1 S. 2 GO maßgebliche Stärkeverhältnis berücksichtigt werden. (Rn. 49) (redaktioneller Leitsatz) Schlagworte: Besetzung von Ausschüssen eines Gemeinderats, Berücksichtigung gemeinsamer Fraktionen unterschiedlicher Parteien bzw. Wählergruppen beim Stärkeverhältnis, Gemeinderat, Besetzung, Ausschüsse, Gruppierung, gemeinsame Fraktion, Bildung, Berücksichtigung, Stärkeverhältnis, Proportionalberechnung, Kommunalverfassungsstreit Tenor 1. Die Beklagte wird verurteilt, der Gruppierung der Kläger jeweils einen Sitz in den
folgenden Ausschüssen zuzuerkennen: - Bau- und Werksenat - Finanzsenat - Konversions- und Sicherheitssenat - Kultursenat - Mobilitätssenat - Familien- und Integrationssenat - Personalsenat - Feriensenat
O müssen die den Stadtrat bildenden Fraktionen und Ausschussgemeinschaften gemäß ihren Vorschlägen
dem Verhältnis ihrer Stärke in den Ausschüssen vertreten sein. Die Ausschusssitze werden gemäß § 11 Abs. 2 Satz 2 GeschO
dem sogenannten Hare-Niemeyer-Verfahren vergeben. 5
3 der Satzung der Beklagten zur Regelung von Fragen des örtlichen Gemeindeverfassungsrechts (Ortssatzung) vom
folgenden Ausschüssen zuzuerkennen: - Bau- und Werksenat - Finanzsenat - Konversions- und Sicherheitssenat - Kultursenat - Mobilitätssenat - Familien- und Integrationssenat - Personalsenat - Feriensenat 12 Hilfsweise, die Beklagte zu verurteilen, der Gruppierung der Kläger bei der Besetzung der
folgenden Ausschüsse jeweils hinsichtlich eines Ausschusssitzes ein Recht auf Benennung eines Ausschussmitgliedes zuzuerkennen und bei der Besetzung zumindest im Wege des Losentscheides zu berücksichtigen: - Bau- und Werksenat - Finanzsenat - Konversions- und Sicherheitssenat - Kultursenat - Mobilitätssenat - Familien- und Integrationssenat - Personalsenat - Feriensenat 13 Die von der Beklagten am 27. Mai 2020 beschlossene Geschäftsordnung entspreche nicht Art. 33 Abs. 1 GO. Im Gesetz werde hinsichtlich des Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit auf die im Stadtrat vertretenen Parteien und Wählergruppen abgestellt, wogegen die Geschäftsordnung auf Fraktionen und Ausschussgemeinschaften rekurriere. Damit werde eine Partei, die keine Fraktionsstärke erreiche und/oder nicht an Ausschussgemeinschaften beteiligt sei, von vornherein bei der Bildung von Ausschüssen ausgeschlossen. Die Kläger bzw. die Partei, der sie angehören, hätten aufgrund der Regelungen der Geschäftsordnung entgegen Art. 33 Abs. 1 Satz 4 GO keinerlei Möglichkeit, entsprechend Art. 33 Abs. 1 GO Personen für die Besetzung von Ausschüssen vorzuschlagen. Zwar obliege der Beklagten bezüglich der Zusammensetzung der Ausschüsse ein Gestaltungsspielraum, der durch Regelungen der Geschäftsordnung ausgefüllt werde. Dabei seien jedoch die gesetzlichen Vorgaben zu beachten, insbesondere das Spiegelbildprinzip,
dem die Ausschüsse ein verkleinertes Abbild des Gemeinderates darstellen müssten. Entscheidend sei insoweit das Stärkeverhältnis der politischen Parteien bzw. Gruppierungen. Dieses entspreche zwar in der Regel dem Stärkeverhältnis der Fraktionen eines Stadtrats, dies sei aber dann nicht der Fall, wenn wie hier zahlreiche Gruppierungen mit nur einem oder zwei Sitzen vertreten seien, die grundsätzlich keinen Fraktionsstatus erreichten. Dem Minderheitenschutz trage Art. 33 Abs. 1 GO insoweit Rechnung, als dort nicht Fraktionen oder Gruppierungen aufgeführt seien, wohl aber Parteien. Die entsprechende Regelung in § 11 GeschO sei geeignet, die Beschlussfassung zu beeinflussen und tatsächlich die subjektiven Rechte der Kläger zu verletzen. Sie verstoße gegen Art. 33 Abs. 1 GO, sodass insoweit gefasste Beschlüsse rechtswidrig seien. Auf die Frage des anzuwendenden Verteilungsverfahrens komme es hier nicht an, auch wenn die Kläger der Auffassung seien, dass das gewählte Verfahren
