gesetz Normenketten: VwGO § 80 Abs. 5 VerpackG § 3 Abs. 16, § 14, § 22 KrWG § 17 BayAbfG Art. 7 Leitsätze: 1. Da es sich bei der durch § 22 Abs. 2 VerpackG eingeräumten einseitigen hoheitlichen Steuer

§ 22Abs. 2 Satz 1 Verpack

G gedeckt. 61 Nach § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 VerpackG kann ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger durch schriftlichen Verwaltungsakt gegenüber den Systemen festlegen, wie die nach § 14 Abs. 1 durchzuführende Sammlung der restentleerten Kunststoff-, Metall- und Verbundverpackungen bei privaten Haushaltungen hinsichtlich der Art des Sammelsystems, entweder Holsystem, Bringsystem oder Kombination aus beiden Sammelsystemen, der Art und Größe der Sammelbehälter, sofern es sich um Standard-Sammelbehälter handelt, sowie der Häufigkeit und des Zeitraums der Behälterleerungen auszugestalten ist, soweit eine solche Vorgabe geeignet ist, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen, und soweit deren Befolgung den Systemen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach diesem Gesetz nicht technisch unmöglich oder wirtschaftlich unzumutbar ist (Rahmenvorgabe). 62 Da es sich bei der durch § 22 Abs. 2 VerpackG eingeräumten einseitigen hoheitlichen Steuerungsmöglichkeit durch Erlass einer Rahmenvorgabe ohne Zustimmung durch die Systeme um eine Unterbrechung des nach § 22 Abs. 1 VerpackG grundsätzlich geltenden Kooperationsprinzips handelt, sind die enumerativ aufgezählten Ausnahmetatbestände eng auszulegen (vgl. VG München, B.v. 27.8.2020 - M 17 S 20.3110 - Rn. 34; VG Sigmaringen, B.v. 21.7.2020 - 4 K 1786/20 - juris Rn. 28; tendenziell auch OVG RhPf, B.v. 10.9.2020 - 8 B 10979/20 - juris Rn. 19). Die Rahmenvorgabe stellt entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin kein Instrument dar, um im Falle des Scheiterns von Abstimmungsverhandlungen eine hoheitliche Durchsetzung der Forderungen des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu ermöglichen. Vielmehr ist außerhalb der abschließenden Ausnahmetatbestände des § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 VerpackG zwingend eine Abstimmungsvereinbarung zu treffen, die eine Einigung zwischen den Parteien voraussetzt (vgl. VG München, B.v. 27.8.2020 - M 17 S 20.3110 - Rn. 34). Auch aus der Gesetzesbegründung wird deutlich, dass § 22 Abs. 2 VerpackG eine eng begrenzte Ausnahme zu dem Kooperationsprinzip und der Gleichordnung von Entsorgungsträgern und Systemen darstellen soll, welche dem VerpackG zugrundeliegen (vgl. BT-Drs. 18/11274, S. 108 f.). Die dem Entsorgungsträger mit der Rahmenvorgabe eingeräumte einseitige hoheitliche Steuerungsmöglichkeit wird darin als „eng begrenzte Ausnahme zum grundsätzlich geltenden Kooperationsprinzip“ bezeichnet (vgl. BT Drs. 18/11274, S. 109). Des Weiteren greift die Rahmenvereinbarung in die Grundrechte der Antragstellerin aus Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 GG ein, weshalb die damit einhergehenden Beschränkungen verhältnismäßig auszugestalten sind (VG Sigmaringen, B.v. 21.7.2020 - 4 K 1786/20 - juris Rn. 28). Auch dies spricht für eine enge Auslegung der Befugnisnorm. 63 Unter Anwendung der dargestellten Grundsätze ist die Regelung in Ziffer 1e Satz 2 der Rahmenvorgabe

§ 22Abs. 2 Satz 1 Verpack

G gedeckt. Die angeordnete Abholung der Abfallbehälter vom Anfallgrundstück stellt eine Ausgestaltung des vorgesehenen Holsystems und nicht lediglich einen Bestandteil dessen dar, so dass sie insbesondere nicht auf die Befugnis zur Festlegung der „Art des Sammelsystems“ in § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG gestützt werden kann. Es handelt sich nicht nur um die generelle Entscheidung für eines bzw. eine Kombination der genannten Systeme, wie sie aufgrund des Wortlauts, der Systematik und des Normzwecks allein zulässig ist. 64 Die Anordnung geht inhaltlich über die Festlegung eines Holsystems hinaus, indem sie der Antragstellerin eine konkrete