(4)Untersagt ist die Öffnung von Ladengeschäften des Einzelhandels jeder Art. Hiervon ausgenommen sind der Lebensmittelhandel, Getränkemärkte, Banken, Apotheken, Drogerien, Sanitätshäuser, Optiker, Hörgeräteakustiker, Filialen der DP AG, Tierbedarf, Tankstellen, Reinigungen und der Online-Handel. Die zuständigen Kreisverwaltungsbehörden können auf Antrag Ausnahmegenehmigungen für andere, für die Versorgung der Bevölkerung unbedingt notwendige Geschäfte erteilen, soweit dies im Einzelfall aus infektionsschutzrechtlicher Sicht vertretbar ist. Die Öffnung von Einkaufszentren und Kaufhäusern ist nur erlaubt, soweit die in Satz 2 genannten Ausnahmen betroffen sind.“ 9 Im Zeitraum vom 20.4.2020 – 03.05.2020 waren in § 2 Abs. 4 weitere Ausnahmen aufgenommen, unter anderem für Ladenlokale mit Flächen unter 800 m², was auch die meisten Filialen der Klägerin betraf, weswegen Verluste aus diesem Zeitraum nicht geltend gemacht werden. 10 Zunächst blieben die Unternehmen der Klägerin untätig, da der Lockdown I nur für 2 Wochen angekündigt war. Als der Lockdown sukzessive verlängert wurde, beantragten ... und ... hiergegen keine Maßnahmen des einstweiligen Rechtsschutzes, weil sie davon ausgingen, dass die von anderen Unternehmen eingeleiteten Eilverfahren eine rechtliche Klärung bringen würden. 2. Im Lockdown II: 11 Am 16.12.2020 trat die 11. Bayerische Infektionsschutzmaßnahmenverordnung (BayIfSMV) in Kraft. Sie stützte sich auf den neu eingeführten § 28a IfSG, der als Maßstab für die von den Ländern zu ergreifenden Schutzmaßnahmen die Anzahl der Neuinfektionen mit dem Corona Virus „Sars Cov 2“ je 100.000 Einwohner innerhalb von 7 Tagen (sog. 7-Tage-Inzidenz) vorgab, wobei bei einer Überschreitung von 35 Neuinfektionen je 100.000 Einwohnern breit angelegte und ab 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohnern umfassende Schutzmaßnahmen ergriffen werden sollten. Bundesrechtliche Vorgaben hinsichtlich konkreter Maßnahmen im Einzelfall gab es für die Länder nicht. 12 § 12 der 11. BayIfSMV in der Fassung von 16.12.2020 bis 10.01.2021 enthielt folgende Regelung: „Die Öffnung von Ladengeschäften mit Kundenverkehr und zugehörige Abholdienste sind untersagt. Ausgenommen sind der Lebensmittelhandel inklusive Direktvermarktung, Lieferdienste, Getränkemärkte, Reformhäuser, Baby Fachmärkte, Apotheken, Sanitätshäuser, Drogerien, Optiker, Hörgeräteakustiker, Tankstellen, Kfz-Werkstätten, Fahrradwerkstätten, Banken und Sparkassen, Filialen des Brief- und Versandhandels, Reinigungen und Waschsalons, der Verkauf von Presseartikeln, Tierbedarf und Futtermittel, der Verkauf von Weihnachtsbäumen und sonstige für die tägliche Versorgung unverzichtbare Ladengeschäfte sowie der Großhandel (…)“. 13 Für nach Satz 2 zulässigerweise geöffnete Betriebe und den Großhandel sah die Regelung zudem einen Mindestabstand zwischen den Kunden von 1,5 m, eine Höchstzahl von Kunden pro m², eine Maskenpflicht und die Ausarbeitung eines Schutz- und Hygienekonzepts vor. 14 Die Beklagte gab zur Begründung an, Ziel der Untersagungen hinsichtlich des Einzelhandels sei eine Eindämmung des Infektionsgeschehens durch Flankierung der Ausgangs- und Kontaktbeschränkungen. Gerade im Bereich des Einzelhandels komme es zu zahlreichen zufälligen Kontakten unterschiedlichster Personen. Eine Nachverfolgbarkeit von Kontaktpersonen sei unter diesen Rahmenbedingungen kaum möglich. Die Schließung von Ladengeschäften mit Ausnahmen führe zu einer Vermeidung zahlreicher zufälliger Kontakte und trage dazu bei, die Infektionsdynamik einzugrenzen. 