Hare-Niemeyer zu einer Verzerrung des Verhältnisses der Parteien bzw. Gruppierungen zueinander führe. Insoweit sei aber eine Gestaltungsfreiheit des Stadtrats anzuerkennen. Diese finde aber ihre Grenze dort, wo ansehnlich große Gruppen von einer Vertretung im Ausschuss ausgeschlossen seien und dieser damit kein Spiegelbild der Zusammensetzung des Stadtrats mehr darstelle. Bei den Klägern handele es sich um eine solche „ansehnlich große Gruppe“, nämlich (unter Berücksichtigung der erzielten Stimmenanzahl) die viertstärkste Gruppierung im Stadtrat der Beklagten. Die Regelung der Geschäftsordnung schließe die Kläger bewusst und willkürlich von einer Vertretung in den Ausschüssen aus, sodass diese tatsächlich kein Spiegelbild der Zusammensetzung des Stadtrats darstellten. Es bestehe auch keine Verpflichtung der Kläger, sich zur Wahrung ihrer Mitgliedsrechte mit anderen im Stadtrat vertretenen Parteien zu einer Ausschussgemeinschaft zusammenzuschließen. Die Geschäftsordnung des Stadtrats der Beklagten beschneide somit die Rechte der Kläger und nehme ihnen die Möglichkeit, überhaupt Vorschläge für die Besetzung von Ausschüssen zu machen und in den Ausschüssen vertreten zu sein, da der Fraktionsstatus nicht erreicht werde bzw. keine Bereitschaft anderer Parteien bestehe, eine Ausschussgemeinschaft mit den Klägern einzugehen. 14 Die Beklagte erwiderte hierauf mit Schriftsatz vom 19. August 2020 und beantragte, die Klage abzuweisen. 15 Die Klage sei bereits unzulässig, da die Kläger nicht klagebefugt seien. Die mitgliedschaftlichen Rechte der Stadtratsmitglieder vermittelten über Art. 33 Abs. 1 GO keinen entsprechenden Anspruch. Die Vorschrift räume lediglich den Fraktionen und Gruppen Rechte ein, vor allem das den Stadtrat bindende Vorschlagsrecht bei der Ausschussbesetzung, nicht aber den einzelnen Stadtratsmitgliedern. Stadtratsmitglieder würden durch die Nichtbeteiligung an Ausschüssen
überwiegender Meinung nicht an der Wahrnehmung der ihnen obliegenden elementaren Rechte und Aufgaben in einer mit ihrer Stellung nicht zu vereinbarenden Weise beeinträchtigt. Das einzelne Stadtratsmitglied habe kein Recht zur Anfechtung eines Beschlusses über die zahlenmäßige Besetzung von Ausschüssen. Es bestehe auch kein Anspruch, in einem bestimmten oder mindestens einem Ausschuss entweder selbst oder durch ein Mitglied seiner Gruppierung vertreten zu sein. Ebenso wenig bestehe ein Anspruch des einzelnen Stadtratsmitglieds auf Ausschussbesetzung entsprechend dem Stärkeverhältnis der Parteien. Eine Verletzung des Demokratieprinzips könne daher nicht angenommen werden. Aus diesem ergebe sich ohnehin kein Anspruch der Kläger, da
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine analoge Anwendung des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes (GG) im Bereich des Kommunalrechts ausgeschlossen sei. 16 Die Kläger stellten auch keine „ansehnlich große Gruppe“ dar. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe einen Rechtsanspruch auf einen Ausschusssitz selbst in einem Fall abgelehnt, in dem eine Partei zehn Prozent der Stadtratsmandate erreicht habe; dies sei bei den Klägern schon nicht der Fall. Im Übrigen sei für die Ausschussbesetzung nicht entscheidend, wie viele Stimmen eine Partei bei der Wahl erhalten habe. Für das Spiegelbildlichkeitsgebot sei
der Rechtsprechung allein auf die Zahl der Sitze im Stadtrat abzustellen. 17 Den Klägern fehle außerdem das Rechtsschutzbedürfnis, da sie sich vor Klageerhebung nicht an die Regierung von Oberfranken als Rechtsaufsichtsbehörde gewandt hätten. Aufgrund der zwischen den Klägern und der Beklagten bestehenden Sonderrechtsbeziehung sei es angezeigt, zunächst ein außergerichtliches Vorgehen zu wählen. Soweit dabei nicht die Rechtsaufsichtsbehörde eingeschaltet werde, sei zumindest eine Äußerung gegenüber der Beklagten zu erwarten gewesen. Es sei auch nicht erkennbar, dass ein solches Vorgehen keinen Erfolg versprochen hätte. Zudem habe hier auch nicht die Gefahr einer Klageverfristung bestanden. 18 Im Übrigen sei die Klage unbegründet. Sie richte sich schon gegen den falschen Beklagten. Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit der am 24. Juni 2020 gefassten streitgegenständlichen Beschlüsse seien weder vorgetragen noch ersichtlich. Es bestehe darüber hinaus kein Anspruch der Kläger auf Zuteilung eines oder mehrerer Sitze in den Senaten des Stadtrats. Die Kläger hätten schon nicht
