheres Nutzungsmaß zulasse. Dabei könne das Maß der baulichen Nutzung in einem Bebauungsplan durch Vorgaben zur Baumassenzahl, zur Geschossfläche, zur Geschossflächenzahl, zur Grundfläche, zur Grundflächenzahl, zur Höhe der baulichen Anlagen und zur Zahl der Vollgeschosse festgesetzt werden. Solle überprüft werden, ob die Neufestsetzungen eines Bebauungsplans eine Baurechtsmehrung zur Folge hätten, sei ausschlaggebend, ob sich die zulässige Baumasse und/oder die zulässige Grundfläche im Vergleich zu den Bestandsbebauungsplänen erhöht hätten. Genau dies sei jedoch nachweislich nicht der Fall. Zur Veranschaulichung der Tatsache, dass sich weder in Bezug auf die Baumasse noch in Bezug auf die Grundfläche durch die Neuaufstellung des Bebauungsplans Nr. … und die entsprechende
2. Teiländerung des Flächennutzungsplans eine Baurechtsmehrung ergebe, die Grundlage einer Vergrößerung/Expansion des Chemiewerks von UI sein könne, wie es in der Begründung des verfahrensgegenständlichen Bürgerbegehrens behauptet werde, werde in der Anlage eine entsprechende Gegenüberstellung der bisher rechtsgültig festgesetzten Baumasse (rot dargestellt) und Grundfläche (blau dargestellt) sowie der konkret geplanten neu festzusetzenden Baumasse und Grundfläche vorgelegt. Daraus ergebe sich, dass sich die Baumasse im Vergleich zu den Bestandsbebauungsplänen nunmehr sogar geringfügig verringere. Dasselbe gelte für die Grundfläche. Soweit die Antragsteller letztlich ohne nähere Begründung behaupteten, schon die Erweiterung von Lagerkapazitäten stelle eine Expansion dar, so könne dem nicht gefolgt werden. Ausweislich der Begründung des Bürgerbegehrens werde dort nachweislich unrichtig behauptet, die bauleitplanerischen Verfahren hätten eine massive Produktionsausweitung zur Folge. Die weitere Aussage in der Antragsbegründung, wonach eine Erweiterung von Lagerkapazitäten zwangsläufig eine Produktionsmehrung nach sich ziehe, sei unrichtig. Es handele sich lediglich um eine logistische Erleichterung, bislang außerhalb des Betriebsgeländes gelagerte Materialien nun auf dem Betriebsgrundstück selbst lagern zu können. Die Gemeinde P. … könne durch Bauleitplanung lediglich Festsetzungen hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung sowie des Maßes der baulichen Nutzung treffen. Sei ein Vorhaben danach grundsätzlich bauleitplanungsrechtlich zulässig, habe das Landratsamt über die weiteren, ausschließlich immissionsschutzrechtlich zu beurteilenden Fragen (Produktion/Herstellung mit maximaler Kapazität, anlagentechnische Ausstattung und Instrumentierung etc.) im immissionsschutzrechtlichen Zulassungsverfahren zu entscheiden. Auch diesbezüglich vermittle die Begründung des Bürgerbegehrens den zur Entscheidung berufenen Bürgerinnen und Bürgern ein falsches Bild. Weder der Flächennutzungsplan noch der Bebauungsplan Nr. … dürfe bzw. werde Darstellungen bzw. Festsetzungen zu Produktionskapazitäten enthalten. Dies sei ausschließlich staatliche Aufgabe des Landratsamts München und damit keine kommunale Aufgabe im eigenen Wirkungskreis der Gemeinde i.S.v. Art. 18a Abs. 1 GO. Der Antragsgegnerin werde ferner durch die Aussagen der Begründung „Die Gemeinde Pullach will mit einer Ausweitung des Flächennutzungsplans und einem vergrößerten Bebauungsplan die rechtlichen Grundlagen zur Vergrößerungsexpansion des Chemiewerks UI schaffen“, „Dazu sollen sowohl der ausgeweitet Flächennutzungsplan als auch der vergrößerte Bebauungsplan schnellstmöglich rechtskräftig werden“ und „durch die geplante Produktionsausweitung“ wahrheitswidrig das städtebauliche Ziel unterstellt, durch diese aktuellen Bauleitplanungsverfahren bauplanungsrechtlich die Grundlage für eine Produktionsausweitung