15 Die 11. bayerische Infektionsschutzmaßnahmen Verordnung vom 15.12.2020 wurde in der Folge mehrfach geändert. So wurde zwischen 11.01.2021 und 17.01.2021 die Abholung vorbestellter Waren in Ladengeschäften in Form des “click & collect“ erlaubt; ab dem 15.02.2021 war der Betrieb von Pfandleihhäusern gestattet, ab dem 24.02.2021 wurde die Liste der privilegierten Einzelhändler um Blumenfachgeschäfte, Gartenmärkte, Gärtnereien, Baumschulen und Baumärkte erweitert. Ab 28.02.2021 durften wieder Dienstleistungen von Friseuren und (in eingeschränktem Umfang) von Kosmetikstudios angeboten werden. Die 11. Bayerische Infektionsschutzmaßnahmenverordnung trat am 7.3.2021 außer Kraft. 16 Am 08.03.2021 trat die 12. Bayerische Infektionsschutzmaßnahmenverordnung vom 05.03.2021 in Kraft. § 12 Abs. 1 enthielt folgende Regelung: „In Landkreisen und kreisfreien Städten, in denen eine 7-Tage-Inzidenz von 100 überschritten wird, ist die Öffnung von Ladengeschäften mit Kundenverkehr für Handels-, Dienstleistungs- und Handwerksgewerbe untersagt. Ausgenommen sind der Lebensmittelhandel inklusive Direktvermarktung, Lieferdienste, Getränkemärkte, Reformhäuser, TV Fachmärkte, Apotheken, Sanitätshäuser, Drogerien, Optiker, Hörgeräteakustiker, Tankstellen, Kfz-Werkstätten, Fahrradwerkstätten, Banken und Sparkassen, Pfandleihhäuser, Filialen des Brief- und Versandhandels, Reinigungen und Waschsalons, Blumenfachgeschäfte, Gartenmärkte, Gärtnereien, Baumschulen, Baumärkte, der Verkauf von Presseartikeln, Versicherungsbüros, Buchhandlungen, Tierbedarf und Futtermittel und sonstige für die tägliche Versorgung unverzichtbare Ladengeschäfte sowie der Großhandel. Der Verkauf von Waren, die über das übliche Sortiment des jeweiligen Geschäfts hinausgehen ist untersagt (…)“. 17 Für die nach Satz 2 zulässigerweise geöffneten Betriebe und den Großhandel galten weitere Einschränkungen in Gestalt von Mindestabständen, Beschränkungen der Kundenanzahl im Ladengeschäft, FFP 2 – Maskenpflicht in und vor den Verkaufsräumen sowie die Pflicht zur Erstellung von Schutz- und Hygienekonzepten. 18 Vorgesehen war ferner abweichend von Satz 1 die Abholung vorbestellter Ware in Ladengeschäften. 19 Bei einer Inzidenz zwischen 50 und 100 bestand zusätzlich die Möglichkeit der Öffnung von Ladengeschäften für einzelne Kunden nach vorheriger Terminbuchung für einen fest begrenzten Zeitraum (“click & meet“). Bei einer 7-Tage-Inzidenz von unter 50 war abweichend die Öffnung von Ladengeschäften mit Kundenverkehr entsprechend Satz 4 (beschränkte Kundenzahl, Hygienekonzept, Maskenpflicht) zulässig. Die Möglichkeiten für „click & meet“ bzw. für eine Öffnung waren nur äußerst vereinzelt gegeben, da im fraglichen Zeitraum die 7-Tages-Inzidenz stets über 50 und ab 19. März über 100 lag. 20 Durch die „Verordnung zur Änderung der Zwölften Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung“ vom 09.04.2021 (BayMBI. 2021 Nr. 261) wurde § 12 Abs. 1 neu gefasst. In Satz 1 wurde der 7-Tages-Inzidenz-Grenzwert von 100 auf 50 abgesenkt. 21 Weiter wurde die Generalklausel der „sonstigen für die tägliche Versorgung unverzichtbaren Ladengeschäfte“ gestrichen und Absatz 1 Satz 2 dahingehend neu gefasst, dass Blumenfachgeschäfte, Gartenmärkte, Gärtnereien, Baumschulen, Baumärkte und Buchhandlungen nicht länger dem privilegierten Einzelhandel zugerechnet wurden. Zur Begründung wurde angegeben, dass Regel-/ Ausnahmeverhältnis müsse klarer gefasst werden, damit nicht über die ausdrücklich geregelten Fälle hinaus ungeregelte Bezugsfälle geschaffen werden und damit eine schleichende, vom Verordnungsgeber nicht beabsichtigte Ausweitung der inzidenzunabhängig geöffneten Ladengeschäfte stattfindet. Ferner wurde die Möglichkeit geschaffen, bei einer Inzidenz zwischen 100 und 200 Kunden nach voriger Terminbuchung einzulassen, sofern sie einen höchstens 24 Stunden alten POC-Antigentest oder Selbsttest vorlegen. 