vollziehbar dargelegt, wie viele Sitze ihnen in welchem Ausschuss hätten zugeteilt werden sollen. Die vom Stadtrat vorgenommene Sitzverteilung sei mathematisch korrekt und werde unter Beachtung der bestehenden Fraktionen und Ausschussgemeinschaften dem Spiegelbildlichkeitsgebot
1 Satz 2 GO und den Vorgaben der Geschäftsordnung gerecht. Das gewählte Verteilungsverfahren
Hare-Niemeyer führe zudem zu einer gerechteren Gewichtung der für die kleineren Parteien abgegebenen Stimmen; hiervon profitierten unter anderem auch die Kläger. 19 Die Geschäftsordnung des Stadtrats begegne keinen rechtlichen Bedenken. Sie entspreche im Übrigen weitestgehend dem ebenso wenig zu beanstandenden Geschäftsordnungsmuster des Bayerischen Gemeindetags. Der Wortlaut des Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO habe bis zum 1. Mai 1978 ausdrücklich auf „Fraktionen und Gruppen“ abgestellt. Zwar nenne die Gemeindeordnung in der aktuellen Fassung den Begriff der Fraktion nun nicht mehr, dennoch sei der in Literatur und Rechtsprechung entwickelte Fraktionsbegriff maßgeblich. Eine inhaltliche Änderung sei mit der jetzigen Formulierung „Parteien und Wählergruppen“ in Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO nicht verbunden. Für das Spiegelbildlichkeitsgebot komme es nicht auf die formale Mitgliedschaft in einer Partei an, entscheidend sei vielmehr die Zugehörigkeit der Stadtratsmitglieder zu einer Fraktion oder zu einer Gruppe. Das im Ergebnis auf die Kläger kein Ausschusssitz entfallen sei, liege nicht an einer rechtswidrigen Geschäftsordnung, sondern ergebe sich aus einem korrekten, mit höherrangigem Recht und insbesondere dem Spiegelbildlichkeitsgebot vereinbaren Vollzug der einschlägigen Normen. Selbst wenn § 11 Abs. 3 GeschO ebenfalls auf „Parteien und Wählergruppen“ abstellen würde, ergebe sich für die Kläger immer noch kein Vorschlagsrecht für die Ausschussbesetzung, da ihnen
der zutreffenden Berechnung keine Ausschusssitze zustünden. Dass die Kläger keine Partner für eine Ausschussgemeinschaft gefunden hätten, liege allein am freien Willen und dem freien Mandat der Stadtratsmitglieder. 20 Der Klägerbevollmächtigte führte hierzu mit Schriftsatz vom
1 Satz 5 GO zu bilden, habe der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass auch für diese kleineren Parteien effektive Mitwirkungsrechte im Stadtrat über den Zugang zu Ausschüssen gewährleistet werden müssten. Vertreter einer Partei unterhalb der Fraktionsstärke, die sich nicht mit anderen Mitgliedern des Stadtrats zu Ausschussgemeinschaften zusammenschließen könnten oder wollten, würden durch die Vergabepraxis der Beklagten faktisch in ihren Mitwirkungsrechten beschränkt. Die Ablehnung einer Ausschussgemeinschaft könne durchaus aus legitimen Gründen erfolgen. Das alleinige Abstellen auf die Zugehörigkeit zu einer Fraktion oder Ausschussgemeinschaft als Vergabekriterium führe bei einer Partei unterhalb der Fraktionsstärke faktisch zu einem Zwang, sich diesen Gruppierungen anzuschließen, sofern sie ihre Mitwirkungsrechte im Stadtrat effektiv wahrnehmen wollten. Dadurch werde es erschwert, streitbare Positionen beizubehalten und hinreichend zu vertreten. Ebenso könne eine Ausschussgemeinschaft durch eine Blockadehaltung anderer Parteien verhindert werden, was dem Minderheitenschutz widerspreche. 23 Die Beklagte erwiderte hierzu mit Schriftsatz vom
Kenntnis der Kläger bestehe insoweit jeweils kein gemeinsames Programm und es liege keine Abkehr von den jeweiligen Listen bzw. Wählerschaften der Stadträte vor. Die Beklagte selbst habe rechtliche Bedenken gehabt, ob eine solche Bildung von Fraktionen bzw. Ausschussgemeinschaften zulässig sei und deshalb bei der Rechtsaufsichtsbehörde angefragt.