des Chemiewerks schaffen zu wollen. Diese behaupteten Motive der Antragsgegnerin seien durch nichts belegt. Sofern die Antragsbegründung nun ausführe, dass weitere Störfälle bei der Einlagerung größere Gefahrstoffmengen nicht auszuschließen seien, so ändere dies nichts an der anders gewesenen Begründung des Bürgerbegehrens, in der gerade nicht etwa nur eine solche subjektive Besorgnis ausgedrückt, sondern eben konkret behauptet worden sei, dass es bereits jetzt Gesundheitsbelastungen gebe, die sich künftig verschlechtern würden. Die Begründung des Bürgerbegehrens stelle sich auch insoweit als defizitär dar, als es nur den einen unzutreffenden Einzelaspekt der betrieblichen Expansion der städtebaulichen Planung der Gemeinde herausgreife, ohne die weiteren Planungsziele der Gemeinde anzusprechen, nämlich insbesondere die zusätzliche Schaffung einer Gemeinbedarfsfläche für den Wertstoffhof, welche durch den zusätzlichen Abschluss eines städtebaulichen Vertrags abgesichert werden solle. Eine Einstellung der aktuellen Bauleitplanung hätte zwangsläufig auch den Wegfall dieser Fläche zur Folge. Dies könne jedoch weder der Fragestellung noch der Begründung des Bürgerbegehrens nur ansatzweise entnommen werden, sodass die Bürgerinnen und Bürger unabhängig von eventuellen Vorkenntnissen über den aktuellen Planungsstand die Auswirkung des Bürgerbegehrens nicht zureichend überblicken könnten. Soweit die Antragsbegründung jetzt ausführe, die Begründung des Bürgerbegehrens sei deshalb nicht in wesentlicher Hinsicht defizitär, da die einem Bürgerbegehren beigefügte Begründung einen vorläufigen Überblick über die Ausgangssituation vermitteln müsse, so sei die hierzu genannte Entscheidung nicht auf die verfahrensgegenständliche Situation übertragbar. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe dort ausgeführt, dass die fehlende Information über die Beschlusslage im Gemeinderat nicht zu einer wesentlichen Unvollständigkeit des Bürgerbegehrens führe. Dies sei nicht übertragbar auf fehlende Informationen zu maßgeblichen Bebauungsplaninhalten, deren Verwirklichung bei einem erfolgreichen Bürgerentscheid zwangsläufig ebenfalls nicht verwirklicht werden würden. Solche Inhalte müssten zumindest kurz erwähnt werden, damit die Bürgerinnen und Bürger in die Lage versetzt würden, sachgerecht über die Unterstützung eines Bürgerbegehrens zu entscheiden. 16 Hierauf erwiderten die Bevollmächtigten der Antragsteller mit Schriftsatz vom
3. Oktober 2021 und führte ergänzend im Wesentlichen aus, es sei dringend über den Antrag zu entscheiden, da die Antragsgegnerin sich zum Überraschen der Antragsteller in keiner Weise an die Zusicherung vom
4. September 2021, den Bebauungsplan Nr. … nicht bekannt zu machen, gebunden fühle, was näher ausgeführt wurde. Der Antrag sei nicht darauf zu beschränken, nur die Bekanntmachung des Bebauungsplans bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens zu unterlassen. Bereits aufgrund der bestehenden Bebauungspläne drohe die konkrete Gefahr weitgehender Expansionen. Dies ergebe sich schon daraus, dass bereits auf Basis der bestehenden Bebauungspläne Nr. … und Nr. … Baugenehmigungen zur Erweiterung des Betriebs des Chemieunternehmens UI erteilt werden könnten. Zudem stünden bereits gestellte Bauanträge zur Entscheidung aus, auf die die Gemeinde durch Ausübung ihres Rechts zur Verweigerung des gemeindlichen Einvernehmens Einfluss nehmen könne. Die Antragsteller hätten auch ein den Antrag tragendes Sicherungsbedürfnis, da die Zusicherung nicht ausreichend sei. Die Antragsgegnerin habe nur zugesichert, den Bebauungsplan bis zum Abschluss des hiesigen Verfahrens nach § 123 VwGO nicht bekannt zu machen. Folglich