22 Da die 7-Tages-Inzidenz in Bayern im Zeitraum vom 08.03.2021 bis zum 22.04.2021 stets über dem Wert von 50 und ab dem 19.03.2021 über dem Wert von 100 lag, konnten ... und ... nur unter den zusätzlich verschärften Vorgaben des § 12 Abs. 1 Satz 7 Nr. 3 ein „click& meet“ anbieten. Hierfür musste der Kunde vor Einlass einen Nachweis über ein negatives Ergebnis eines vor höchstens 24 Stunden vor dem Termin vorgenommenen POC-Antigentests oder Selbsttests oder eines vor höchstens 48 Stunden vorgenommenen PCR-Tests vorlegen. 23 Am 21.04.2021 beschloss der Bundestag eine Änderung des IfSG (die sogenannte „Bundesnotbremse“). Diese Änderung trat am 23.04.2021 in Kraft, weswegen ab diesem Zeitpunkt von der Klägerin keine Entschädigungsansprüche gegen den Beklagten geltend gemacht werden. 24 Am 22.02.2021 reichten ... und ... einen Normenkontroll-Eilantrag beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof mit dem Ziel ein, § 12 Abs. 1 der BayIfSmV in der damals gerade in Kraft befindlichen 11. Fassung für unwirksam zu erklären. Ferner wurde die Außervollzugsetzung im Wege einer einstweiligen Anordnung beantragt. Der Antrag bleibt erfolglos (Az. 20 NE 21.549 und NE 21.548, nicht veröffentlicht). 25 Die Klägerin behauptet, sie sei von den o.g. Regelungen in Folge des Geschäftsmodells von ... und ... in besonderem Maß betroffen gewesen. 26 Das Geschäftsmodell von ... bestehe in der Nahversorgung der Bevölkerung mit einem verlässlichen Dauersortiment in Filialgeschäften vor Ort zu extrem günstigen Preisen („Discounter“). Die günstigen Preise würden vor allem durch eine optimierte Beschaffung der Produkte in großen Mengen und zeitlich weit im Voraus (regelmäßig 6 – 9 Monate) erreicht. Es gebe z.B. keine nennenswerte eigene Lagerhaltung und die Filialleiter hätten auch keine eigene Sortimentsverantwortung für Nachbestellungsvorgänge. Die Zentrallogistik sei eine reine Durchschublogistik, in der die Waren nach Eingang einer Qualitätskontrolle unterzogen und unmittelbar für den Versand in die Filialen kommissioniert würden. Das Sortiment bestehe im Wesentlichen aus einem Dauersortiment mit Gegenständen des Drogeriebedarfs, Lebensmitteln (z.B. Getränke, Süßigkeiten, Chips und andere Snacks), Haushaltswaren, Tierbedarf, Schreib- und Bastelwaren, Werkzeug- und Gartenbedarf, Dekoration, Kosmetik und Spielwaren. Das Sortiment werde durch saisonale Angebote (Karneval, Ostern, Frühling/Sommer, Schulbeginn, Halloween, Advent/Weihnachten, Winter) ergänzt. 27 Auch bei ... gebe es keine nennenswerte eigenen Lagerhaltung. Die Filialen erhielten ihre Waren wie bei ... im zentral gesteuerten Nachschubsystem und nähmen keine Bestellungen vor. Das Sortiment bestehe zu rund 40% aus Textilien (Damen, Herren, Kinder) mit im Wesentlichen Basic-Sortimenten und verhältnismäßig geringem „Fashion“-Anteil. Die übrigen rund 60% des Sortiments bestünden aus nahezu allen Produktgruppen des Haushaltsbedarfs (Haushaltswaren, Garten, Deko, Reisegepäck, Taschen, Schul-/ Bürobedarf, Elektrokleingeräte, Party, Badezimmer-Accessoires, Drogerie- und Kosmetik, Kurzwaren, Strick- und Häkelzubehör, Heimtextilien, Getränke, Süßigkeiten, Chips – etc.). 28 Besondere Zielgruppe beider Unternehmen seien Menschen mit niedrigem Einkommen. Eine alternative, wenn auch teurere Einkaufsmöglichkeit für die Kunden von ... und ... seien Teilbereiche des Sortiments in Lebensmittelmärkten sowie die großen Verbrauchermärkte wie etwa ... oder ... . 29 Schon nach damaligen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse sei unklar gewesen, warum allein auf der Basis eines Inzidenzwerts schematisch Schließungsmaßnahmen verhängt werden sollten, obgleich noch nicht einmal klar war, wo überhaupt die Infektionen stattfinden. Das Verhängen von behördlichen Maßnahmen allein wegen eines Inzidenzwerts sei epidemiologisch nicht zu rechtfertigen gewesen, selbst im Lebensmittelhandel habe es keine dokumentierten Ausbrüche oder gar „Super-Spreader-Events“ gegeben. 