VerfGH München, Entscheidung v. 14.06.2023 – Vf. 15-VII-18 - Bürgerservice Navigation Inhalt VerfGH München, Entscheidung v. 14.06.2023 – Vf. 15-VII-18 Download Drucken Titel: Polizeilicher Präventivg

Art. 102Abs.

1 BV i. V. m. dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV vereinbar. (Rn. 125) Schlagworte: drohende Gefahr, Präventivgewahrsam, Darlegungsanforderungen, Bestimmtheitsgebot, Freiheit der Person, Verhältnismäßigkeitsprinzip Vorinstanz: VerfGH München, Entscheidung vom 07.03.2019 – Vf. 15-VII-18 Rechtsmittelinstanz: VerfGH München, Berichtigungsbeschluss vom 19.07.2023 – Vf. 15-VII-18 Fundstellen: BayVBl 2023, 735 LSK 2023, 19409 GSZ 2023, 190 Tenor

1. Das Verfahren wird eingestellt, soweit es die Art. 11 Abs. 3, Art. 14 Abs. 1 Nr. 4, Art. 15 Abs. 3 Nr. 1, Art. 18, 20 Nr. 3 Sätze 2 und 3, Art. 34 Abs. 1 und 3 Satz 4, Art. 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 3 Satz 2, Art. 36 Abs. 2 und 4 Sätze 2 bis 5, Art. 37 Abs. 1, Art. 38 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3, Art. 40 Abs. 3,Art. 42 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 4 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1, Art. 43 Abs. 2,Art. 45 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Art. 92 Abs. 1 und 2 PAG in der jeweils bis zum
2. Juli 2021 geltenden Fassung, Art. 39 Abs. 1 Satz 1 PAG in der bis zum
3. Dezember 2019 geltenden Fassung sowie Art. 17 Abs. 1 Nr. 2 PAG betrifft.
4. Im Übrigen wird der Antrag abgewiesen. Entscheidungsgründe I. 1 Die Antragsteller begehren mit ihrer Popularklage die Feststellung der Verfassungswidrigkeit verschiedener Regelungen des Gesetzes über die Aufgaben und Befugnisse der Bayerischen Polizei (Polizeiaufgabengesetz – PAG) in der Fassung der Bekanntmachung vom
5. September 1990 (GVBl S. 397, BayRS 20121-1-I), das zuletzt durch § 1 des Gesetzes vom
6. März 2023 (GVBl S. 98) geändert worden ist; hinsichtlich Art. 40 Abs. 1 Nr. 2, Art. 43 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 sowie Art. 98 Abs. 2 Nr. 1 PAG richtet sich die Popularklage gegen deren jeweils bis zum
7. März 2023 geltende Fassung

der Änderung durch § 1 des Gesetzes vom

1. Juli 2021 (GVBl S. 418). 2 Den Schwerpunkt der Popularklage bildet die Frage, ob die Einführung des Begriffs der sog. drohenden Gefahr mit der Bayerischen Verfassung vereinbar ist. Diese Gefahrenkategorie ist zum einen als Legaldefinition und Voraussetzung für (atypische) polizeiliche Eingriffsmaßnahmen in Art. 11 a PAG enthalten, der durch § 1 Nr. 5 des Gesetzes zur Änderung des Polizeiaufgabengesetzes und weiterer Rechtsvorschriften vom
2. Juli 2021 (GVBl S. 418) neu gefasst wurde und erstmals in Gestalt des Art. 11 Abs. 3 PAG in der Fassung des Gesetzes zur effektiveren Überwachung gefährlicher Personen vom
3. Juli 2017 (GVBl S. 388) in das Polizeiaufgabengesetz eingefügt worden war; zum anderen stützen sich hierauf bestimmte mit dem Gesetz zur effektiveren Überwachung gefährlicher Personen vom
4. Juli 2017 (GVBl S. 388) und dem Gesetz zur Neuordnung des bayerischen Polizeirechts (PAG-Neuordnungsgesetz) vom
5. Mai 2018 (GVBl S. 301, 434) geschaffene und durch das Gesetz zur Änderung der Bestimmungen zu automatisierten Kennzeichenerkennungssystemen (AKE-Änderungsgesetz) vom
6. Dezember 2019 (GVBl S. 691) sowie das Gesetz zur Änderung des Polizeiaufgabengesetzes und weiterer Rechtsvorschriften vom
7. Juli 2021 (GVBl S. 418) teilweise geänderte Regelungen über Spezialbefugnisse, insbesondere zur Identifizierung, Aufenthaltsbestimmung und Überwachung von Personen. Auf diesen Grundlagen werden polizeiliche Eingriffe in Grundrechte der Betroffenen bereits vor der Entstehung einer konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung im Sinn des Art. 11 Abs. 1 Satz 2 PAG zugelassen. Weitere wesentliche Angriffspunkte der Popularklage betreffen die Ergänzungen der polizeilichen Befugnis zur präventiven Ingewahrsamnahme von Personen um zusätzliche Tatbestandsalternativen (Art. 17 Abs. 1 Nrn. 4 und 5 PAG) und die Anhebung der Höchstdauer des polizeilichen Präventivgewahrsams von zuvor (bis
8. Juli 2017) 14 Tagen auf zuletzt (seit
9. August 2021) einen Monat mit Verlängerungsmöglichkeit bis zu einer Gesamtdauer von zwei Monaten (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 PAG). 3 Im Einzelnen haben die angegriffenen und die damit im Zusammenhang stehenden Regelungen folgenden Wortlaut (die angegriffenen Regelungen sind kursiv abgedruckt, Art. 40 Abs. 1 Nr. 2, Art. 43 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 sowie Art. 98 Abs. 2 Nr. 1 PAG in der bis zum
10. März 2023 geltenden Fassung

der Änderung durch § 1 des Gesetzes vom 23. Juli 2021): Art. 11 Allgemeine Befugnisse

konkretisiertes Geschehen zulassen, wonach in absehbarer Zeit Angriffe von erheblicher Intensität oder Auswirkung zu erwarten sind (drohende Gefahr), soweit nicht die Art. 12 bis 65 die Befugnisse der Polizei besonders regeln.

seinen Personalien befragen und verlangen, daß er mitgeführte Ausweispapiere zur Prüfung aushändigt und Kleidungsstücke sowie Gegenstände, die eine Identitätsfeststellung verhindern oder erschweren, abnimmt. 3 Der Betroffene kann festgehalten werden, wenn die Identität auf andere Weise nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten festgestellt werden kann. 4 Im Fall einer Freiheitsentziehung hat die Polizei unverzüglich eine richterliche Entscheidung

Art. 97herbeizuführen.

5 Unter den Voraussetzungen von Satz 3 können der Betroffene sowie die von ihm mitgeführten Sachen durchsucht werden. Art. 14 Erkennungsdienstliche Maßnahmen

hiervon Kenntnis haben mußte, oder c) die Person bereits in der Vergangenheit mehrfach aus vergleichbarem Anlaß bei der Begehung von Ordnungswidrigkeiten von erheblicher Bedeutung für die Allgemeinheit oder Straftaten als Störer betroffen worden ist und

den Umständen eine Wiederholung dieser Verhaltensweise zu erwarten ist;

1. dies zur Abwehr einer Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut unerlässlich ist,
2. dies unerlässlich ist, um Maßnahmen

Art. 16durchzusetzen, oder 5.

einer Anordnung

Art. 34Abs. 1 Satz 1 nicht Folge geleistet wird.

Art. 97herbeizuführen. Art. 20 Dauer der Freiheitsentziehung …

diesem Absatz nur zur Abwehr einer dringenden Gefahr für Leben, Gesundheit oder Freiheit einer Person erfolgen, sofern damit nicht die Überwachung der Wohnung verbunden ist. … … Art. 34 Elektronische Aufenthaltsüberwachung

Art. 16Abs. 2 verbunden werden. 3 Die Maßnahme ist zu beenden, sobald der Grund hierfür entfallen ist. …

Abs. 1 erheben über

1. die hierfür Verantwortlichen,
2. Kontakt- und Begleitpersonen, wenn bestimmte Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass sie mit der Gefahrenlage in Zusammenhang stehen oder
3. unter den Voraussetzungen des Art. 10 über die dort genannten Personen, wenn andernfalls die Erfüllung polizeilicher Aufgaben gefährdet oder wesentlich erschwert würde. 2 Datenerhebungen dürfen auch durchgeführt werden, wenn Dritte unvermeidbar betroffen werden.

Abs. 1 Nr. 1 und 2 Buchst. a und b dürfen nur durch den Richter angeordnet werden.

Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c und d dürfen nur durch den Leiter des Landeskriminalamtes oder eines Präsidiums der Landespolizei angeordnet werden. 2 Diese Anordnungsbefugnis kann auf Polizeivollzugsbeamte, die die Ausbildungsqualifizierung für die Ämter ab der vierten Qualifikationsebene absolviert haben, oder Beamte mit der Befähigung zum Richteramt, die in Ämter ab der vierten Qualifikationsebene, fachlicher Schwerpunkt Polizeivollzugsdienst gewechselt sind, übertragen werden. …

Abs. 3 bis 5 sind Adressat und Art sowie einzelfallabhängig Umfang und Dauer der Maßnahme zu bestimmen und die wesentlichen Gründe anzugeben. 2 Die jeweilige Maßnahme ist auf höchstens drei Monate zu befristen und kann um jeweils längstens drei Monate verlängert werden. Art. 37 Einsatz Verdeckter Ermittler

Maßgabe des Art. 36 Abs. 2 Satz 1 durch den Einsatz von Polizeibeamten unter einer Legende (Verdeckte Ermittler) erheben. 2 Derartige Datenerhebungen dürfen auch erfolgen, wenn Dritte unvermeidbar betroffen sind.

Maßgabe des Art. 36 Abs. 2 Satz 1 durch den Einsatz von Privatpersonen erheben, deren Zusammenarbeit mit der Polizei Dritten nicht bekannt ist (Vertrauenspersonen), wenn dies im Einzelfall zur Gefahrenabwehr erforderlich ist. 2 Ein solcher Einsatz liegt nicht vor, soweit sich eine, auch wiederkehrende, polizeiliche Datenerhebung auf die Erlangung von bei dieser Person bereits vorhandenen und von dieser angebotenen Daten beschränkt. 3 Datenerhebungen

Satz 1 dürfen auch erfolgen, wenn Dritte unvermeidbar betroffen werden.

den §§ 53, 53 a StPO geschütztes Vertrauensverhältnis eingegriffen wird, ist die Datenerhebung insoweit unzulässig, es sei denn, die Maßnahme richtet sich gegen den Berufsgeheimnisträger selbst: 1. offene Bild- und Tonaufnahmen oder -aufzeichnungen in Wohnungen

Art. 33Abs. 4 Satz 3, …

Art. 45Abs.

1. … 5 Bei den in Satz 1 Nr. 8 genannten Maßnahmen hat die Polizei, soweit dies informations- und ermittlungstechnisch möglich ist, durch geeignete Vorkehrungen sicherzustellen, dass die Erhebung von Kernbereichsdaten unterbleibt. 6 Können in diesen Fällen Kernbereichsdaten vor oder bei der Datenerhebung nicht ausgesondert werden, darf auf das informationstechnische System auch dann zugegriffen werden, wenn hierbei eine Wahrscheinlichkeit besteht, dass dabei in untergeordnetem Umfang höchstpersönliche Daten miterfasst werden. Art. 60 Datenempfang durch die Polizei …

richtendienstlichen Mitteln erhobener personenbezogener Daten nur ersuchen,

1. zur Abwehr einer im Einzelfall bestehenden Gefahr oder einer drohenden Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut oder
2. wenn die Informationen auch mit eigenen Befugnissen in gleicher Weise hätten erhoben werden können. Art. 60 a Zuverlässigkeitsüberprüfung

dem Zweck der Zuverlässigkeitsüberprüfung richtet. 3 Zuverlässigkeitsüberprüfungen können insbesondere erfolgen

1. zur Regelung der besonderen Zugangsberechtigung zu Veranstaltungen und Veranstaltungsreihen, die besonders gefährdet sind,
2. für den privilegierten Zutritt zu einem Amtsgebäude oder einem anderen gefährdeten Objekt oder Bereich,
3. für die Erbringung von Dienstleistungen zur Unterstützung behördlicher Aufgaben,
4. bei Personen, die Zugang zu Unterlagen oder ähnlichen Inhalten haben sollen, aus denen sich sicherheitsrelevante Erkenntnisse für die Tätigkeit von Polizei und Sicherheitsbehörden ergeben oder
5. zu Zwecken des Personen- und Objektschutzes. 4 Die Polizei kann hierzu die Identität der Person feststellen, deren Zuverlässigkeit überprüft werden soll, und zu diesem Zweck auch von ihr vorgelegte Ausweisdokumente kopieren oder Kopien von Ausweisdokumenten anfordern.

Satz 1 zu prüfen sind. 4 Die betroffene Person ist von der anderen Stelle auf die Möglichkeiten

den Sätzen 2 und 3 und über Ablauf und Inhalt des polizeilichen Überprüfungsverfahrens spätestens vor der erstmaligen Datenübermittlung an die Polizei hinzuweisen. 5 Hat die Polizei Zweifel daran, dass die andere Stelle ihrer Verpflichtung

Satz 4

gekommen ist, ist die betroffene Person durch die Polizei vor der Übermittlung

Satz 1 über das Bestehen von Sicherheitsbedenken zu informieren. 6 Von der Information des Betroffenen

den Sätzen 2 und 5 kann unter den Voraussetzungen des Art. 65 Abs. 2 und 3 abgesehen werden. 7 Erfolgt die Mitteilung an eine nichtöffentliche Stelle, beschränkt sich die Mitteilung

Satz 1 darauf, dass Zuverlässigkeitsbedenken bestehen.

Abs. 1 unterziehen. 2 In diesen Fällen findet Arbeits- und Beamtenrecht Anwendung. Art. 96 Verfahren für gerichtliche Entscheidungen; Wegfall der Anordnungsvoraussetzungen

Art. 97Abs.