sei das den Sicherungsanspruch tragende Sicherungsbedürfnis nicht entfallen, da keine Zusicherung bis zur Entscheidung in der Hauptsache bestehe. Vorliegend sehe die Antragsgegnerin auch trotz ihrer Zusicherung und der rechtshängigen Verfahren keine Hindernisse an einer Fortführung der Bauleitplanung. Die Antragsgegnerin sei jederzeit bereit, dem Bürgerbegehren entgegenstehende Maßnahmen vorzunehmen. Das Bürgerbegehren sei auch nach der Erwiderung durch die Antragsgegnerin nicht als materiell-rechtlich unzulässig einzuordnen. Insbesondere werde die Rechtslage weder unzutreffend noch unvollständig erläutert, was weiter vertieft wurde. 17 Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte, die Gerichtsakte im Klageverfahren M 7 K 21.4683 sowie die vorgelegte Behördenakte Bezug genommen. II. 18 Der Antrag bleibt ohne Erfolg. 19 Die Antragsteller haben einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht. 20 Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2, § 294 Abs. 1 ZPO sind dabei sowohl ein Anordnungsanspruch, d.h. der materielle Grund, für den der Antragsteller vorläufig Rechtsschutz sucht, als auch ein Anordnungsgrund, der insbesondere durch die Eilbedürftigkeit der Regelung begründet wird, bzw. die für diese maßgeblichen Tatsachen glaubhaft zu machen. Maßgebend sind dabei die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung (vgl. BayVGH, B.v. 29.6.2007 - 21 CE 07.1224 - juris Rn. 3; Schenke in Kopp/Schenke, VwGO,
5. Auflage 2019, § 123 Rn. 6). 21 Eine solche vorläufige, gerichtlich angeordnete Schutzwirkung nach § 123 VwGO betreffend Bürgerbegehren kann vor dem Eintritt

Art. 18aAbs.

9 GO erreicht werden, wenn aufgrund einer konkreten Abwägung gesichert erscheint, dass das Bürgerbegehren zulässig ist und nicht im Einzelfall sachliche Gründe für ein alsbaldiges Handeln auf der Seite der Gemeindeorgane den Vorzug verdienen. Der Inhalt einer Sicherungsanordnung darf allerdings nicht über den Umfang

Art. 18aAbs. 9 GO hinausgehen (vgl. Bay

VGH, B.v. 25.6.2012 - 4 CE 12.1224 - juris Rn. 22 m.w.N.). Es gilt der Grundsatz, dass bei Bürgerbegehren, die sich gegen den Erlass einer Rechtsnorm wenden, eine auf Unterlassung der Bekanntmachung gerichtete Sicherungsanordnung ausreicht. Ein auf die Vermeidung vollendeter Tatsachen gerichteter Sicherungsanspruch der Vertreter des Bürgerbegehrens kann daher hier zutreffend nur darauf gerichtet sein, die Bekanntmachung von Bebauungsplänen bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens zu unterlassen. (vgl. BayVGH, B.v. 5.3.2020 - 4 CE 20.278 - juris Rn. 27 f. m.w.N.). 22 Ein Sicherungsanspruch des Bürgerbegehrens auf Durchführung des Bürgerentscheids besteht jedoch nicht, wenn das Bürgerbegehren unzulässig ist. Denn über ein unzulässiges Bürgerbegehren darf nicht durch Bürgerentscheid abgestimmt werden, Art. 18a Abs. 10 Satz 1 GO (vgl. BayVGH, B.v. 10.11.1997 - 4 CE 97.3392 - juris Rn. 17). 23 Hier dürfte von der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens „Expansions-Stopp der Chemiefirma P. / U. I. P.“ auszugehen sein. 24 Es bestehen bereits Zweifel daran, ob das Bürgerbegehren eine ausreichend bestimmte Fragestellung enthält. 25 Da dem (erfolgreichen) Bürgerentscheid nach Art. 18a Abs. 13 GO die Wirkung eines Beschlusses des Gemeinderats zukommt, kann sich ein Bürgerbegehren grundsätzlich auf alles beziehen, was auch durch Gemeinderatsbeschluss bestimmt werden könnte (vgl. BayVGH, U.v. 10.12.1997 - 4 B 97.89 u.a. - BayVBl 1998, 242/243 m.w.N.). Auch Grundsatzentscheidungen, die noch der Ausführung und Ausfüllung durch spätere Detailentscheidungen bedürfen, können grundsätzlich durch Bürgerentscheid getroffen werden (vgl. BayVGH, U.v. 19.2.1997 - 4 B 96.2928 - BayVBl. 