30 Dementsprechend habe auch das RKI in seiner Veröffentlichung „Strategie und Handreichung zur Entwicklung von Stufenkonzepten“ (vorgelegt als Anlage K9) bereits am 18.02.2021 ausgeführt, dass das Infektionsrisiko im Einzelhandel niedrig, der Anteil am gesamten Transmissionsgeschehen niedrig und der direkte public health Einfluss (auf die Rate schwerer Erkrankungen und Todesfälle) niedrig bzw. nur indirekt sei. 31 Insgesamt habe bei den Verordnungsgebern entsprechend dem Beschluss der Bundeskanzlerin und der Ministerpräsidentin und Ministerpräsidenten vom 03.03.2021 ein Kenntnisstand bestanden, nach dem noch nicht erwiesen war, dass Kontakt im Rahmen des Einkaufs im Einzelhandel zu relevanten Ansteckungszahlen führe, es kein relevantes Problem unzureichender Kapazitäten im Bereich der Intensivbetten gegeben habe und für einen Großteil der Infektionen nicht einmal erwiesen gewesen sei, was überhaupt der Ursprung des Infektionsgeschehens sei. 32 Die Klägerin behauptet des weiteren, es sei zur Verringerung des Infektionsrisikos epidemiologisch unsinnig, sogar kontraproduktiv gewesen, die Filialen ihrer Handelsunternehmen zu schließen und gleichzeitig weiterhin den Vertrieb von „non-food-Produkten“ (mit Einschränkungen) im Lebensmittelhandel zu erlauben. Es werde zwar nicht grundsätzlich in Abrede gestellt, dass das generelle Schließen von allen Einzelhandelsgeschäften und allen anderen Orten des Zusammentreffens von Personen möglicherweise geeignet wäre, die Krankheitsentwicklung zumindest vorübergehend zu dämpfen. Die teilweise Schließung des nonfood-Einzelhandels bei gleichzeitiger Offenhaltung des privilegierten Einzelhandels sei hingegen epidemiologisch nicht begründbar. Denn zum einen gebe es keine wissenschaftliche Untersuchung der Frage, ob die diskriminierende Differenzierung zwischen Lebensmittelgeschäften mit non-food-Angebot und Geschäften wie denen der klägerischen Unternehmen epidemiologisch sinnvoll sei. Durch die Privilegierung des Lebensmittelhandels bei gleichzeitiger Schließung der Filialen der Klägerin seien zwei Personengruppen, nämlich Lebensmitteleinkäufer und Personen, die non-food-Produkte erwerben wollten, risikoerhöhend in Geschäften des Lebensmitteleinzelhandels konzentriert worden. Personen hätten non-foodProdukte im Lebensmitteleinzelhandel erworben, die sie ansonsten bei der Klägerin eingekauft hätten. Die Maßnahme hätte nicht tatsächlich zu Kontaktbeschränkungen geführt, sondern zu einer Konzentration der Kunden bei den privilegierten Vertreibern. Eine Kontaktreduzierung wäre durch eine Offenhaltung möglichst vieler Verkaufsflächen besser zu erreichen gewesen, weswegen ein Offenhalten des non-food-Handels die sinnvollere Vorgehensweise gewesen wäre. Soweit im Rahmen des „click & meet“ pro Kunde eine bestimmte Fläche freigehalten werden musste, seien die diesbezüglichen Differenzierungen zwischen dem privilegierten und dem nicht privilegierten Handel sachlich nicht begründbar gewesen (vgl. Klageschrift Rn. 523, Bl. 165 d.A.). 33 Außerdem habe die Vorgehensweise zu Wettbewerbsverzerrungen geführt; denn der Klägerin aufgrund des Lockdowns entgangene Umsätze seien nicht zeitlich in eine Zeit dann wieder bestehenden allgemeinen Wettbewerbs nach hinten verschoben worden, sondern stattdessen einseitig zu Gunsten des privilegierten Handels umallokiert worden. 34 Der Anteil der non-food-Artikel in den Werbeprospekten des Lebensmittelhandels habe sich während des Lockdown II fortlaufend erhöht. Supermärkte hätten dadurch Umsatzzuwächse verzeichnet. Das massive Umsatzwachstum des Lebensmitteleinzelhandels beruhe im Wesentlichen darauf, dass der Handel und Umsatz mit non-food-Artikeln von den geschlossenen non-food-Betrieben zum geöffneten privilegierten Lebensmitteleinzelhandel und anderen privilegierten Einzelhändlern verschoben wurde. Unternehmen wie ... und ..., ... ,..., ..., ... und ... hätten ihre non-food-Sortiment massiv ausgeweitet. 