1 das Amtsgericht, in dessen Bezirk die Freiheitsentziehung vollzogen wird, und … II. 4 Die Antragsteller sind eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, die es sich

ihrer Satzung zur Aufgabe gemacht hat, humanistische Ideale und Ziele zu pflegen und fortzuentwickeln, eine weitere Körperschaft des öffentlichen Rechts, die

ihrer Satzung die Interessen von kirchenfreien Menschen mit freigeistiger, agnostischer oder atheistischer Anschauung in München und der weiteren Umgebung vertritt, sowie deren erster Vorsitzender und deren zweite Vorsitzende. 5 Mit ihrer am

1. Juli 2018 beim Bayerischen Verfassungsgerichtshof eingegangenen Popularklage, ergänzt durch Schriftsätze vom
2. und
3. August 2018 sowie vom
4. November 2018, haben sich die Antragsteller zunächst gegen Art. 11 Abs. 3, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b, Art. 14 Abs. 1 Nr. 4, Art. 15 Abs. 3 Nr. 1, Art. 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 Sätze 1 und 3, Art. 17 Abs. 1 Nrn. 2, 4 und 5, Art. 18, 20 Nr. 3 Sätze 2 und 3, Art. 21 Abs. 1 Nr. 3, Art. 25 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b und Abs. 2, Art. 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Buchst. b, Art. 33 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. b, Art. 34 Abs. 1 und 3 Satz 4, Art. 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 3 Satz 2, Art. 36 Abs. 2 und 4 Sätze 2 bis 5, Art. 37 Abs. 1 und 2 Satz 3, Art. 38 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3, Art. 39 Abs. 1 Satz 1, Art. 40 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 3, Art. 42 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 4 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1, Art. 43 Abs. 2, Art. 45 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Art. 49 Abs. 3 Satz 6 und Art. 92 Abs. 1 und 2 PAG in der damals zuletzt durch Gesetz vom
5. Mai 2018 (GVBl S. 301, 434) geänderten Fassung gewandt. 6 Den gleichzeitig gestellten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat der Verfassungsgerichtshof mit Entscheidung vom
6. März 2019 abgewiesen. 7 In der Folgezeit wurden die angegriffenen Bestimmungen durch das AKE-Änderungsgesetz vom
7. Dezember 2019 und das Gesetz zur Änderung des Polizeiaufgabengesetzes und weiterer Rechtsvorschriften vom
8. Juli 2021 teilweise geändert und ergänzt. Art. 40 Abs. 1 Nr. 2, Art. 43 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 sowie Art. 98 Abs. 2 Nr. 1 PAG wurden zudem durch § 1 des Gesetzes zur Änderung des Polizeiaufgabengesetzes und des Polizeiorganisationsgesetzes vom
9. März 2023 erneut geändert. 8 Mit Schriftsätzen vom
10. September und
11. November 2021 haben die Antragsteller erklärt, dass die mit Schriftsatz vom
12. Juli 2018 eingereichte und durch Schriftsätze vom
13. und
14. August sowie vom
15. November 2018 ergänzte Popularklage durch die Gesetzesnovellen teilweise erledigt sei. Mit Schriftsatz vom
16. November 2021, ergänzt durch Schriftsätze vom
17. Juni 2022 und
18. Juli 2022, haben die Antragsteller außerdem ihren Antrag umgestellt. Sie beantragen zuletzt (sinngemäß), wie in der mündlichen Verhandlung klargestellt, die Bestimmungen der Art. 11 a, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b und Abs. 2 Satz 3, Art. 14 Abs. 1 Nr. 4, Art. 15 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Art. 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 2 Sätze 1 und 3, Art. 17 Abs. 1 Nrn. 4 und 5, Art. 20 Abs. 2 Satz 2, Art. 21 Abs. 1 Nr. 3, Art. 25 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b und Abs. 2, Art. 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Buchst. b, Art. 33 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. b, Art. 34 Abs. 1 und 4 Satz 2, Art. 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 2 Satz 2, Art. 36 Abs. 2, 4 Satz 2 und Abs. 7 Satz 2, Art. 37 Abs. 1 und 2 Satz 3, Art. 38 Abs. 1, 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1, Art. 40 Abs. 3 Sätze 1 und 3, Art. 42 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 4 Satz 1, Art. 45 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Art. 49 Abs. 3 Satz 6, Art. 60 Abs. 3 Nr. 1, Art. 60 a, 96 Abs. 1 sowie Art. 98 Abs. 1 in der aktuell geltenden Fassung, die der Art. 40 Abs. 1 Nr. 2, Art. 43 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 sowie Art. 98 Abs. 2 Nr. 1 PAG in der bis zum
19. März 2023 geltenden Fassung für verfassungswidrig und nichtig zu erklären. 9 Sie rügen, die angegriffenen Bestimmungen verletzten das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 BV), den Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 5 BV), das Recht auf den gesetzlichen Richter (Art. 86 Abs. 1 Satz 2 BV), das grundsätzliche Verbot der Einschränkung von Grundrechten (Art. 98 Satz 1 BV) und das Gebot der zwingenden Erforderlichkeit von Grundrechtseingriffen (Art. 98 Satz 2 BV), die Würde des Menschen (Art. 100 BV), die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 101 BV), auch in der Ausprägung der Berufsausübungsfreiheit, das Grundrecht der informationellen Selbstbestimmung (Art. 101 i. V. m. Art. 100 BV), die Freiheit der Person einschließlich der Verfahrensgarantien (Art. 102 Abs. 1 und 2 BV), das Eigentumsgrundrecht (Art. 103 Abs. 1 BV), das Grundrecht auf Freizügigkeit (Art. 109 BV), das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis und die Informationsfreiheit (Art. 112 BV) sowie die Versammlungsfreiheit (Art. 113 BV). 10 Im Einzelnen tragen die Antragsteller zur Begründung der Popularklage im Wesentlichen Folgendes vor: 11
20. Die Änderungen des Polizeiaufgabengesetzes durch das Gesetz zur effektiveren Überwachung gefährlicher Personen vom
21. Juli 2017, das Gesetz zur Neuordnung des bayerischen Polizeirechts vom
22. Mai 2018 und das Gesetz zur Änderung des Polizeiaufgabengesetzes und weiterer Rechtsvorschriften vom
23. Juli 2021 verletzten das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot der Normenklarheit, weil entgegen Art. 76 BV bis zur Einreichung der Popularklage am
24. Juli 2018 und bis heute im Gesetz- und Verordnungsblatt keine konsolidierte, klar lesbare Fassung des Polizeiaufgabengesetzes bekannt gemacht worden sei. Die nichtamtliche Veröffentlichung im Internet reiche aufgrund des Grundsatzes der formellen Publikation insoweit nicht aus. Die Änderungen seien mit fünf, 40 bzw. 14 eng bedruckten Seiten im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt äußerst umfangreich und die Verschärfungen durch die erweiterten polizeilichen Befugnisse für die Bürger aus der Veröffentlichung nur des jeweiligen Wortlauts der Einfügungen und Neuformulierungen ohne Abdruck des gesamten Gesetzestextes kaum herauszulesen. Selbst für Juristen mit langer Berufserfahrung im öffentlichen Recht seien die Änderungen nur mit großer Mühe und unverhältnismäßigem Arbeitsaufwand

zuvollziehen. Der Grundsatz der Normenklarheit werde in eklatanter Weise verletzt, zumal

Presseberichten vor allem die Bestimmungen zum polizeilichen Präventiv- oder Unterbindungsgewahrsam während der Dauer des Popularklageverfahrens bereits vollzogen worden seien. Aufgrund der Verzögerung der Publizierung der Gesetzesänderungen seien diese für verfassungswidrig zu erklären. 12 2. Die polizeirechtliche Generalklausel des Art. 11 a PAG verletze das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip in Form des Bestimmtheitsgebots und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes sowie das Gebot der notwendigen Unerlässlichkeit von Grundrechtseinschränkungen

Art. 98Sätze 1 und 2 BV.

Die Bestimmung greife aufgrund der Vorverlegung der polizeirechtlich zulässigen Eingriffsschwelle besonders gravierend in die Freiheitsgrundrechte der Bürger ein. Der Rechtsbegriff der „drohenden Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut“ sei derart unbestimmt und vage, dass er und seine Definition weder im neu gefassten Art. 11 a PAG noch bei den einzelnen Spezialbefugnisnormen Bestand haben könne. Besonders gravierend eingreifend sei diese neue Eingriffsschwelle bei den Befugnissen der Identitätsfeststellung, des Platzverweises, der Aufenthaltsanordnung, des Kontaktverbots, des Präventivgewahrsams, der Untersuchung von Personen, der elektronischen Aufenthaltsüberwachung, der Datenverarbeitung und der Personenüberwachung. Die Vorverlegung der Eingriffsschwelle begründe für die Freiheitsgrundrechte ein überhöhtes Gefährdungsrisiko, das für die Bürger unzumutbar sei, da die Eingriffsschwelle an einen völlig unbestimmten Gefahrenbegriff gebunden sei. Der Begriff ermögliche schwerste Eingriffe in den Lebensbereich der Betroffenen, wie etwa Haftanordnungen oder die Anordnung von Überwachungen der Wohnung oder persönlicher Beziehungen. 13 Entgegen der Gesetzesbegründung sei die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Urteil vom

1. April 2016 (BVerfGE 141, 220) kein Freibrief für die Vorverlagerung der polizeilichen Eingriffsschwellen in den präventiven Bereich. Der bayerische Gesetzgeber sei nicht befugt, im präventiven Bereich alle bundesrechtlichen polizeilichen Befugnisse des Bundeskriminalamtgesetzes (BKAG) zur Terrorismusabwehr zu übernehmen, zumal das Bundesverfassungsgericht auf die überragende Bedeutung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bei derartigen Grundrechtseingriffen hingewiesen habe und es um Bundesrecht zur Terrorismusbekämpfung gehe. Die polizeilichen Befugnisse dürften sich nur auf konkrete Tatsachen und eine konkrete, unmittelbare Gefahr stützen. Das Bundesverfassungsgericht führe zwar aus, dass der Gesetzgeber die Grenzen für bestimmte Bereiche mit dem Ziel der Straftatenverhütung auch weiter ziehen könne. Allerdings müssten die Eingriffsgrundlagen eine hinreichend konkretisierte Gefahr in dem Sinn verlangen, dass zumindest tatsächliche Anhaltspunkte für die Entstehung einer konkreten Gefahr für die Schutzgüter bestünden. Auch aus den neueren Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom
2. Mai 2020 (BVerfGE 155, 119) und vom
3. Dezember 2020 (BVerfGE 156, 63) sei nicht herauszulesen, dass mithilfe des Begriffs der drohenden Gefahr Eingriffe rein präventiv vorgenommen werden dürften. Vielmehr mache das Bundesverfassungsgericht deutlich, dass tief in die Privatsphäre eingreifende Überwachungsbefugnisse mit der Verfassung nur vereinbar seien, wenn sie dem Schutz oder der Bewehrung hinreichend gewichtiger Rechtgüter dienten, für deren Gefährdung oder Verletzung im Einzelfall belastbare tatsächliche Anhaltspunkte bestünden. Zu einer Gefahrenfeststellung für gravierende polizeiliche Maßnahmen mit Grundrechtseinschränkungen gehöre deshalb immer eine bestimmte Tatsachenfeststellung und nicht die bloße subjektive Vermutung der Polizei bezüglich einer drohenden Gefahr. Aus der Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom
4. Juni 2020 (BGHSt 66, 1) ergebe sich nichts anderes. Das Polizeiaufgabengesetz und die Gesetzesbegründung ignorierten diese Rechtsprechung. 14 Der unklare Begriff der drohenden Gefahr überfordere jeden Polizeibeamten in der praktischen Anwendung und ermögliche es, die wichtigsten Grundrechte der Menschen unverhältnismäßig einzuschränken. Das Tatbestandsmerkmal der drohenden Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut gebe der Exekutive und den Richtern infolge seiner Unklarheit eine zu große Auslegungs- und Zugriffsmacht. Es lasse Eingriffe bereits bei vagen Vermutungen und nur angenommenen Gefahrdrohungen zu. Der Verfassungsgerichtshof habe unter dem Begriff „zur Abwehr einer Gefahr“ immer eine konkrete, unmittelbar bevorstehende Gefahr verstanden. Besonders gravierend sei der Eingriff in die Freiheitsgrundrechte bei den Befugnisnormen, die auf den Begriff der drohenden Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut Bezug nähmen. Daher seien auch alle angegriffenen Spezialbefugnisnormen des Polizeiaufgabengesetzes verfassungswidrig, in die dieser Rechtsbegriff eingefügt worden sei. 15
5. Soweit die Polizei durch Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b PAG ermächtigt werde, zur Gefahrenabwehr die Identität einer Person bereits bei einer drohenden Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut und nicht erst bei einer konkreten, direkten und unmittelbaren Gefahr festzustellen und die Person gemäß Art. 13 Abs. 2 Satz 3 PAG festzuhalten, seien wegen Missachtung des Bestimmtheitsprinzips und des Verhältnismäßigkeitsgebots die Würde des Menschen und die Grundrechte der Freiheit der Person und der allgemeinen Handlungsfreiheit sowie das Gebot der zwingenden Erforderlichkeit von Grundrechtseingriffen verletzt. Eingriffe der Polizei seien nicht zulässig, wenn ein Polizeibeamter aufgrund eines vermuteten Sachverhalts meine, dass eine Gefahr drohe. Eingriffsnormen in fundamentale Grundrechte müssten zwingend an die Feststellung konkreter Sachverhalte anknüpfen. 16
6. Gleiches gelte für die Befugnis

Art. 14Abs.

1 Nr. 4 PAG, soweit erkennungsdienstliche Maßnahmen bereits zur Abwehr einer drohenden Gefahr zugelassen seien. Der Gesetzgeber habe die Eingriffsschwelle mithilfe des neuen Begriffs der drohenden Gefahr bewusst bei vielen Zugriffstatbeständen in den vagen Vermutungsbereich verschoben. Die klare Regelung des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 PAG, bei der für die Befugnis zur Entnahme von Körperzellen und zur molekulargenetischen Untersuchung von DNA-Identifizierungsmustern wieder auf den klassischen Gefahrenbegriff zurückgegriffen werde, werde durch Art. 14 Abs. 1 Nr. 4 PAG entwertet. Da die Aufzählung der Regelbeispiele für erkennungsdienstliche Maßnahmen in Art. 14 Abs. 2 PAG nicht abschließend sei, könnten als solche auch Körperzellen entnommen und DNA-Untersuchungen durchgeführt werden, ohne dass eine konkrete, direkte und unmittelbare Gefahr vorliege. 17

1. Art. 15 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 PAG verstoße, soweit die Polizei zur zwangsweisen Durchsetzung einer Vorladung auch im Fall einer nur drohenden Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit einer Person befugt sei, wegen Verletzung des rechtsstaatlichen Bestimmtheitsprinzips und des Verhältnismäßigkeitsgebots gegen die Würde des Menschen, gegen die Grundrechte der allgemeinen Handlungsfreiheit und der Freiheit der Person sowie gegen das Gebot der zwingenden Erforderlichkeit von Grundrechtseingriffen. 18
2. Die Ermächtigung der Polizei in Art. 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 1 PAG für Anordnungen von Platzverweisen, Kontaktverboten bzw. Aufenthaltsge- oder -verboten zur Abwehr einer drohenden Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut verstoße wegen Verletzung des Bestimmtheitsprinzips und des Verhältnismäßigkeitsgebots gegen die Würde des Menschen, gegen die Grundrechte der Freiheit der Person, der allgemeinen Handlungsfreiheit, der Freizügigkeit und der Versammlungsfreiheit sowie gegen das Gebot der zwingenden Erforderlichkeit von Grundrechtseingriffen. Gleiches gelte für die mögliche Dauer dieser Anordnungen von drei Monaten mit Verlängerung um jeweils längstens drei Monate gemäß Art. 16 Abs. 2 Satz 3 PAG. 19
3. Die Regelungen

Art. 17Abs.

