A weitere Messstellen in das Ausweisungsmessnetz übernehmen sowie bei der immissionsbasierten Abgrenzung
A unterstützend Zusatzmessstellen heranziehen. Weder aus § 13a DüV noch aus der AVV GeA ergibt sich hingegen eine Pflicht der Länder, weitere oder gar konkrete Zusatzmessstellen zusätzlich in das Messnetz aufzunehmen. Die Grenze dabei ist erreicht, wenn eine
der Überprüfung als geeignet befundene Messstelle willkürlich ausgeschieden wird oder eine Messstelle auf den ersten Blick offensichtlich fehlerhaft als ungeeignet eingestuft wird (z.B. Übertragungsfehler). (Rn. 110) 9. Eine im Abstrom einer Nitrat-Punktquelle nicht landwirtschaftlichen Ursprungs liegende Messstelle ist für die Ausweisung von mit Nitrat belasteten Gebieten nur dann
Anlage 1 Nr. 4 Buchst. a AVV GeA ausgeschlossen, wenn es sich um eine Punktquelle handelt, die dominierend ist, zur wesentlichen Veränderung der hydrochemischen Verhältnisse führt und ursächlich dafür ist, dass die Nitratwerte die Schwellenwerte übersteigen. (Rn. 115)
den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis beim Düngen vom
V aus. Grundlage hierfür war die AVV GeA
dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) durchzuführende strategische Umweltprüfung sei nicht ordnungsgemäß erfolgt, weil der Bundesrat entgegen § 43 Abs. 1 UVPG der Verordnung bereits vor Ablauf der Frist zur Stellungnahme im Rahmen der Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung zugestimmt habe. Weiter habe der Bundesverordnungsgeber bei Erlass der DüV sein Rechtssetzungsermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt, weil es bereits an der umfassenden Zusammenstellung des für die Abwägung zwischen dem Wohl der Allgemeinheit und den Interessen der landwirtschaftlichen Betriebe infrage kommenden Abwägungsmaterials fehle. Der Verordnungsgeber habe allein auf Druck der EU-Kommission gehandelt und dabei die Interessen der landwirtschaftlichen Betriebe – anders als bei vergleichbaren gesetzlichen Regelungen wie etwa § 52, § 95 Wasserhaushaltsgesetz (WHG), § 68 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG), § 39a Tiergesundheitsgesetz und § 19 Luftverkehrsgesetz – in keiner Weise berücksichtigt. Die DüV verstoße weiter mit Blick auf die Grundrechte der betroffenen Landwirte gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Es seien weder Übergangsregelungen, noch die Möglichkeit der Erteilung von Ausnahmen oder Befreiungen, noch Entschädigungszahlungen für den Fall einer unverhältnismäßigen Einschränkung oder schließlich sonstige Ausgleichsregelungen vorgesehen, obwohl die aufgrund der Düngebeschränkungen eintretenden Umsatzeinbußen betroffener Betriebe deutlich höher anzusetzen seien als die vom Verordnungsgeber angenommenen zehn Prozent. Die Ausweisung der roten Gebiete sei wegen der Beschränkung der Eigentümerbefugnisse aus Art. 14 Abs. 1 GG im Wege der Inhalts- und Schrankenbestimmung rechtfertigungsbedürftig. Die Ermittlung der Grenzen der Gebiete, in denen eine Überschreitung der Schwellenwerte vorliege, sei zwar mit fachlichen Unsicherheiten behaftet. Ein Ermessensspielraum bei der Gebietsabgrenzung bestehe aber nicht. Um der Verhältnismäßigkeit zu genügen, seien vielmehr hohe Anforderungen an die Qualität und Dokumentation der Untersuchungen zu stellen, welche zum
weis der Voraussetzungen einer Gebietsausweisung herangezogen würden. Da anders als etwa bei Wasserschutzgebieten die DüV und die AVDüV keine Ausnahmen, Befreiungen oder Entschädigungen vorsähen, seien im Fall der mit der AVDüV ausgewiesenen Gebiete noch deutlich höhere Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit zu stellen. Die Ausweisung verstoße schließlich auch deshalb gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 AVV GeA landwirtschaftliche Feldstücke bereits dann mit ihrer Gesamtfläche dem belasteten Gebiet zugerechnet worden seien, wenn
der immissionsbasierten Abgrenzung ein Anteil von mindestens 20% des jeweiligen Feldstücks in dem belasteten Gebiet liege. Insoweit sei die Rechtsprechung zu Wasserschutzgebieten heranzuziehen. Dies gelte umso mehr, als sich die Einschränkung durch Wasserschutzgebiete aufgrund der dortigen Härtefallregelungen sogar als deutlich weniger einschneidend erweise. 6 Die Gebietsfestsetzung durch die AVDüV genüge nicht den Vorgaben der AVV GeA. Die Einhaltung der Vorgaben der AVV GeA sei voll gerichtlich überprüfbar. Es handle sich um eine auch für die Gerichte verbindliche normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift. Die Ausweisung nitratbelasteter Gebiete unter Verstoß gegen deren verbindlichen Vorgaben widerspreche den Rechtsbindungen des Antragsgegners. Selbst wenn die AVV GeA nicht als normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift angesehen werde, könne angesichts der umfassenden Beteiligung von verwaltungsinternen Fachleuten eine Expertise unterstellt werden, die eine Heranziehung der AVV GeA bei der Überprüfung des Vorgehens des Antragsgegners bei der Ausweisung der gefährdeten Gebiete unerlässlich mache. Der in der AVV GeA verwendeten Wortwahl („müssen“, „können“) sei das entsprechende Gewicht bei der Auslegung beizumessen. Ein Verstoß gegen diese Vorgaben führe zur Unwirksamkeit der Verordnung, wenn Auswirkungen auf die Gebietsausweisung nicht ausgeschlossen werden könnten. 7 Der Grundwasserkörper 2_G018 sei nicht durchgehend
hydrogeologischen und hydraulischen Kriterien und damit fehlerhaft entgegen der Begriffsdefinition des § 3 Nr. 6 WHG abgegrenzt worden. Weiter erfülle das Ausweisungsmessnetz in dem Grundwasserkörper 2_G018 mit einer Gesamtgröße von 572,4 km² mit fünf Messstellen und damit einer Messstellendichte von einer Messstelle je 114 km² nicht die Anforderungen des § 4 Abs. 2 AVV GeA. Die Übergangsvorschrift des § 15 AVV GeA könne für die Unterschreitung der vorgesehenen Messstellenzahl nicht in Anspruch genommen werden. Sie setze voraus, dass die erforderliche Messstellendichte bis zu einem bestimmten Datum aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht erreicht werden könne. Solche „rechtlichen oder tatsächlichen Gründe“ seien nicht dargelegt. Dem Antragsgegner obliege zudem der
weis durch Vorlage geeigneter Dokumentation, dass er sich um die Aufnahme weiterer Messstellen bemüht habe. Trotz unzureichender Messstellendichte seien taugliche weitere Messstellen ohne ausreichende fachliche Begründung und ohne Darlegung der vorgenommenen Überprüfungsschritte nicht herangezogen worden. Zudem sei der Prozess der Überprüfung tauglicher Messstellen viel zu spät eingeleitet worden. 8 Schließlich hat der Antragsteller mit Blick auf die Einhaltung der Vorgaben der AVV GeA auch zu den fünf Messstellen des Ausweisungsmessnetzes
A und zwei der acht Zusatzmessstellen
A umfangreich vorgetragen. Im Wesentlichen betrifft dies die Einhaltung der allgemein anerkannten Regeln der Technik, insbesondere auch der für Quellen geltenden Vorgaben, den baulichen Zustand der fünf Quellen des Ausweisungsmessnetzes und dessen Dokumentation, die von der AVV GeA geforderte dauerhafte Quellschüttung, erstmalige Aufnahmeprüfungen und regelmäßige Funktionsprüfungen und Wartungen, die Dokumentation der Probenahmen, das Erfordernis landwirtschaftlicher Beeinflussung der Messstellen sowie den Ausschluss von Messstellen aufgrund des Einflusses von Punktquellen nicht landwirtschaftlichen Ursprungs oder aufgrund des Zuflusses von Oberflächenwasser durch Schadstellen. Der Antragsteller hat zu deren
weis in Bezug auf zwei Messstellen Videoaufnahmen von privat durchgeführten Kamerabefahrungen vorgelegt. Bei Wasser, das durch Schadstellen eindringe, handele es sich um Oberflächenwasser, dessen Zufluss zum Ausschluss einer Messstelle führen müsse, da eine Beeinflussung der Nitratwerte naheliegend erscheine. Ein hoher Nitratgehalt sei bereits ein starkes Indiz für den Einfluss von Drainagewasser. Der Antragsgegner müsse über hydrochemische Modellierungen den plausibel dargelegten Einfluss von Oberflächenwasser widerlegen. Vom Antragsgegner angewandte Kriterien wie Wassertemperatur, Leitfähigkeit und Mineralisierung des beprobten Wassers stellten hingegen keine zwingenden Argumente gegen den Einfluss von Oberflächenwasser dar. Weiter führe das vom Antragsgegner zur Gebietsabgrenzung angewandte Verfahren des Inverse Distance Weighting (IDW) zu einer deutlichen Verzerrung der Berechnungsergebnisse der Gebietsausweisung. 9 Der Antragsteller hat beantragt, 10 die AVDÜV vom 22.12.2020, BayMBl. Nr. 783, in der Fassung der Änderungsverordnung vom 22.11.2022, BayMBl. Nr. 658, zuletzt geändert durch die Änderungsverordnung vom 23.05.2023, BayMBl. Nr. 272, bezüglich des Grundwasserkörpers GWK 2_G018 „Sandstein Keuper – Herzogenaurach“ für unwirksam zu erklären. 11 Der Antragsgegner hat beantragt, 12 den Antrag abzulehnen. 13 Zur Begründung seines Antrags hat der Antragsgegner insbesondere mit Schriftsätzen vom
Klärung der Ursache gegebenenfalls weitere Maßnahmen eingeleitet. 17 Die Abgrenzung des Grundwasserkörpers entspreche der in Bayern zu Grunde zu legenden Methodik zur Umsetzung der EU-Wasserrahmenrichtlinie (WRRL). Als Grundlage für das Ausweisungsmessnetz seien die in § 4 Abs. 1 Satz 1 AVV GeA genannten Messstellen genutzt worden, die die Anforderungen der AVV GeA erfüllten. Zusätzlich seien Wasserfassungen der öffentlichen Trinkwasserversorgung herangezogen worden. Die für Bayern anwendbare Zielvorgabe von einer Messstelle je 50 km² werde noch nicht in jedem Grundwasserkörper erreicht. Das Messnetz werde jedoch intensiv ausgebaut.