35 Mit Nichtwissen werde bestritten, dass dies von den Behörden des Beklagten jemals kontrolliert und gegebenenfalls durchgesetzt worden wäre; insoweit bestehe ein strukturelles Vollzugsdefizit der Coronaschutzverordnungen. 36 Diese Benachteiligung der Unternehmen ... und ... sei durch die Einführung von „click & collect“ bzw. „click & meet“ nicht behoben worden, weil diese Vertriebsmöglichkeit, ebenso wie der Online-Handel, angesichts des niedrigpreisigen Sortiments und der spezifischen Kundenstruktur von ... und ... keine wirtschaftliche Vertriebsmöglichkeit eröffnet hätten. Auch sei das Sortiment von ... und ... in der Breite nicht onlinefähig, der Onlinevertrieb sowie die damit einhergehenden Preissteigerungen würden von den Kunden nicht akzeptiert. 37 Durch die Lockdownmaßnahmen hätten die Branchen Textilien, Bekleidung und Schuhe im Vergleich zu Haushaltsgeräten, Möbeln und Baumärkten erhebliche Umsatzeinbußen hinzunehmen gehabt. Bei Textilien, Bekleidung und Schuhen habe es Umsatzeinbrüche von deutlich über 50, sogar bis zu 70% gegeben, gerade dies vertreibe aber zum Beispiel ... schwerpunktmäßig. Die Umsätze der durch die Maßnahme des beklagten Landes sowie anderer Bundesländer geschlossenen Einzelhändler seien nicht ersatzlos entfallen, sondern hätten sich lediglich in den privilegierten Einzelhandel sowie den Onlinehandel verschoben. Die dort verfügbaren Waren seien weiter stark, wenn nicht gar stärker nachgefragt worden. Durch die Filialschließungen im Frühjahr 2020 und insgesamt seit Dezember 2020 habe sich die Bestellung neuer Waren erheblich reduziert, Eingänge bereits bestellter Ware hätten verschoben und mit Lieferanten über verlängerte Zahlungsziele verhandelt werden müssen. Bei jedem Lockdown habe es noch Monate lang regelmäßigen Warenzulauf gegeben, der nicht habe abverkauft werden können. 38 Auch die Sortimentszusammensetzung hätten die Unternehmen aufgrund der akuten Notsituation nicht mehr anpassen können. Die richtige Zusammensetzung habe sich erst etliche Monate nach dem zweiten Lockdown wieder eingestellt. Darüber hinaus habe die Klägerin einen Vertrauensverlust der Warenlieferanten und weiteren Geschäftspartner erlitten. Im Ergebnis habe ... zusätzliche Lagerflächen anmieten müssen. Im gesamten Bereich der Logistik der Unternehmen habe das Hilfsinstrument der Kurzarbeit kaum genutzt werden können. 39 Auch nach den Lockdowns hätten nachteilige Folgewirkungen bestanden. Der Sortimentmix sei nicht mehr passend gewesen. Hohe Warenbestände hätten weiterhin Lager- und Handlingkosten verursacht. Vorgesehene Investitionen hätten gestoppt oder verzögert werden müssen. Die Spätfolgen dauerten bis heute an. 40 Infolge der Betriebsschließungen bzw. Betriebseinschränkungen hätten ... und ... Umsatzverluste erlitten, es seien zudem Folgekosten für Logistik/Handling, Rechtsberatung und Finanzierungsmehrkosten entstanden. Deswegen berechnete die Klägerin zunächst für ... einen (vorprozessual an die Klägerin abgetretenen) Entschädigungsanspruch (zusammengesetzt aus Umsatzverlusten abzüglich des durchschnittlichen Wareneinsatzes und sonstiger ersparter Kosten – etwa für Miete, Personal, Logistik und Nebenkosten sowie zuzüglich Folgekosten; vgl. Aufstellung Anlage K 35) wie folgt: „- aufgrund des Lockdowns I auf EUR 6.885.000,00 - aufgrund des Lockdowns II auf EUR 22.311.000,00 d. h. in Summe inklusive Folgekosten i.H.v. EUR 523.000,00 EUR 29.718.000,00 (sic).“ 41 Der ursprünglich ... entstandene, von dieser an die Klägerin vorprozessual abgetretene, auf selber Basis berechnete Entschädigungsanspruch belaufe sich - aufgrund des Lockdowns I auf EUR 2.842.000,00 - aufgrund des Lockdowns II auf EUR 10.876.000,00 d. h. in Summe inklusive Folgekosten i.H.v. EUR 207.000,00 auf EUR 13.925.000,00 (vgl. Aufstellung Anlage K36). 