Kenntnis der Kläger habe die Regierung von Oberfranken die Bedenken der Beklagten geteilt und ausgeführt, dass hier keine wirksamen Zusammenschlüsse möglich seien bzw. diese keine Folgen für die Sitzverteilung in den Ausschüssen hätten. Gleichwohl seien die entsprechenden Zusammenschlüsse gebildet worden, was allein aus technischen Gründen und wegen der Vorteile bei der Ausschussbesetzung erfolgt sei.
der Rechtsprechung setze ein Zusammenschluss verschiedener Listenvertreter zu einer gemeinsamen Fraktion die Abkehr von bisherigen Positionen und Wählerschaften voraus. Werde jedoch insbesondere die bisherige Parteimitgliedschaft beim Übertritt eines Stadtrats beibehalten bzw. bei einem solchen Zusammenschluss nicht aufgegeben, sei dies ein Indiz dafür, dass der Zusammenschluss bzw. Wechsel nur zum Schein erfolge. 26 Wenn die Bildung gemeinsamer Fraktionen als rechtswidrig zu beanstanden sei, ergebe sich unter Berücksichtigung des Berechnungsverfahrens
Hare-Niemeyer, dass die Kläger mit einer Quote von 0,5455 bei der Verteilung der Ausschusssitze zu berücksichtigen seien. Zumindest eine Entscheidung durch Los habe bei der Verteilung der letzten beiden Sitze der jeweiligen Ausschüsse zu erfolgen. Schon deshalb, weil ein solcher Losentscheid nicht durchgeführt worden sei, seien die Kläger in ihren Rechten verletzt. 27 Hierzu erwiderte die Beklagte mit Schriftsatz vom
Beendigung des zurückliegenden Wahlkampfs für die politischen Akteure wieder erheblich leichter einer positiven Beantwortung zugeführt werden könne. Dies gelte umso mehr, wenn, wie hier, offensichtlich auch anderweitige Gruppierungen den Willen anderer Gruppen zur inhaltlichen Zusammenarbeit zur Erreichung gemeinsamer stadtpolitischer Ziele auf der Grundlage eines gemeinsamen Sachprogramms für überzeugend und gegeben erachteten. Dem Zeitpunkt des Vorliegens eines solchen
außen erkennbaren Willens könne dabei nur noch untergeordnete Bedeutung zukommen; er sei nicht mehr als ein in der Gesamtschau aller Umstände zu berücksichtigendes Indiz. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof habe darin zwar ein gewichtiges Indiz gesehen, aber gleichwohl Abweichungen im Einzelfall zugestanden. Es bleibe gleichwohl dabei, dass Voraussetzung für die Bildung einer Fraktion
der Rechtsprechung sei, ob äußere Umstände gegeben seien, aus denen sich erkennen lasse, dass sich der Betreffende von den Personen gelöst habe, die ihm ursprünglich zu seinem Mandat im Gemeinderat verholfen hätten, also der Partei oder Wählergruppe, auf deren Wahlvorschlag er erfolgreich kandidiert habe. Es obliege dabei dem Stadtrat, diese Umstände zu erkennen und in einer Gesamtbetrachtung wertend zu beurteilen. Dazu gehöre auch, starke Indizwirkungen wie den Zeitpunkt des Zusammenschlusses ausnahmsweise anders zu gewichten, soweit er dies im Einzelfall für geboten erachte. Dies genüge dem Ziel der Rechtsprechung, der Bildung von Zusammenschlüssen nur zum Schein bzw. in der Absicht der Gesetzesumgehung vorzubeugen. Zudem sei zu berücksichtigen, dass die Gründung der Fraktion aus „E“, ÖDP und Volt deutlich
der Kommunalwahl erfolgt sei und damit unzweifelhaft davon auszugehen sei, dass der Wille, in einer neuen politischen Vereinigung gemeinschaftlich und unter endgültiger Überwindung früherer Differenzen zusammenzuwirken, sich gerade in der vorherigen Ausschussgemeinschaft verfestigt habe und nun