Vorgehensweise bei der Abholung auferlegt. Die Begriffe des Holsystems und des Bringsystems sind in § 14 Abs. 1 Satz 1 VerpackG legaldefiniert. Hiernach sind die Systeme verpflichtet, im Einzugsgebiet der beteiligten Hersteller eine vom gemischten Siedlungsabfall getrennte, flächendeckende Sammlung aller restentleerten Verpackungen bei den privaten Endverbrauchern (Holsystem) oder in deren Nähe (Bringsystem) oder durch eine Kombination beider Varianten in ausreichender Weise und für den privaten Endverbraucher unentgeltlich sicherzustellen. Die Anordnung geht inhaltlich über die Festlegung eines Holsystems hinaus, indem sie der Antragstellerin eine konkrete Vorgehensweise bei der Abholung auferlegt. Bei dem Vollservice handelt es sich nicht um einen inte-gralen Bestandteil des Holsystems, sondern um die über die Anordnung eines Holsystems hinausgehende Verpflichtung, die Behälter von ihrem Standort abzuholen und nach der Leerung wieder dorthin zurückzubringen. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass von den Abfallbesitzern aufgrund ihrer Mitwirkungspflicht auch im Rahmen eines Holsystems die Verbringung der Abfallbehältnisse an einen (Sammel-)Ort verlangt werden kann, von dem aus die Abholung erfolgt (vgl. BVerwG, U.v. 25.8.1999 - 7 C 27.98 - juris Rn. 14 ff.; BayVGH, U.v. 14.10.2003 - 20 B 03.637 - juris Rn. 22; BayVGH, B.v. 29.10.2018 - 20 ZB 18.957 - juris Rn. 14; VG Würzburg, U.v. 16.10.2020 - W 10 K 19.1685 - BeckRS 2020, 28970 Rn. 19). Der Entsorgungsträger kann somit aufgrund seines Organisationsrechts für die von ihm selbst durchzuführende Sammlung bestimmen, in welcher Art, in welcher Weise, an welchem Ort und zu welcher Zeit ihm die Abfälle zu überlassen sind (Art. 7 Abs. 1 Satz 2 BayAbfG, § 17 Abs. 1 KrWG). Entscheidet er sich wie mit der Regelung in § 13 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 4 der Abfallwirtschaftssatzung dafür, bei der in seiner Verantwortung durchzuführenden Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle aus privaten Haushaltungen einen Vollservice im Holsystem durchzuführen, hat dies jedoch nicht zur Folge, dass er den Systembetreiber auch einseitig hoheitlich zur Durchführung eines Vollservice verpflichten kann. Art. 7 Abs. 1 Satz 2 BayAbfG und § 17 Abs. 1 KrWG betreffen das Verhältnis des öffentlichen-rechtlichen Entsorgungsträgers zum Abfallerzeuger bzw. -besitzer hinsichtlich der in seiner Verantwortung durchzuführenden Sammlung (vgl. Beckmann in Landmann/Rohmer, Stand: August 2020, § 17 KrWG Rn. 25 f.; Giesberts in BeckOK Umweltrecht,

1. Edition, Stand: 1.10.2020, § 17 KrWG Rn. 2; Karpenstein in Jarass/Petersen, KrWG,
2. Aufl. 2014, § 17 Rn. 74). Die Normen finden insofern vorliegend keine Anwendung, da die Antragstellerin anstelle des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gegenüber dem Abfallerzeuger bzw. -besitzer auftritt. Selbst wenn der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die Sammlung im Holsystem durchführt, ist eine Abholung vom Grundstück nicht zwingend (vgl. BayVGH, U.v. 14.10.2003 - 20 B 03.637 - juris Rn. 22; BayVGH, B.v. 29.10.2018 - 20 ZB 18.957 - juris Rn. 14). Warum er dies dann aber gegenüber der Antragstellerin anordnen dürfen sollte, erschließt sich nicht. Aus der Regelung des § 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG folgt nicht, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger von den Systemen grundsätzlich die Einhaltung des von ihm bei der Sammlung der gemischten Siedlungsabfälle aus privaten Haushaltungen zugrunde gelegten Entsorgungsstandards verlangen kann (vgl. VG München, B.v. 27.8.2020 - M 17 S 20.3110 - Rn. 36). Denn dies würde voraussetzen, dass die Befugnis nach § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG es dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gestattete, den Systemen weitergehende Verpflichtungen aufzuerlegen, als sie ihn selbst im Verhältnis zum Abfallerzeuger bzw. -besitzer