der Übergangsvorschrift des § 15 Abs. 1 AVV GeA habe die geforderte Messnetzdichte bei der Gebietsausweisung 2022 noch nicht erreicht sein müssen, ohne dass „rechtliche oder tatsächliche Gründe“ für die fehlende Messnetzdichte darzulegen gewesen wären. Dies sei erst für eine Gebietsausweisung zum 31. Dezember 2024 bei Unterschreiten der Messstellendichte gemäß § 4 Abs. 2 AVV GeA erforderlich. Der Antragsgegner habe daher auch nicht für jede denkbare weitere Messstelle eine konkrete Eignungsprüfung durchführen müssen, um rechtmäßig ihre Nutzung für das Messnetz auszuschließen. Eine Eignungsprüfung möglicher Zusatzmessstellen sei mittels Datenbankrecherche
Aktenlage durchgeführt worden, ein Anlass für weitere Erhebungen habe nicht bestanden. Die Abgrenzung der mit Nitrat belasteten Gebiete unter Anwendung des IDW-Verfahrens führe nicht zu einer groben Verzerrung der Berechnungsergebnisse. 18 Gefasste Quellen seien nicht mit dem Ausbau einer gebohrten Grundwassermessstelle vergleichbar. Anlage 1 Nr. 2 Buchst. a, b und c AVV GeA seien daher auf Quellen nicht anwendbar. Die „erstmalige Aufnahmeprüfung“ sei durch die AVV GeA neu eingeführt worden und daher für Messstellen vor deren Inkrafttreten schon begrifflich nicht möglich gewesen. Eine Aufnahmeprüfung setze die technische Funktionsfähigkeit einer Messstelle (Funktionsprüfung) und die Eignung für bestimmte Messaufgaben voraus (Eignungsprüfung). Letztere finde bereits bei einer Aufnahme der Messstelle in das WRRL-Messnetz Grundwasser Chemie statt. Funktionsprüfungen erfolgten im Rahmen der Beprobungen vor Ort, also in der Regel zweimal jährlich. An Messstellen Dritter, die nicht in der Verantwortung des Antragsgegners lägen, obliege die Funktionsprüfung dem Betreiber oder bei stillgelegten Anlagen dem Eigentümer. Ein zweifelsfreier
weis eventueller Auswirkungen auf den Nitratgehalt etwa durch den Zufluss von ungefiltertem Oberflächenwasser sei nur über den Chemismus, bzw. die physikochemischen Eigenschaften des beprobten Wassers möglich. Oberflächenwassereinflüsse könnten durch Parameter wie Grundwassertemperatur, elektrische Leitfähigkeit des beprobten Wassers und dessen Mineralisierung bei Berücksichtigung der zum Probenahmezeitpunkt aufgetretenen Niederschlagsbedingungen abgesichert oder ausgeschlossen werden. Sickerwasser in der Bodenzone sei nicht mehr „ungefiltertes Oberflächenwasser“, das zum Ausschluss einer Messstelle führe. Eine dauerhafte Quellschüttung werde von der AVV GeA nur bei Naturquellen gefordert. Sie sei anzunehmen, wenn während der Probenahmen immer eine problemlose Befüllung der Probengefäße möglich gewesen sei. Der Antragsgegner hat schließlich umfassend zur Einhaltung der Vorgaben der AVV GeA bei den Messstellen vorgetragen. 19 Am
GO i.V.m. Art 4 AGVwGO statthafter Antragsgegenstand. Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 VwGO ist eingehalten. Der Antragsteller ist im Hinblick auf seine Grundrechte aus Art. 14 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG
GO auch antragsbefugt. Er ist Landwirt, der landwirtschaftliche Flächen im Bereich des Grundwasserkörpers 2_G018 (Sandsteinkeuper – Herzogenaurach) bewirtschaftet, die mit der AVDüV 2022 als mit Nitrat belastetes Gebiet ausgewiesen wurden. Er unterliegt mithin den mit einer solchen Ausweisung verbundenen Düngebeschränkungen
V und § 1 Abs. 2 AVDüV. 27 2.
dem der Antragsgegner während des bereits anhängigen Normenkontrollverfahrens aufgrund der neu gefassten Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Ausweisung von mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebieten (AVV Gebietsausweisung 2022 – AVV GeA 2022; BAnz AT 16.08.2022 B2 – im Folgenden: AVV GeA) am
V aus der Gebietskulisse herausgenommen werden könnten und damit der gesamte Grundwasserkörper als belastetes Gebiet auszuweisen wäre. 31 Der Antragsteller beschränkt sich zum einen schon nicht auf Rügen gegen einzelne Messstellen oder mit Blick alleine auf den streitgegenständlichen Grundwasserkörper, sondern macht auch die Unwirksamkeit der Ermächtigungsgrundlage für die angefochtene Verordnung geltend, so dass er seine Rechtsstellung durch ein erfolgreiches Normenkontrollverfahren möglicherweise verbessern könnte. Ein Normenkontrollantrag ist immer dann in der Sache erfolgreich, wenn die angefochtene Norm objektiv mit einem für ihre Gültigkeit bedeutsamen Mangel behaftet ist. Entscheidend ist die inhaltliche Übereinstimmung der Norm mit höherrangigem Recht, das heißt die angegriffene Norm darf nicht gegen höherrangiges Recht verstoßen und auch die Ermächtigungsgrundlage muss in rechtmäßiger Art und Weise ergangen sein (zum Prüfungsmaßstab vgl. Hoppe in Eyermann, a.a.O., § 47 Rn. 30, 87; Ziekow in Sodan/Ziekow, VwGO,
ihrem Wortlaut ausdrücklich auf den Fall des § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DüV und damit auf Grundwasserkörper, die sich – anders als der streitgegenständliche GWK 2_G018 – in gutem chemischen Zustand befinden. Sie setzt ferner eine fehlende Ausweisung von belasteten Gebieten voraus. Klärungsbedürftig wäre insoweit, ob damit auch die Unwirksamkeitserklärung einer tatsächlich erfolgten Ausweisung durch ein Gericht umfasst wäre. Jedenfalls aber wäre ein erneuter Rechtsakt zur Umsetzung erforderlich (§ 13a Abs. 4 Satz 2 DüV), so dass die Möglichkeit einer wenigstens vorübergehenden Verbesserung der Rechtsstellung des Antragstellers gegeben wäre. 32 Schließlich stünde die Verpflichtung zur Umsetzung der Richtlinie Nr. 91/676/EWG des Rates v. 12.12.1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (ABl EG Nr. L 375/1 v. 31.12.1995 S. 1 – im Folgenden: Nitratrichtlinie) einer Aufhebung der AVDüV etwa wegen Verstößen gegen nationales Recht wie insbesondere den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht entgegen. Auch ist im vorliegenden Antragsverfahren anders als im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes von vorneherein kein Raum für eine Entscheidung allein aufgrund einer Interessenabwägung. II. 33 Der Antrag ist unbegründet. 34
GO ist der Normenkontrollantrag begründet, wenn die angegriffene Rechtsvorschrift ungültig ist. Das ist hier nicht der Fall. Die AVDüV ist formell rechtmäßig zustande gekommen (unten 1.). Ihre Ermächtigungsgrundlage ist wirksam (2.). Die AVDüV verstößt auch nicht gegen höherrangiges Recht (3.). Die Gebietsfestsetzung in § 1 Abs. 1 i.V.m. Anlage 1 AVDüV ist bezogen auf den streitgegenständlichen Grundwasserkörper 2_G018 nicht zu beanstanden (4.). Auch die weiteren Regelungen der AVDüV begegnen keinen Bedenken (5.). 35 1. Die AVDüV ist formell rechtmäßig. Die Bayerische Staatsregierung war
G, § 13a Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 1 Teils. 3, Abs. 3 Satz 1, Abs. 7 DüV für den Erlass der Verordnung zuständig. Mit Blick auf das Erlassverfahren sind weder in Bezug auf die Verkündung der AVDüV, noch hinsichtlich sonstiger Verfahrensschritte Fehler vorgetragen oder sonst ersichtlich. Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG wurde gewahrt. 36 2. Die AVDüV beruht mit § 3 Abs. 4 Satz 1, Satz 2 Nr. 3, Abs. 5 und § 15 Abs. 5 (früher Abs. 6) Satz 1 DüngG i.V.m. § 13a DüV auf einer ihrerseits rechtmäßigen Ermächtigungsgrundlage. Insbesondere an der Wirksamkeit der Regelungen in § 13a DüV besteht kein Zweifel. Das gilt sowohl in Bezug auf Verfahrensfehler (unten a) als auch in materiell-rechtlicher Hinsicht (unten b). 37 a) Es liegen keine Verfahrensfehler beim Erlass des § 13a DüV vor, welche die Wirksamkeit dieser Vorschrift in Frage stellen könnten. 38 aa) Soweit der Antragsteller rügt, die
dem UVPG durchzuführende strategische Umweltprüfung (SUP) sei nicht ordnungsgemäß erfolgt, weil der Bundesrat entgegen § 43 Abs. 1, Abs. 2 UVPG der Verordnung bereits vor Ablauf der Frist zur Stellungnahme im Rahmen der Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung zugestimmt habe, greift dies nicht durch. 39 Die Düngeverordnung wurde durch Art. 1 der Verordnung zur Änderung der Düngeverordnung und anderer Vorschriften vom 28. April 2020 (BGBl. I S. 846) mit Wirkung ab dem 1. Mai 2020 geändert und § 13a DüV eingefügt. In dem Änderungsverfahren wurde eine SUP gemäß §§ 33 ff. des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) durchgeführt. Der ursprüngliche Verordnungsentwurf wurde
der Auslegung im Rahmen der SUP hinsichtlich § 5 Abs. 1 DüV (Düngung auf gefrorenem Boden) und hinsichtlich § 13a Abs. 2 Nr. 5 DüV (Zwischenfruchtdüngung) nochmals geändert. Der
Februar
Februar 2020 und dem
Abschluss der Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung die Darstellungen und Bewertungen des Umweltberichts unter Berücksichtigung der Stellungnahmen und Äußerungen. Das Ergebnis der Überprüfung ist im Verfahren zur Aufstellung oder Änderung des Plans oder Programms zu berücksichtigen. Das ist vorliegend geschehen. Weitergehende Anforderungen, insbesondere hinsichtlich der Zustimmung des Bundesrats
2 GG, sind in § 43 UVPG hingegen nicht vorgesehen. Deshalb ist es unschädlich, dass der Bundesrat seine Zustimmung schon am
holung der Öffentlichkeitsbeteiligung begrenzt auf die Änderung in § 5 Abs. 1 DüV zulässig war und durch die
geholte Öffentlichkeitsbeteiligung eine Heilung eingetreten ist. Denn eine mögliche Unwirksamkeit der Änderungen in § 5 Abs. 1 DüV schlägt nicht auf die Wirksamkeit der Ermächtigungsgrundlage in § 13a DüV durch. Eine etwaige fehlerhafte Öffentlichkeitsbeteiligung führt nicht zur Unwirksamkeit der gesamten DüV, insbesondere nicht zur Unwirksamkeit der Verordnungsermächtigungen für die Landesregierungen in § 13a Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Nr. 1 Teils. 3, Abs. 3 und Abs. 7 DüV. Schon im Beschluss des Senats vom 31. Januar 2022 (13a NE 21.2474 – ZUR 2022, 365 – RdL 2022, 296 – DVBl 2022, 914 – juris Rn. 35 ff.) wurde darauf hingewiesen, dass die Vorschriften zur Öffentlichkeitsbeteiligung zwar in besonderem Maße dem Interesse sachrichtiger Entscheidungen dienen, ihnen ein entscheidender Eigenwert zukommt und sie nicht nur eine schlicht dienende Funktion haben (s. auch BVerfG, B.v.11.10.1994 – 1 BvR 337/92 – BVerfGE 91, 148 Rn. 132 zur Evidenz und BVerfG, B.v. 12.10.2010 – 2 BvF 1/07 – BVerfGE 127, 293 – juris Rn. 128 f.; BVerfG, B.v. 8.12.2009 – 2 BvR 758/07 – NVwZ 2010, 634 zur „Wesentlichkeit“ eines Verstoßes gegen Anhörungs- und Beteiligungspflichten). Es ist aber allgemein anerkannt, dass auch (nur) eine Teilunwirksamkeit eintreten kann (BVerwG, B.v. 28.7.2015 – 9 B 17.15 – NVwZ-RR 2015, 906 – juris Rn. 9; B.v. 7.3.2002 – 4 BN 60.01 – NVwZ 2002, 869 – juris Rn. 27; Hoppe in Eyermann, a.a.O., § 47 Rn. 82 m.w.N.). Es muss sich dann um einen abtrennbaren Teil der Rechtsvorschrift handeln, dem der Fehler anhaftet.