außen erkennbar in einer Fraktionsgründung gemündet sei. 29 Mit weiterem Schriftsatz vom
deren Erklärung vom 4. Mai 2020 auf einer Verständigung über gemeinsame Sachziele für ein gemeinsames politisches Wirken sowie dem Willen zu einer gemeinsamen, gleichgerichteten und einheitlichen Vorgehensweise. Ein entsprechendes gemeinsames Fraktionsprogramm sei vorgelegt worden. 32 Die aus Stadträten der FW, der „D“ und der FDP bestehende Fraktion habe
ihrer Erklärung vom
mündlicher Mitteilung vom
vollziehbar dargelegt, dass die Beklagte eine Beurteilung bezüglich der Bildung von Fraktionen bzw. Ausschussgemeinschaften und von Vertretern unterschiedlicher Parteien bzw. Gruppierungen vorgenommen habe. Die Bildung von Fraktionen unterschiedlicher Gruppierungen sei nicht wirksam erfolgt und könne daher nicht anerkannt werden. Diese sei hier nur deswegen erfolgt, um die Kläger bzw. ihre Gruppierung bei der Besetzung von Ausschüssen auszuschließen. Die gemeinsamen Fraktionen seien daher bei der Ausschussbesetzung nicht zu berücksichtigen. Ohne deren Berücksichtigung ergäben sich jedoch rechnerisch Ausschusssitze für die Gruppierung der Kläger. 37 Die Beklagte erwiderte mit Schriftsatz vom
GO) auf die Gerichtsakte und die vorgelegten Behördenakten verwiesen. Entscheidungsgründe 40 Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten ist eröffnet, die Klage zulässig und in der Sache erfolgreich. 41 1.
GO ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben. Dazu zählen auch Innenrechtsstreitigkeiten zwischen Organen oder Organteilen einer juristischen Person des öffentlichen Rechts um deren Befugnisse und damit insbesondere auch – wie hier – ein Kommunalverfassungsstreit um die Organbefugnisse eines Stadtrats (vgl. Rennert in Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 15. Aufl. 2019, § 40 Rn. 15 m.w.N.). 42 2. Die Klage ist im Hauptantrag zulässig. 43
O keine Fraktion bilden und gehören keiner Ausschussgemeinschaft i.S.d. Art. 33 Abs. 1 Satz 5 GO an. Sie können sich jedoch unmittelbar auf Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO berufen, wonach bei der Ausschussbesetzung dem Stärkeverhältnis der im Stadtrat vertretenen Parteien und Wählergruppen Rechnung zu tragen ist. Die ursprüngliche Fassung des Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO nahm auf „Fraktionen und Gruppen“ Bezug. Die 1978 erfolgte Ersetzung dieser Wörter durch die Wörter „Parteien und Wählergruppen“ sollte an dem Bedeutungsgehalt nichts ändern; maßgeblich ist weiterhin das Stärkeverhältnis der Fraktionen und Gruppen, denen die Gemeinderatsmitglieder angehören (vgl. BayVGH, U.v. 8.1.1986 – 4 B 85 A.2700 – BayVBl 1986, 466). 47
d'Hondt, Sainte-Laguë/Schepers und Hare-Niemeyer dem Gebot der Wahlgleichheit
Maßgabe des verbesserten Verhältniswahlrechts entsprechen und verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sind (vgl. BayVerfGH, E.v. 10.6.1994 – Vf. 11-VII-94 – VerfGH 47, 154/156; BayVGH, U.v. 17.3.2004 – 4 BV 03.1159 – juris Rn. 16; Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, Stand: November 2021, Art. 33 GO Rn. 17; Glaser in Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, 31. EL Februar 2021, Art. 33 Rn. 10 ff.; jeweils m.w.N.). Grundsätzlich ist damit auch eine Entscheidung eines Gemeinderates für das Hare-Niemeyer-Verfahren nicht zu beanstanden (vgl. BayVGH, B.v. 21.10.2021 – 4 ZB 21.1776 – juris Rn. 18 ff. m.w.N.). Dafür, dass die Wahl dieses Verfahrens hier willkürlich und daher