treffen. Dafür bietet aber die gesetzliche Regelung nach den herkömmlichen Auslegungsmethoden keinen Anhaltspunkt. Vielmehr begrenzt die Bezugnahme auf den Entsorgungsstandard die Befugnis des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, gegenüber den Systemen die in § 22 Abs. 2 Satz 1 genannten Regelungen durch Rahmenvorgabe zu treffen. Eine über die Pflichten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 17 Abs. 1 KrWG (i.V.m. Art. 7 Abs. 1 Satz 2 BayAbfG) hinausgehende Befugnis ergibt sich daraus nicht. Dies ergibt sich aus folgenden Überlegungen: 65 Wie von der Antragsgegnerin zu Recht in den Vordergrund gerückt, hat der Gesetzgeber zwar das Ziel der Einfügung der LVP-Sammlung in die bestehenden Sammelstrukturen und das allgemeine Entsorgungskonzept in der Gesetzesbegründung aufgeführt (BT-Drs. 18/11274, S. 109). Allerdings findet dies im Gesetz lediglich in § 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG in Form einer „Obergrenze“ seinen Niederschlag, was in diametralem Gegensatz zu der in der Gesetzesbegründung genannten Zielsetzung steht. Anders als die Effektivität und Umweltverträglichkeit der Sammlung hat der Gesetzgeber die Eignung zur Einfügung in die kommunalen Entsorgungsstrukturen - wohl entgegen seiner eigenen Absicht - gerade nicht als Mindestanforderung festgelegt (vgl. VG Mainz, B.v. 28.7.2020 - 4 L 316/20.MZ - juris Rn. 30). Maßgeblich ist insoweit jedoch die Grenze des gesetzlichen Wortlauts, eine Heranziehung allein der Gesetzesbegründung zur Auslegung des Gesetzes verbietet sich. Auch die Passage in der Gesetzesbegründung, wonach der Entsorgungsträger den Systemen vorschreiben könne, dass die Leichtverpackungssammlung in einem bestimmten Holsystem, zum Beispiel mittels „Tonnen“ oder „Säcken“, in einem bestimmten Bringsystem, zum Beispiel mittels Großsammelbehältern oder über Wertstoffhöfe, oder in einer Kombination aus diesen beiden Sammelsystemen durchzuführen sei (BT-Drs. 18/11274 S. 110), steht dem hier gefundenen Ergebnis nicht entgegen. Gerade der jeweils folgende Einschub, der allein die Art des jeweiligen Sammelsystems näher bezeichnet, spricht dafür, dass der Gesetzgeber damit lediglich zum Ausdruck bringen wollte, dass die Art des Sammelsystems „bestimmt“ werden dürfe, nicht hingegen dessen weitere Ausgestaltung (vgl. NdsOVG, B.v. 31.7.2020 - 7 ME 81/20 - juris Rn. 10). Obwohl der Gesetzgeber in der Begründung angesichts der Formulierung „zum Beispiel“ wohl davon ausgegangen sein dürfte, dass die genannten Beispiele nicht abschließend zu verstehen seien, lässt sich dem nicht entnehmen, dass dadurch die Entsorgungsträger auch die konkrete Ausgestaltung des Sammelsystems einseitig festlegen dürfen. Denn die Vorgabe eines Vollservice geht über die vom Gesetzgeber wohl intendierte Möglichkeit einer - allenfalls groben - Konkretisierung der genannten Systeme („Holsystem mittels Tonnen bzw. Säcken“, „Bringsystem mittels Großsammelbehältern bzw. über Wertstoffhöfe“) hinaus. Denn hiermit wird weniger eine „Art des Sammelsystems“ festgelegt als vielmehr bestimmt, „wie“ das letztlich vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gewählte Sammelsystem konkret auszuführen ist. Dem steht jedoch die Wortlautgrenze entgegen (vgl. VG Mainz, B.v. 28.7.2020 - 4 L 316/20.MZ - juris Rn. 20). 66 Würde man zudem jegliche Ausgestaltung eines Sammelsystems als gesonderte „Art des Sammelsystems“ ansehen, verbliebe für § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3 VerpackG und die dort genannten Sammlungsmodalitäten kein eigenständiger Anwendungsbereich (vgl. NdsOVG, B.v. 31.7.2020 - 7 ME 81/20 - juris Rn. 11; OVG RhPf, B.v. 10.9.2020 - 8 B 10979/20 - juris Rn. 19; VG Mainz, B.v. 28.7.2020 - 4 L 316/20.MZ - juris Rn. 21). Der zulässige Regelungsinhalt ist in § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 VerpackG abschließend aufgezählt. Durch die Rahmenvorgabe nach § 22 Abs. 2 VerpackG kann nur der Rahmen dessen