1 Nrn. 4 und 5 PAG, die die Polizei ermächtigten, eine Person zur Durchsetzung von Maßnahmen in Gewahrsam zu nehmen, verstießen wegen Verletzung des Bestimmtheitsprinzips und des Verhältnismäßigkeitsgebots gegen die Würde des Menschen und gegen die Grundrechte der allgemeinen Handlungsfreiheit, der Freiheit der Person und der Versammlungsfreiheit sowie gegen das Gebot der zwingenden Erforderlichkeit von Grundrechtseingriffen, soweit sie

Art. 16PAG oder Art.

34 PAG bereits bei drohender Gefahr angeordnet werden könnten. Eine Präventivhaft zur Durchsetzung einer polizeilichen Maßnahme ohne Vorliegen einer konkreten Gefahr sei völlig überzogen und unverhältnismäßig. 20 8. Die Ausdehnung der Dauer des Präventivgewahrsams auf jeweils einen Monat mit Verlängerungsmöglichkeit um einen weiteren Monat gemäß Art. 20 Abs. 2 Satz 2 PAG verletze die Würde des Menschen, die Grundrechte der allgemeinen Handlungsfreiheit, der Freiheit der Person, der Freizügigkeit und der Versammlungsfreiheit sowie das Gebot der zwingenden Erforderlichkeit von Grundrechtseingriffen. Bereits

einer Haftdauer von einem Monat drohe der Verlust des Arbeitsplatzes und der Wohnung. Zudem sei der Betroffene großen psychischen Belastungen und Existenzängsten ausgesetzt. Die Vorschrift sei auch mit Bundesrecht nicht vereinbar. Sie widerspreche § 163 c Abs. 2 StPO, wonach eine Freiheitsentziehung zur Identitätsfeststellung die Dauer von zwölf Stunden nicht überschreiten dürfe. Die Ausdehnung der möglichen Dauer des Präventivgewahrsams auf der Grundlage einer nur drohenden Gefahr ohne

weis einer konkreten Gefahr sei völlig unverhältnismäßig und habe keinen präventiven, sondern strafrechtlichen Charakter. Sie gleiche einer Untersuchungs- oder Strafhaft. Dem Landesgesetzgeber fehle aber die Gesetzgebungskompetenz für die Strafverfolgung. Die Länge der Haftdauer ohne formelle Anklage und ohne Einschaltung der Staatsanwaltschaft sei verfassungsrechtlich unzulässig. Aufgrund der Formulierung „jeweils“ sei Art. 20 Abs. 2 Satz 2 PAG zudem unbestimmt. Die Formulierung könne faktisch zu einer unendlichen Dauer des Präventivgewahrsams führen, weil sie ermögliche, dass sich

der Gesamtdauer von zwei Monaten ohne neuen Anlass eine erneute Freiheitsentziehung anschließe. 21 9. Die Befugnis der Polizei zur Durchsuchung einer Person bei Vorliegen einer drohenden Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut

Art. 21Abs.

1 Nr. 3 PAG verstoße wegen Verletzung des Bestimmtheits- und des Verhältnismäßigkeitsgebots gegen die Würde des Menschen und das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit sowie gegen das Gebot der zwingenden Erforderlichkeit von Grundrechtseingriffen. 22

1. Art. 25 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b und Abs. 2 PAG, der die Polizei ermächtige, eine Sache zur Abwehr einer drohenden Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut sicherzustellen oder eine Forderung und Vermögenswerte zu pfänden, verstoße wegen Missachtung des Bestimmtheits- und des Verhältnismäßigkeitsgebots gegen die Würde des Menschen, gegen die Grundrechte auf informationelle Selbstbestimmung und der allgemeinen Handlungsfreiheit, gegen das Eigentumsgrundrecht sowie gegen das Gebot der zwingenden Erforderlichkeit von Grundrechtseingriffen. Die Pfändung von Forderungen und Vermögenswerten anlässlich einer nur drohenden Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut ohne vorläufig vollstreckbaren gerichtlichen Vollstreckungstitel stelle eine vorläufige Enteignung auf Verdacht dar, die zudem das Eigentumsgrundrecht und das Rechtsstaatsprinzip verletze. 23
2. Die Befugnis der Polizei

Art. 30Abs.

2 Satz 1 Nr. 2 Buchst. b PAG, zur Abwehr einer drohenden Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut besondere Kategorien personenbezogener Daten zu verarbeiten, verstoße wegen Verletzung des Bestimmtheits- und des Verhältnismäßigkeitsgebots gegen die Würde des Menschen und das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit, insbesondere in der Ausprägung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, und verletze das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis, die Informationsfreiheit sowie das Gebot der zwingenden Erforderlichkeit von Grundrechtseingriffen. 24 12.

Art. 33Abs.

2 Nr. 1 Buchst. b PAG könne die Polizei zur Abwehr einer drohenden Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut offen Bild- und Tonaufnahmen oder -aufzeichnungen von Personen anfertigen. Dies verstoße wegen Verletzung des Bestimmtheits- und des Verhältnismäßigkeitsgebots gegen die Würde des Menschen und das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit, insbesondere in der Ausprägung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, sowie gegen das Gebot der zwingenden Erforderlichkeit von Grundrechtseingriffen. 25 13.

Art. 34Abs.

1 Satz 1 PAG sei die Polizei befugt, zur Abwehr einer Gefahr oder einer drohenden Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut gegenüber der dafür verantwortlichen Person mit richterlicher Bestätigung anzuordnen, eine elektronische Fußfessel ständig in betriebsbereitem Zustand bei sich zu führen und deren Funktionsfähigkeit nicht zu beeinträchtigen. Die Anordnung könne

Art. 34Abs.

1 Satz 2 PAG mit Maßnahmen

Art. 16Abs.

2 PAG verbunden werden. Sie sei

Art. 34Abs.

4 Satz 2 PAG auf höchstens drei Monate zu befristen und könne um jeweils längstens drei Monate verlängert werden. Eine derart lange Freiheitsbeschränkung ohne konkrete Gefahrenfeststellung sei unverhältnismäßig. Die Bestimmungen verstießen wegen Verletzung des Bestimmtheits- und des Verhältnismäßigkeitsgebots gegen die Würde des Menschen, gegen die Grundrechte der allgemeinen Handlungsfreiheit, der Freiheit der Person und der Versammlungsfreiheit sowie gegen den Grundsatz der unabhängigen richterlichen Gewalt und gegen das Gebot der zwingenden Erforderlichkeit von Grundrechtseingriffen. 26 14. Art. 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PAG erlaube der Polizei, ohne Wissen des Betroffenen Postsendungen sicherzustellen, welche von einer Person versandt wurden oder an eine Person gerichtet seien, die für eine Gefahr oder eine drohende Gefahr für ein in Art. 11 a Abs. 2 Nrn. 1, 2 oder 4 PAG genanntes bedeutendes Rechtsgut verantwortlich sei, sofern die Abwehr der Gefahr auf andere Weise aussichtslos oder wesentlich erschwert wäre. Angesichts einer nur drohenden Gefahr sei die Abwehr einer unmittelbaren Gefahr aber nicht möglich.

Art. 35Abs.

2 Satz 2 PAG sei die Maßnahme auf höchstens drei Monate zu befristen und könne um jeweils längstens drei Monate verlängert werden. Die Bestimmungen verstießen wegen Missachtung des Bestimmtheits- und des Verhältnismäßigkeitsgebots gegen die Würde des Menschen sowie gegen das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit und verletzten das Postgeheimnis und das Gebot der zwingenden Erforderlichkeit von Grundrechtseingriffen. 27 15.

Art. 36Abs.

2 und 4 Satz 2 PAG sei die Polizei befugt, auch zur Abwehr einer drohenden Gefahr mit richterlicher Genehmigung oder bei drohender Gefahr mit der verfassungsrechtlich im Hinblick auf das rechtsstaatliche Gewaltenteilungsprinzip bedenklichen Übertragungsmöglichkeit dieser Befugnis auf hohe Polizeibeamte längerfristige Observationen von Personen mit verdecktem Einsatz technischer Mittel, wie z. B. Bildaufnahmen oder Abhören des nicht öffentlich gesprochenen Wortes außerhalb von Wohnungen mit Feststellung des Standorts, durchzuführen. Die Maßnahmen könnten

Art. 36Abs.

7 Satz 2 PAG

drei Monaten um jeweils längstens drei Monate verlängert werden. Diese Bestimmungen verstießen wegen Missachtung des Bestimmtheits- und des Verhältnismäßigkeitsgebots gegen den Gewaltenteilungsgrundsatz, gegen die Würde des Menschen, gegen das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung und der allgemeinen Handlungsfreiheit sowie gegen das Gebot der zwingenden Erforderlichkeit von Grundrechtseingriffen. Derart lange Überwachungsmaßnahmen gegen eine Person, gegen die kein konkreter Tatverdacht bestehe, seien völlig unverhältnismäßig und grob menschenrechtswidrig. 28 16. Entsprechendes gelte für die Ermächtigung der Polizei, zur Abwehr einer nur drohenden Gefahr

Art. 37Abs.

1 PAG verdeckte Ermittler einzusetzen.

Art. 37Abs.

2 Satz 3 PAG sei diese Maßnahme auf höchstens sechs Monate zu befristen und könne um jeweils sechs Monate verlängert werden. Auch diese Regelungen verstießen wegen Missachtung des Bestimmtheits- und des Verhältnismäßigkeitsgebots gegen die Würde des Menschen, gegen die Grundrechte der allgemeinen Handlungsfreiheit und der informationellen Selbstbestimmung sowie gegen das Gebot der zwingenden Erforderlichkeit von Grundrechtseingriffen. 29 17. Ebenso verstießen die Befugnis zum Einsatz von Vertrauenspersonen der Polizei und die Befristungsregelungen

Art. 38Abs.

1, Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 PAG wegen Verletzung des Bestimmtheits- und des Verhältnismäßigkeitsgebots gegen die Würde des Menschen und gegen die Grundrechte der allgemeinen Handlungsfreiheit und der informationellen Selbstbestimmung sowie gegen das Gebot der zwingenden Erforderlichkeit von Grundrechtseingriffen. Uferlose Überwachungsmaßnahmen durch sog. Vertrauenspersonen („Polizeispitzel“) gegen eine Person, gegen die kein konkreter Tatverdacht bestehe, seien völlig unverhältnismäßig und grob menschenrechtswidrig. Bemerkenswert sei, dass Art. 38 Abs. 5 Nr. 4 PAG für die „Qualifikation“ einer Vertrauensperson lediglich verlange, dass diese nicht wegen Totschlags oder einer mit lebenslanger Haft bedrohten Straftat verurteilt sei. 30 18. Art. 40 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 3 PAG ermächtige hohe Polizeibeamte, personenbezogene Daten, insbesondere die Personalien einer Person sowie Kennzeichen eines von ihr benutzten Fahrzeugs, zur polizeilichen Beobachtung oder gezielten Kontrolle auszuschreiben, wenn sie für eine drohende Gefahr für bedeutende Rechtsgüter verantwortlich sei. Dies verstoße wegen Verletzung des Bestimmtheits- und des Verhältnismäßigkeitsgebots gegen die Würde des Menschen und gegen die Grundrechte der allgemeinen Handlungsfreiheit und auf informationelle Selbstbestimmung sowie gegen das Gebot der zwingenden Erforderlichkeit von Grundrechtseingriffen. Gleiches gelte für die Bestimmung über die Befristung der Maßnahme auf höchstens ein Jahr mit Verlängerungsmöglichkeit um jeweils längstens ein Jahr. Unbefristete Überwachungsmaßnahmen auf der Grundlage derartig unbestimmter Rechtsbegriffe ohne Vorliegen einer konkreten Gefahr seien völlig unverhältnismäßig und grob menschenrechtswidrig. 31 19.

Art. 42Abs.

1 Satz 1 Nr. 1 PAG sei die Polizei bei Vorliegen einer drohenden Gefahr befugt, durch Überwachung und Aufzeichnung der Telekommunikation personenbezogene Daten über die für eine Gefahr oder eine drohende Gefahr Verantwortlichen zu erheben.

Art. 42Abs.

4 Satz 1 PAG sei sie berechtigt, personenbezogene Daten bei Gefahr oder drohender Gefahr hinsichtlich des Betroffenen durch Überwachung und Aufzeichnung der Telekommunikation zu erheben und technische Mittel einzusetzen, um den Standort eines von ihr mitgeführten Mobilfunkendgeräts zu ermitteln. Hierdurch würden „Trojaner“ im Vorbeugungsbereich von lediglich vermuteten Gefahren geschaffen. Mit diesen Befugnissen sei der Anwendungsbereich der Telekommunikationsüberwachung gegenüber dem Einsatz technischer Mittel in Wohnungen

Art. 41

PAG drastisch erweitert worden, der als Eingriffsschwelle eine dringende Gefahr voraussetze. Auch diese Bestimmungen verstießen wegen Verletzung des Bestimmtheits- und des Verhältnismäßigkeitsgebots gegen die Würde des Menschen und gegen die Grundrechte der allgemeinen Handlungsfreiheit und auf informationelle Selbstbestimmung sowie gegen das Gebot der zwingenden Erforderlichkeit von Grundrechtseingriffen. 32 20. Durch die Verweisung des Art. 43 Abs. 2 Satz 1 PAG auf Art. 42 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 PAG könne die Polizei die Mitwirkung von Diensteanbietern im Telekommunikationsbereich schon bei Vorliegen einer drohenden Gefahr verlangen. Dies verstoße wegen Verletzung des Bestimmtheits- und des Verhältnismäßigkeitsgebots gegen die Würde des Menschen und gegen die Grundrechte der allgemeinen Handlungsfreiheit und der informationellen Selbstbestimmung sowie gegen das Gebot der zwingenden Erforderlichkeit von Grundrechtseingriffen. Unbefristete Überwachungsmaßnahmen auf der Grundlage derartig unbestimmter Rechtsbegriffe ohne Vorliegen einer konkreten Gefahr seien völlig unverhältnismäßig und grob menschenrechtswidrig. 33 21.