ständiger Rechtsprechung ist dies davon abhängig, ob – erstens – die Beschränkung der Nichtigkeit eine mit höherrangigem Recht vereinbare, sinnvolle (Rest-)Regelung des Lebenssachverhalts belässt (Grundsatz der Teilbarkeit) und ob – zweitens – hinreichend sicher ein entsprechender hypothetischer Wille des Normgebers angenommen werden kann (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers). Die Ungültigkeit eines Teils einer Norm macht diese also dann nicht insgesamt unwirksam, wenn die Restregelung auch ohne den unwirksamen Teil sinnvoll bleibt und mit hinreichender Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne diesen erlassen worden wäre. 44 Gemessen hieran wäre vorliegend von einer Teilunwirksamkeit auszugehen: Eine Öffentlichkeitsbeteiligung im Sinn von §§ 42, 43 UVPG ist nicht völlig unterblieben. Sie hat vielmehr zunächst ordnungsgemäß stattgefunden; lediglich
der Änderung des Entwurfs wurde die Öffentlichkeit nicht erneut beteiligt. Schon deshalb liegt die Annahme nahe, dass sich die Fehlerhaftigkeit nicht auf die gesamte Neuregelung in der Düngeverordnung auswirkt, sondern lediglich die genannte Änderung des § 5 Abs. 1 DüV betrifft, in der ein generelles Verbot der Ausbringung von stickstoff- oder phosphathaltigen Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln auf gefrorenem Boden neu aufgenommen wurde. Nur insoweit ist nämlich eine (erneute) Beteiligung der Öffentlichkeit im Sinn von § 22 UVPG unterblieben. Dass die Restregelung alleine auch sinnvoll bleibt (Grundsatz der Teilbarkeit) ergibt sich daraus, dass der Verordnungsgeber dieses generelle Verbot ursprünglich nicht vorgesehen hatte. Dies spricht zudem auch dafür, dass er die Norm auch ohne die Änderung erlassen hätte (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers). Die Annahme einer bloßen Teilunwirksamkeit legt auch die gesetzliche Regelung des § 22 UVPG nahe, wonach eine erneute Beteiligung der Öffentlichkeit auf die Änderungen zu beschränken ist (§ 22 Abs. 1 Satz 2 UVPG). Es ist schließlich davon auszugehen, dass das BMEL als Verordnungsgeber die übrigen Regelungen der Änderungsverordnung auch ohne den (vermeintlich) verfahrensfehlerhaften Teil aufrechterhalten hätte, weil sie der Umsetzung der Nitratrichtlinie dienten. Mit Urteil vom
dem Inhalt von § 13a DüV und der Verordnungsbegründung ersichtlich unzutreffend. So gilt die Pflicht zur Reduktion der Düngemengen auf Flächen innerhalb der mit Nitrat belasteten Gebiete (§ 13 Abs. 2 Nr. 1 Teils. 1 DüV) nicht für Betriebe, die im Durchschnitt der Flächen, die in ausgewiesenen Gebieten liegen, nicht mehr als 160 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar und Jahr und davon nicht mehr als 80 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar und Jahr aus mineralischen Düngemitteln aufbringen. Die Länder können
V zudem unter bestimmten Voraussetzungen Dauergrünlandflächen ausnehmen (vgl. hierzu § 1 Abs. 3 AVDüV). § 13a Abs. 2 Nr. 2 Halbs. 2 enthält Ausnahmen für bestimmte Betriebe von der schlagbezogenen Obergrenze für die Ausbringung von organischen und organisch-mineralischen Düngemitteln in Höhe von 170 kg Gesamtstickstoff je Hektar. Die Verordnungsbegründung lässt überdies erkennen, dass mögliche Folgen der Regelung für die landwirtschaftlichen Betriebe umfassend abgeschätzt wurden, einschließlich möglicher betriebswirtschaftlicher Auswirkungen (vgl. BR-Drs. 98/20, S. 29f. und insbes. S. 49f.). Unabhängig vom europarechtlichen Hintergrund der Einführung von § 13a DüV stehen diese Umstände der Annahme der vom Antragsteller vorgetragenen unzureichenden Zusammenstellung des Abwägungsmaterials entgegen. 47 Ungeachtet dessen betrifft die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials den Abwägungsvorgang, nicht das Abwägungsergebnis.
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts kommt es bei der richterlichen Kontrolle von untergesetzlichen Normen, soweit keine anderweitigen Rechtsvorschriften bestehen, jedoch auf das Ergebnis des Rechtssetzungsverfahrens, also auf die erlassene Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung, nicht aber auf die die Rechtsnorm tragenden Motive an. Soweit der Normgeber zur Regelung einer Frage befugt ist, ist seine Entscheidungsfreiheit eine Ausprägung des normativen Ermessens. Dieses wird erst dann rechtswidrig ausgeübt, wenn die getroffene Entscheidung in Anbetracht des Zwecks der Ermächtigung schlechterdings unvertretbar oder unverhältnismäßig ist. Demzufolge beschränkt sich die verwaltungsgerichtliche Kontrolle darauf, ob diese Grenzen der Rechtssetzungsbefugnis überschritten sind. Eine verwaltungsgerichtliche Überprüfung der Motive und des Abwägungsvorgangs des Normgebers setzt daher bei untergesetzlichen Normen eine besonders ausgestaltete Bindung des Normgebers an gesetzlich formulierte Abwägungsdirektiven voraus (wie etwa im Bauplanungsrecht). Sind solche nicht vorhanden, wird die Norm nicht wegen Mängeln im Abwägungsvorgang rechtswidrig. Entscheidend ist allein, ob das Ergebnis des Normsetzungsverfahrens den anzulegenden rechtlichen Maßstäben entspricht (vgl. BVerfG, B. v. 8.6.1977 – 2 BvR 499/74, 2 BvR 1042/75 – BVerfGE 45, 142; BVerwG, U. v. 26.4.2006 – 6 C 19.05 – BVerwGE 125, 384 – juris Rn. 16; BayVGH B.v. 4.10.2021 – 20 N 20.767 – BayVBl 2022, 158 – juris Rn. 65). Solche Vorgaben für die Zusammenstellung und Bewertung des Abwägungsmaterials enthält die Rechtsgrundlage für die DüV in § 3 Abs. 4, Abs. 5 DüngG jedoch gerade nicht. 48 b) Auch materiell-rechtlich bestehen keine Bedenken gegen die Wirksamkeit der Ermächtigungsgrundlage. Insbesondere verstoßen die Regelungen des § 13a DüV weder gegen die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG (unten aa) noch gegen die Berufsfreiheit
ihrem Schutzbereich die Herrschafts- und Nutzungsbefugnis, das Recht des „Habens“ und „Gebrauchmachens“ an einem konkreten von der Eigentumsgarantie umfassten Gegenstand. Es wird das Recht gewährleistet, eine eigentumsfähige Position zu besitzen, zu nutzen, zu verwalten, zu verbrauchen oder darüber zu verfügen. Die einträglichste Nutzung des Eigentums schützt das Eigentumsgrundrecht indes nicht (vgl. BVerfG, B.v. 15.7.1981 – 1 BvL 77/78 – BVerfGE 58, 300 – juris Rn. 166; B.v. 9.10.1991 – 1 BvR 227/91 – BVerfGE 84, 382 – juris Rn. 12). Vor dem Hintergrund von Art. 14 Abs. 3, Art. 15 GG ist das Eigentum auch nicht unbedingt garantiert. Vorliegend handelt es sich bei den auf der Grundlage des Düngegesetzes durch die Vorgaben in § 13a DüV und deren Aktualisierung auf der Grundlage der Ausweisung der roten und gelben Gebiete in der Ausführungsverordnung Düngeverordnung bewirkten Einschränkungen des Einsatzes von Düngemitteln ersichtlich nicht um den zielgerichteten Entzug einer konkreten Eigentumsposition zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben (vgl. BVerfG, B.v. 16.2.2000 – 1 BvR 242/91 – BVerfGE 102, 1 – juris Rn. 41; B.v. 22.5.2001 – 1 BvR 1512/97 – BVerfGE 104, 1 – juris Rn. 30), sondern um die abstrakt-generelle Regelung der Nutzungsmöglichkeiten der betroffenen Grundstücke für die Zukunft und damit um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinn von Art. 14 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 GG. 50
ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (s. nur z.B. BVerfG, U.v. 6.12.2016 – 1 BvR 2821/11 – NJW 2017, 217 – juris Rn. 268; B.v. 21.7.2010 – 1 BvL 8/07 – BVerfGE 126, 331 – juris Rn. 88) hat der Normgeber, der Inhalt und Schranken der als Eigentum grundrechtlich geschützten Rechtspositionen bestimmt, dabei sowohl der grundgesetzlichen Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG als auch der Sozialpflichtigkeit des Eigentums
2 GG Rechnung zu tragen. Dabei sind die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen. Insbesondere muss jede Inhalts- und Schrankenbestimmung den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten. Die Befugnis des Gesetzgebers zur Inhalts- und Schrankenbestimmung ist umso weiter, je mehr das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und in einer sozialen Funktion steht. Das Übermaßverbot verlangt einen verfassungslegitimen Grund für den Eingriff, die Eignung des gewählten Eingriffsmittels, seine Erforderlichkeit im Sinne der Wahl des schonendsten Mittels sowie ein ausgewogenes Verhältnis zwischen der Eingriffsschwere und dem Eingriffsnutzen (Papier/Shirvani in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand August 2023, Art. 14 Rn. 429 m.w.N.; Jarass in Jarass/Pieroth, 17. Aufl. 2022, GG, Art. 14 Rn. 36 ff.). Im Einzelnen muss die betreffende Regelung im Hinblick auf das entsprechende Ziel geeignet sein, die Inhalts- und Schrankenbestimmung darf den Eigentümer nicht mehr beeinträchtigen, als es der gesetzgeberische Zweck erfordert und die Belastung des Eigentümers muss in einem angemessenen Verhältnis zu den mit der Regelung verfolgten Interessen stehen und damit verhältnismäßig im engeren Sinn bzw. zumutbar sein. 51 Im Rahmen der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung stellen dabei insbesondere der Schutz der Natur ebenso wie der Schutz von und vor Wasser Gemeinwohlaufgaben von hohem Rang dar, die einschränkende Regelungen im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG rechtfertigen können (vgl. BVerfG, B.v. 15.7.1981 – 1 BvL 77/78 – BVerfGE 58, 300 – juris Rn. 153: „Wasser ist eine der wichtigsten Grundlagen allen menschlichen, tierischen und pflanzlichen Lebens“, Rn. 164: „Dem Grundwasser kommt hiernach für die Allgemeinheit, insbesondere für die öffentliche Wasserversorgung, eine kaum zu überschätzende Bedeutung zu“; zum Hochwasserschutz vgl. BVerwG, U.v. 22.7.2004 – 7 CN 1/04 – BVerwGE 125, 116 – juris Rn. 22). Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentumsgebrauchs und der -nutzbarkeit muss der Eigentümer – anders als die völligen oder teilweisen Substanzentziehungen – grundsätzlich entschädigungslos dulden, soweit sie sich in dem für Art. 14 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 GG geltenden Regelungsrahmen halten, sie also insbesondere das Verhältnismäßigkeitsprinzip, das Gebot sachgerechter und willkürfreier Abwägung sowie die Wesensgehaltsgarantie beachten (siehe zum Ganzen Papier/Shirvani in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand Juli 2021, Art. 14 Rn. 146 f., 529 m.w.N.). 52