abgesteckt werden, was letztlich Gegenstand der Abstimmungsvereinbarung im Sinne des § 22 Abs. 1 VerpackG sein kann (vgl. hierzu BT-Drs. 18/11274, S. 108). Gemäß § 22 Abs. 1 Satz 4 VerpackG sind die Rahmenvorgaben bei der Abstimmung zwar zwingend zu berücksichtigen, gleichwohl geht der Gesetzgeber davon aus, dass eine Abstimmungsvereinbarung auch im Falle des Erlasses einer Rahmenvorgabe zu erfolgen hat und diese den Abschluss der Abstimmungsvereinbarung nicht ersetzt (vgl. BT-Drs. 18/11274, S. 111). Durch die Einräumung einer umfassenden Gestaltungsmöglichkeit mittels Rahmenvorgabe würde kaum noch Spielraum für die weitere Abstimmung verbleiben (vgl. VG Mainz, B.v. 28.7.2020 - 4 L 316/20.MZ - juris Rn. 23). 67 Es ist nach Sinn und Zweck der Norm auch nicht ersichtlich, weshalb eine weite Interpretation geeignet sein sollte, die von § 22 VerpackG schon ausweislich der amtlichen Überschrift bezweckte Abstimmung bei der Wahrnehmung der jeweiligen Aufgaben der Systeme und der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu fördern. § 22 VerpackG ist nach seinem Sinn und Zweck keine allgemeine Befugnisnorm zur optimierenden Regulierung der von den Systemen zu leistenden Sammlungen unter dem Gesichtspunkt des Umweltschutzes oder der Bürgerfreundlichkeit. Der von den Systemen nach dem Willen des Gesetzes bei der Sammlung allein zu gewährleistende Mindeststandard ist durch § 14 Abs. 1 Satz 1 VerpackG unmittelbar gesetzlich bestimmt. Außerdem ergeben sich die Anforderungen mittelbar aus der gesetzlichen Zielsteuerung über die zu erreichenden Wiederverwendungs- und Recyclingquoten (§ 16 VerpackG). Die den Systemen jenseits dieser Vorgaben grundsätzlich verbleibende Freiheit bei der Ausgestaltung der Sammlung dient einer kosteneffizienten Erreichung der vorgegebenen Ziele. Dieser Grundansatz des Gesetzes würde unterlaufen, wenn der Befugnisnorm des § 22 Abs. 2 VerpackG eine über die Abstimmung hinausweisende, auf eine nach der Vorstellung der zuständigen Behörde möglichst zielführende Aufgabenerfüllung bezogene Funktion zugesprochen würde. Zudem wäre dann nicht nachvollziehbar, weshalb für Anordnungen nach § 22 Abs. 2 VerpackG nach der Festlegung des Bundesgesetzgebers gerade diejenige Körperschaft zuständig ist, die nach dem jeweiligen Landesrecht mit den Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers betraut ist (§ 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG). Dieser bundesrechtliche Zuständigkeitskonnex findet seine Rechtfertigung allein darin, dass die Systeme bei der Erfüllung ihrer gesetzlichen Pflichten die Aufgabenwahrnehmung der Entsorgungsträger beeinträchtigen und zu diesen insoweit in Konkurrenz stehen können. Letztere sollen die Möglichkeit erhalten, sich gegen Beeinträchtigungen mit hoheitlichen Mitteln zur Wehr zu setzen, ohne auf die Mitwirkung der möglicherweise einem anderen Rechtsträger zugehörigen Abfallbehörde angewiesen zu sein (VGH BW, B.v. 13.10.2020 - 10 S 2820/20 - juris Rn. 13). Hingegen gehört die Sammlung der Leichtverpackungen als solche jedenfalls seit dem Inkrafttreten der Verpackungsverordnung im Jahr 1991 nicht mehr zu den alleinigen Aufgaben der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und auch nicht mehr zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG. Die Aufgabe wurde dem gemeindlichen Aufgabenkreis durch eine materielle Privatisierung insoweit entzogen, als den privaten Haushalten das Recht zur alternativen unentgeltlichen Überlassung dieses Abfalls an die Systeme eingeräumt wurde (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, 2 KrWG). Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger haben insoweit nur noch eine Reservefunktion (vgl. VGH BW, B.v. 13.10.2020 - 10 S 2820/20 - juris Rn. 13 m.V.a. die Begründung der Bundesregierung, BT-Drucks. 