1997, 276/277; U.v. 21.3.2012 - 4 B 11.221 - juris Rn. 22). 26 Ein Bürgerbegehren kann jedoch nur zugelassen werden, wenn die mit ihm unterbreitete Fragestellung ausreichend bestimmt ist. Das bedeutet zwar nicht zwingend, dass es zum Vollzug des Bürgerentscheids nur noch der Ausführung durch den Bürgermeister im Rahmen der laufenden Angelegenheiten nach Art. 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GO bedarf, da mit einem Bürgerentscheid gerade auch Grundsatzentscheidungen getroffen werden können, die erst noch durch nachfolgende Detailregelungen des Gemeinderates ausgefüllt werden müssen, wie dies etwa bei einem Planaufstellungsbeschluss nach § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB der Fall ist. Die Fragestellung muss aber in jedem Fall so bestimmt sein, dass die Bürger zumindest in wesentlichen Grundzügen erkennen können, wofür oder wogegen sie ihre Stimme abgeben und wie weit die gesetzliche Bindungswirkung des Bürgerentscheids (Art. 18a Abs. 13 GO) im Falle eines Erfolgs reicht. Die auf eine Grundsatzentscheidung abzielenden Bürgerbegehren unterliegen damit strengeren Bestimmtheitsanforderungen als entsprechende Beschlussanträge im Gemeinderat, der an seine früheren Entscheidungen in keiner Weise gebunden ist und nicht vollzugsfähige Beschlüsse jederzeit präzisieren kann (vgl. BayVGH, U.v. 13.3.2019 - 4 B 18.1851 - juris Rn. 36 m.w.N.; U.v. 17.5.2017 - 4 B 16.1856 - juris Rn. 24; vgl. auch NdsOVG, B.v. 7.5.2009 - 10 ME 277/08 - juris Rn. 20; OVG NW, U.v. 23.4.2002 - 15 A 5594/00 - juris Rn. 24 und 30; Becker/Bomba, BayVBl 2002, 167/168). Es muss mit anderen Worten erkennbar sein, welchen Inhalt die spätere, durch den Bürgerentscheid herbeizuführende Entscheidung haben wird, denn nur dann ist sie hinreichend direktdemokratisch legitimiert. Eine klare und eindeutige Fragestellung ist auch im Hinblick auf die erforderliche Umsetzung notwendig (vgl. NdsOVG, B.v. 7.5.2009 - 10 ME 277/08 - juris Rn. 20; OVG NW, U.v. 23.4.2002 - 15 A 5594/00 - juris Rn. 20). Die Gemeindeorgane, die den (erfolgreichen) Bürgerentscheid später zu vollziehen oder jedenfalls zu beachten haben, müssen dem Abstimmungstext entnehmen können, inwieweit sie an das Bürgerbegehren gebunden sind (vgl. Zöllner, BayVBl 2013, 129/132). Da das Rechtsinstitut Bürgerbegehren/Bürgerentscheid so angelegt ist, dass die Fragestellung von Gemeindebürgern ohne besondere verwaltungsrechtliche Kenntnisse formuliert werden können soll, kann es notwendig sein und ist zulässig - wie bei Willenserklärungen und Gesetzen auch -, den Inhalt einer Frage durch Auslegung zu ermitteln. Bei der Auslegung hält die Rechtsprechung eine „wohlwollende Tendenz“ für gerechtfertigt, weil das Rechtsinstitut für die Bürger handhabbar sein soll, solange nur das sachliche Ziel des Begehrens klar erkennbar ist. Für die Auslegung gilt, dass nicht die subjektive, im Lauf des Verfahrens erläuterte Vorstellung der Initiatoren vom Sinn und Zweck und Inhalt des Bürgerbegehrens, sondern nur der objektive Erklärungsinhalt, wie er in der Formulierung und Begründung der Frage zum Ausdruck gebracht und von den Unterzeichnern verstanden werden konnte und musste, maßgeblich ist (vgl. BayVGH, U.v. 19.2.1997 - 4 B 96.2928 - BayVBl 1997, 276/277; B.v. 26.6.2012 - 4 CE 12.1224 - juris Rn. 27). 