unzulässig wäre, weil sie sich gegen eine bestimmte politische Gruppierung richtet und das alleinige oder vorrangige Ziel verfolgt, deren Tätigkeit zu beeinträchtigen oder sie als unerwünschte politische Kraft auszuschalten (vgl. BayVGH, U.v. 16.2.2000 – 4 N 98.1341 – juris Rn. 32 m.w.N.; B.v. 12.10.2010 – 4 ZB 10.1246 – juris Rn. 6; HessVGH, B.v. 4.8.1983 – 2 TG 40/83 – NVwZ 1984, 54; OVG SH, U.v. 15.3.2006 – 2 LB 48/05 – juris Rn. 55 ff.), liegen keine Anhaltspunkte vor. Tendenziell ist festzustellen, dass das d’Hondt’sche Verfahren eher größere Fraktionen bevorzugt, während das Restverteilungsverfahren
Hare-Niemeyer eher die Minderheiten begünstigt und deren Beteiligung am demokratischen Prozess fördert (BayVGH, U.v. 17.3.2004 – 4 BV 03.1159 – juris Rn. 17 m.w.N.). Insoweit ist erst recht nicht ersichtlich, wie sich aus der Wahl des Hare-Niemeyer-Verfahrens eine Rechtsverletzung der Kläger ergeben sollte. 49 d) Bei der Berechnung der Verteilung der Ausschusssitze auf die im Stadtratsplenum vertretenen Parteien und Gruppierungen können aber – ohne dass dies die Existenz dieser Fraktionen als solche betreffen würde – nicht alle im Stadtrat der Beklagten gebildeten Fraktionen für das
1 Satz 2 GO maßgebliche Stärkeverhältnis berücksichtigt werden. 50 aa)
der Rechtsprechung sind insbesondere an die Berücksichtigung gemeinsamer Fraktionen aus Stadtratsmitgliedern, die über unterschiedliche Wahlvorschläge gewählt wurden, besondere Anforderungen zu stellen. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (B.v. 7.12.2020 – 4 CE 20.2032 – juris Rn. 36 f.) hat hierzu ausgeführt: „
3 Satz 1 GO sind während der Wahlzeit im Gemeinderat eintretende Änderungen des Stärkeverhältnisses der Parteien und Wählergruppen – im Hinblick auf die Ausschussbesetzung – auszugleichen. Das bedeutet jedoch nicht, dass Parteien und Wählergruppen oder einzelne Gemeinderatsmitglieder sich beliebig zusammenfinden können, um als Fraktion für die Ausschussbesetzung
ihrem Stärkeverhältnis im Gemeinderat berücksichtigt zu werden.
ständiger Rechtsprechung des Senats liegt eine für die Ausschussbesetzung beachtliche Änderung des Stärkeverhältnisses der Parteien und Wählergruppen, wie sie aus der Wahl hervorgegangen sind, nur vor, wenn der Eintritt oder Übertritt eines Ratsmitglieds in eine aus den Mitgliedern einer anderen Partei oder Wählergruppe gebildete Fraktion eine Abkehr von bisherigen Positionen und Wählerschaften darstellt. Mit einer Abkehr von den bisherigen Positionen und Wählerschaften muss zugleich eine Hinwendung zu der neuen Gruppierung verbunden sein. Denn nur dann wird deren Mitgliederzahl vergrößert und das Stärkeverhältnis verändert (vgl. BayVGH, B.v. 28.9.2009 – 4 ZB 09.858 – BayVBl 2010, 248; U.v. 1.3.2000 – 4 B 99.1172 – juris Rn. 14; U.v. 15.7.1992 – 4 B 91.3106 – BayVBl 1993, 81; grundlegend bereits BayVGH, U.v. 2.8.1962 – Nr. 105 IV 61 – VGH n.F. 15, 82/93 f.; vgl. auch OVG RhPf, B.v. 14.7.1982 – 7 B 29/82 – NVwZ 1983, 488; BVerwG, U.v. 27.3.1992 – 7 C 20.91 – BVerwGE 90, 104 Rn. 10; vgl. auch Bick, Die Ratsfraktion, 1989, S. 83 ff., 96). Diese für den Fraktionswechsel einzelner Ratsmitglieder entwickelten Grundsätze gelten – mit Ausnahme von zulässigen Ausschussgemeinschaften – in gleicher Weise auch für den Zusammenschluss von Parteien oder Wählergruppen während oder zu Beginn einer neuen Wahlperiode (vgl. BayVGH, U.v. 8.1.1986 – 4 B 85 A.2700 – BayVBl 1986, 466; ebenso