18/11274, S. 96). Die Gesetzesbegründung nimmt Bezug auf die Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 KrWG und die daraus resultierende „besondere Verantwortung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Rahmen ihrer allgemeinen Daseinsvorsorge“ hinsichtlich der Abfälle aus privaten Haushaltungen (BT-Drs. 18/11274, S. 109). Das spricht dafür, dass die Befugnis nach § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG in dem Rahmen besteht, welchen das KrWG für die im Interesse der abfallwirtschaftlichen Daseinsvorsorge erfolgende Aufgabenwahrnehmung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers absteckt, aber nicht darüber hinausgeht. Vor diesem Hintergrund hat § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG allein die Funktion, nachteilige Auswirkungen der Tätigkeit der Systeme auf die den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern verbliebenen Aufgaben, insbesondere bei der Entsorgung von Abfällen aus privaten Haushaltungen, zu vermeiden oder zu vermindern (VGH BW, B.v. 13.10.2020 - 10 S 2820/20 - juris Rn. 13). 68 Da die Anordnung des Vollservice somit bereits

§ 22Abs. 2 Satz 1 Verpack

G gedeckt ist, kann dahingestellt bleiben, ob sie geeignet ist, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen. 69

1. bb)Auch die Anordnung in Ziffer 1g des streitgegenständlichen Bescheides, wonach die Sammlung im Bringsystem unter Nutzung der kommunalen Recyclinghöfe zu erfolgen hat, ist nicht von § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG gedeckt und damit ebenfalls rechtswidrig. 70 Zwar kann der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG grundsätzlich eine Ergänzung eines Holsystems dergestalt anordnen, dass den Endverbrauchern die zusätzliche Möglichkeit eröffnet wird, den Abfall zu einer Sammelstelle „in der Nähe“ (vgl. § 14 Abs. 1 Satz 1 VerpackG) zu bringen (vgl. VGH BW, B.v. 13.10.2020 - 10 S 2820/20 - juris Rn. 10). Die Anordnung der zwingenden Mitbenutzung der Wertstoffhöfe kann allerdings unter Anwendung der bereits dargestellten Grundsätze nicht auf § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG gestützt werden. Wie bereits unter Verweis auf die Legaldefinition in § 14 Abs. 1 Satz 1 VerpackG dargestellt, meint das Gesetz mit „Art des Sammelsystems“ lediglich die Grundentscheidung zwischen Hol- und Bringsystem oder einer Kombination dieser beiden Varianten, nicht aber die konkrete Ausgestaltung (vgl. VGH BW, B.v.13.10.2020 - 10 S 2820/20 - juris Rn. 12; VG Kassel, B.v. 3.9.2020 - 4 L 826/20.KS - juris Rn. 78; VG Sigmaringen, B.v. 21.7.2020 - 4 K 786/20 - juris Rn. 31). Im vorliegenden Fall soll das ergänzende Bringsystem nach dem objektiven Empfängerhorizont in einer ganz bestimmten Art und Weise eingerichtet werden, nämlich durch Mitbenutzung der von der Antragsgegnerin in ihrem Hoheitsgebiet betriebenen Wertstoffhöfe. Die Mitbenutzungspflicht dürfte so zu verstehen sein, dass den Wertstoffhöfen gesonderte Erfassungsbehälter für LVP-Abfälle zur Verfügung gestellt werden, diese dort vorgehalten und befüllt werden und schließlich von den Systemen bzw. von hiermit beauftragten Dritten nach Bedarf abgeholt werden (vgl. hierzu VGH BW, B.v. 13.10.2020 - 10 S 2820/20 - juris Rn. 11). Zwar wurden hierfür laut der Antragsgegnerin bisher keine Kosten erhoben, dies schließt die Möglichkeit zur Kostenerhebung in der Zukunft allerdings nicht aus (vgl. § 22 Abs. 3 VerpackG). Wie bereits dargestellt, ermöglichen erst die eng beschränkten Befugnisnormen des § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3 VerpackG Vorgaben zur weiteren Ausgestaltung des gewählten Sammelsystems, die aber überflüssig wären, wenn § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG weit interpretiert werden und als Ermächtigungsgrundlage für jede Art von Steuerung der Sammlungsaktivitäten der Systeme verstanden würde (VGH BW, B.v.13.10.2020 - 10 S 2820/20 - juris Rn. 12; VG Kassel, B.v. 3.9.2020 - 4 L 826/20.KS - juris Rn. 78; VG Sigmaringen, B.v. 21.7.2020 - 4 K 786/20 - juris Rn. 31). Wenn die Gesetzesbegründung ausführt, dass es den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern ermöglicht werde, ein „bestimmtes“ Sammelsystem vorzuschreiben (BT-Drucks. 