27 Gemessen an diesem Maßstab ergeben sich Zweifel, ob die Fragestellung des von den Antragstellern vertretenen Bürgerbegehrens sich als ausreichend bestimmt erweist. Selbst bei wohlwollender Auslegung dürfte unklar bleiben, was genau unter dem Begriff der „(weiteren) Expansion“ zu verstehen ist. Denn es kann der Formulierung der Fragestellung weder allein noch in Zusammenschau mit der Begründung mit der hinreichenden Klarheit entnommen werden, ob sich das Bürgerbegehren nur auf die in der Begründung ausdrücklich genannte „Produktions-Ausweitung“ bezieht oder ob mit „Vergrößerung/Expansion“ auch jede bauliche Ausweitung ohne Bezug zur Produktion gemeint ist. Ebenso bleibt unklar, ob jede vom status quo abweichende Ausweitung oder nur solche Ausweitungen erfasst sind, die auf Grundlage der aktuellen Bauleitplanung ggf. ermöglicht werden. Soweit die Bevollmächtigten der Antragsteller geltend machen, die Expansion eines Unternehmens bestehe nicht ausschließlich in einer baumäßigen Vergrößerung des Betriebsgeländes, sondern könne vielmehr auch darin liegen, dass das Unternehmen durch bauliche Änderungen mehr zu produzieren in der Lage sei, ist dem zwar grundsätzlich zuzustimmen. Jedoch wird auch an dieser Argumentation deutlich, dass der Begriff der „Expansion“ keinen eindeutigen Bedeutungsinhalt hat, sondern eine Vielzahl von Konstellationen - so etwa auch eine Produktionsmehrung ohne bauliche Veränderung infolge der Optimierung von Produktionsprozessen oder des Einsatzes neuer Technologien - umfasst. Es dürfte vorliegend mithin an der erforderlichen Konkretisierung des Begriffs der „(weiteren) Expansion“ fehlen, dessen Bedeutung im Kern die Zielsetzung und Reichweite des Bürgerbegehrens ausmacht. 28 Letztlich kann jedoch aus Sicht der Kammer offenbleiben, ob das Bürgerbegehren insoweit eine ausreichend bestimmte Fragestellung enthält und in der Folge auch auf ein legitimes, erreichbares und damit zulässiges Ziel gerichtet wäre. Denn das Bürgerbegehren dürfte bei einer Gesamtbetrachtung auch bei wohlwollender Auslegung jedenfalls schon nicht den Mindestanforderungen entsprechen, die bei einer verfassungskonformen Auslegung der Vorschriften über Bürgerbegehren und Bürgerentscheide an ein zulässiges Bürgerbegehren zu stellen sind. Es dürfte gegen das aus der verfassungsrechtlich gewährleisteten Abstimmungsfreiheit (Art. 7 Abs. 2, Art. 12 Abs. 3 BV) folgende Täuschungs- und Irreführungsverbot verstoßen. Da das Bürgerbegehren die Antragsgegnerin zur Ergreifung aller „rechtlich zur Verfügung stehenden, sowie baurechtlichen und planungsrechtlichen Massnahmen“ verpflichten will, die eine Expansion der Chemiefirma UI verhindern, in der Begründung jedoch ausschließlich auf die aktuelle Bauleitplanung der Antragsgegnerin eingegangen wird, dürfte davon auszugehen sein, dass die Begründung insoweit defizitär und daher irreführend ist und die Bürger daher die Auswirkungen des Bürgerbegehrens nicht überblicken und die wesentlichen Vor- und Nachteile nicht abschätzen können. 29 Nach Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO muss ein Bürgerbegehren eine (auf allen Unterschriftenlisten gleichlautende) Begründung enthalten. Damit soll sichergestellt werden, dass die Gemeindebürger, wenn sie zur Unterschriftsleistung aufgefordert werden, schon in dieser ersten Phase des direktdemokratischen Verfahrens die Bedeutung und Tragweite der mit Ja oder Nein zu entscheidenden Fragestellung erkennen können (vgl. zum Volksgesetzgebungsverfahren BayVerfGH, E.v. 13.4.2000 - Vf.4-IX-00 - VerfGHE 53, 81/105). Da bereits mit der Unterzeichnung eines Bürgerbegehrens das Recht auf Teilhabe an der Staatsgewalt in Gestalt der Abstimmungsfreiheit (Art. 7 Abs. 2, Art. 12 Abs. 3 BV) ausgeübt wird, ergeben sich aus der Bayerischen Verfassung auch Mindestanforderungen an die Richtigkeit der Begründung. Die Stimmberechtigten können sowohl bei der Frage, ob sie ein Bürgerbegehren unterstützen und diesem zur erforderlichen Mindestunterschriftenzahl verhelfen (Art. 18a Abs. 6 GO), als auch bei der nachfolgenden Abstimmung