Art. 45Abs.

1 Satz 1 Nr. 1 PAG könne die Polizei mit technischen Mitteln verdeckt auf informationstechnische Systeme oder in den Telekommunikationsbereich auch bei lediglich drohender Gefahr zugreifen. Dadurch werde gegen die Grundsätze der unabhängigen richterlichen Gewalt und der zwingenden Erforderlichkeit von Grundrechtseingriffen sowie gegen die Würde des Menschen in Form des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung und gegen die Grundrechte der allgemeinen Handlungsfreiheit und der Versammlungsfreiheit verstoßen, außerdem das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis und die Informationsfreiheit verletzt. Der Gesetzgeber verwende auch hier nicht den klassischen Gefahrenbegriff wie etwa bei der Rasterfahndung

Art. 46

PAG, sondern greife mit den neuen Definitionen ganz bewusst ohne Vorliegen einer direkten, unmittelbaren Gefahr extrem in die Grundrechte ein. 34 22.

Art. 49Abs.

3 Satz 6 PAG dürfe die Polizei in Fällen des verdeckten Zugriffs auf informationstechnische Systeme

Art. 45Abs.

1 PAG, in denen Kernbereichsdaten vor oder bei der Datenerhebung nicht ausgesondert werden könnten, auch dann auf das informationstechnische System zugreifen, wenn hierbei eine Wahrscheinlichkeit bestehe, dass dabei in untergeordnetem Umfang auch höchstpersönliche Daten miterfasst würden. Dies verletze die Berufsfreiheit von Berufsgeheimnisträgern in schwerer und unverhältnismäßiger Weise und widerspreche der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts zum Schutz von Berufsgeheimnisträgern im Urteil vom

1. April 2016 (BVerfGE 141, 220), wonach bei laufenden Datenerhebungen zum Schutz von Berufsgeheimnisträgern Kernbereichsdaten nicht erhoben werden dürften. Außerdem verstoße diese schwammige und unbestimmte Formulierung gegen die Grundrechte der Menschenwürde, der freien Entfaltung der Persönlichkeit und der Berufsausübungsfreiheit in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip sowie dem gebotenen Grundrechtsschutz durch Verfahren der Berufsgeheimnisträger und ihrer Mandanten und Patienten. In diesem Punkt dürfe es weder für Ermittler noch für Richter eine Ausnahme für eigenes Ermessen geben, was ein „untergeordneter Umfang von höchstpersönlichen Daten“ bedeuten solle. Das Ermessen sei bereits bei der Datenerhebung fehlerfrei auszuüben und keinesfalls auf die Löschung zu beschränken. 35
2. Die Regelung des Art. 60 a PAG über die Zuverlässigkeitsüberprüfung, wonach die Polizei bei Anlässen, die mit erheblichen Sicherheitsrisiken verbunden sind, personenbezogene Daten einer Person mit deren schriftlicher oder elektronischer Zustimmung bei öffentlichen und nichtöffentlichen Stellen erheben, übermitteln und anderweitig verarbeiten könne, soweit dies im Hinblick auf den Anlass und die Tätigkeit der betroffenen Person erforderlich und angemessen sei, sei völlig unklar und unverhältnismäßig. Insbesondere das Erfordernis einer elektronischen Zustimmung sei äußerst manipulationsanfällig, zumal dafür ein Mausklick auf einen Internetlink in einer polizeilichen E-Mail-Anfrage genüge und eine vorherige Aufklärung über die Gründe der Polizei für die Durchführung der Zuverlässigkeitsüberprüfung und über die möglichen Folgen der Zustimmung nicht vorgeschrieben sei. Aufgrund des fehlenden Erfordernisses einer umfassenden Aufklärung des Betroffenen verletze Art. 60 a PAG das Rechtsstaatsprinzip, insbesondere das Bestimmtheits- und Verhältnismäßigkeitsgebot, die Würde des Menschen in Form des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung und das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit, weiterhin die Gebote der Unerlässlichkeit und zwingenden Notwendigkeit von Grundrechtseingriffen

Art. 98Sätze 1 und 2 BV.

Zudem fehle es an der echten Freiwilligkeit der Einwilligung der Betroffenen, weil diese durch die Bitte eines Polizeibeamten um Zustimmung zur Zuverlässigkeitsüberprüfung in unangemessenen Entscheidungsdruck geraten könnten, sowie an der vorherigen Einwilligung im Fall der Übermittlung des Ergebnisses der Zuverlässigkeitsüberprüfung an andere Stellen bei Zuverlässigkeitsbedenken

Art. 60a Abs.

2 Satz 2 PAG. Der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom

1. Mai 2022 (Vf. 47-VII-21) über eine Popularklage gegen die Bestimmung des Art. 60 a PAG könnten die Antragsteller nicht zustimmen. 36
2. Die Zuständigkeitsregelungen

Art. 96Abs.

1 und Art. 98 Abs. 1 und 2 Nr. 1 PAG, wonach bei präventiven Freiheitsentziehungen sachlich das Familiengericht und örtlich das Amtsgericht am Sitz der die Freiheitsentziehung beantragenden Polizeidienststelle bzw. das Amtsgericht, in dessen Bezirk die Freiheitsentziehung vollzogen werde, zuständig sei, verletzten das Recht auf den gesetzlichen Richter. Um Manipulationsmöglichkeiten auszuschließen, sei es geboten, dass die Entscheidung über einen Antrag der Polizei auf eine langdauernde präventive Haft ohne Beteiligung der Staatsanwaltschaft durch das Verwaltungsgericht als fachlich erfahrene öffentlich-rechtliche richterliche Kontrollinstanz in öffentlicher Verhandlung getroffen werde, welches für den Wohnort oder den Festnahmeort des Betroffenen örtlich zuständig sei. 37 Mit der Rechtswegverweisung

Art. 96Abs.

1 PAG auf das Gesetz über das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit (FamFG), in dessen Rahmen ohne Beteiligung der Staatsanwaltschaft und ohne Herstellung der Öffentlichkeit über eine präventive Freiheitsentziehung von bis zu zwei Monaten entschieden würde, verstoße der Gesetzgeber außerdem gegen das Rechtsstaatsprinzip. 38

1. Die Versammlungsfreiheit werde durch die Neufassungen der Bestimmungen des Polizeiaufgabengesetzes unzulässig eingeschränkt, indem zum Beispiel der Zugang zu einer Demonstration durch Behinderung von Anfahrten und schleppende vorbeugende Kontrollen unzumutbar erschwert oder ihr staatsfreier unreglementierter Charakter durch exzessive Observationen und Registrierungen verändert werde. III. 39
2. Der Bayerische Landtag hält die Popularklage für unbegründet. 40
3. Die Bayerische Staatsregierung ist ebenfalls der Ansicht, dass die Popularklage unbegründet sei. 41 a) In seiner Entscheidung zum Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung vom
4. März 2019 habe der Verfassungsgerichtshof die Popularklage in vielen Punkten als offensichtlich unzulässig bzw. unbegründet angesehen. Es sei zweifelhaft, ob die neuerlichen Ausführungen der Antragsteller, soweit die ursprünglichen Angriffe aufrecht erhalten blieben, diese Einschätzung erschüttern könnten. Dies gelte insbesondere für die Behauptung eines Verfassungsverstoßes durch Unterlassen einer amtlichen Neubekanntmachung des Polizeiaufgabengesetzes. Die Antragsteller setzten sich insoweit mit der Entscheidung vom
5. März 2019 nicht auseinander. In ihrem Schriftsatz vom
6. November 2021 wiederholten sie immer wieder Argumente, die der Verfassungsgerichtshof in der Entscheidung vom
7. März 2019 bereits verworfen habe. In dieser Entscheidung habe der Verfassungsgerichtshof auch festgestellt, dass hinsichtlich einer Vielzahl von Rügen die Verletzung von Grundrechten lediglich behauptet werde. Auch der neue Schriftsatz erhebe ohne nähere Erläuterung eine Fülle von Grundrechtsrügen. Teilweise blieben die Rechtsausführungen ohne greifbaren Normbezug oder seien sonst schwer

vollziehbar. 42 b) Die wesentlichen Streitfragen zur Rechtsfigur der drohenden Gefahr seien inzwischen geklärt. Die Entwicklung seit Januar 2019 habe gezeigt, dass die Eingriffsschwelle der drohenden Gefahr verfassungsgemäß sei. Bereits die von der Staatsregierung am

1. Juni 2018 eingesetzte PAG-Kommission zur Begleitung des neuen Polizeiaufgabengesetzes habe in ihrem Abschlussbericht vom
2. August 2019 (im Folgenden: Abschlussbericht der PAG-Kommission) die wesentlichen Gründe, die aus Sicht des Gesetzgebers für die Etablierung der neuen Schwelle gesprochen haben, ausdrücklich für

vollziehbar und plausibel erachtet. Empfohlen habe die Kommission lediglich eine Präzisierung des Verhältnisses von konkreter und drohender Gefahr sowie eine einengende

schärfung in Bezug auf einzelne bedeutende Rechtsgüter, zu deren Schutz bei drohender Gefahr eingegriffen werden dürfe. 43 Das Bundesverfassungsgericht habe in seinen Entscheidungen „Bestandsdatenauskunft II“ vom

1. Mai 2020 Az. 1 BvR 1873/13 u. a. (BVerfGE 155, 119) sowie „Elektronische Aufenthaltsüberwachung“ vom
2. Dezember 2020 Az. 2 BvR 916/11 u. a. (BVerfGE 156, 63) die Eingriffsschwelle der drohenden bzw. hinreichend konkretisierten Gefahr bekräftigt und in verschiedener Hinsicht präzisiert. Begrifflich werde nunmehr ohne inhaltliche Änderung zumeist von einer „hinreichend konkretisierten Gefahr“ gesprochen. Neben dieser begrifflichen Konsolidierung sei eine sachliche Bekräftigung erfolgt. Das Bundesverfassungsgericht habe die drohende bzw. konkretisierte Gefahr als Eingriffsschwelle im Gefahrenabwehrrecht anerkannt. Die Entscheidung vom
3. Mai 2020 verdeutliche, dass die Variante des „individuellen Verhaltens“

Art. 11a Abs.

1 Nr. 1 PAG nicht ausschließlich auf die Verhütung terroristischer Straftaten bezogen, sondern unter der Voraussetzung eines eingriffsadäquaten, hinreichend qualifizierten Rechtsgüterschutzes prinzipiell verallgemeinerbar sei. Zudem habe das Bundesverfassungsgericht die Eingriffsschwelle der drohenden bzw. hinreichend konkretisierten Gefahr nicht nur bei besonders schwerwiegenden Eingriffen wie in der Entscheidung vom

1. April 2016 (BVerfGE 141, 220), sondern auch bei Eingriffsbefugnissen von nur gemäßigtem Gewicht angewendet. Die Rechtsfigur komme demnach bei Eingriffen von grundsätzlich jedem Gewicht in Betracht. Deutlich werde aus der Entscheidung zudem, dass die Figur der drohenden Gefahr keineswegs stets auf den Schutz überragend wichtiger Rechtsgüter beschränkt werden müsse. Vielmehr komme es auf das jeweilige Eingriffsgewicht an. Es ergebe sich ein insgesamt flexibles System. Gehe es um besonders schwerwiegende Eingriffe, sei die Beschränkung auf höchstrangige Rechtsgüter folgerichtig. Bei weniger schwerwiegenden Eingriffen begnüge sich das Bundesverfassungsgericht indes auch mit dem Schutz von Rechtsgütern von erheblichem, hervorgehobenem oder besonderem Gewicht. Es sei daher zu bezweifeln, dass die Einschränkung des Schutzgutkatalogs, wie sie durch Art. 11 a Abs. 2 PAG gegenüber der Vorgängerfassung des Art. 11 Abs. 3 Satz 2 PAG a. F. auf Empfehlung der PAG-Kommission erfolgt sei, verfassungsrechtlich zwingend gewesen sei. Durch die Entscheidung vom
2. Dezember 2020 sei außerdem geklärt, dass die drohende Gefahr nicht ausschließlich auf informationelle Eingriffsbefugnisse, sondern auch auf aktionelle (kausalverlaufsrelevante) Befugnisse anwendbar sei. 44 Die Eingriffsschwelle habe inzwischen breiten Eingang in das Polizeirecht der Länder gefunden. Auch der Bundesgesetzgeber habe in den Bestimmungen der §§ 51 ff. BKAG, § 22 a BPolG die Schwelle aufgegriffen. Ebenso habe inzwischen ein Prozess sukzessiver fachgerichtlicher Klärung, Konkretisierung und Konsolidierung der neuen Eingriffsschwelle begonnen. Der Bundesgerichtshof habe in einer Entscheidung vom
3. Juni 2020 (BGHSt 66, 1) zu § 15 Abs. 2 Nr. 3 Hessisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG), der ebenfalls an eine der drohenden Gefahr entsprechende Eingriffsschwelle geknüpft sei („Die Polizeibehörden können … personenbezogene Daten erheben … über Personen, deren individuelles Verhalten die konkrete Wahrscheinlichkeit begründet, dass sie innerhalb eines übersehbaren Zeitraumes eine terroristische Straftat begehen werden, …“), untermauert, dass die Schwelle für die Gerichte handhabbar und hinreichend bestimmt sei. Der Vorwurf der Unbestimmtheit sei demnach unberechtigt. 45 c) Bezüglich der Gewahrsamsgründe der Art. 17 Abs. 1 Nrn. 4 und 5 PAG werde auf den Schriftsatz vom
4. Juli 2018 im Verfahren Vf. 5-VIII-18 verwiesen. Darin wurde vorgetragen, dass es mit der Bayerischen Verfassung vereinbar sei, die Möglichkeit eines Gewahrsams vorzusehen, wenn es als ultima ratio unerlässlich sei, Anordnungen

Art. 16PAG durchzusetzen. Dies habe der Verfassungsgerichtshof in Bezug auf Platzverweise bereits am 2. August 1990 (Verf

GHE 43,107) entschieden. Der Gedanke lasse sich auf sonstige Anordnungen

Art. 16

PAG und Anordnungen zur elektronischen Aufenthaltsüberwachung

Art. 34PAG übertragen.