vollziehbar, dass eine Reduzierung und Regulierung der Düngung in den belasteten Gebieten mittelfristig zu einer Reduzierung der Belastung der Gewässer mit Nitrat und Phosphor führt, sie also im Ergebnis ein geeignetes Mittel darstellen. Auch sind zur Reduzierung der Belastung der Gewässer mit Nitrat und Phosphor keine milderen, d.h. anderen, gleich wirksamen, aber das betroffene Grundeigentum weniger einschränkenden Mittel ersichtlich (vgl. BVerfG, U.v. 6.12.2016 – 1 BvR 2821/11 – BVerfGE 143, 246 – juris Rn. 289), die der Bundesverordnungsgeber anstelle der Regelungen in § 13a DüV und vermittelt durch die landesrechtliche Ausführungsverordnung hätte ergreifen können, um die Vorgaben der Nitratrichtlinie aus dem Jahr 1991 und allgemein einen im Hinblick auf Art. 20a GG gebotenen
haltigen Gewässerschutz gleich wirksam zu erreichen. 55 Schließlich sind die Regelungen in der Düngeverordnung und deren Vermittlung durch die landesrechtliche Ausführungsverordnung angesichts des hoch- bzw. höchstrangig einzustufenden Allgemeinwohlbelangs des Grundwasserschutzes auch verhältnismäßig im engeren Sinne, denn die mit den Regelungen verbundenen Belastungen stehen in einem angemessenen Verhältnis zu dem mit ihnen verfolgten Zweck des Gewässerschutzes. Die Hauptbeeinträchtigung der betroffenen Betriebe in den ausgewiesenen Gebieten besteht, worauf der Senat bereits im Beschluss vom 31. Januar 2022 (Az. 13a NE 21.2474 – ZUR 2022, 365 – RdL 2022, 296 – DVBl 2022, 914 – juris Rn. 45) hingewiesen hat, in der Verringerung des zulässigen Düngebedarfs um 20% im (Betriebs-)Durchschnitt der in nitratbelasteten Gebieten bewirtschaften Flächen (vgl. BR-Drs. 98/20, S. 26). Bereits mit der Betriebsbezogenheit der Düngemittelreduzierung erhalten betroffene Betriebe die Möglichkeit, selbstbestimmt die vorgegebene Gesamtreduktion auf die von ihnen bewirtschafteten Grundstücke zu verteilen. Dadurch wird das Gewicht des damit bewirkten Eingriffs erheblich abgemildert, da jeder betroffene Bewirtschafter zwar das Ziel der Reduktion um 20% beachten muss, dies aber an seine jeweilige betriebliche Situation anpassen kann. Zudem ist davon auszugehen, dass die 20%-Reduktion an Düngemitteleinsatz nicht auch zu einer 20%-Reduktion des Ertrags führt, sondern je
angebauter Kultur unterschiedlich ausfallen wird und
der Verordnungsbegründung eine durchschnittliche Ertragsreduktion von bis zu 10% zur Folge haben kann (BR-Drs. 98/20, S. 49). Im Hinblick auf die herausragende Bedeutung und Hochrangigkeit des Gewässerschutzes sowie unter Berücksichtigung des Umstands, dass die Eigentumsgewährleistung im Hinblick auf die Sozialpflichtigkeit des Eigentums nicht die einträglichste Nutzung des Eigentums schützt, ist eine Ertragsreduktion um durchschnittlich 10% zumutbar (so auch OVG LSA, U.v. 26.10.2023 – 2 K 9/22 – juris Rn. 158). Ferner enthält die Düngeverordnung zur Vermeidung einer unzumutbaren Belastung Ausnahmeregelungen, wie etwa in § 13a Abs. 2 Nr. 1 DüV. Danach muss der Stickstoffdüngebedarf nicht um 20% verringert werden, wenn die dort genannten Betriebe nicht mehr als 160 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar und Jahr und davon nicht mehr als 80 Kilogramm Gesamtstickstoff je Hektar und Jahr aus mineralischen Düngemitteln aufbringen; die Landesregierungen können dies unter bestimmten Voraussetzungen auch für Dauergrünlandflächen vorsehen (so auch OVG LSA, U.v. 26.10.2023 – 2 K 9/22 – juris Rn. 158). Außerdem wird der Eingriff dadurch abgemildert, dass die Festsetzung als belastetes Gebiet nicht abschließend festgeschrieben ist.
4 der Nitratrichtlinie sind die Mitgliedstaaten gehalten, ihr Verzeichnis der gefährdeten Gebiete, wenn notwendig, jedoch mindestens alle vier Jahre zu prüfen und gegebenenfalls zu ändern oder zu ergänzen, um Veränderungen und zum Zeitpunkt der vorherigen Einstufung unvorhergesehene Faktoren zu berücksichtigen (so § 13a Abs. 8 Satz 2 DüV). Auch die weiteren Regulierungen der Düngung durch die in § 13a Abs. 2, Abs. 3 DüV genannten Maßnahmen erweisen sich angesichts des hoch- bzw. höchstrangig einzustufenden Allgemeinwohlbelangs des Grundwasserschutzes als zumutbar und damit verhältnismäßig. 56
dem Eingriff vom konkreten Eigentum noch verbleibt. Zur näheren Bestimmung und Präzisierung der Eingriffstiefe sind das Ausmaß der Beschränkung der Privatnützigkeit und der funktionsgerechten Verwendung zu würdigen (Papier/Shirvani in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 14 Rn. 529 m.w.N.). Angesichts der hohen Bedeutung des Schutzguts Wasser haben hierbei die privaten Interessen zurückzustehen. 57 Es bedarf im Hinblick auf die Zumutbarkeit des Eingriffs auch keiner Differenzierung zwischen dem Regel- und Sonderfall bzw. Sonderfällen wie etwa einem drohenden Konkurs. Zwar kann der Gesetzgeber
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (etwa U.v. 6.12.2016 – 1 BvR 2821/11 – NJW 2017, 217 – juris Rn. 259) eigentumsbeschränkende Inhalts- und Schrankenbestimmungen in Härtefällen nur durchsetzen, wenn er durch kompensatorische Vorkehrungen unverhältnismäßige oder gleichheitswidrige Belastungen des Eigentümers vermeidet und schutzwürdigem Vertrauen angemessen Rechnung trägt. Durch einen solchen Ausgleich könne in bestimmten Fallgruppen die Verfassungsmäßigkeit einer sonst unverhältnismäßigen oder gleichheitswidrigen Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG gesichert werden. Allerdings besteht diese Möglichkeit, die Verfassungsmäßigkeit einer sonst unverhältnismäßigen Inhalts- und Schrankenbestimmung mittels eines durch den Gesetzgeber vorzusehenden finanziellen Ausgleichs zu sichern, nur für die Fälle, in denen der mit der Schrankenbestimmung verfolgte Gemeinwohlgrund den Eingriff grundsätzlich rechtfertigt, aus Verhältnismäßigkeitsgründen allerdings noch zusätzlich einer Ausgleichsregelung bedarf (BVerfG, a.a.O., juris Rn. 260). Das ist hier nicht der Fall, denn der Eingriff genügt obigen Erläuterungen zufolge dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Dass darüber hinaus im Einzelfall eine unbillige Härte vorliegen könnte, die zu einer unverhältnismäßigen Inhalts- und Schrankenbestimmung führen würde, ist im Gegensatz zur genannten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Atomausstieg, der eine solche Härte zugrunde lag, nicht erkennbar. Dort wog die Eigentumsbelastung durch die Nichtverwertbarkeit der konzernintern nicht mehr verstrombaren Reststrommengen dem Bundesverfassungsgericht zufolge schwer, war sie quantitativ erheblich und betraf aufgrund der besonderen Umstände ihrer Entstehung eine gegen Änderungen in erhöhtem Maße geschützte Eigentumsposition. Zudem benachteiligte sie diese Unternehmen im Verhältnis zu konkurrierenden Unternehmen (BVerfG, a.a.O., juris Rn. 329 ff.). In der Gesamtabwägung mit den für die beschleunigte Abschaltung der Kernkraftwerke streitenden Gemeinwohlbelangen erwiesen sich dem Bundesverfassungsgericht zufolge die Belastungen als unzumutbar (BVerfG, a.a.O., juris Rn. 364). Eine solche Konstellation ist vorliegend nicht gegeben. 58 Auch dem vom Antragsteller als Anlage AS 3 vorgelegten Gutachten (Latacz-Lohmann/Buhk/Schröer, Betriebswirtschaftliche Bewertung der Betroffenheit landwirtschaftlicher Betriebe durch die Düngeverordnung 2020, v. 25.9.2020) lassen sich für die hier maßgebliche Situation keine Anhaltspunkte entnehmen, dass die Annahmen der Verordnungsbegründung einer durchschnittlichen Ertragsreduktion von bis zu 10% (BR-Drs. 98/20, S. 49f.) unzutreffend seien oder dass landwirtschaftlichen Betrieben der Konkurs drohen würde. Das Gutachten hat alle wesentlichen Änderungen der Düngeverordnung 2020 gegenüber der bis dahin gültigen Verordnung aus dem Jahr 2017 im Blick, nicht nur die vorliegend maßgebliche Regelung und ist insofern nur bedingt aussagekräftig. Es wird hervorgehoben, dass die einbezogenen Betriebe in sehr unterschiedlichem Maße von den Auflagen betroffen seien und sich deshalb keine Pauschalaussagen treffen ließen (S. 82). Durch alle neuen verschärften Auflagen der Düngeverordnung würden die betrachteten Betriebe mit Ausnahme des Gemüsebaubetriebs nicht in ihrer Existenz gefährdet (S. 83). Selbst dieser habe die Chance, einer Existenzgefährdung zu entkommen, wenn er sich gemäß dem im Gutachten geschilderten Szenario anpasse. Auch hier wurde zudem auf Durchschnittswerte zurückgegriffen, weshalb es dem Gutachten zufolge äußerst unwahrscheinlich sei, dass diese die realen Kennzahlen in den untersuchten Betrieben angemessen reflektierten. Da sich die Entwicklung der wirtschaftlichen Schäden zum gegenwärtigen Zeitpunkt schwer abschätzen lasse, zumal sie im Zeitablauf durch zwei Faktorengruppen mit gegenläufiger Wirkung bestimmt werde, wird empfohlen, eine langfristig angelegte Studie zu initiieren (S.86). Insgesamt lassen sich aus dem Gutachten jedenfalls keine Anhaltspunkte für eine konkrete unzumutbare Belastung ableiten. 59 bb) Ebenso wenig ist ein Verstoß der Ermächtigungsgrundlage gegen die Berufsfreiheit im Sinn des Art. 12 Abs. 1 GG anzunehmen (vgl. auch hierzu den Beschluss des Senats vom 31.1.2022 – 13a NE 21.2474 – ZUR 2022, 365 – RdL 2022, 296 – DVBl 2022, 914 -juris Rn. 47). Da die Beschränkungen des Düngemitteleinsatzes durch die Düngeverordnung und vermittelt durch die Ausführungsverordnung Düngeverordnung in belasteten Gebieten sowohl tätigkeits- bzw. erwerbsbezogen („Bewirtschaftung“) als auch objektbezogen („Flächen in ausgewiesenen Gebieten“) erfolgen, kommen die Grundrechtsgarantien der Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 GG in diesem Fall nebeneinander zur Anwendung (vgl. Papier/Shirvani in Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Werkstand: 95. EL Juli 2021, Art. 14 Rn. 353). Stellt die zum Schutz des Wassers getroffene Regelung eine verhältnismäßige Bestimmung von Inhalt- und Schranken des Eigentums dar, spricht viel dafür, dass es sich dann auch um eine zulässige Berufsausübungsregelung handelt, zumal die Schrankenregelungen beider Grundrechte in Fällen, in denen sie nebeneinander zur Anwendung kommen, eine weitgehende Identität aufweisen. Danach ist eine zulässige Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit im Allgemeinen auch eine rechtmäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG) und gilt selbiges für den umgekehrten Fall (vgl. Papier/Shirvani in Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, Werkstand: 95. EL Juli 2021, Art. 14 Rn. 353 m.w.N.). Daran gemessen sind vorliegend auch keine unverhältnismäßigen Eingriffe in die Berufsfreiheit im Sinn des Art. 12 Abs. 1 GG zu erkennen. 60 3. Auch die Ausführungsverordnung Düngeverordnung selbst verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 GG und Art. 12 Abs. 1 GG (unten a), den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in Bezug auf die 20%-Regelung