über den Bürgerentscheid nur dann sachgerecht entscheiden, wenn sie den Inhalt des Begehrens verstehen, seine Auswirkungen überblicken und die wesentlichen Vor- und Nachteile abschätzen können. Mit diesen Grundsätzen ist es nicht vereinbar, wenn in der Fragestellung oder in der Begründung eines Bürgerbegehrens in einer für die Abstimmung relevanten Weise unzutreffende Tatsachen behauptet werden oder die geltende Rechtslage unzutreffend oder unvollständig erläutert wird (vgl. BayVGH, U.v. 17.5.2017 - 4 B 16.1856 - juris Rn. 33 m.w.N., B.v. 20.1.2012 - 4 CE 11.2771 - juris Rn. 31 m.w.N.). Das Gleiche muss gelten, wenn die Folgen einer angestrebten Rechtsänderung so lückenhaft oder missverständlich dargestellt werden, dass die Bürger, soweit sie nicht über spezielle Vorkenntnisse verfügen, den eigentlichen Inhalt des Regelungsvorschlags nicht erfassen können (vgl. BayVGH, B.v. 20.1.2012 - 4 CE 11.2771 - juris Rn. 31). 30 In ähnlicher Weise verhält es sich auch hier. Die Begründung des streitgegenständlichen Bürgerbegehrens stellt weder die geltende Rechtslage vollständig dar noch lässt sie überhaupt erkennen, dass das Bürgerbegehren der Sache nach (auch) auf eine Rechtsänderung gerichtet ist. Zwar darf die Begründung auch entsprechend knapp gehalten werden, wenn der Gegenstand des Bürgerbegehrens aus sich heraus verständlich ist (vgl. Thum, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern, Stand: September 2020, Art. 18a Abs. 4 GO, Nr. 13.04 Anm. 8 b). Dies ist jedoch hier angesichts der weitreichenden Fragestellung, die „alle rechtlich zur Verfügung stehenden, sowie baurechtlichen und planungsrechtlichen Massnahmen“ - und damit eine unbestimmte Vielzahl verschiedenster Maßnahmen - umfasst, gerade nicht der Fall. Bei einer entsprechend weit gefassten Fragestellung, deren Bedeutung und Tragweite nicht ohne weiteres erkennbar ist, muss die Begründung Inhalt und Auswirkungen des Bürgerbegehrens hinreichend konkret aufzeigen. Vorliegend enthält die Begründung jedoch keinerlei Elemente, die Aufschluss darüber geben könnten, welche Maßnahmen der Gemeinde im Einzelnen rechtlich zur Verfügung stehen und mit welcher rechtlichen wie tatsächlichen Konsequenz die jeweilige Maßnahme verbunden wäre. Die Begründung des Bürgerbegehrens, die ausschließlich auf die aktuelle Bauleitplanung der Antragsgegnerin - Erste Teiländerung des Flächennutzungsplans im Parallelverfahren zur Neuaufstellung des Bebauungsplans Nr. … „Industriegebiet D.-G.-A.-Straße“ - Bezug nimmt, geht auf den Inhalt der sonstigen „rechtlich zur Verfügung stehenden Maßnahmen“ und deren Konsequenz an keiner Stelle ein (vgl. zu einer insoweit vergleichbaren Fallgestaltung einer defizitären Begründung bezüglich eines gewichtigen Teils der Fragestellung auch BayVGH, B.v. 16.4.2012 - 4 CE 12.517 - juris Rn. 25 ff.). Dazu, dass die zur Abstimmung gestellte Frage etwa auch eine Änderung der bestehenden Rechtslage zur Folge haben soll, indem in den bestehenden Bebauungsplänen Nr. … und Nr. … enthaltenes, noch nicht ausgeschöpftes Baurecht wieder genommen wird, finden sich in der Begründung keinerlei Anhaltspunkte. Gleiches gilt für daraus resultierende Rechtsfolgen wie etwaige Entschädigungsansprüche der Chemiefirma UI (vgl. § 39 BauGB). Es dürfte mithin vorliegend nicht davon auszugehen sein, dass die zur Entscheidung berufenen Bürger den eigentlichen Inhalt des Regelungsvorschlags, seine Auswirkungen und die wesentlichen Vor- und Nachteile erkennen und abschätzen können. 