Raithel, BayGT 2020, 325). Die Möglichkeit, dass sich abweichend von dem Stärkeverhältnis der Parteien und Wählergruppen, die zur Wahl standen, aufgrund von Vereinbarungen Fraktionen partei- und wählergruppenübergreifend bereits zu Beginn der Wahlperiode neu bilden könnten, wird von der Vorschrift des Art. 33 Abs. 3 Satz 1 GO ebenfalls erfasst, die auf sämtliche Änderungen ‚während der Wahlzeit‘ abstellt. Erfolgt der Zusammenschluss mehrerer Gruppierungen, die auf unterschiedlichen Listen gewählt worden sind, sogleich bei Beginn einer neuen Wahlperiode, so ist das Vorliegen der oben genannten Voraussetzungen, die eine Anerkennung als einheitliche Fraktion bei der Ausschussbesetzung ermöglichen würde, höchst fraglich. Dass Parteien und Wählergruppen, die soeben noch im Wahlkampf miteinander konkurriert haben, sich kurz
der Wahl von ihren bisherigen Positionen und Wählerschaften abwenden und ein solches Maß an Übereinstimmung entdecken, dass sie im Gemeinderat in einer gemeinsamen Fraktion dauerhaft zusammenarbeiten wollen, dürfte praktisch ausgeschlossen sein.“ 51 Dieser Auffassung schließt sich die Kammer an. Neben dem Wortlaut des Art. 33 Abs. 3 Satz 1 GO spricht hierfür auch der Umstand, dass es eine Berücksichtigung gemeinsamer Fraktionen für das Stärkeverhältnis i.S.d. Art. 33 Abs. 1 Satz 2 GO ohne diese Anforderungen an den Fraktionszusammenschluss ermöglichen würde, die Voraussetzungen, die die Rechtsprechung für die Bildung von Ausschussgemeinschaften i.S.d. Art. 33 Abs. 1 Satz 5 GO aufgestellt hat, zu umgehen. Zwar setzen solche Ausschussgemeinschaften keine inhaltlichen Gemeinsamkeiten voraus, sondern stellen ein reines Zweckbündnis zur Erlangung von Ausschusssitzen dar (Bauer/Böhle/Ecker, Bayerische Kommunalgesetze, Stand: November 2021, Art. 33 GO Rn. 24). Allerdings dürfen sich insoweit nur Gruppen zusammenschließen, die für sich noch keine Vertretung in einem Ausschuss erreichen würden (nur „klein mit klein“, nicht „groß mit groß“ oder „groß mit klein“, vgl. BayVGH, U.v. 26.11.1954 – 91 IV 54 – VGH n.F. 8, 5 ff.; BVerwG, U.v. 10.12.2003 – 8 C 18.03 – BVerwGE 119, 305). Zudem darf die Bildung von Ausschussgemeinschaften kleinerer, ansonsten nicht in den Ausschüssen vertretener Gruppen nur insoweit zur Vergabe von Ausschusssitzen führen, als damit nicht eine größere Gruppe den einzigen ihr zustehenden Sitz verliert (BayVGH, B.v. 7.8.2020 – 4 CE 20.1442 – juris Rn. 30 ff.). 52 bb) Vor diesem Hintergrund scheidet insbesondere die Berücksichtigung der im Stadtrat der Beklagten zu Beginn der Wahlperiode gebildeten Fraktion der Stadträte von FW, „D“ und FDP bei der Ausschussbesetzung aus: 53
Beendigung des zurückliegenden Wahlkampfs für die politischen Akteure wieder erheblich leichter einer positiven Beantwortung zugeführt werden könne, ist darauf hinzuweisen, dass die „Zersplitterung“ des Stadtrats letztlich Ausdruck des Wählerwillens ist und eine inhaltliche Zusammenarbeit nicht zwingend in der formalen Gestalt einer gemeinsamen Fraktion erfolgen muss. Im Übrigen steht zur Erlangung von Ausschusssitzen insoweit die Möglichkeit von Ausschussgemeinschaften