18/11274, S. 110), deutet dies zwar darauf hin, dass dies auch die Möglichkeit einschließen sollte, zu den drei im Gesetzestext genannten Sammeltypen konkretisierende Vorgaben zu machen, eben nicht einfach zur Nutzung „irgendeines“, sondern eines „bestimmten“ Systems zu verpflichten. Im Gesetz selbst spiegelt sich diese Absicht allerdings, wie aufgezeigt, nicht wider. Selbst bei Zugrundelegung der Entwurfsbegründung bliebe offen, wie weit die Konkretisierungsbefugnis geht und ob sie insbesondere auch Vorgaben zur Nutzung individuell bestimmter Einrichtungen wie etwa kommunaler Wertstoffhöfe einschließt. Die in der Entwurfsbegründung gegebenen Regelungsbeispiele („mittels Tonnen oder Säcken“, „mittels Großsammelbehältern oder über Wertstoffhöfe“) und der bereits dargestellte Sinn und Zweck der Norm deuten nicht auf eine derart weitreichende Befugnis hin (VGH BW, B.v.13.10.2020 - 10 S 2820/20 - juris Rn. 12). 71 Da die von der Antragsgegnerin getroffene Regelung somit schon nicht von der Rechtsgrundlage gedeckt ist, kann offenbleiben, ob die Anordnung - wie von der Antragsgegnerin ausgeführt - tatsächlich geeignet ist, einer etwaigen „Vermüllungsproblematik“ entgegenzuwirken und die Menge der getrennt erfassten wertstoffhaltigen Abfälle zu erhöhen. Es kann dahinstehen, ob auf Tatbestandsebene jede Regelung einzeln oder die Rahmenvorgabe insgesamt am Maßstab des § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG - insbesondere in Bezug auf die Aspekte der Effektivität und Umweltverträglichkeit - zu messen ist (vgl. VGH BW, B.v. 13.10.2020 - 10 S 2820/20 - juris Rn. 14). 72 Für den Fall, dass - ohne dass es darauf vorliegend noch ankäme - der erstgenannten Ansicht zu folgen und eine Einzelbetrachtung auf Tatbestandsebene vorzunehmen wäre, so wäre von der Antragsgegnerin darüber hinaus - und sei es auch nur unter Berücksichtigung eines ihr in dieser Frage möglicherweise zustehenden Einschätzungs- und Prognosespielraums - noch kein unter die gesetzlichen Tatbestandsvoraussetzungen subsumierbarer Sachverhalt dargetan. Nach dem Wortlaut des Gesetzes ist eine Rahmenvorgabe nämlich nur gerechtfertigt, „soweit“ sie für die genannten Zwecke förderlich ist. Dies ist bei Betrachtung der einzelnen Regelung nicht der Fall, wenn ein Bestandteil der Rahmenvorgabe hinweggedacht werden kann, ohne dass die verbleibende Verfügung weniger geeignet zur Förderung einer möglichst effektiven und umweltverträglichen Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen wäre (vgl. VGH BW, B.v.13.10.2020 - 10 S 2820/20 - juris Rn. 14). Vorliegend wurde von der Antragsgegnerin nicht dargetan, welcher sachliche Nutzen von der Mitbenutzung gerade der kommunalen Wertstoffhöfe zu erwarten sein sollte. Eine Erfassung von Leichtverpackungen im Bringsystem erscheint grundsätzlich auch auf Wertstoffhöfen möglich, die von privaten Unternehmen betrieben werden. Ebenso denkbar ist die Aufstellung von Großsammelbehältern im öffentlichen Verkehrsraum (vgl. VG Kassel, B.v. 3.9.2020 - 4 L 826/20.KS - juris Rn. 78). Ob diese Alternativen unter Kostengesichtspunkten für die Systeme vorzugswürdig wären, ist im vorliegenden Zusammenhang unerheblich. Es kommt allein darauf an, dass sie unter keinem im Eilverfahren feststellbaren Gesichtspunkt zu einer effektiven und umweltverträglichen Erfassung von Leichtverpackungen weniger geeignet sind als die angeordnete Mitbenutzung der kommunalen Wertstoffhöfe (VGH BW, B.v.13.10.2020 - 10 S 2820/20 - juris Rn. 14). 