A (unten
gekommen ist, ist als weitere Maßnahme zur Regulierung der Düngung angesichts des hoch- bzw. höchstrangig einzustufenden Allgemeinwohlbelangs des Grundwasserschutzes verhältnismäßig. Insoweit wird vollumfänglich auf die obigen Ausführungen zu Art. 14 Abs. 1 GG und Art. 12 Abs. 1 GG verwiesen. 63 b) Ein gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßender Grundrechtseingriff liegt auch nicht darin, dass der Antragsgegner bei der Abgrenzung der mit Nitrat belasteten Gebiete im Randbereich die in der AVV GeA 2022 neu eingeführten Regelung des § 7 Abs. 1 Satz 2 AVV GeA angewandt hat. Danach ist die Gesamtfläche einer landwirtschaftlichen Referenzparzelle
der Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems vom
außen (F. Kirchhof in Dürig/Herzog/Scholz/, a.a.O., Art. 84 Rn. 193 ff.; Dreier, GG, 3. Aufl. 2015, Art. 84 Rn. 79 unter Bezugnahme auf BVerfGE 11, 6). Im Bundesstaat beginnt für den Bund das „Außen“ bereits, wenn er auf die teilsouveränen Gliedstaaten, also die Länder als eigenständige Rechtssubjekte, trifft und deren Verhalten bestimmt, denn schon dann verlässt er die staatliche Binnenorganisation des Bundes (s. auch Art. 31 GG). Auf eine Rechtswirkung außerhalb des staatlichen Bereichs sind die Verwaltungsvorschriften aber grundsätzlich nicht gerichtet, sie binden zunächst nur die
geordneten Behörden und damit Adressaten innerhalb der Verwaltung und gehören deshalb nicht dem für die Gerichte verbindlichen materiellen Recht an (vgl. BVerwG, U.v. 28.10.1998 – 8 C 16.96 – BVerwGE 107, 338 – juris Rn. 15). 66
V haben die Landesregierungen zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat oder Phosphat durch Rechtsverordnung auf Grund des § 3 Abs. 4 Satz 1, Satz 2 Nummer 3, Abs. 5 DüngG die roten und gelben Gebiete auszuweisen, ohne dass ihnen hierbei ein Ermessen zustünde. Entsprechend formuliert auch § 13a Abs. 1 Satz 2 DüV als Zweck der AVV GeA die Vereinheitlichung der Vorgehensweise bei der Ausweisung der roten und gelben Gebiete. 67
SchG) von der Bundesregierung
Anhörung der beteiligten Kreise (§ 51 BImSchG) mit Zustimmung des Bundesrats erlassene Erste Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz (Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft – TA Luft) und die Sechste Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionsschutzgesetz (Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm – TA Lärm; vgl. etwa BVerwG, B.v. 10.1.1995 – 7 B 112.94 – NVwZ 1995, 994) sowie für bestimmte atomrechtliche Verwaltungsvorschriften (vgl. BVerwG, U.v. 19.12.1985 – 7 C 65.82 – BVerwGE 72, 300 – juris Rn. 44). Diese Verwaltungsvorschriften dienen nämlich der Ausfüllung eines der Verwaltung eingeräumten Beurteilungsspielraums. Mit ihnen wird die Ausübung dieses Beurteilungsspielraums von der Einzelentscheidung im jeweiligen Verwaltungsakt in eine abstrakt generalisierende Regelung vorverlagert, um so die Einheitlichkeit des Verwaltungshandelns sicherzustellen. Eine derartige normkonkretisierende Wirkung hat das Bundesverwaltungsgericht (U.v. 28.10.1998, a.a.O. juris Rn. 17) unter folgenden Voraussetzungen angenommen: 1) Die Vorschrift muss der einheitlichen Auslegung und Anwendung sowie Weiterentwicklung naturwissenschaftlich-technischer Begriffe dienen, 2) die Exekutive hat bei ihrem Erlass höherrangigen Geboten und dem für deren Konkretisierung wesentlichen Erkenntnis- und Erfahrungsstand Rechnung getragen, der auch nicht durch Erkenntnisfortschritte in Wissenschaft und Technik überholt ist und 3) dem Erlass geht ein umfangreiches Beteiligungsverfahren voraus, dessen Zweck es ist, vorhandene Erfahrungen und den Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis auszuschöpfen. Letzteres hat das Bundesverwaltungsgericht (U.v. 28.10.1998 a.a.O. juris Rn. 17) für die Allgemeine Rahmen-Verwaltungsvorschrift über Mindestanforderungen an das Einleiten von Abwasser in Gewässer vom 8. September 1989 bejaht, weil sie von der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrats erlassen, im Gemeinsamen Ministerialblatt veröffentlicht wurde und ein umfangreiches Beteiligungsverfahren stattgefunden hatte, das von der Bundesregierung mit den Bundesländern abgestimmt gewesen sei. Einzelheiten seien in Gesprächskreisen bzw. Arbeitsgruppen erarbeitet worden, an denen mehrheitlich Behördenvertreter mitwirkten, die vom Bundesumweltministerium in Abstimmung mit den für Wasserwirtschaft und Wasserrecht zuständigen obersten Landesbehörden berufen worden seien, an denen aber auch Sachverständige beteiligt gewesen seien, die auf Vorschlag einschlägiger Fachvereinigungen berufen worden seien. Auch sei eine Anhörung der zu beteiligenden Kreise unter Einbeziehung insbesondere von Umweltverbänden erfolgt. Unter dieser Prämisse hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass „das Verfahren zum Erlass der Rahmen-Abwasserverwaltungsvorschrift (noch)“ den Anforderungen einer normkonkretisierenden und damit außenwirksamen Verwaltungsvorschrift genügt (U.v. 28.10.1998 a.a.O. juris Rn. 17). 69 (b) Gemessen hieran kann vorliegend für die AVV GeA eine derartige normkonkretisierende Wirkung nicht angenommen werden.
der vom Senat eingeholten Auskunft des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft vom 28. Juli 2023 war Grundlage für das Aufstellungsverfahren der AVV GeA 2020 der Vorschlag einer übergeordneten Bund-Länder-Projektgruppe (Leitung: Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft und Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz) und von Facharbeitsgruppen (Leitung: Bund/Länder Arbeitsgemeinschaft Wasser – LAWA), die sich aus Vertretern der Länder und dem Umweltbundesamt (UBA) zusammensetzten. Daneben gab es für die Länder, die nicht in den Facharbeitsgruppen vertreten waren, einen Beirat. Externe Sachverständige wurden nicht in die Erarbeitung der AVV GeA 2020 einbezogen. Im weiteren Verfahren wurden dann betroffene Verbände
A 2020 wurde im November 2021 eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe (BLAG) „Binnendifferenzierung“ einberufen, die ausschließlich aus Behördenvertretern des Bundes und der Bundesländer bestand. Externe Sachverständige wurden auch hier nicht in die Beratungen einbezogen. Aus der vorgelegten Auflistung lässt sich entnehmen, dass bei der Erarbeitung des Vorschlags nur Behördenvertreter beteiligt waren. Im Rahmen der Länder- und Verbändeanhörung wird die Person angegeben, die die Stellungnahme des jeweiligen Verbands eingereicht hat, bezeichnet als „externe Sachverständige“. 70 Damit sind vorliegend die Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts an eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift nicht erfüllt. Zwar wurde die Vorschrift von der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrats erlassen. Es fehlt aber – und das ist unverzichtbar, um die vorhandenen Erfahrungen und den Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis auszuschöpfen – an einem umfangreichen Beteiligungsverfahren. Einzelheiten wurden auch hier in Gesprächskreisen bzw. Arbeitsgruppen erarbeitet, an denen mehrheitlich Behördenvertreter mitwirkten. Allerdings waren bei der Erstellung der AVV GeA im Gegensatz zur Fallkonstellation des Bundesverwaltungsgerichts keine (externen) Sachverständigen beteiligt. Stattgefunden hat nur eine Anhörung der zu beteiligenden Kreise
3 GGO. Auch wenn die in der Auflistung bei der Verbändeanhörung genannten Personen als „externe Sachverständige“ bezeichnet werden, vermag dies nichts daran zu ändern, dass über die übliche Verbändeanhörung hinaus kein externer Sachverstand eingeholt und insbesondere nicht bei der Erarbeitung des Entwurfs beteiligt wurde. Das bestätigt auch das BMEL selbst, indem es angibt, externe Sachverständige seien in die Erstellung der AVV GeA nicht einbezogen worden. Selbst das Bundesverwaltungsgericht hat das Verfahren zur Aufstellung der Rahmen-Abwasservorschrift trotz dortiger Beteiligung externer Sachverständiger neben der Verbändeanhörung gerade „noch“ als ausreichend erachtet (BVerwG a.a.O. Rn. 17). Unter dieser Prämisse kann hier nicht von einer normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift ausgegangen werden, wenn eine Beteiligung externer Sachverständiger bei der Erstellung vollkommen fehlt. 71 Auch die Beteiligung des Umweltbundesamts (UBA) als selbständiger Bundesoberbehörde
1 des Gesetzes über die Errichtung eines Bundesumweltamtes (vom 22.7.1974, BGBl. I S. 1505, zuletzt geändert durch Art. 17 des Gesetzes vom 24.6.2022, BGBl. I S. 959 – UBAG), das seine Aufgaben grundsätzlich unabhängig vom Bundesumweltministerium erledigt (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 UBAG), führt nicht zu einem anderen Ergebnis. Mit § 1 Abs. 1 UBAG erfolgt lediglich die wörtliche Übernahme des Begriffs „selbständige Bundesoberbehörde“ aus der staatsorganisationsrechtlichen Bestimmung des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 Var. 1 GG, wonach für Angelegenheiten, für die dem Bund die Gesetzgebung zusteht, selbständige Bundesoberbehörden durch Bundesgesetz errichtet werden können. Dies sind einem Bundesministerium