1 Satz 5 GO – unter Beachtung der oben geschilderten Vorgaben – zur Verfügung. Soweit danach die Bildung einer Ausschussgemeinschaft unzulässig wäre, etwa, weil sie dazu führen würde, dass die Gruppierung der Kläger den einzigen ihr zustehenden Ausschusssitz wieder verlieren würde, ist dies dadurch gerechtfertigt, dass sich bereits aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG ergibt, dass Gemeinderatsausschüsse die Zusammensetzung des Plenums und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerspiegeln müssen (BVerwG, U.v. 10.12.2003 – 8 C 18.03 – BVerwGE 119, 305). Politische Mehrheiten, die sich erst
der Wahl in der Gemeindevertretung durch fraktionsübergreifende Absprachen gebildet haben, können der Ausschussbesetzung nicht zugrunde gelegt werden, dies widerspräche dem Demokratieprinzip (BVerwG, U.v. 9.12.2009 – 8 C 17.08 – juris Rn. 17 ff. m.w.N.). Art. 33 Abs. 1 Satz 5 GO ist daher entsprechend verfassungskonform auszulegen (vgl. BayVGH, B.v. 7.8.2020 – 4 CE 20.1442 – juris Rn. 30 ff.). Ebenso ist der Umstand, dass die gebildeten gemeinsamen Fraktionen seit Beginn der Wahlperiode bis heute zusammenarbeiten, kein Indiz dafür, dass die beteiligten Stadtratsmitglieder insoweit eine neue politische Heimat gefunden hätten. Das Schreiben vom 25. März 2020 ist
wie vor Grundlage der Arbeit der Fraktion aus FW, „D“ und FDP. Soweit dieser Fraktionszusammenschluss auf einem politischen Programm beruht, das gewissermaßen den kleinsten gemeinsamen Nenner der Beteiligten darstellt, die Fraktionsmitglieder aber grundsätzlich ihre eigenen politischen Überzeugungen beibehalten, folgt aus der tatsächlichen Zusammenarbeit nichts für eine gewandelte politische Einstellung, wie sie Voraussetzung für einen Fraktionswechsel bzw. den Zusammenschluss zu einer gemeinsamen Fraktion wäre. 56
Hare-Niemeyer werden auf der Grundlage der strengen Proportionalberechnung im Anschluss an die Sitzvergabe
ganzen Zahlen die restlichen Ausschusssitze im zweiten Schritt
der Größe der Dezimalreste verteilt. Im ersten Schritt des Berechnungsverfahrens (Verteilung der Sitze
dem abgerundeten rechnerischen Idealanspruch, d.h. der Vorkommastelle) entfallen danach von den zwölf Ausschusssitzen auf die Fraktion der GRÜNEN drei, auf die Fraktion CSU-„B“ drei und auf die SPD-Fraktion ein Ausschusssitz. Im zweiten Berechnungsschritt (Vergabe der weiteren Sitze
Höhe der
kommastellen) würden sodann ein weiterer Sitz auf die SPD-Fraktion sowie jeweils ein Sitz auf die Fraktionen „A“, „C“-Die PARTEI, „E“-ÖDP-Volt und ein Sitz auf die Gruppierung der Kläger entfallen, womit alle zwölf Ausschusssitze vergeben wären. 59 bb) Unabhängig davon, wie viele weitere Fraktionen im Stadtrat der Beklagten für das Stärkeverhältnis i.S.d. § 33 Abs. 2 Satz 2 GO nicht zu berücksichtigen wären, ergibt sich rechnerisch ein Sitz für die Gruppierung der Kläger. Dies gilt selbst für den Fall, dass alle anderen Fraktionen unberücksichtigt blieben. Ohne dass es demnach entscheidungserheblich darauf ankäme, sei darauf hingewiesen, dass auch die anderen, zu Beginn der Wahlperiode gebildeten gemeinsamen Fraktionen unterschiedlicher Parteien bzw. Gruppierungen teilweise rechtlichen Bedenken begegnen: 60
gang übermittelte Liste gemeinsamer Inhalte der Fraktion „C“-Die PARTEI trägt das Datum
gang – aufgestellten gemeinsamen politischen Ziele gebunden sehen, im Übrigen aber
wie vor eigenständige politische Positionen vertreten wollen. Dies dürfte ebenso gegen eine Abwendung von ihren bisherigen Positionen und Wählerschaften und eine Hinwendung zu neuen politischen Überzeugungen sprechen. 61
zugehen. Allerdings erscheint zumindest fraglich, inwieweit die dem Oberbürgermeister am
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.