73 Es kann außerdem offenbleiben, ob auch ein Überschreiten des kommunalen Entsorgungsstandards vorliegt (§ 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG). Die Bestimmung des Merkmals ist nicht auf einer empirisch-faktischen Grundlage entsprechend der „gelebten Praxis“, sondern auf einer normativen Grundlage - vorliegend auf Grundlage der Abfallwirtschaftssatzung - zu treffen (vgl. VGH BW, B.v. 13.10.2020 - 10 S 2820/20 - juris Rn. 16 f.; OVG Berlin-Bbg, B.v. 7.9.2020 - OVG 11 S 62/20 - juris Rn. 42). Ausweislich des Wortlauts des § 22 Abs. 2 Satz 2 VerpackG ist ausschließlich auf die Regelungen hinsichtlich der gemischten Siedlungsabfälle, mithin der Restmüllfraktion, abzustellen (VGH BW, B.v. 13.10.2020 - 10 S 2820/20 - juris Rn. 18 f.; VG Oldenburg, B.v. 10.9.2020 - 15 B 1475/20 - juris Rn. 37; VG München, B.v. 27.8.2020 - M 17 S 20.3110 - Rn. 31). Für die Restmüllfraktion sieht die Abfallwirtschaftssatzung jedoch ein reines Holsystem vor. Der Restmüll wird nach § 13 Abs. 1, 2 Nr. 4, § 14 Abs. 2 VerpackG in den dafür zugelassenen Restmüllbehältnissen zur Abfuhr bereitgestellt und grundsätzlich vom Grundstück abgeholt. Die Restmüllfraktion unterliegt ausweislich von § 11 Abs. 2 der Abfallwirtschaftssatzung nicht dem Bringsystem, ein Recht zur Anlieferung des Abfalls an einen kommunalen Wertstoffhof ist nicht vorgesehen. Das für die LVP-Erfassung angeordnete Kombinationsmodell geht damit in diesem Punkt über den für die gemischten Siedlungsabfälle geltenden Entsorgungsstandard hinaus. Das Folgeproblem, ob ein Überschreiten des kommunalen Entsorgungsstandards in einem Teilbereich möglich ist, wenn in einem anderen Teilbereich eine für die Antragstellerin günstigere Regelung getroffen wird (vgl. VG München, B.v. 27.8.2020 - M 17 S 20.3110 - Rn. 32) kann jedoch wiederum mangels Entscheidungserheblichkeit dahinstehen. 74
2. cc)Aufgrund der Rechtswidrigkeit von Ziffer 1e Satz 2 und 1g des Bescheides erweist sich die Gestaltungsvorgabe unter Ziffer 1 bei summarischer Prüfung insgesamt als ermessensfehlerhaft (§ 114 Satz 1 VwGO) und damit rechtswidrig. Die Anordnungen unter Ziffer 1e Satz 2 und 1g bilden jedenfalls vorliegend den Kern der gestalterischen Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin und sind damit nicht von den Regelungen in den übrigen Regelungen in Ziffer 1 abtrennbar. Somit ist aufgrund deren Rechtswidrigkeit die aufschiebende Wirkung in vollem Umfang wiederherzustellen (vgl. NdsOVG, B.v. 31.8.2020 - 7 ME 81/20 - juris Rn. 15; VG Oldenburg, B.v.10.9.2020 - 15 B 1475/20 - juris; VG Kassel, B.v. 3.9.2020 - 4 L 826/20.KS - juris; VG München, B.v. 27.8.2020 - M 17 S 20.3110 - Rn. 40; VG Sigmaringen, B.v. 21.7.2020 - 4 K 786/20 - juris Rn. 33). Der von der Antragsgegnerin vertretenen Auffassung, es könne allenfalls zu einer partiellen Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage kommen, ist damit wegen der gebotenen einheitlichen Betrachtung der getroffenen Ermessensentscheidung nicht zu folgen. 75 Nach § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG kann ein Entsorgungsträger durch schriftlichen Verwaltungsakt gegenüber den Systemen festlegen, wie die nach § 14 Abs. 1 VerpackG durchzuführende Sammlung der restentleerten Kunststoff-, Metall- und Verbundverpackungen bei privaten Haushalten hinsichtlich der Art des Sammelsystems, der Art und Größe der Sammelbehälter sowie der Häufigkeit und des Zeitraums der Behälterleerungen auszugestalten ist, soweit eine solche Vorgabe erforderlich ist, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen, und soweit deren Befolgung den Systemen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach diesem Gesetz nicht technisch unmöglich oder wirtschaftlich unzumutbar ist. Wie dem Bescheid zu entnehmen ist, hat die Antragsgegnerin im Rahmen der Begründung der Rahmenvorgabe darauf abgestellt, dass im Falle einer Nichtabholung der Tonnen auf den Grundstücken nach ihrer Auffassung eine Erhöhung der Fehlwürfe unter anderem in die Restabfallgefäße drohe, mithin dies in ihre Erwägungen zur Frage der Effektivität einbezogen. In diese fließt ausweislich des Bescheides aber ebenso die Erwägung ein, dass der Einsatz von Tonnen - aufgrund ihres nach Auffassung der Antragsgegnerin größeren Fassungsvolumens - im Vergleich zu