geordnete und damit weisungsunterworfene Stellen der unmittelbaren Bundesverwaltung ohne eigenen Unterbau, die im ganzen Bundesgebiet zuständig sind (vgl. Ibler in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand 102. EL August 2023, Art. 87 Rn. 249, 251 m.w.N.). Der Begriff der „Selbständigkeit“ kennzeichnet die organisatorische Selbständigkeit, das organisatorische Erscheinungsbild im Unterschied zur sonstigen oder schlichten Bundesoberbehörde, und verlangt eine organisatorische Ausgliederung aus einem Bundesministerium und die Wahrnehmung eigener Aufgaben im Unterschied zur bloßen Wahrnehmung von Auftragsangelegenheiten für das Ministerium, dem sie
geordnet ist (vgl. Ibler in Dürig/Herzog/Scholz, a.a.O., Art. 87 Rn. 253 m.w.N.). Umstritten ist, ob der Begriff der „Selbstständigkeit“ über die bloße organisatorische Selbständigkeit hinaus auch eine inhaltliche Selbstständigkeit im Sinne einer Weisungsfreiheit oder Unabhängigkeit gegenüber dem übergeordneten Bundesministerium voraussetzt (vgl. Ibler in Dürig/Herzog/Scholz, a.a.O. Art. 87 Rn. 254 m.w.N. zu beiden Ansichten). Aus Sicht des Senats ist kein durchgreifender Grund dafür ersichtlich, warum „selbständige Bundesoberbehörden“ als dem jeweiligen Fachressort
geordnete Behörden inhaltlich von der sich aus dem Hierarchieprinzip und der Ressortverantwortung ergebenden Fachaufsicht in gewissen Umfang freigestellt sein müssten, um sie errichten zu dürfen. Damit ist die Selbständigkeit ausschließlich bezogen auf die organisatorische und funktionelle Abhebung der Bundesoberbehörden von den vorgeordneten obersten Bundesbehörden einerseits und von bundeseigenen Mittel- und Unterbehörden andererseits zu verstehen und soll damit nicht zum Ausdruck gebracht werden, sie stünden notwendig oder auch nur regelmäßig außerhalb des Hierarchiegefüges (vgl. Lerche in Maunz/Dürig, GG, 53. Aufl. 2009, Art. 87 Rn. 184). Eine Weisungsfreiheit einer Bundesoberbehörde mag im Einzelfall aufgrund der Besonderheiten der jeweiligen Materie zu rechtfertigen und im jeweiligen Fachgesetz normiert sein, stellt aber keine Grundvoraussetzung für die Einrichtung einer „selbständigen Bundesoberbehörde“
3 Satz 1 GG dar (vgl. Ibler in Dürig/Herzog/Scholz, a.a.O. Art. 87 Rn. 254 m.w.N.). Letztendlich kann diese Frage vorliegend dahingestellt bleiben, da sich dem UBAG keine Anhaltspunkte dafür entnehmen lassen, dass das UBA hinsichtlich der „wissenschaftlichen Unterstützung […] bei der Erarbeitung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften“
1 Nr. 1 UBAG von der aufgrund des Hierarchieverhältnisses stets bestehenden Fachaufsicht freigestellt wäre. Vor diesem Hintergrund kann die Beteiligung des der Fachaufsicht des vorgesetzten Ministeriums umfassend unterliegenden UBA bei der Erarbeitung der AVV GeA nicht der Mitwirkung eines unabhängigen Sachverständigen gleichgesetzt werden. 72 Ungeachtet dessen erfüllt die AVV GeA auch inhaltlich nicht die Voraussetzungen einer normkonkretisierenden Verwaltungsvorschrift. Denn die AVV GeA dient nicht der Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe. Dies gilt auch für den in § 13a Abs. 1 Satz 1 DÜV enthaltenen Begriff „Gebiet“ (so auch OVG Sachsen-Anhalt, U.v. 26.10.2023 – 2 K 9/22 – juris Rn. 133; a.A. VGH BW, U.v. 9.2.2023 – 13 S 3646/21 – juris Rn. 38 ff.). Die Ermächtigungsgrundlage knüpft an die in der Grundwasserverordnung (GrwV) festgelegten Nitratgrenzwerte von 50 mg/l bzw. von 37,5 mg/l und steigendem Trend von Nitrat an. Deren Festlegung erfolgt damit gerade nicht erst in der AVV GeA. Diese vereinheitlicht entsprechend der Zielsetzung des § 13a Abs. 1 Satz 2 DüV nur die Methodik für die Ermittlung und Abgrenzung der fraglichen Gebiete. Insoweit schließt sich der Senat der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt an (U.v. 26.10.2023 – 2 K 9/22 – juris Rn. 132 ff.). 73
der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dürfen sie ihren Entscheidungen nur materielles Recht, zu dem Verwaltungsvorschriften nicht gehören, zugrunde legen (BVerwG, U.v. 26.6.2002 – 8 C 30.01 – NVwZ 2003, 211 – juris Rn. 23). Allerdings sind sie befugt, sich einer Gesetzesauslegung, die in einer Verwaltungsvorschrift vertreten wird, aus eigener Überzeugung anzuschließen. Das bedarf jeweils einer Betrachtung im Einzelfall. 74 Dem steht auch nicht entgegen, dass es sich bei dem Normenkontrollverfahren
GO um ein objektivrechtliches Verfahren handelt, in dem vom Normenkontrollgericht
Bejahung der Zulässigkeit, insbesondere des Vorliegens der Antragsbefugnis
GO, umfassend die inhaltliche Übereinstimmung der Norm mit höherrangigen Recht zu prüfen ist (vgl. Hoppe in Eyermann, a.a.O., § 47 Rn. 85, 87). Hieraus kann nicht geschlossen werden, dass die AVV GeA in jedem Fall als höherrangiges Recht als Prüfungsmaßstab heranzuziehen wäre. Die Funktion als objektives Prüfungsverfahren bedeutet nur, dass es im Rahmen der Prüfung der Begründetheit auf eine Verletzung subjektiver Rechte des Antragstellers nicht ankommt, weil die für Anfechtungsklagen geltende Bestimmung des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO in Normenkontrollverfahren keine Anwendung findet (BVerwG, B.v. 4.6.1991 – 4 NB 35.89 – BVerwGE 88, 268 – juris Rn. 27). Daraus lässt sich aber nichts dafür herleiten, ob der AVV GeA als Verwaltungsvorschrift ausnahmsweise die erforderliche Außenwirkung zukommt, um als höherrangiges materielles Recht als Prüfungsmaßstab im Normenkontrollverfahren herangezogen zu werden. 75 bb) Vorliegend hat der Antragsgegner die Ausweisung unter Anwendung von § 7 Abs. 1 Satz 2 AVV GeA vorgenommen und Feldstücke, die mit einem Anteil von mindestens 20% in einem belasteten Gebiet liegen, mit ihrer Gesamtfläche dem belasteten Gebiet zugerechnet. Feldstücke unterhalb dieser Grenze wurden aus dem belasteten Gebiet ausgenommen. Auch insoweit ist die Verhältnismäßigkeit bei der Gebietsausweisung gewahrt. 76 In der AVV GeA 2020 war die nunmehr in § 7 Abs. 1 Satz 2 AVV GeA 2022 enthaltene 20%-Regelung noch nicht vorgesehen. Zur Rüge hinsichtlich der bei der ersten Ausweisung im Jahr 2020 tatsächlich angewandten 50%-Grenze hat der Senat im Beschluss vom 31. Januar 2022 (Az. 13a NE 21.2474 – ZUR 2022, 365 – RdL 2022, 296 – DVBl 2022, 914 – juris Rn. 55) ausgeführt, dass die gewählte Methode im Interesse eines effektiven Gewässerschutzes einerseits und einer
vollziehbaren Abgrenzung der Feldstücke und des Gebiets andererseits sachgerecht und plausibel erscheint. Trägt ein Feldstück und die in ihm zusammengefassten Grundstücke zu über 50% zu einer Gewässergefährdung bei, ist es
vollziehbar, dass das gesamte Feldstück den Beschränkungen unterworfen wird. Eine Grenzziehung mitten durch Feldstücke käme zwar dem Gedanken der Verursacherhaftung am nächsten, wäre aber äußerst schwierig zu überwachen und zu vollziehen. Eine Herausnahme aller nur teilweise betroffenen Feldstücke würde die Umsetzung des auch gemeinschaftsrechtlich verbindlich vorgegebenen Gewässerschutzes erheblich beeinträchtigen, zumal bereits sämtliche Feldstücke mit einem Verursachungsanteil unter 50% nicht ausgewiesen wurden, obwohl sie teilweise zur Gewässergefährdung beitragen. Im Ergebnis hat der Senat die 50%-Grenze als verhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung und Berufsausübungsregelung eingestuft, zumal die mit diesem Vorgehen verbundene Typisierung und Pauschalierung unter dem Gesichtspunkt der Praktikabilität und der Vollziehbarkeit der landesweit vorzunehmenden Ausweisungen roter und gelber Gebiete gerechtfertigt erscheint. 77 Diese Erwägungen können auf die vorliegende Ausweisung übertragen werden, auch wenn dieser nunmehr die 20%-Klausel
A zugrunde liegt. Eine unverhältnismäßige Belastung der betroffenen Landwirte kann darin nicht gesehen werden, insbesondere das Übermaßverbot ist gewahrt. Im Einzelnen: 78
vollziehbarer Maßstäbe. 79 Bereits die für die Ausweisung ermittelte „unterirdische“ Grenze der Nitratbelastung des Grundwassers, die in der Gebietskulisse auf der Erdoberfläche abzubilden ist, beruht nicht etwa auf kleinteiligen empirischen Erhebungen vor Ort und damit nicht auf einer naturwissenschaftlichen Ermittlung im eigentlichen Sinne. Sie ist vielmehr Ergebnis einer durch die AVV GeA vorgegebenen mathematischen Modellierung insbesondere im Rahmen der immissionsbasierten Abgrenzung (§ 5 AVV GeA), vorliegend
dem IDW-Modell, mit den an den Messstellen des Ausweisungsmessnetzes und den Zusatzmessstellen erhobenen Messwerten als Ausgangspunkt. Der Antragsgegner hat
vollziehbar dargelegt, es könne nur eine derartige Berechnung
mathematischen Formeln stattfinden, weil sich der Grundwasserkörper unter der Erde befinde. Eine solche Vereinfachung der Ermittlung der unterirdischen Grenzen der mit Nitrat belasteten Gebiete ist mit Blick auf die Handhabbarkeit der Gebietsabgrenzung mit vertretbarem Verwaltungsaufwand auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden. Umgekehrt könnte ein Verzicht auf derartige mathematische Modelle mit Blick auf den gebotenen Schutz des Grundwassers die vollständige Einbeziehung eines Grundwasserkörpers in die Gebietskulisse erforderlich machen, wenn die genauen Grenzen einer durch entsprechende Werte an einer Messstelle
gewiesenen Belastung nicht ermittelt werden können. Das schließt zum einen denklogisch eine exakte Grenzziehung vor Ort aus, zum anderen lässt sich nicht sicher ausschließen, dass Feldstücke an der Grenze tatsächlich keinen Beitrag leisten. Ist demnach bereits die unterirdisch ermittelte Grenze Ergebnis einer zulässigen mathematischen Modellierung, bestehen bei deren Übertragung an die Geländeoberfläche keine Bedenken, im Sinne des Vorsorgeprinzips unter Nutzung eines administrativen Vereinfachungsspielraums in die Gebietskulisse alle Feldstücke einzubeziehen, die mit einem Anteil von 20% in dem ermittelten mit Nitrat belasteten Gebiet liegen. Denn es kann nicht ausgeschlossen werden, dass von diesen Feldstücken Einwirkungen auf das zu schützende, aber bereits belastete Grundwasser ausgehen können. Wenn auf einer Fläche von 20%
wissenschaftlich abgesicherten Gesichtspunkten eine Belastung ermittelt wurde, ist die Annahme
vollziehbar, dass sich die tatsächliche Belastung über die rechnerische Abgrenzung hinaus noch fortsetzen kann. Durch das mathematische Abgrenzungsverfahren ist eine gewisse Unschärfe systemimmanent. 80