42 Die Klägerin ist der Ansicht, es liege eine nicht begründbare Ungleichbehandlung der ... - und ... -Filialen gegenüber dem privilegierten Einzelhandel vor. Anders als in anderen Branchen, die alle gleichermaßen von Betriebsschließungen betroffen gewesen seien, würden diese ohne sachlichen Grund gegenüber der Konkurrenz benachteiligt, hierin liege ein entschädigungspflichtiges Sonderopfer. Der Anspruch ergebe sich aus enteignungsgleichem Eingriff, hilfsweise aus enteignendem Eingriff. 43 Der Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff beruhe auf einem rechtswidrigen Eingriff in den Schutzbereich des Art. 14 GG in Gestalt des Schutzes des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs; auch ein Eingriff in die Berufsfreiheit des Art. 12 GG liege vor. Die Auswirkungen der Eingriffe seien einer zeitweisen Enteignung gleichgekommen, da es den Unternehmen untersagt war, ihre Geschäftsbetriebe und ihre sachlichen Betriebsmittel und angemieteten Filialen in der einzig in Betracht kommenden Art und Weise zu nutzen. Dies begründe die enteignende Wirkung. Denn der Unternehmensorganismus sei in Gänze auf Einzelhandel im Filialbetrieb ausgerichtet, aber praktisch nicht mehr nutzbar gewesen. Ein Nachholkauf sei angesichts der Produktstruktur der verkauften Ware nicht möglich. 44 Der Eingriff in die Eigentumsfreiheit sei rechtswidrig gewesen, weil relevantes Tatsachenmaterial nicht hinreichend ermittelt und nicht alle zur Verfügung stehenden Erkenntnismöglichkeiten ausgeschöpft worden seien. Beurteilungen maßgeblicher Fachbehörden seien außer Acht gelassen, wissenschaftliche Studien nicht eingeholt worden. Man habe nicht beachtet, dass man mit den Schließungen und Beschränkungen keine infektiologisch relevanten Kontakte vermeide. 45 Insbesondere stehe das Vorgehen des Beklagten im Widerspruch zur Einschätzung des RKI s. Dieses habe nach Stand vom 18.02.2021 den Anteil des Einzelhandels am Gesamtinfektionsgeschehen als niedrig ausgewiesen. Soweit das beklagte Land die Aufrechterhaltung eines funktionierenden Gesundheitssystems in Gestalt verfügbarer intensivmedizinischer Behandlungskapazitäten gewährleisten wollte und dies als Begründung der streitgegenständlichen Rechtsverordnungen aufführt, sei von einer unzutreffenden und unzureichend ermittelten Tatsachengrundlage ausgegangen worden, dies zumal die Ermittlung der Zahl der gemeldeten Intensivbetten nicht kritisch hinterfragt worden sei; insoweit hätten für die Krankenhäuser Fehlanreize in Richtung auf die Angabe einer höheren Belegungsquote bestanden. Zudem sei allein die 7- Tage-Meldeinzidenz kein ausreichender Anknüpfungspunkt für eine Epidemielage. 46 Es sei außerdem nicht klar genug erkennbar, was genau Ziel der Regelung gewesen sei. Die Eingriffe seien für die Zielerreichung nicht geeignet, sondern sogar kontraproduktiv gewesen, zumal da der Einkaufsvorgang in ihren Filialen infolge der Schutzmaßnahmen faktisch kontaktlos ablaufe und die Frequenz der Kunden niedrig im Verhältnis zur Fläche sei. 47 Es existiere keine wissenschaftliche Evidenz, dass die Betriebsschließungen und Beschränkungen erforderlich gewesen wären, um den Infektionsschutz zu fördern, da vom Einzelhandel nur ein niedriges Infektionsrisiko ausgehe. 48 Durch die Konzentration der Kunden auf den Lebensmittelhandel mit langen Aufenthaltszeiten im Bereich der Bedientheken und Kassen hätte sich die Infektionsgefahr erhöht. 49 Die Eingriffe seien daher auch nicht verhältnismäßig im engeren Sinn gewesen. 