Säcken zu einer Verringerung der Fehlwürfe in den Restabfallstrom führe. Ist danach die Effektivität ausweislich des Bescheides sowohl von der Frage des eingesetzten Mediums (Tonne oder Sack) als auch der zu erbringenden Serviceleistung (Abholung vom Grundstück oder Bereitstellung am Straßenrand) abhängig, kann die zu treffende Ermessensentscheidung nur unter Berücksichtigung aller Umstände getroffen werden, mit der Folge, dass sich auch die übrigen Ziffern der Rahmenvorgabe bei summarischer Prüfung als rechtswidrig erweisen. Jedenfalls bei der streitgegenständlichen Rahmenvorgabe handelt es sich damit um eine einheitliche Ermessensentscheidung, bei der im Rahmen des auszuübenden Ermessens nicht nur Gesichtspunkte der Effektivität und der Umweltverträglichkeit, sondern auch Belange der Systeme zu berücksichtigen sind. Die rechtswidrigen Anordnungen in Ziffer 1e Satz 2 und 1g sind damit jedenfalls im vorliegenden Fall Teil einer einheitlichen und somit in ihrer Gesamtheit zu betrachtenden Ermessensentscheidung und als solche nicht von der letztlich erfolgten Ausgestaltung abtrennbar (vgl. NdsOVG, B.v. 31.8.2020 - 7 ME 81/20 - juris Rn. 15). 76
3. dd)Da die Rahmenvorgabe unter Ziffer 1 somit bei summarischer Prüfung als einheitlich getroffene Ermessensentscheidung insgesamt rechtswidrig ist, kann auch offenbleiben, ob die sonstigen Regelungen in Ziffer 1 im Übrigen den gesetzlichen Vorgaben genügen. 77 Insbesondere die Rechtmäßigkeit der Regelung unter Ziffer 1a scheint aufgrund der dargelegten Überschreitung des kommunalen Entsorgungsstandards durch das angeordnete Kombinationsmodell zweifelhaft (§ 13 Abs. 1, 2 Nr. 4, § 14 Abs. 2 VerpackG), auch wenn das Folgeproblem, ob ein Überschreiten des kommunalen Entsorgungsstandards in einem Teilbereich möglich ist, wenn in einem anderen Teilbereich eine für die Antragstellerin günstigere Regelung getroffen wird, mangels Entscheidungserheblichkeit wiederum offenbleiben kann (vgl. VG München, B.v. 27.8.2020 - M 17 S 20.3110 - Rn. 32). Offen bleiben kann auch, ob die Regelung in Ziffer 1c insoweit hinreichend bestimmt ist, als nicht geregelt ist, wem gegenüber der Nachweis zu führen ist und wer über die ausreichende Nachweisführung entscheidet. 78
4. d)Da sich nach dem Ausgeführten bereits die Rahmenvorgabe in Ziffer 1 bei summarischer Prüfung insgesamt als rechtswidrig erweist, muss dies auch für die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 3 und die Kostenentscheidung in Ziffer 4 (vgl. Art. 16 Abs. 5 BayKG) gelten. 79 Unabhängig davon erweist sich die Zwangsgeldandrohung auch als zu unbestimmt. Für den Fall, dass die Antragstellerin der Verpflichtung aus Ziffer 1a bis 1g nicht, nicht vollständig oder nicht fristgerecht nachkommt, wurde dieser ein Zwangsgeld in Höhe von 50.000 EUR angedroht, wobei ausweislich der Bescheidsbegründung bei einem Verstoß gegen Pflichten mit geringerer wirtschaftlicher Bedeutung das Zwangsgeld ggf. niedriger festgesetzt werde. Damit ist schon nicht hinreichend ersichtlich, welches Zwangsgeld für den Verstoß gegen welche Verpflichtung fällig wird. Selbst wenn die Zwangsgeldandrohung so auszulegen sein sollte, dass jeder Verstoß gegen jede in den Ziffern 1a bis 1g genannte Verpflichtung gemeint sein soll, so stünde jedenfalls die Höhe des angedrohten Zwangsgelds in Höhe von 50.000 EUR - wie auch die Antragsgegnerin erkennt - außer Verhältnis zum konkreten Verstoß und wäre deshalb rechtswidrig. 80 Dem Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen den Bescheid vom 2. November 2020 war daher stattzugeben. 81 3. Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. 82 4. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG). In der Hauptsache wird ein Streitwert in Höhe von 50.000 EUR zugrunde gelegt (vgl. Ziffer 1.7.2 des Streitwertkatalogs). Dieser Wert war im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nach Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs zu halbieren.