der Nitratrichtlinie sind die Gewässer, die von Verunreinigung betroffen sind (Art. 3 Abs. 1). Die Mitgliedstaaten müssen
2 Nitratrichtlinie alle in ihrem Gebiet bekannten Flächen, die in solche Gewässer entwässern und die zur Verunreinigung beitragen, als gefährdete Gebiete ausweisen. Dementsprechend bestimmt § 13a Abs. 1 DüV, dass die Landesregierungen zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat oder Phosphat durch Rechtsverordnung auf Grund von § 3 Abs. 4 Satz in Verbindung mit Satz 2 Nummer 3 und mit Abs. 5 DüngG die Gebiete auszuweisen haben. Für den Fall der Nichtausweisung sind in § 13a Abs. 4 und 5 DüV Sonderregelungen vorgesehen. 83 Hieraus ergibt sich zunächst, dass
den europarechtlichen Vorgaben der Schutz des Grundwassers oberstes Ziel ist und wegen dessen Verunreinigung zwingend Maßnahmen zu ergreifen sind, mit denen das Ausbringen jeglicher Art von stickstoffhaltigen Düngemitteln auf landwirtschaftlichen Flächen begrenzt wird. Zum anderen legt die Nitratrichtlinie zugrunde, dass die landwirtschaftlichen Quellen für die Gewässerverunreinigung die Hauptursache bilden, ohne dass zunächst hinsichtlich der Beteiligung einzelner Grundstücke differenziert würde. Der Nitratrichtlinie lässt sich die Notwendigkeit einer Aufteilung von Flächen nicht entnehmen. Vielmehr verlangt Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie davon, dass alle Flächen auszuweisen sind, die zur Verunreinigung beitragen. Diese Formulierung entspricht derjenigen etwa der englischsprachigen („contribute to“) und der französischsprachigen Fassung („contribuent à“) und knüpft daran an, dass von der fraglichen Fläche überhaupt Stickstoffverbindungen aus landwirtschaftlichen Quellen in das verunreinigte oder gefährdete Gewässer gelangen (vgl. Art. 2 Buchst. j Nitratrichtlinie) können, ohne dass weitere Anforderungen hinsichtlich des Verursachungsbeitrags gestellt würden. Die Richtlinie stünde somit auch einer Einbeziehung aller Flächen, für die überhaupt ein Beitrag zur Verunreinigung belasteter Gewässer festgestellt wurde, nicht entgegen. 84 Dies wird bestätigt durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH, U.v. 29.4.1999 – C-293/97 – ZUR 1999, 319 – juris Rn. 30 ff.). Danach sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, „Gewässer, die von Verunreinigung betroffen sind“ zu bestimmen und dementsprechend alle bekannten Flächen, die in solche Gewässer entwässern und zur Verunreinigung beitragen, als „gefährdete Gebiete“ auszuweisen. Voraussetzung hierfür sei (lediglich), dass diese Gewässer eine höhere Nitratkonzentration als 50 mg/l enthielten und der betroffene Mitgliedstaat der Auffassung sei, dass die Zuführung von Stickstoffverbindungen aus landwirtschaftlichen Quellen einen „erheblichen Beitrag“ zu dieser insgesamt bestehenden Nitratkonzentration darstelle (Rn. 40). Explizit wird darauf hingewiesen, dass die Mitgliedstaaten, denen ein weiter Ermessenspielraum zukomme, nicht zur genauen Bestimmung des Anteils der Nitrate aus landwirtschaftlichen Quellen an der Verunreinigung der Gewässer verpflichtet seien und eine solche Verunreinigung nicht ausschließlich durch die Landwirtschaft verursacht sein müsse (Rn. 30 f.). In diesem Zusammenhang führt der Europäische Gerichtshof im Gegenteil aus, dass eine Beschränkung auf Fälle, in denen landwirtschaftliche Quellen eine Nitratkonzentration von mehr als 50 mg/l verursachten, mit der Richtlinie unvereinbar wäre und gegen ihren Sinn und Zweck verstoßen würde. Eine grenzscharfe Ermittlung des konkreten Einzelverursachers wird auch
der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nicht gefordert. Vielmehr führt er aus, die Nitratrichtlinie diene dazu, den Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen sicherzustellen. Deshalb komme den Mitgliedstaaten – wie bereits erwähnt – für die Bestimmung der Gebiete angesichts der Komplexität der Prüfungen, die sie in diesem Zusammenhang vorzunehmen hätten, ein großer Ermessensspielraum zu (EuGH, U.v. 29.4.1999 a.a.O. Rn. 37 ff.). 85 Zusammenfassend ergibt sich hieraus, dass nicht
„Verursachungsanteilen“ differenziert wird, sondern vielmehr alle Flächen auszuweisen sind, die in verunreinigte Gewässer entwässern, selbst wenn sie im konkreten Einzelfall nur zu einem Anteil von 20% entwässern sollten. Die Notwendigkeit einer Aufteilung lässt sich der Nitratrichtlinie und der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nicht entnehmen, insbesondere auch mit Blick darauf, dass die Landwirtschaft als Hauptursache angesehen wird. 86
V die gesamte landwirtschaftliche Nutzfläche im Gebiet des jeweiligen Grundwasserkörpers heranzuziehen ist bzw. die Oberflächenwasserkörper im gesamten Landesgebiet. Auch aus diesen Vorgaben wird deutlich, dass dem Schutz des Grundwassers die absolute Priorität eingeräumt wird. Demgegenüber müssen die privaten Interessen hintanstehen, sobald es denkbar erscheint, dass ein Grundstück zur Verunreinigung beiträgt. Das ist schon dann der Fall, wenn auf einem Feldstück, seien es 20% oder 50% der Fläche, eine Betroffenheit ermittelt wurde. 88
V übertragen werden. Die Situation ist nicht in allen Gesichtspunkten vergleichbar, insbesondere nicht hinsichtlich des Erfordernisses eines differenzierten Schutzkonzepts. Die Gesichtspunkte der Erforderlichkeit der räumlichen Ausdehnung einerseits und der Eignung der Ausweisung zum Schutz des Grundwassers andererseits dürfen nicht vermengt werden. Grundlage der wasserrechtlichen Rechtsprechung ist die Regelung in § 51 WHG, wonach die Landesregierung Wasserschutzgebiete festsetzen „kann“, soweit es das Wohl der Allgemeinheit erfordert, Gewässer vor
teiligen Einwirkungen zu schützen. Damit handelt es sich bei der Ausweisung eines Wasserschutzgebiets um eine Ermessensentscheidung, wohingegen die Landesregierungen
V zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung Gebiete auszuweisen „haben“. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bezieht sich in der Folge auch auf das der Verwaltung bei der Schutzgebietsausweisung eingeräumte Ermessen. Es wird hervorgehoben (vgl. U.v. 2.8.2012 – 7 CN 1.11 – NVwZ 2013, 227 = juris Rn. 23), dass die Behörde nicht verpflichtet sei, ein Grundstück in den Geltungsbereich einer Wasserschutzgebietsverordnung einzubeziehen. Vielmehr komme ihr insoweit ein Ermessen zu, aufgrund dessen sie zu entscheiden habe, wie sie den gebotenen Schutz des Wasservorkommens letztlich gewährleisten wolle. Diese Ermessensentscheidung müsse sich an einem
vollziehbaren Schutzkonzept messen lassen. Im Gegensatz zur Prüfung der Erforderlichkeit der räumlichen Ausdehnung des Wasserschutzgebiets gehe es dabei nicht um ein „Zuviel“ an Schutz, sondern um ein „Zuwenig“. Denn bei einer fehlerhaft unterbliebenen Einbeziehung eines Grundstücks könne die Eignung des Wasserschutzgebiets für den verfolgten Zweck infrage stehen. Insoweit kommt eine Übertragung dieser Rechtsprechung auf die vorliegende Konstellation nicht in Betracht: Weder steht der Landesregierung hier ein Ermessen zu, im Rahmen dessen ein Schutzkonzept zu erarbeiten wäre, noch stellt sich angesichts der Tatsache, dass § 13a Abs. 1 DüV grundsätzlich alle dort genannten Gebiete als belastet ansieht und den Ländern lediglich die Möglichkeit eingeräumt ist, hiervon unbelastete Gebiete auszunehmen, die Frage, ob eine nötige Einbeziehung von Grundstücken unterblieben wäre und damit zu wenig an Schutz für das Grundwasser gewährleistet wurde. 90 An der Übertragbarkeit fehlt es ferner deshalb, weil die tatsächlichen Grundlagen für die jeweilige Ausweisung völlig unterschiedlich sind. Ein Wasserschutzgebiet beschränkt sich auf eine im Vergleich relativ geringe Fläche, die nicht annähernd vergleichbar ist mit derjenigen bei Grundwasserkörpern. So beträgt etwa die Gesamtfläche (nur) der ausgewiesenen roten Gebiete bayernweit 933.718 ha, davon 545.892 ha landwirtschaftliche Fläche (s. S. 9 Ministerratsvorlage v. 11.11.2022 in den elektronischen Akten unter USB_Stick_Aktenvorlage/Ministerratsverfahren/RV-15.11.2022-TOP_V_a.pdf). Durch die Hinzurechnung von Feldstücken, die mit 20% und mehr in der Kulisse liegen, war die ausgewiesene Gesamtfläche um 16.291 ha vergrößert worden (S. 5 der Ministerratsvorlage, a.a.O.). Dabei handelt es sich um etwa 2% der gesamten Gebietskulisse Bayerns, so dass die Erweiterung allein unter diesem Blickwinkel als geringfügig einzustufen wäre. Das Wasserschutzgebiet, das der im Verfahren thematisierten Entscheidung des 8. Senats des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (U.v. 5.10.2021 – 8 N 17.1354 u.a. – juris Rn. 2) zu Grunde lag, besaß demgegenüber nur eine Gesamtausdehnung von rund 2.660 ha, die engere Schutzzone umfasste etwa 275 ha. Zudem betraf das Verhältnis zwischen der erforderlichen und der tatsächlichen Einbeziehung eine völlig andere Größenordnung: So wies etwa die engere Schutzzone für zwei Brunnen eine Größe von 334.835 m² auf, obwohl die Fläche innerhalb der 50-Tage-Linie beider Brunnen nur 158.927 m² betrug, so dass Flächen außerhalb des aus fachlicher Sicht eigentlich erforderlichen Bereichs in einer Größenordnung von 175.000 m² zusätzlich einbezogen wurden (Rn. 77), das heißt mehr als das Doppelte als erforderlich. 91