50 Die Eingriffe verstießen auch gegen das Gebot der Sach- und Systemgerechtigkeit des Art. 3 GG. Denn die Marktteilnehmer der Einzelhandelsbranchen seien ohne sachliche Rechtfertigung unterschiedlich behandelt worden. Der Begriff des Lebensmittelhandels sei bereits in seiner Reichweite unklar. Das Ziel einer Kontaktreduzierung sei einseitig nur zulasten der reinen nonfood-Sortimente verfolgt worden, während der privilegierte Einzelhandel insoweit nicht belastet wurde, sondern von den staatlichen Eingriffen zulasten der Kläger in erheblichem Maße profitiert habe. Verboten worden sei nie der Vertrieb bestimmter Sortimente, sondern es sei nur bestimmten Grundrechtsträgern der Vertrieb dieser Sortimente untersagt gewesen, zumal solchen, die auf kein anderes Sortiment ausweichen konnten. Die Differenzierung sei ausschließlich nach der Art der Ladengeschäfte und nicht nach der Art der verkauften Ware erfolgt. Dies ergebe sich auch aus den jeweiligen „frequently asked questions“ (FAQ) des Bayerischen Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege, in denen von einer Abgrenzung nach Branchen die Rede sei. Im übrigen seien die FAQ auch nicht rechtsverbindlich. 51 Großflächige Verbrauchermärkte mit entsprechender Sogwirkung seien durchgehend geöffnet geblieben. Auch in diesen Märkten hätte man die Waren-Sortimente unproblematisch trennen können, etwa durch Absperrungen. Denn es sei technisch nicht zu aufwendig, das Lebensmittelangebot vom anderen Sortiment so zu trennen, dass nur Lebensmittel erworben werden könnten. 52 Im Lockdown II seien ab dem 16.12.2020 ohne nachvollziehbare Begründung auch Babyfachmärkte geöffnet worden, ebenso Blumenfachgeschäfte, Gartenmärkte, Gärtnereien und Baumschulen sowie Buchhandlungen. 53 Es bestehe auch keine sachliche Rechtfertigung dafür, bei „click & meet“ im Vergleich zum privilegierten Einzelhandel schärfere Vorgaben für die zulässige Kundendichte zu machen. 54 Der rechtswidrige Eingriff sei auch nicht durch ordnungsgemäße Kompensation der Schäden „abgefangen“ worden. Denn eine Inhalts- und Schrankenbestimmung müsse eine Ausgleichsregelung enthalten, wenn sie ansonsten nicht den Anforderungen der Verhältnismäßigkeit und des Gleichheitssatzes entspricht. 55 Die Annahme eines Sonderopfers ergebe sich indiziell zum einen aus der Rechtswidrigkeit der Regelungen, zum anderen aber auch aus der Art der Ausgestaltung der Regelung zulasten der unternehmerischen Tätigkeit der Klägerin. Aufgrund der besonderen Kombination von Sortiment, Kundenstruktur und Vertriebsorganisation hätten sich die Eingriffe gravierender ausgewirkt als bei anderen von den Regelungen betroffenen Wettbewerbern. 56 Aufgrund der Verfassungswidrigkeit der Regelungen wären diese in jedem Fall entschädigungspflichtig aufzuheben gewesen. 57 Der Beklagte könne sich auch nicht erfolgreich darauf berufen, dass der Schaden bei rechtmäßigem Alternativverhalten (d.h. bei Beachtung des Gleichheitsgrundsatzes) ebenso eingetreten wäre. Die Einlassung des Beklagten dahingehend, dass es auch dann nicht zur Öffnungen der Filialen der Klägerin, sondern vielmehr zu weitergehenden Beschränkungen der non-food-Sortimente des Einzelhandels gekommen wäre, sei spekulativ und lebensfremd. Denn auch während der Lockdowns habe weiterhin die Notwendigkeit der Versorgung der Bevölkerung mit non-food-Waren des täglichen oder jedenfalls wiederkehrenden Bedarfs bestanden. Eine Komplettschließung des non-food-Einzelhandels wäre daher keine realistische Option gewesen. Zumindest trage das beklagte Land die volle Darlegungs- und Beweislast dafür, dass der Schaden bei den Unternehmen der Klägerin auch bei rechtmäßigem Verhalten der Beklagtenseite eingetreten wäre. 58 Es bestehe des weiteren ein Entschädigungsanspruch aus enteignendem Eingriff, welcher entgegen der Ansicht des dritten Zivilsenats (BGH, Urteil vom 17. März 2022 – III ZR 79/21 –) nicht durch die Entschädigungsregelungen des IfSG verdrängt sei. Denn nach der Gesetzesbegründung ersetzten die Entschädigungsregelungen des IfSG nur den von der Rechtsprechung entwickelten allgemeinen Aufopferungsanspruch, dem damit insoweit keine lückenschließende Funktion mehr zukomme; weitergehende Ansprüche aus Amtshaftung blieben unberührt. Der allgemeine