Zwar könnten diese Maßnahmen bereits bei einer drohenden Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut greifen. Dies allein reiche aber für eine Ingewahrsamnahme nicht aus. Hinzukommen müsse vielmehr jeweils die willentliche Nichtbeachtung der wegen drohender Gefahr getroffenen Anordnung. Erst der Aspekt der Nichtbefolgung der Anordnung rechtfertige die Ingewahrsamnahme. Dies sei verhältnismäßig, zumal der Haftgrund wegfalle, sobald sich der Betroffene kooperationswillig zeige. 46

1. d)Auch Art. 20 Abs. 2 Satz 2 PAG sei verfassungsgemäß. Die von der PAG-Kommission vorgeschlagene Verkürzung der richterlich anzuordnenden Dauer des Präventivgewahrsams von jeweils längstens drei Monaten auf längstens einen Monat und die Begrenzung der Gewahrsamshöchstdauer auf zwei Monate sei verfassungsrechtlich nicht zwingend gewesen. Dass das verfassungsrechtlich zulässige Maximum durch die geltende Regelung nicht ausgeschöpft werde, untermauere ihre Verhältnismäßigkeit. Den Bedenken des Bundesverfassungsgerichts in der Entscheidung vom 10. Februar 2004 (BVerfGE 109, 190/220) in Bezug auf einen längerfristigen polizeirechtlichen Präventivgewahrsam sei durch die Höchstdauer von jeweils einem und insgesamt längstens zwei Monaten in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 PAG hinreichend Rechnung getragen. Dass das Bundesverfassungsgericht die beispielhaft genannte frühere 14-tägige Höchstdauer habe verfassungsrechtlich zementieren und als in jedem Fall unüberschreitbar qualifizieren wollen, sei nicht ersichtlich. Vor dem Hintergrund des Art. 99 BV sei es im Gegenteil problematisch, wenn einer länger als 14 Tage andauernden Gefahrenlage, die sich nur mittels Gewahrsams abwenden lasse (etwa zur Verhinderung eines Anschlags auf einen länger als 14 Tage dauernden Weihnachtsmarkt), infolge einer sehr kurz bemessenen Höchstfrist nicht wirksam begegnet werden könnte. Wenn der Gesetzgeber nunmehr eine länger als zwei Monate dauernde Ingewahrsamnahme in aller Regel als für die Gefahrenabwehr nicht nötig erachte, könne man dies als eine sowohl der bisherigen Praxis entsprechende als auch vor dem Hintergrund des Art. 99 BV vertretbare Typisierung ansehen. 47 Zudem habe der Gesetzgeber auf Anregung der PAG-Kommission durch die Bestellung eines anwaltlichen Vertreters von Amts wegen in Art. 97 Abs. 4 PAG und durch die Möglichkeit einer Rechtsbeschwerde zum Bayerischen Obersten Landesgericht in Art. 99 Abs. 2 PAG prozedurale Verbesserungen vorgesehen. 48
2. e)In Bezug auf den angegriffenen Art. 60 a PAG werde auf die Stellungnahme der Staatsregierung im Verfahren Vf. 47-VII-21 Bezug genommen. IV. 49 Das Verfahren ist bezüglich der mit dem Gesetz zur Änderung des Polizeiaufgabengesetzes und weiterer Rechtsvorschriften vom 23. Juli 2021 (GVBl S. 418) teilweise außer Kraft getretenen und teilweise neu gefassten Art. 11 Abs. 3, Art. 14 Abs. 1 Nr. 4, Art. 15 Abs. 3 Nr. 1, Art. 18, 20 Nr. 3 Sätze 2 und 3, Art. 34 Abs. 1 und 3 Satz 4, Art. 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 3 Satz 2, Art. 36 Abs. 2 und 4 Sätze 2 bis 5, Art. 37 Abs. 1, Art. 38 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3, Art. 40 Abs. 3, Art. 42 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 4 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1, Art. 43 Abs. 2, Art. 45 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Art. 92 Abs. 1 und 2 PAG in der jeweils bis zum 31. Juli 2021 geltenden Fassung (im Folgenden: a. F.) einzustellen. Die Antragsteller haben mit Schriftsätzen vom 30. September und 4. November 2021 das Verfahren insoweit – sinngemäß – für erledigt erklärt, wie auf

frage in der mündlichen Verhandlung klargestellt wurde. Gleiches gilt hinsichtlich der Regelung des Art. 39 Abs. 1 Satz 1 PAG in der bis zum

1. Dezember 2019 geltenden Fassung, hinsichtlich derer die Popularklage mit Schriftsatz vom
2. September 2021 infolge der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom
3. Dezember 2018 (BVerfGE 150, 244) für erledigt erklärt wurde. 50 Ebenso einzustellen ist das Verfahren bezüglich des Art. 17 Abs. 1 Nr. 2 PAG in der (unverändert) geltenden Fassung, da die Antragsteller

der Umstellung ihres Antrags diese Vorschrift nicht mehr angreifen. Insoweit ist die Popularklage als zurückgenommen anzusehen. 51 1. Das Popularklageverfahren

Art. 98Satz 4 BV dient dem Schutz der Grundrechte als Institution.

Ist es durch einen Antrag in zulässiger Weise eingeleitet worden, so kann es der Antragsteller grundsätzlich nicht durch eine prozessuale Erklärung von sich aus beenden. Ist – wie im vorliegenden Fall – kein Antrag

Art. 55Abs. 5 Halbsatz 2 Vf

GHG gestellt worden, hat der Verfassungsgerichtshof

Erledigungserklärung oder Rücknahme der Popularklage darüber zu befinden, ob ein öffentliches Interesse an der Fortführung des Verfahrens besteht (Art. 55 Abs. 5 Halbsatz 1 VfGHG). Der Verfassungsgerichtshof entscheidet im Rahmen der Popularklage grundsätzlich nur über in Kraft befindliches Recht. Anderes ist ausnahmsweise dann anzunehmen, wenn eine verfassungsgerichtliche Klärung von Fragen, die den Gegenstand des Verfahrens bilden, im öffentlichen Interesse geboten erscheint (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 2.12.1997 VerfGHE 50, 268/270; vom 6.12.2010 BayVBl 2011, 238; vom 22.3.2022 – Vf. 16-VII-20 – juris Rn. 7; vom 18.7.2022 – Vf. 41-VII-21 – juris Rn. 12 m. w. N.). Entsprechend hätte der Verfassungsgerichtshof bei Aufrechterhaltung der Popularklage auch gegen die inzwischen durch

folgeregelungen oder auf sonstige Weise überholten Rechtsvorschriften nur dann noch zu entscheiden gehabt, wenn ein objektives (nicht nur theoretisches) Interesse an der Feststellung besteht, ob sie mit der Bayerischen Verfassung vereinbar waren, wofür im Grunde die gleichen Maßstäbe gelten (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 10.11.2021 BayVBl 2022, 116 Rn. 22; Wolff in Lindner/Möstl/Wolff, Die Verfassung des Freistaates Bayern,

1. Aufl. 2017, Art. 98 Rn. 23; Müller in Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern,
2. Aufl. 2020, Art. 98 Satz 4 Rn. 14, je m. w. N.). Ein solches öffentliches Interesse kann dann angenommen werden, wenn eine außer Kraft getretene oder inzwischen durch eine anderweitige Regelung überholte Rechtsvorschrift noch rechtliche Wirkungen entfaltet (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 18.7.2022 – Vf. 41-VII-21 – juris Rn. 13 m. w. N.). 52 2.

diesem Maßstab ist die Fortführung des Popularklageverfahrens gegen die genannten Bestimmungen nicht veranlasst. 53

1. a)In Bezug auf Art. 17 Abs. 1 Nr. 2 PAG sowie Art. 18 und 92 Abs. 1 Satz 1 PAG a. F. scheidet eine Fortführung schon deswegen aus, weil die Popularklage insoweit unter dem Gesichtspunkt der Wiederholung bzw. mangels hinreichender Darlegung einer Grundrechtsverletzung (Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG) offensichtlich unzulässig war. Dies hat der Verfassungsgerichtshof bereits in seiner Entscheidung über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung vom 7. März 2019 (vgl. juris Rn. 44, 48, 54 ff.) festgestellt. Bezogen auf diese Vorschriften haben die Antragsteller das Popularklageverfahren nicht in zulässiger Weise eingeleitet. 54 Mangels hinreichender Darlegung einer Grundrechtsverletzung unzulässig waren auch die Angriffe auf Art. 11 Abs. 3, Art. 14 Abs. 1 Nr. 4, Art. 15 Abs. 3 Nr. 1, Art. 34 Abs. 1, Art. 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Art. 36 Abs. 2, Art. 37 Abs. 1, Art. 38 Abs. 1, Art. 42 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 4 Satz 1, Art. 43 Abs. 2 und Art. 45 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PAG a. F., die den Begriff der drohenden Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut verwenden oder hierauf Bezug nehmen. Denn insoweit hat sich der Vortrag der Antragsteller im Wesentlichen auf die pauschale Behauptung einer Verletzung von Freiheitsgrundrechten wegen Verstoßes gegen das Bestimmtheitsgebot und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beschränkt, wodurch dem Darlegungsgebot nicht genügt wird (vgl. unten V. A. 3. d)). Als ausreichend substanziiert angesehen werden konnte allenfalls der Angriff hinsichtlich der durch diese Eingriffsermächtigungen geschützten Rechtsgüter des Art. 11 Abs. 3 Satz 2 Nrn. 4 und 5 PAG a. F. („erhebliche Eigentumspositionen“ bzw. „Sachen, deren Erhalt im besonderen öffentlichen Interesse liegt“). Selbst wenn – was weder geltend gemacht wurde noch ersichtlich ist – insoweit noch einzelne behördliche oder gerichtliche Verfahren anhängig wären, für die es auf die Verfassungsmäßigkeit dieser Regelungen noch ankäme, ließe dies die Fortführung des Popularklageverfahrens nicht im öffentlichen Interesse als geboten erscheinen. Denn die Popularklage ist ein objektives Verfahren, das nicht in erster Linie dem Schutz der verfassungsmäßigen Rechte des Einzelnen dient (VerfGH vom 7.12.2021 BayVBl 2022, 152 Rn. 42 m. w. N.). 55 Mangels hinreichend substanziierten Vortrags unzulässig war die Popularklage zudem, soweit die Art. 34 Abs. 3 Satz 4, Art. 35 Abs. 3 Satz 2, Art. 36 Abs. 4 Sätze 2 bis 5, Art. 38 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3, Art. 40 Abs. 3 und Art. 42 Abs. 6 Satz 1 PAG a. F. angegriffen waren, da sich die Antragsteller insoweit auf die Behauptung der Verletzung von Grundrechten beschränkt und in keiner Weise dargelegt haben, inwieweit die einzelnen Regelungen gegen die von ihnen angeführten Grundrechte verstoßen sollen. 56
2. b)Bezüglich Art. 20 Nr. 3 Sätze 2 und 3 und Art. 92 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 PAG a. F. erscheint die Fortführung nicht im öffentlichen Interesse geboten. 57 Art. 20 Nr. 3 Sätze 2 und 3 PAG a. F. waren vorübergehend in der Zeit vom 1. August 2017 bis zum 31. Juli 2021, mithin insgesamt vier Jahre, Art. 92 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 PAG a. F. vom 25. Mai 2018 bis 31. Juli 2021, mithin etwas mehr als drei Jahre und zwei Monate, in Kraft. 58 Es ist weder substanziiert vorgetragen noch sind Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass aus diesen Zeiträumen noch behördliche oder gerichtliche Verfahren anhängig wären, für die es auf die Verfassungsmäßigkeit dieser Regelungen noch ankäme. Selbst wenn das der Fall wäre, ließe dies mit Blick auf den objektiven Charakter der Popularklage die Fortführung des Verfahrens nicht im öffentlichen Interesse als geboten erscheinen. Dies gilt insbesondere für die am 31. Juli 2021 außer Kraft getretene Bestimmung des Art. 20 Nr. 3 Satz 3 PAG a. F., wonach die Dauer der Präventivhaft bis zu drei Monate betragen und jeweils um längstens drei Monate verlängert werden konnte, ohne dass – wie bei Art. 20 Abs. 2 Satz 2 PAG in der geltenden Fassung – im Gesetz eine absolute Höchstfrist festgelegt war. Es erscheint unwahrscheinlich, dass einer Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs über die Verfassungsmäßigkeit dieser Norm noch Bedeutung für anhängige Verfahren zukommen könnte, zumal der Personenkreis, der von einem über die Höchstfrist von 14 Tagen dauernden Präventivgewahrsam – wie sie vor Erlass des Gesetzes zur effektiveren Überwachung gefährlicher Personen vom 24. Juli 2017 (GVBl S. 388) durch Art. 19 Nr. 3 PAG in der Fassung des Gesetzes vom 23. März 1989 (GVBl S. 79) normiert war – betroffen gewesen ist, klein gewesen sein dürfte. So hat

dem Abschlussbericht der PAG-Kommission etwa im Zeitraum vom

1. August 2017 bis
2. Juni 2018 der tatsächlich vollzogene Gewahrsam lediglich bei 11 Personen länger als 14 Tage angedauert (S. 51); von August 2017 bis Juni 2019 wurde Präventivhaft über 14 Tage hinaus gegenüber 19 verschiedenen Personen angeordnet (S. 55 ff.). Auch sind weder Verfassungsbeschwerden gegen behördliche oder gerichtliche Entscheidungen

Art. 120

BV noch Richtervorlagebeschlüsse von Fachgerichten

Art. 92BV, im Rahmen derer über die Frage der Verfassungsmäßigkeit des Art.