31 Zu einem anderen Ergebnis dürfte insbesondere auch nicht der Umstand führen, dass auf der Unterschriftenliste auf Seite 3 und 4 weiterführende Informationen beigefügt sind, die den Inhalt des Bürgerbegehrens weiter konkretisieren könnten. Wie ausgeführt, gilt für die Auslegung allein der objektive Erklärungsinhalt, wie er in der Formulierung und Begründung der Frage zum Ausdruck gebracht und von den Unterzeichnern verstanden werden konnte und musste (vgl. BayVGH, U.v. 19.2.1997 - 4 B 96.2928 - BayVBl 1997, 276/277; B.v. 26.6.2012 - 4 CE 12.1224 - juris Rn. 27). Die Seiten 3 und 4 der Unterschriftenlisten dürften indes nicht als Teil der Begründung anzusehen sein und können daher im Rahmen der Auslegung nicht herangezogen werden. Dies ergibt sich insoweit eindeutig aus der konkreten Ausgestaltung der Unterschriftenliste. So ist die Begründung auf Seite 1 explizit als solche bezeichnet. Ein Hinweis oder Verweis auf die Informationen auf Seite 3 und 4 findet sich an keiner Stelle. Insbesondere genügt auch nicht die stoffliche Einheit der vier Seiten, um den erforderlichen Zusammenhang zu der Begründung auf Seite 1 herzustellen. Denn es wird dem unbefangenen Leser durch nichts kenntlich gemacht, dass er über die in den vor der Unterschriftenzeile enthaltenen Informationen hinaus, weitere Informationen zur Kenntnis nehmen müsste, um den wesentlichen Inhalt des Regelungsvorschlags erfassen zu können. Auch bilden die auf Seite 2 befindlichen Unterschriftenzeilen, in denen die Unterstützenden ihre Unterschrift zu leisten haben, eine deutliche Zäsur zwischen der Begründung auf Seite 1 und den weiteren Informationen auf Seiten 3 und 4. Insbesondere kann aufgrund der einer Unterschrift stets auch innewohnenden Abschlussfunktion nicht davon ausgegangen werden, dass jeder, der seine Unterschrift auf Seite 2 unter der mit „Bürgerbegehren“ überschriebenen Fragestellung nebst Begründung und Vertreternennung - einem nach den erforderlichen Mindestinhalten i.S.d. Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO vollständigen Bürgerbegehren - leistet, worauf unmittelbar der Hinweis folgt, das Dokument an die Anschrift des Bürgerbegehrens zurückzusenden, auch von den Informationen auf den nachfolgenden Seiten Kenntnis genommen hat bzw. deren Relevanz für den Regelungsinhalt des Bürgerbegehrens erkennen konnte. Es kann daher nicht angenommen werden, dass jeder Unterzeichnende seine Entscheidung über die Unterstützung des Bürgerbegehrens auf eine ggf. erst durch die zusätzlichen Informationen auf Seite 3 und 4 vermittelte Konkretisierung des Bürgerbegehrens gestützt hat und seiner Entscheidung einen entsprechenden Regelungsinhalt zugrunde legen wollte. Eine Berücksichtigung der weiteren Erläuterungen auf Seiten 3 und 4 der Unterschriftenlisten für die Auslegung des objektiven Erklärungsgehalts scheidet daher aus. Schließlich berufen sich auch die Antragsteller selbst nicht darauf, dass die nach den Unterschriftenzeilen beigefügten Informationen als Teil der Begründung anzusehen wären, die sich dann insgesamt wiederum am Maßstab der verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen an die Richtigkeit der Begründung messen lassen müssten. 32 Da sich das Bürgerbegehren danach als unzulässig erweisen dürfte, kommt es für die Entscheidung auch nicht mehr darauf an, ob es im Übrigen ggf. weitere durchgreifende formelle oder materielle Mängel aufweist, wie insbesondere die von den Bevollmächtigten der Antragsgegnerin geltend gemachte sachlich unzutreffende Begründung. Ebenso kommt es auch auf den - zwischen den Parteien streitigen - zulässigen Umfang des Sicherungsanspruchs vorliegend nicht mehr entscheidungserheblich an. 33 Der Antrag war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 159 Satz 2 VwGO abzulehnen. 34 Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 1.5 und Nr. 22.6 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.