4 Nitratrichtlinie sind die Mitgliedstaaten gehalten, ihr Verzeichnis der gefährdeten Gebiete, wenn notwendig, jedoch mindestens alle vier Jahre zu prüfen und gegebenenfalls zu ändern oder zu ergänzen, um Veränderungen und zum Zeitpunkt der vorherigen Einstufung unvorhergesehene Faktoren zu berücksichtigen (vgl. § 13a Abs. 8 Satz 2 DüV). Dieser Umstand, durch den der Eingriff überdies abgemildert wird (s.o.), steht einer Vergleichbarkeit der Regelungskreise hinsichtlich der Abgrenzung der jeweiligen Gebiete im Randbereich ebenfalls entgegen. 92 c) Die Gebietsausweisung durch die angegriffene AVDüV genügt auch dem Bestimmtheitsgebot. 93 Inwieweit ein Grundstückseigentümer von der Ausweisung betroffen ist, kann dieser anhand der Überblickskarten sowie aus Detailkarten im Maßstab 1:5.000, die Bestandteil der Ausführungsverordnung sind, erkennen (s. § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 AVDüV). Ob die Nutzung seines Grundeigentums beschränkt und der Verkehrswert bzw. der zu erzielende (Pacht-)Ertrag vermindert wird, ist keine Frage der Bestimmtheit der Regelung, sondern betrifft deren Zumutbarkeit. Wie der Senat bereits in seinem Beschluss vom 31. Januar 2022 (13a NE 21.2474 – ZUR 2022, 365 – RdL 2022, 296 – DVBl 2022, 914 – juris Rn. 54) ausgeführt hat, richtet sich die Bewirtschaftungsbeschränkung an den tatsächlichen Bewirtschafter. Die konkrete Zuordnung der mit der Beschränkung belasteten Flächen muss dem betroffenen landwirtschaftlichen Betrieb möglich sein (s. hierzu die amtliche Begründung zu §§ 10 und 16 AVV GeA 2020, BR-Drs. 455/20, S. 33, 36 und zu §§ 7 und 13 AVV GeA 2022, BR-Drs. 275/22, S. 28, 31). Allein dieser ist Adressat der Regelung. Als Bewirtschafter kennt er auch die in den Detailkarten hinterlegten FID-Nummern seiner Betriebsgrundstücke aus der Beantragung landwirtschaftlicher Beihilfen. 94 In Bayern sind die Feldstücke seit langem die Grundlage für die Abwicklung der Agrarförderung im Rahmen des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (vgl. § 8 Abs. 1 BayGAPV, § 3 Nr. 3 InVeKoSV, Art. 20 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates v. 29.9.2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe, ABl. L 270 v. 21.10.2003, S. 1). Von der Möglichkeit des § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 InVeKoSV, das Flurstück als Referenzparzelle zu bestimmen, hat Bayern nicht Gebrauch gemacht. Vielmehr stützt sich das System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen gemäß § 8 Abs. 1 BayGAPV auf das Feldstück. Dementsprechend ist in Bayern auch bei der vorliegenden Ausweisung das Feldstück die landwirtschaftliche Referenzparzelle. Für die Bestimmtheit der Ausweisung betroffener Feldstücke bleibt es damit ohne Bedeutung, ob die Flurstücksgrenzen zu erkennen und die Flurstücksnummern lesbar sind. Diesem Ergebnis steht die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (U.v. 9.2.2023 – 13 S 3646/21 – NuR 2023, 704 – juris Rn. 39) zu einer flurstücksorientierten Ausweisung nicht entgegen, denn die Ausgangslage in Baden-Württemberg ist nicht mit derjenigen in Bayern vergleichbar: In der Verordnung der baden-württembergischen Landesregierung zu Anforderungen an die Düngung in bestimmten Gebieten zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen (VODüVGebiete) werden als Referenzparzellen Flurstücke herangezogen, wohingegen sich die vorliegende bayerische AVDüV
den obigen Darlegungen auf das Feldstück als landwirtschaftliche Referenzparzelle bezieht. Damit ist es für die Bestimmtheit der AVDüV auch unschädlich, wenn im Einzelfall in den Kartendarstellungen Flurstücksgrenzen nicht zu erkennen wären. 95
Auffassung des Senats eine sachgerechte Grundlage für die Umsetzung der in § 13a Abs. 1 DüV enthaltenen Pflicht der Landesregierungen zur Gebietsausweisung und somit grundsätzlich einen geeigneten Orientierungsmaßstab für die gerichtliche Überprüfung dar. Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass die AVV GeA in weiten Teilen letztlich als Zusammenfassung und Ergänzung der allgemein anerkannten Regeln der Technik verstanden werden kann, die der Antragsgegner für eine sachgerechte Ausweisung der belasteten Gebiete ohnehin zu berücksichtigen hätte. Darüber hinaus erfordern die Gebietsausweisung und die damit verbundenen Eingriffe in Grundrechte der Antragsteller einerseits ein geordnetes Verfahren auf der Basis einer möglichst validen Datengrundlage insbesondere in Gestalt aussagekräftiger Messergebnisse. Andererseits gebietet das Interesse der Allgemeinheit am verfassungsrechtlich gebotenen effektiven Grundwasserschutz, dass die unionsrechtlich vorgegebenen Gebietsfestsetzungen nicht an praktisch unerfüllbaren Anforderungen scheitern, sondern mit angemessenem Verwaltungsaufwand in einem vertretbaren Zeitraum auch faktisch durchführbar sind. Letzteres stellt die AVV GeA auf Grundlage des § 13a Abs. 1 Satz 2 DüV durch verschiedene Regelungen sicher, etwa dadurch, dass Ausgangspunkt der Gebietsausweisungen die bereits anderweitig festgesetzten Grundwasserkörper sind (§ 3 Abs. 1 AVV GeA), durch typisierende und pauschalierende Regelungen wie die 20%-Grenze (§ 7 Abs. 1 Satz 2 AVV GeA) oder durch diverse Übergangsregelungen (§ 15 AVV GeA). Derartige Regelungen sind Ausdruck des in § 13a Abs. 1 Satz 2 DüV angelegten „administrativen Vereinfachungsspielraums“, der zur Bewältigung der fachlichen Komplexität und der praktischen Schwierigkeiten bei der Gebietsausweisung unabdingbar ist (vgl. zum „administrativen Vereinfachungsspielraum“ bei der Ermittlung der Gebietsgrenze von Wasserschutzgebieten: BVerwG, U.v. 2.8.2012 – 7 CN 1.11 – NVwZ 2013, 227 – juris Rn. 22). 97 Da vorliegend die Rechtmäßigkeit der konkreten Gebietsausweisung hinsichtlich eines bestimmten Grundwasserkörpers gemäß § 1 Abs. 1 i.V.m. Anlage 1 AVDüV inmitten steht, ist auf Folgendes hinzuweisen: Verstöße des Antragsgegners gegen die AVV GeA können nur insoweit relevant werden, als diese Auswirkungen auf die konkrete Gebietsausweisung im jeweiligen Grundwasserkörper gehabt haben können. Bloße „formale Fehler“ wie etwa lückenhafte Stammdaten oder Fehler in anderen Bereichen wie etwa dem Arbeitsschutz haben deshalb von vornherein keine Bedeutung. Andere Verstöße gegen die AVV GeA sind dann unbeachtlich, wenn keine Auswirkungen auf die konkrete Gebietsausweisung feststellbar sind (zur sog. Messwertrelevanz der Abweichungen von allgemein anerkannten Regeln der Technik vgl. DVWG-Information Wasser Nr. 111, Stand Juni 2022, Seite 5). 98 Dass keine Auswirkungen auf die konkrete Gebietsausweisung vorliegen, muss zur Überzeugung des Senats feststehen (vgl. § 108 Abs. 1 VwGO). Hierfür sind allerdings keine unerfüllbaren Beweisanforderungen zu stellen und ist keine unumstößliche Gewissheit zu verlangen. Vielmehr genügt ein für das praktische Leben brauchbarer Grad von Gewissheit, der den Zweifeln Einhalt gebietet, ohne sie völlig auszuschließen (Kraft in Eyermann, a.a.O., § 108 Rn. 16 m.w.N.). 99 Daran gemessen ist die Gebietsausweisung im streitgegenständlichen Grundwasserkörper 2_G018 nicht zu beanstanden. Die Ausweisung ist methodisch anhand der Vorgaben des § 13a Abs. 1 DüV i.V.m. der AVV GeA erfolgt und zur Überzeugung des Senats nicht mit Mängeln behaftet, die Auswirkungen auf die Gebietsausweisung gehabt hätten. Dies gilt weder hinsichtlich der Abgrenzung des grundsätzlich für die Gebietsausweisung zu betrachtenden Grundwasserkörpers 2_G018 (unten a), noch hinsichtlich der Messstellendichte (unten b), der Auswahl der Messstellen (unten c), der Ausschlussgründe
Anlage 1 Nr. 4 AVV GeA (unten d), der Einhaltung der Anforderungen an Quellmessstellen (unten e), den Anforderungen an die Grundwasserprobenahme (unten f) oder der immissionsbasierten Abgrenzung
dem IDW-Verfahren (unten g). 100 a) Der durch die AVDüV vorgenommenen Gebietsausweisung kann eine fehlerhafte Abgrenzung des Grundwasserkörpers 2_G018 nicht entgegengehalten werden, etwa weil, wie der Antragsteller unter Bezugnahme auf das von ihm vorgelegte Fachgutachten vom 18. August 2023 (HYDOR Consult GmbH, „Fachliche Evaluierung der Ausweisung nitratbelasteter Gebiete
AVV GeA
hydrogeologischen und hydraulischen Kriterien und damit entgegen der Begriffsdefinition des § 3 Nr. 6 WHG durchgeführt worden und nur in Teilen fachlich
vollziehbar sei. 101 Der Grundwasserkörper GWK 2_G018 (Sandsteinkeuper – Herzogenaurach) ist unstreitig in schlechtem chemischem Zustand
der GrwV und zwar unter anderem wegen der Überschreitung des Nitratgrenzwerts, so dass er gemäß § 13a Abs. 1 Nr. 1 DüV grundsätzlich für die Ausweisung heranzuziehen war (siehe hierzu den maßgeblichen 3. Bewirtschaftungsplan des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz vom Dezember 2021 zur Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) für den bayerischen Teil des Rheingebietes, Bewirtschaftungszeitraum 2022 bis 2027 – Stand: Dezember 2021, dort etwa Anhang 4.2). 102 Der Antragsgegner durfte bei der Gebietsausweisung auf die bereits zur Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie
V, Art. 3 Abs. 2 Satz 1 Bayerisches Wassergesetz (BayWG) durch das Verzeichnis der Wasserkörper in Bayern (Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Verbraucherschutz vom 25. Januar 2016 – 7535-U – AllMBl. 2016 S. 104) festgelegten und
WG den Planungseinheiten zugeordneten Grundwasserkörper zurückgreifen (zur Abgrenzung siehe auch 3. Bewirtschaftungsplan für den bayerischen Teil des Rheingebietes für den Bewirtschaftungszeitraum 2022 bis 2027 – Stand: Dez. 2021 – S. 14). Die Abgrenzung der Grundwasserkörper bildet keinen Schritt der Gebietsausweisung selbst. Vielmehr setzen § 13a Abs. 1 DüV und die AVV GeA
Wortlaut und Regelungszusammenhang die im System der Wasserbewirtschaftung
der WRRL bestehenden Grundwasserkörper als verwaltungstechnischen Ausgangspunkt der Gebietsausweisung als gegeben voraus. So regelt § 3 Abs. 1 AVV GeA ausdrücklich, dass den Ausgangspunkt für die Ausweisung der mit Nitrat belasteten Gebiete die
V beschriebenen und von den zuständigen Stellen der Länder festgelegten Grundwasserkörper bilden (siehe dazu auch BR-Drs. 275/22, S. 26).
der gesetzlichen Konzeption in Bayern sind die Grenzen der Grundwasserkörper überdies teilweise durch die Zuordnung zu den Planungseinheiten rechtlich vorgegeben und stünde diese gesetzliche Regelung in Art. 3 Abs. 2, Art. 14 BayWG einer abweichenden Abgrenzung (bloß) für Zwecke der Gebietsausweisung
V im Verordnungsweg entgegen. Es bedurfte daher für eine rechtmäßige Gebietsausweisung
V keiner Überprüfung der Grenzen der Grundwasserkörper oder gar einer Neuabgrenzung. 103 b) Das Messnetz, das der Gebietsausweisung im Grundwasserkörper 2_G018 zugrunde lag, weist eine ausreichende Messstellendichte auf. Zwar wird die in § 4 Abs. 2 AVV GeA geforderte Messstellendichte nicht erreicht. Der Antragsgegner konnte sich allerdings auf die Übergangsvorschrift des § 15 Abs. 1 AVV GeA berufen. 104 Gemäß § 4 Abs. 2 AVV GeA ist für das Ausweisungsmessnetz sicherzustellen, dass bei stark variierenden hydrogeologischen Einheiten mindestens eine Messstel
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.