20 Nr. 3 Satz 3 PAG a. F. zu entscheiden wäre, beim Verfassungsgerichtshof anhängig geworden. Jedenfalls begründet die bloße Möglichkeit vereinzelt denkbarer Fälle, in denen Individualrechtsschutz bis hin zum Verfassungsgerichtshof wie eben beschrieben in Anspruch genommen werden konnte und kann, nicht bereits ein öffentliches Interesse an einer verfassungsgerichtlichen Klärung im dem Schutz der Grundrechte als Institution dienenden Popularklageverfahren. 59 Aus diesem Grund besteht auch kein Anlass für Ermittlungen, in wie vielen Fällen und mit welcher Dauer Unterbindungshaft während der Dauer der anhängigen Popularklagen in Bayern gerichtlich ausgesprochen worden ist, wie dies die Antragsteller mit Schriftsatz vom

1. November 2021 beantragt haben. 60 c) In Bezug auf Art. 39 Abs. 1 Satz 1 PAG i. V. m. Art. 13 Abs. 1 Nrn. 1 bis 5 PAG in der bis zum
2. Dezember 2019 geltenden Fassung, wonach die Polizei durch den verdeckten Einsatz automatisierter Kennzeichenerkennungssysteme bei Vorliegen entsprechender Lageerkenntnisse in diesen Fällen Kennzeichen von Kraftfahrzeugen sowie Ort, Datum, Uhrzeit und Fahrtrichtung erfassen konnte, ist ein öffentliches Interesse an der Fortführung des Verfahrens ebenfalls zu verneinen, da die zentralen Fragen hierzu bereits durch den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom
3. Dezember 2018 (BVerfGE 150, 244) geklärt wurden. Das Bundesverfassungsgericht hat u. a. Art. 39 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG in der Fassung des PAG-Neuordnungsgesetzes vom
4. Mai 2018 aufgrund Verstoßes gegen Art. 71, 73 Abs. 1 Nr. 5 GG für mit Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig erklärt, soweit diese Normen die Kraftfahrzeugkennzeichenerfassung zur Verhütung oder Unterbindung der unerlaubten Überschreitung der Landesgrenze vorsahen; darüber hinaus hat es Art. 39 Abs. 1 PAG in dieser Fassung für mit Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG unvereinbar erklärt, soweit die Vorschrift die Kennzeichenerfassung

Maßgabe des Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 PAG nicht auf den Schutz von Rechtsgütern von zumindest erheblichem Gewicht beschränkt hat und soweit sie die Kennzeichenerfassung

Maßgabe des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG uneingeschränkt auf „Durchgangsstraßen ([…] andere Straßen von erheblicher Bedeutung für den grenzüberschreitenden Verkehr)“ erstreckt sowie keine Pflicht zur Dokumentation der Entscheidungsgrundlagen für die Durchführung der Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen vorgesehen hat. Mit dem am

1. Januar 2020 in Kraft getretenen AKE-Änderungsgesetz vom
2. Dezember 2019 hat der bayerische Gesetzgeber die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts durch entsprechende Änderungen der Art. 39 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG umgesetzt. Ein darüber hinausgehendes öffentliches Interesse an der Fortführung des Verfahrens ist nicht ersichtlich. V. 61 Bezüglich der zuletzt angegriffenen Bestimmungen ist die Popularklage nur zu einem geringen Teil zulässig, nämlich hinsichtlich Art. 17 Abs. 1 Nrn. 4 und 5 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 PAG. A. 62 Die Popularklage ist im Hinblick auf den überwiegenden Teil der angegriffenen Bestimmungen mangels hinreichender Darlegung einer Grundrechtsverletzung und teilweise unter dem Gesichtspunkt der Wiederholung unzulässig. 63
3. Gemäß Art. 98 Satz 4 BV hat der Verfassungsgerichtshof Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht der Bayerischen Verfassung verfassungswidrig einschränken. Die Verfassungswidrigkeit kann jedermann durch Beschwerde (Popularklage) geltend machen. Gesetze und Verordnungen im Sinn des Art. 98 Satz 4 BV sind alle Vorschriften des bayerischen Landesrechts (Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG). Zu diesen gehören auch die Bestimmungen des Polizeiaufgabengesetzes, gegen die sich die Popularklage richtet. 64 2.

Art. 55Abs. 1 Satz 2 Vf

GHG gehört zu den prozessualen Voraussetzungen einer Popularklage, dass der Antragsteller substanziiert darlegt, inwiefern die angegriffene Rechtsvorschrift

seiner Meinung in Widerspruch zu einer Grundrechtsnorm der Bayerischen Verfassung steht. Greift er mehrere Rechtsvorschriften an, muss dies grundsätzlich für jede einzelne von ihnen ersichtlich sein (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 4.11.1976 VerfGHE 29, 191/201; BayVBl 2022, 152 Rn. 47; vom 29.3.2022 – Vf. 48-VII-21 – juris Rn. 10 m. w. N.). 65 Unzulässig ist die Popularklage, wenn und soweit eine als verletzt bezeichnete Norm der Verfassung kein Grundrecht gewährt. Sie ist weiter unzulässig, wenn zwar ein Grundrecht als verletzt gerügt wird, eine Verletzung der entsprechenden Norm

Sachlage aber von vornherein nicht möglich ist, weil der Schutzbereich des angeblich verletzten Grundrechts durch die angefochtene Rechtsvorschrift nicht berührt wird oder die geltend gemachte Grundrechtsverletzung

Sachlage schlechthin ausgeschlossen, also z. B. begrifflich nicht möglich ist. Im Übrigen liegt eine substanziierte Grundrechtsrüge nicht schon dann vor, wenn ein Antragsteller lediglich behauptet, dass die angefochtene Rechtsvorschrift

seiner Auffassung gegen Grundrechtsnormen der Bayerischen Verfassung verstößt. Der Antragsteller muss seinen Vortrag vielmehr so präzisieren, dass der Verfassungsgerichtshof beurteilen kann, ob der Schutzbereich der bezeichneten Grundrechtsnorm berührt ist und ob eine Grundrechtsverletzung möglich erscheint (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 8.3.2022 BayVBl 2022, 334 Rn. 27 m. w. N.). Summarische, nicht präzisierte Grundrechtsrügen sind unzulässig (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 29.10.2018 – Vf. 20-VII-17 – juris Rn. 14). Es ist nicht Aufgabe des Verfassungsgerichtshofs, aufgrund der bloßen Behauptung oder Vermutung eines Grundrechtseingriffs von Amts wegen Ermittlungen aufzunehmen oder Untersuchungen anzustellen, ob eine Verfassungsverletzung in Betracht kommt (vgl. VerfGH vom 9.2.2021 – Vf. 6-VII-20 – juris Rn. 103). 66 3.

diesen Maßstäben wird die Popularklage den Darlegungsanforderungen des Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG zum weit überwiegenden Teil nicht gerecht. 67 a) Zur Begründung der Zulässigkeit der Popularklage bezüglich der angegriffenen Vorschriften in ihrer Gesamtheit können die Antragsteller nicht mit Erfolg geltend machen, sämtliche Änderungsbestimmungen zum Polizeiaufgabengesetz seien wegen eines Verstoßes gegen das im Rechtsstaatsprinzip des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV verankerte Gebot der Normenklarheit verfassungswidrig, weil

dem Inkrafttreten der Gesetzesnovellierungen jeweils keine vollständig konsolidierte, für den Bürger klar lesbare Fassung des Polizeiaufgabengesetzes im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt bekannt gemacht worden sei. 68

1. aa)Der Verfassungsgerichtshof hat sich mit dieser Rüge bereits in seiner vorangegangenen Entscheidung über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung vom 7. März 2019 befasst, dort hinsichtlich der Gesetzesänderungen durch das Gesetz zur effektiveren Überwachung gefährlicher Personen vom 24. Juli 2017 und das PAG-Neuordnungsgesetz vom 18. Mai 2018. Er hat die Popularklage insoweit als bereits offensichtlich unzulässig erachtet, weil es im Hinblick darauf, dass dem Erfordernis der Darlegung einer Grundrechtsverletzung grundsätzlich für jede einzelne Vorschrift Genüge getan werden muss, an einer inhaltlich hinreichend substanziierten Rüge einer Grundrechtsverletzung fehlte. Eine Ausnahme gilt, wie dort ausgeführt, nur, wenn ein Gesetz insgesamt oder eine sonstige Normengesamtheit mit der Rüge angegriffen wird, das Grundrecht der Handlungsfreiheit sei verletzt, weil die Normen nicht ordnungsgemäß zustande gekommen seien und deshalb nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung gehörten (vgl. VerfGH vom 20.10.2003 BayVBl 2004, 268/269; vom 17.11.2005 VerfGHE 58, 253/260; vom 4.3.2009 VerfGHE 62, 30/35). 69 Die Antragsteller genügen insoweit auch mit ihrem jetzigen Vortrag nicht den Anforderungen des Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG. Sie greifen mit ihrem neuerlichen Einwand, die bereits genannten Novellierungen des Polizeiaufgabengesetzes sowie die weiteren Änderungen durch das Gesetz zur Änderung des Polizeiaufgabengesetzes und weiterer Rechtsvorschriften vom 23. Juli 2021 verletzten das Gebot der Normenklarheit, zwar die angefochtenen Normen in ihrer Gesamtheit an. Bei dem gerügten Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip handelt es sich aber nicht um ein Grundrecht oder ein grundrechtsgleiches Recht der Bayerischen Verfassung, sondern um objektives Verfassungsrecht, auf das eine Popularklage für sich allein von vornherein nicht gestützt werden kann; nur Regelungen, die mit zulässigen Grundrechtsrügen angefochten sind, prüft der Verfassungsgerichtshof von Amts wegen auch daraufhin, ob sie gegen andere Normen des objektiven Verfassungsrechts verstoßen (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 15.1.2007 VerfGHE 60, 1/5; vom 21.12.2011 VerfGHE 64, 224/228). Soweit die Antragsteller im Rahmen der Popularklage auch Verstöße gegen das Grundrecht der Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) und weitere Grundrechtsnormen geltend machen, beziehen sich diese Rügen auch im Hauptsacheverfahren nicht auf den Einwand, es liege infolge einer fehlenden Neubekanntmachung der Rechtsvorschriften in konsolidierter Fassung ein Verstoß gegen die Normenklarheit vor. Daher sind auch nicht etwa einzelne Normen insoweit in zulässiger Weise angegriffen. 70
2. bb)Im Übrigen hält der Verfassungsgerichtshof an seiner Auffassung in der Entscheidung vom 7. März 2019 fest, dass der Einwand in der Sache nicht berechtigt wäre (vgl. dort juris Rn. 41 ff.). Die angefochtenen Änderungsbestimmungen wurden in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise bekannt gemacht. Die Bekanntmachung der einzelnen Bestimmungen ist entsprechend den Vorgaben des Art. 76 Abs. 1 BV

Ausfertigung durch den Ministerpräsidenten im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt erfolgt. Dasselbe gilt für die Bekanntmachung des Gesetzes zur Änderung des Polizeiaufgabengesetzes und weiterer Rechtsvorschriften vom

1. Juli
2. Mit der Bekanntmachung der Änderungsgesetze im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt hat die Öffentlichkeit jeweils verlässlich und in zumutbarer Weise die Möglichkeit erhalten, vom Inhalt der Änderungsbestimmungen zum Polizeiaufgabengesetz Kenntnis zu erlangen. Die einzelnen Bestimmungen lassen hinreichend deutlich erkennen, dass es sich um Änderungsregelungen zum Polizeiaufgabengesetz in der jeweiligen bis dahin geltenden Fassung handelt und welchen Inhalt die Änderungen im Einzelnen aufweisen. Eine staatliche Pflicht zur Gesetzeskonsolidierung im Gesetz- und Verordnungsblatt ist jedenfalls dann nicht gegeben, wenn durch den Staat oder von privaten Buchverlagen in angemessener Zeit

Inkrafttreten eines Gesetzes eine konsolidierte Fassung kostenlos zur Verfügung gestellt wird (vgl. Butzer in Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Art. 82 GG, Rn. 233; a. A. Klein, Die Neubekanntmachung von Gesetzen vor dem Hintergrund der staatlichen Konsolidierungspflicht, 2010, S. 56 ff., 261 f. m. w. N.). Das ist hier geschehen. Eine aktuelle Fassung des vollständigen Polizeiaufgabengesetzes ist für jedermann auf dem Internetportal der Bayerischen Staatskanzlei „Bayern-Recht“ (www.gesetzebayern.de) abrufbar. Die entsprechende Webseite wurde jeweils wenige Tage

dem Inkrafttreten der Änderungen im Internet freigeschaltet. 71

1. b)Zur Begründung der Zulässigkeit der Popularklage hinsichtlich einzelner Bestimmungen des Polizeiaufgabengesetzes von vornherein ungeeignet ist die Berufung der Antragsteller auf behauptete Verstöße gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) sowie gegen die Grundsätze der Gewaltenteilung (Art. 5 BV) und der Ausübung der richterlichen Gewalt durch unabhängige Richter (Art. 5 Abs. 3 BV). Denn diese Verfassungsbestimmungen verbürgen keine Grundrechte, sondern enthalten ausschließlich objektives Verfassungsrecht (ständige Rechtsprechung; vgl. zu Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV: VerfGH vom 13.3.1998 VerfGHE 51, 49/52 f., VerfGH vom 17.8.2006 VerfGHE 59, 195/197 und vom 18.3.2020 BayVBl 2020, 372 Rn. 37; allgemein zu Art. 5 BV: VerfGH vom 27.9.2001 VerfGHE 54, 104/106 und vom 21.7.2011 BayVBl 2011, 695; zu Art. 5 Abs. 3 BV: VerfGH vom 19.4.1958 VerfGHE 11, 37/42 und vom 25.10.2016 BayVBl 2017, 518, vgl. Rn. 21 bei juris – in BayVBl insoweit nicht abgedruckt). Nur unter der Voraussetzung, dass die Popularklage gegen eine bestimmte Rechtsvorschrift zunächst in zulässiger Weise erhoben ist, erstreckt der Verfassungsgerichtshof seine Prüfung dieser Vorschrift von Amts wegen auf alle in Betracht kommenden Normen der Bayerischen Verfassung, selbst wenn sie nicht als verletzt bezeichnet worden sind oder wenn sie keine Grundrechte verbürgen (vgl. VerfGH vom 19.4.2007 VerfGHE 60, 80/87; vom 28.9.2021 BayVBl 2021, 843 Rn. 30 m. w. N.). 72
2. c)Dasselbe gilt, soweit die Antragsteller einen Verstoß einzelner Normen des Polizeiaufgabengesetzes gegen Art. 98 Sätze 1 und 2 BV rügen. Die Sätze 1 und 2 des Art. 98 BV befassen sich mit der Einschränkung von Grundrechten und verbürgen daher für sich allein kein Grundrecht. Unter welchen Voraussetzungen Beschränkungen in Betracht kommen, ist

der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs für das jeweilige Grundrecht zu entscheiden (vgl. VerfGH vom 17.3.1999 VerfGHE 52, 4/5; vom 26.9.2013 – Vf. 81-VI-12 u. a. – juris Rn. 26; vom 11.4.2017 VerfGHE 70, 69 Rn. 24; vom 20.4.2023 – Vf. 4-VII-22 – juris Rn. 25 und 34 m. w. N.). 73 d) Hinsichtlich der Generalklausel des Art. 11 a PAG verbleibt die Rüge, diese verletze das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit

Art. 101BV i.

V. m. dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV, weil der Begriff der „drohenden Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut“ gegen das Bestimmtheitsgebot und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoße. Auch insoweit fehlt es an der erforderlichen hinreichend substanziierten Darlegung einer Grundrechtsverletzung (Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG). 74 Zwar reicht es für die Darlegung einer möglichen Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit grundsätzlich aus, dass die Antragsteller ihre Rüge darauf stützen, Art. 11 a PAG sei als grundrechtseinschränkende Norm wegen eines Verstoßes gegen objektives Verfassungsrecht unwirksam; denn es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs, dass eine die Handlungsfreiheit beschränkende Norm, die aus Gründen des objektiven Rechts das Rechtsstaatsprinzip des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV verletzt, damit zugleich gegen das Grundrecht der Handlungsfreiheit verstößt (vgl. VerfGH vom 28.8.2020 BayVBl 2020, 803 Rn. 50 m. w. N.; enger VerfGH vom 31.1.1989 VerfGHE 42,1/7 und vom 9.8.2011 VerfGHE 64, 136/142). Voraussetzung ist aber, dass der Antragsteller dartut, die angegriffene Rechtsvorschrift verletze inhaltlich das Grundrecht der Handlungsfreiheit; sein Vorbringen darf sich nicht ausschließlich auf Gründe beschränken, die in objektivem Verfassungsrecht wurzeln (VerfGHE 64, 136/142). Zudem darf auch der Verstoß gegen objektives Verfassungsrecht nicht nur behauptet, sondern muss substanziiert dargetan werden. 75 Dem genügt das Vorbringen der Antragsteller nicht. Sie haben nicht substanziiert dargelegt, dass Art. 11 a PAG wegen des behaupteten Verstoßes gegen das Bestimmtheitsgebot (aa)) und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (bb)) das Rechtsstaatsprinzip des Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV verletzen könnte. 76 aa) Der Bestimmtheitsgrundsatz verpflichtet den Normgeber, seine Vorschriften so zu fassen, dass sie den rechtsstaatlichen Anforderungen der Klarheit und Justiziabilität entsprechen. Normen müssen so formuliert sein, dass die davon Betroffenen die Rechtslage erkennen können und die Gerichte in der Lage sind, die Anwendung der betreffenden Vorschrift durch die Verwaltung zu kontrollieren. Dem Bestimmtheitserfordernis ist genügt, wenn mithilfe der üblichen Auslegungsmethoden unter Berücksichtigung von Ziel, Tendenz, Programm, Entstehungsgeschichte und Zusammenhang mit anderen Vorschriften eine zuverlässige Grundlage für die Auslegung und Anwendung der Vorschrift gewonnen werden kann (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 26.2.2021 BayVBl 2021, 336 Rn. 35 m. w. N.; vom 17.5.2022 BayVBl 2022, 702 Rn. 79). Das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot ist verletzt, wenn sich eine Norm auch durch eine Auslegung

den Regeln der juristischen Methodenlehre nicht hinreichend konkretisieren lässt und ihre Anwendung daher nicht mehr vorhersehbar und justiziabel ist (vgl. BAG vom 15.10.2021 NZA 2022, 115 Rn. 25). Unbestimmte Rechtsbegriffe verletzen das Bestimmtheitsgebot erst dann, wenn es wegen der Unbestimmtheit eines Begriffs nicht mehr möglich ist, objektive Kriterien zu gewinnen, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden und die Gerichte ausschließen (vgl. BVerwG vom 10.4.2000 – 11 B 61.99 – juris Rn. 10; vom 3.4.2013 – 9 B 44.12 – juris Rn. 6). 77 Dass Art. 11 a PAG in dieser Weise den Bestimmtheitsanforderungen nicht genügte, haben die Antragsteller nicht aufgezeigt. Mit der pauschalen Rüge, die Einführung des Rechtsbegriffs der „drohenden Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut“ sei zu unbestimmt, berücksichtigen die Antragsteller schon nicht, dass der Begriff in dieser Form zwar bei verschiedenen Einzelbefugnissen verwendet wird, aber in der grundlegenden Bestimmung des Art. 11 a PAG so nicht enthalten ist, sondern dort dessen Voraussetzungen näher bestimmt werden. Das Gesetz spricht in Absatz 1 des Art. 11 a PAG zunächst von der „Entstehung einer Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut“, wobei unter dem Begriff der „Gefahr“ hier die in Art. 11 Abs. 1 Satz 2 PAG näher definierte konkrete Gefahr zu verstehen ist. Im Übrigen sind die Rechtsbegriffe der „drohenden Gefahr“ und der „bedeutenden Rechtsgüter“ in Art. 11 a Abs. 1 und 2 PAG selbst legaldefiniert.

der gesetzlichen Definition liegt, wie sich aus dem Klammerzusatz in Art. 11 a Abs. 1 PAG ergibt, eine „drohende Gefahr“ vor, wenn im Einzelfall (1.) das individuelle Verhalten einer Person die konkrete Wahrscheinlichkeit begründet oder (2.) Vorbereitungshandlungen für sich oder zusammen mit weiteren bestimmten Tatsachen den Schluss auf ein seiner Art

konkretisiertes Geschehen zulassen, wonach in absehbarer Zeit Angriffe von erheblicher Intensität oder Auswirkung zu erwarten sind. „Bedeutende Rechtsgüter“ sind

Art. 11a Abs.

2 PAG (1.) der Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes, (2.) Leben, Gesundheit oder Freiheit, (3.) die sexuelle Selbstbestimmung, soweit sie durch Straftatbestände geschützt ist, die im Mindestmaß mit wenigstens drei Monaten Freiheitsstrafe bedroht sind, oder (4.) Anlagen der kritischen Infrastruktur sowie Kulturgüter von mindestens überregionalem Rang. Mit diesen Legaldefinitionen und den darin angeführten Begriffen setzen sich die Antragsteller in keiner Weise auseinander. Ihre Darlegung erschöpft sich vielmehr in der pauschalen Behauptung, der Begriff der „drohenden Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut“ bzw. der „drohenden Gefahr“ sei unklar und unbestimmt und gebe der Exekutive und den Richtern infolge seiner Unklarheit eine zu große Auslegungs- und Zugriffsmacht. Angesichts des konkreten Regelungsgehalts der angegriffenen Vorschrift reicht diese Behauptung für eine

vollziehbare Darlegung nicht annähernd aus. 78 bb) Unsubstanziiert ist der Vortrag der Antragsteller auch hinsichtlich der behaupteten Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes durch Art. 11 a PAG. 79 Der aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bedeutet, dass das zur Erreichung eines bestimmten gesetzgeberischen Ziels eingesetzte Mittel hierzu nicht schlechthin ungeeignet sein darf; ferner besagt er, dass das Mittel zur Erreichung des angestrebten Ziels erforderlich sein muss. Die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn verlangt insbesondere, dass die Einbuße an grundrechtlich geschützter Freiheit in keinem unangemessenen Verhältnis zu den Gemeinwohlzwecken stehen darf, denen eine Grundrechtsbeschränkung dient. Der Gesetzgeber muss zwischen Allgemein- und Individualinteressen einen angemessenen Ausgleich herbeiführen (vgl. VerfGH BayVBl 2022, 702 Rn. 108 m. w. N.). Dem Gesetzgeber steht ein weiter Spielraum für die Beurteilung der Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit eines Gesetzes zu. Der Verfassungsgerichtshof hat insoweit nur zu prüfen, ob sich die vom Gesetzgeber im Rahmen seiner weiten Einschätzungs- und Beurteilungsprärogative und auf Grund einer wertenden Abwägung getroffenen Einschätzungen, in bestimmten Fällen die von ihm angewandten Mittel als geeignet und erforderlich sowie für zumutbar anzusehen, in einem

den Maßstäben der Verfassung vertretbaren Rahmen halten (vgl. VerfGH vom 11.11.1997 VerfGHE 50, 226/249 f. m. w. N.; BayVBl 2022, 702 Rn. 97). Er darf nicht seine eigenen Wertungen und Einschätzungen an die Stelle derjenigen des Gesetzgebers setzen (vgl. VerfGH vom 25.9.2015 VerfGHE 68, 198 Rn. 178). Dementsprechend verlangt die Darlegung einer Verletzung des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im Rahmen einer Popularklage gegen eine gesetzliche Bestimmung, dass der Antragsteller aufzeigt, dass die Einschätzungen des Gesetzgebers in Bezug auf die Geeignetheit, Erforderlichkeit oder die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn nicht mehr vertretbar sein könnten. Dem genügt das Vorbringen der Antragsteller in keiner Weise. 80 Mit der pauschalen Behauptung, Art. 11 a PAG greife aufgrund der mit dem neuen Begriff der sog. „drohenden Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut“ erfolgten Vorverlegung der polizeirechtlich zulässigen Eingriffsschwelle in das Vorfeld einer konkreten Gefahr besonders gravierend in die Freiheitsgrundechte der Bürger ein, zeigen die Antragsteller nicht auf, weshalb die durch die Vorschrift zugelassenen Maßnahmen unverhältnismäßig sein sollten. Insbesondere wird nicht konkret dargetan, dass die Schwere der durch Art. 11 a PAG zugelassenen Grundrechtseingriffe außer Verhältnis zu dem Gewicht der durch Art. 11 a Abs. 1 i. V. m. Abs. 2 PAG geschützten bedeutenden Rechtsgüter stünde (vgl. zu den Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn etwa VerfGH vom 28.3.2003 VerfGHE 56, 28/49; BVerfG vom 10.11.2020 BVerfGE 156, 11 Rn. 95 m. w. N.). 81 Mit ihrer durchgehend pauschal bleibenden Forderung, die Befugnisse der Polizei für Eingriffe in Grundrechte müssten eine konkrete Gefahr voraussetzen, beschränken sich die Antragsteller letztlich auf die bloße Wiedergabe ihrer persönlichen Rechtsauffassung, ohne diese näher verfassungsrechtlich zu begründen. Sie zeigen nicht auf, dass es dem Gesetzgeber – entgegen der langjährigen und seitens des Bundesverfassungsgerichts erst kürzlich bestätigten höchstrichterlichen Rechtsprechung (vgl. VerfGH vom 7.2.2006 VerfGHE 59, 29/42 m. w. N.; BayVBl 2022, 702 Rn. 126; BVerfG vom 4.4.2006 BVerfGE 115, 320/361; vom 20.4.2016 BVerfGE 141, 220 Rn. 112; vom 27.5.2020 BVerfGE 155, 119 Rn. 147; BVerfGE 156, 63 Rn. 205; BVerfG vom 9.12.2022 – 1 BvR 1345/21 – juris Rn. 90 ff.; BVerwG vom 23.2.2011 – 8 C 50.09 – juris Rn. 31; vom 6.2.2019 BVerwGE 164, 317 Rn. 33 f.) – generell verwehrt sein sollte, Eingriffsbefugnisse auch im Vorfeld konkreter Gefahren zu schaffen. 82 Soweit die Antragsteller unter Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom

1. April 2016 (BVerfGE 141, 220) geltend machen, der bayerische Gesetzgeber sei nicht befugt, alle polizeilichen Befugnisse des Bundeskriminalamtgesetzes zur Terrorismusabwehr zu übernehmen, legen sie schon nicht dar, welche Befugnisse des Bundeskriminalamtgesetzes der Gesetzgeber in das Polizeiaufgabengesetz übernommen haben sollte, die mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht in Einklang stünden. Soweit sie rügen, der Gesetzgeber habe die Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts in dieser Entscheidung und in den Beschlüssen vom
2. Mai 2020 (BVerfGE 155, 119) und vom
3. Dezember 2020 (BVerfGE 156, 63) missachtet, dass sich polizeiliche Eingriffsbefugnisse nicht auf bloße vage Vermutungen und nur von Polizeibeamten angenommene Gefahrdrohungen stützen dürften, sondern als Eingriffsschwelle zumindest eine hinreichend konkretisierte Gefahr in dem Sinne vorsehen müssten, dass tatsächliche Anhaltspunkte für die Entstehung einer konkreten Gefahr für die Schutzgüter bestehen, setzen sie sich nicht mit den einzelnen Tatbestandsmerkmalen des Art. 11 a Abs. 1 PAG auseinander. Danach sind Eingriffe nur auf der Grundlage einer auf das individuelle Verhalten einer Person oder auf Vorbereitungshandlungen gestützten Erwartung eines Angriffs von erheblicher Intensität oder Auswirkung auf ein bedeutendes Rechtsgut zulässig. Sowohl mit dem Merkmal des „individuellen Verhaltens einer Person“ in Nr. 1 als auch mit dem Merkmal der „Vorbereitungshandlungen“ in Nr. 2 hat der Gesetzgeber gerade Tatbestandsvoraussetzungen normiert, die sich auf bestimmte Tatsachen gründen (vgl. auch BGH vom 10.6.2020 BGHSt 66, 1 Rn. 49). Ob diese Eingrenzungen ausreichend sind, wäre nur auf eine ausreichend substanziierte, auf die konkreten Tatbestandsmerkmale eingehende Rüge der Vorschrift hin zu prüfen. 83 e)

alledem ist auch die unmittelbar daran anknüpfende Rüge, alle weiteren Befugnisnormen, in denen der Begriff der „drohenden Gefahr für ein bedeutendes Rechtsgut“ verwendet werde oder die hierauf Bezug nähmen, verletzten wegen Missachtung des Bestimmtheitsprinzips und Verhältnismäßigkeitsgebots die Bayerische Verfassung, nicht hinreichend substanziiert. Insoweit unzulässig angegriffen sind namentlich Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b PAG (Identitätsfeststellung), Art. 14 Abs. 1 Nr. 4 PAG (Erkennungsdienstliche Maßnahmen), Art. 15 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 PAG (Vorladung), Art. 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 1 PAG (Platzverweis, Kontaktverbot, Aufenthalts- und Meldeanordnung), Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 PAG (Durchsuchung von Personen), Art. 25 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b und Abs. 2 PAG (Sicherstellung), Art. 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 Buchst. b PAG (Allgemeine Grundsätze der Datenverarbeitung), Art. 33 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. b PAG (Offene Bild- und Tonaufnahmen), Art. 34 Abs. 1 PAG (Elektronische Aufenthaltsüberwachung), Art. 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PAG (Postsicherstellung), Art. 36 Abs. 2 PAG (Datenerhebung mit besonderen Mitteln), Art. 37 Abs. 1 (Einsatz Verdeckter Ermittler), Art. 38 Abs. 1 PAG (Einsatz von Vertrauenspersonen), Art. 40 Abs. 1 Nr. 2 PAG (Ausschreibung zur polizeilichen Beobachtung), Art. 42 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 4 Satz 1 PAG (Eingriffe in den Telekommunikationsbereich), Art. 43 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 PAG (Mitwirkungspflichten der Diensteanbieter), Art. 45 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PAG (Verdeckter Zugriff auf informationstechnische Systeme) und Art. 60 Abs. 3 Nr. 1 PAG (Datenempfang durch die Polizei). Darauf, dass Art. 40 Abs. 1 Nr. 2 und Art. 43 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 PAG zuletzt in einer überholten Fassung angegriffen werden, kommt es daneben nicht an. 84 Soweit die Antragsteller im Zusammenhang mit diesen Befugnisnormen auch subjektive verfassungsmäßige Rechte als verletzt bezeichnet haben, insbesondere die Grundrechte der Menschenwürde (Art. 100 BV) und der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 101 BV), beschränken sie sich zur Begründung auf die Wiedergabe der als verletzt behaupteten Grundrechte und – wie zu Art. 11 a PAG – auf die unsubstanziierte Behauptung von Verstößen gegen objektives Verfassungsrecht. 85 Auch hinsichtlich der behaupteten Verletzung der Versammlungsfreiheit (Art. 113 BV) durch die Regelungen

Art. 16PAG (Platzverweis, Kontaktverbot, Aufenthalts- und Meldeanordnung), Art.

17 Abs. 1 Nrn. 4 und 5 PAG (Ingewahrsamnahme), Art. 20 Abs. 2 Satz 2 PAG (Dauer des Gewahrsams), Art. 34 Abs. 1 und 4 Satz 2 PAG (Elektronische Aufenthaltsüberwachung) und Art. 45 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 PAG (Verdeckter Zugriff auf informationstechnische Systeme) reicht der Vortrag der Antragsteller nicht aus. Sie nehmen insofern lediglich pauschal und beispielhaft auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG vom 14.5.1985 BVerfGE 69, 315/349) Bezug und meinen, durch diese Befugnisse könne der Zugang zu einer Demonstration durch Behinderung von Anfahrten und schleppende vorbeugende Kontrollen unzumutbar erschwert oder ihr Charakter durch exzessive Observationen und Registrierungen verändert werden. Auch insoweit fehlt es jedoch an der erforderlichen konkreten und

vollziehbaren Darlegung bezogen auf die einzelnen angegriffenen Vorschriften, inwiefern durch die jeweiligen Befugnisse ein durch die Versammlungsfreiheit geschütztes Verhalten (z. B. Teilnahme an einer Versammlung, versammlungsspezifische Tätigkeiten) beschränkt werden oder zumindest mittelbar ein vergleichbar schwerer Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts bewirkt werden könnte, wie dies etwa bei Identitätsfeststellungen

Art. 13

PAG infolge von faktischen Behinderungen des Zugangs zu einer bevorstehenden oder sich bildenden Versammlung aufgrund schleppender vorbeugender Kontrollen der Fall sein kann (vgl. dazu BVerfGE 69, 315/349; SächsVerfGH vom 10.7.2003 LVerfGE 14, 333/387 Rn. 287 ff.). 86 f) Nicht hinreichend substanziiert ist die Popularklage weiter, soweit sich die Antragsteller gegen die Regelungen über die jeweilige zeitliche Befristung von Maßnahmen

Art. 16Abs.

2 Satz 3 PAG (Kontaktverbot, Aufenthalts- und Meldeanordnung), Art. 34 Abs. 4 Satz 2 PAG (Elektronische Aufenthaltsüberwachung), Art. 35 Abs. 2 Satz 2 PAG (Postsicherstellung), Art. 36 Abs. 7 Satz 2 PAG (Datenerhebung mit besonderen Mitteln), Art. 37 Abs. 2 Satz 3 PAG (Einsatz Verdeckter Ermittler) und Art. 40 Abs. 3 Satz 3 PAG (Ausschreibung personenbezogener Daten zur polizeilichen Beobachtung) auf drei bzw. sechs Monate bzw. ein Jahr mit Verlängerungsmöglichkeit um weitere drei bzw. sechs Monate bzw. ein Jahr wenden. Denn insoweit erschöpft sich ihr Vortrag wiederum im Wesentlichen in der Wiederholung des Gesetzestextes und der Behauptung eines Verstoßes gegen verfassungsrechtliche Normen. Soweit sie bezüglich der Befristungen

Art. 34Abs.

4 Satz 2 bzw. gemäß Art. 36 Abs. 7 Satz 2 und Art. 37 Abs. 2 Satz 3 PAG darüber hinaus geltend machen, eine unbeschränkte Dauer der Freiheitsbeschränkung ohne Vorliegen einer „konkreten Gefahrenfeststellung“ bzw. eines „konkreten Tatverdachts“ sei unverhältnismäßig, beschränken sie sich auf die bloße Äußerung ihrer Rechtsauffassung, ohne diese näher zu begründen. Dafür hätte schon deswegen Anlass bestanden, weil es sich bei dem Begriff des „Tatverdachts“ um einen die Begehung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten betreffenden juristischen Fachausdruck handelt (vgl. § 69 Abs. 5 Satz 2 OWiG, § 114 Abs. 2 Nr. 4, § 153 f Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 StPO). Inwiefern dieser im präventiv angelegten bayerischen Polizeirecht von Belang sein könnte, führen die Antragsteller nicht näher aus. 87

1. g)Nicht ausreichend sind auch die Rügen der behaupteten Verletzung der Bayerischen Verfassung durch die gesetzlichen Regelungen zur polizeilichen Anordnungsbefugnis von Behördenleitern und zur Möglichkeit der Übertragung dieser Befugnis auf Polizeivollzugsbeamte mit höherer Qualifikation in den Fällen des Einsatzes besonderer Mittel der Datenerhebung (Art. 36 Abs. 4 Satz 2 PAG), des Einsatzes von Vertrauenspersonen (Art. 38 Abs. 3 Satz 1 PAG) sowie der Ausschreibung personenbezogener Daten zur polizeilichen Beobachtung (Art. 40 Abs. 3 Satz 1 PAG). Soweit die Antragsteller die behauptete Verletzung überhaupt begründen, beschränkt sich ihr Vorbringen auf die Äußerung von Bedenken hinsichtlich der Verletzung des objektivrechtlichen Gewaltenteilungsgrundsatzes (Art. 5 BV). Dies genügt den Darlegungsanforderungen des Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG in keiner Weise. 88
2. h)Für einen zulässigen Angriff nicht hinreichend substanziiert ist die Popularklage überdies, soweit sich die Antragsteller gegen die Befugnis

Art. 49Abs.

3 Satz 6 PAG zur ausnahmsweisen Miterfassung von Kernbereichsdaten beim verdeckten Zugriff auf informationstechnische Systeme wenden. Die Rüge, die Vorschrift missachte den Schutz von Berufsgeheimnisträgern und verstoße deshalb gegen die Würde des Menschen (Art. 100 BV) sowie gegen die allgemeine Handlungsfreiheit in der speziellen Ausprägung der Berufsausübungsfreiheit (Art. 101 BV), geht offensichtlich am Regelungsgehalt der angegriffenen Bestimmung vorbei. Denn Art. 49 Abs. 3 Satz 6 PAG ist keine Vorschrift, die die Erhebung der Daten von Berufsgeheimnisträgern bzw. deren Schutz betrifft; diesbezügliche Bestimmungen sind in den Absätzen 1 und 2 des Art. 49 PAG enthalten. Art. 49 Abs. 3 Satz 6 PAG regelt vielmehr die Datenerhebung bzw. den Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung im Hinblick auf diejenigen Personen, die selbst für die Gefahr oder drohende Gefahr verantwortlich sind oder die mutmaßlich im Zusammenhang mit der Gefahrenlage stehen. Dies ergibt sich unmissverständlich aus der Bezugnahme des Art. 49 Abs. 3 Satz 6 PAG auf Satz 5, der wiederum auf Satz 1 Nr. 8 und damit auf die Regelung des Art. 45 Abs. 1 PAG verweist, welche ausschließlich diesen Personenkreis betrifft. Auch das hat der Verfassungsgerichtshof bereits in seiner Entscheidung über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung vom 7. März 2019 (juris Rn. 52) ausgeführt. Die aktuelle Begründung der Popularklage geht insoweit nicht über das hinaus, was die Antragsteller bereits im vorläufigen Rechtsschutzverfahren vorgetragen haben. 89 i) Den erst mit Aktualisierung der Popularklage

den Änderungen durch das Gesetz zur Änderung des Polizeiaufgabengesetzes und weiterer Rechtsvorschriften vom

1. Juli 2021 angegriffenen Art. 60 Abs. 3 Nr. 1 PAG haben die Antragsteller zwar in ihre Auflistung der angegriffenen Vorschriften im Schriftsatz vom
2. November 2021 eingestellt und dabei als verletzte Grundrechte der Bayerischen Verfassung die Art. 100, 101 und 3 Abs. 1 BV bezeichnet. Konkrete Ausführungen zu dieser Vorschrift werden jedoch nicht gemacht. Insoweit ist die Popularklage ebenfalls unzulässig. 90 j) Art. 96 Abs. 1 und Art. 98 Abs. 1 und 2 Nr. 1 PAG haben die Antragsteller hingegen nicht in der Auflistung vom
3. November 2021 erfasst, diese Vorschriften jedoch in der Begründung als „unangemessene Zuständigkeitsregelung der freiwilligen Gerichtsbarkeit in sachlicher und örtlicher richterlicher Zuständigkeit“ beanstandet. Der Gesetzgeber verstoße damit gegen das grundrechtsgleiche Recht auf den gesetzlichen Richter gemäß Art. 86 Abs. 1 Satz 2 BV. Auch wenn man gemäß ihrer Klarstellung in der mündlichen Verhandlung trotz fehlender Erwähnung im schriftlichen Antrag im Hinblick auf die Antragsbegründung von einem Angriff auch auf diese Normen ausgeht, ist die Popularklage insoweit nicht zulässig. 91 Art. 86 Abs. 1 Satz 2 BV gewährleistet, dass die Zuständigkeit des Gerichts rechtssatzmäßig festgelegt und in jedem einzelnen Fall von jedem Träger der öffentlichen Gewalt respektiert werden muss. Damit soll der Gefahr vorgebeugt werden, dass die Judikative durch eine Manipulation der rechtsprechenden Organe sachfremden Einflüssen ausgesetzt wird. Es darf kein anderer als der Richter tätig werden und entscheiden, der

den allgemeinen Normen und in den Geschäftsverteilungsplänen dafür vorgesehen ist (VerfGH vom 28.2.2011 BayVBl 2011, 530/531; vom 5.3.2020 NJW 2020, 3510 Rn. 22; vom 21.7.2020 – Vf. 56-VI-17 u. a. – juris Rn. 66). Art. 86 Abs. 1 Satz 2 BV setzt demnach einen Bestand von Regelungen voraus, die für jeden denkbaren Streitfall von vornherein den Richter bezeichnen, der zur Entscheidung zuständig ist, und verpflichtet dazu, allgemeine Regelungen zu treffen, aus denen sich der gesetzliche Richter ergibt (vgl. VerfGH vom 13.1.1975 VerfGHE 28, 1/7; vom 15.12.1977 VerfGHE 30, 189/199 Rn. 34; BVerfG vom 18.5.1965 BVerfGE 19, 52/59 f.; vom 31.3.2016 NVwZ-RR 2016, 521 Rn. 79). Der „gesetzliche Richter“ muss sich dabei jeweils möglichst eindeutig aus der allgemeinen Norm ergeben. Daraus folgt nicht, dass der Gesetzgeber den gesetzlichen Richter stets endgültig bestimmen muss. Er muss allerdings dafür sorgen, dass die Rechtspflege vor sachfremden Einflüssen auf die Bestimmung des Richters im Einzelfall geschützt wird. Bei der Bestimmung des zuständigen Gerichts darf sich der Gesetzgeber auch von Zweckmäßigkeits- und Praktikabilitätserwägungen leiten lassen, solange diese nicht willkürlich sind (vgl. VerfGH vom 8.8.1985 VerfGHE 38, 96/101; vom 2.8.1990 VerfGHE 43,107/ 131; vom 14.2.1995 VerfGHE 48, 17/29; vom 29.9.2005 VerfGHE 58, 212/250; BVerfG vom 19.3.1959 BVerfGE 9, 223/226 f.; vom 17.11.1959 BVerfGE 10, 200/ 213; vom 10.8.1995 NJW 1995, 2703 f.). 92 Dass Art. 96 Abs. 1 und Art. 98 Abs. 1 PAG diesen Anforderungen nicht genügten, haben die Antragsteller nicht substanziiert dargelegt. 93 aa) Der Einwand, Art. 96 Abs. 1 PAG verstoße durch die Verweisung auf Verfahrensvorschriften des Buches 1 (Allgemeiner Teil, §§ 1 bis 110) und des Buches 7 (Verfahren in Freiheitsentziehungssachen, §§ 415 bis 432) des Gesetzes über das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit (FamFG) im Hinblick auf die fehlenden Regelungen zur Beteiligung der Staatsanwaltschaft (vgl. § 418 FamFG) und den geltenden Grundsatz der Nichtöffentlichkeit des Verfahrens (§ 170 GVG) gegen das Recht auf den gesetzlichen Richter, ist schon deshalb von vornherein zur Darlegung des behaupteten Grundrechtsverstoßes nicht geeignet, weil es sich bei der Verweisung hinsichtlich der anzuwendenden gerichtlichen Verfahrensvorschriften in der Sache nicht um Regelungen über den gesetzlichen Richter handelt. 94 bb) Soweit die Antragsteller die Rechtswegzuweisung präventiver Freiheitsentziehungen gemäß Art. 96 Abs. 1 PAG an die Gerichte der frei