Aufopferungsanspruch werde für hoheitliche Eingriffe in nicht vermögenswerte Rechtsgüter der Bürger gewährt, um die es vorliegend nicht gehe. 59 Soweit der BGH seine „Verdrängungstheorie“ darauf stütze, dass sich aus dem Rechtsinstitut des enteignenden Eingriffs keine Ansprüche zur Bewältigung eines Globalphänomens wie beim Auftritt massenhafter Schäden ableiten ließen, weil diese Rechtsprechung nur für einzelfallbezogene Eigentumsbeeinträchtigungen entwickelt worden sei, stehe dies einem Anspruch der Klägerin deswegen nicht entgegen, weil deren Unternehmen aufgrund ihrer sehr besonderen Produkt- und Zielkundenausrichtung in äußerst gravierender Weise benachteiligt gewesen seien. 60 Die Klägerin beantragte mit Klageerhebung zunächst: 1. Das beklagte Land wird verurteilt, an die Klägerin EUR 41.962.000,00 nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen. 2. Es wird festgestellt, dass das beklagte Land verpflichtet ist, der Klägerin über den unter Ziffer 1. ausgeurteilten Betrag hinaus eine angemessene Entschädigung für sämtliche weitergehenden materiellen und immateriellen Schäden zu zahlen, welche der ..., und der ..., durch die Schließungsanordnungen und Beschränkungen des Kundenverkehrs

1. a)in der Zeit vom 16.03.2020 bis zum 30.03.2020 auf Grundlage der „Allgemeinverfügung zum Vollzug des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) Vollzug des Ladenschlussgesetzes (LadSchlG)“ vom 16.03.2020
2. b)in der Zeit vom 31.03.2020 bis zum 20.04.2020 auf Grundlage der „Bayerische Verordnung über Infektionsschutzmaßnahmen anlässlich der Corona-Pandemie (Bayerische Infektionsschutzmaßnahmenverordnung)“ des beklagten Landes in der jeweils geltenden Fassung, sowie
3. c)in der Zeit vom 16.12.2020 bis zum 23.04.2021 auf Grundlage der „Bayerische Infektionsschutzmaßnahmenverordnung“ des beklagten Landes in der jeweils geltenden Fassung verursacht wurden. 61 Mit Schriftsatz vom 20.09.2024 (Bl. 332 f.) wurde der Klageantrag in Ziffer 1) auf der Basis von korrigierenden Berechnungen im Rahmen einer von der Klägerin in Auftrag gegebenen gutachterlichen Stellungnahme der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft ... auf einen Betrag von 41.240.000 € reduziert und die Klage hinsichtlich der ursprünglichen, darüber hinausgehenden Entschädigungsansprüche zurückgenommen. 62 Der Beklagte beantragt Klageabweisung. 63 Der Beklagte trägt vor, die in den beanstandeten Allgemeinverfügungen bzw. Rechtsverordnungen vorgenommenen Betriebsschließungen seien zur Eindämmung der Covid 19 Pandemie geeignet, erforderlich und verhältnismäßig gewesen. Die Entscheidungen seien auch auf ausreichender Tatsachengrundlage getroffen worden. 64 Bestritten werde, dass die Kunden der klägerischen Warenhäuser auf alternative Einkaufsmöglichkeiten ausgewichen seien; denn diese seien aufgrund der teureren Preise mit dem Niedrigpreissegment der klägerischen Unternehmungen nicht vergleichbar und damit für deren Kunden nicht attraktiv. 65 Der Beklagte bestreitet zudem, dass es infolge der Besonderheiten des Geschäftsbetriebs der klägerischen Unternehmen zu massiven Verschiebungen bei den Warenflüssen gekommen sei, die immer noch bestünden, ebenso die von der Klägerin geltend gemachten besonderen Schwierigkeiten beim Onlinehandel und bei click & meet, insbesondere im Hinblick auf ihre Kundenstruktur, ihr Handelskonzept und ihr Preissegment. 66 Die Regelungen seien nicht unklar gewesen; Kaufhäuser hätten während des Lockdowns I ihre Lebensmittelabteilungen nur bei Schließung der übrigen off-house-Bereiche öffnen können. Bei Mischbetrieben wie Lebensmittelgeschäften mit non-food-Sortiment habe das Schwerpunktprinzip gegolten, d.h. diese durften insgesamt öffnen und das gesamte Sortiment zum Verkauf anbieten, wenn der Schwerpunkt der Tätigkeit im erlaubten Bereich gelegen habe. 67 Dieses sog. Schwerpunktprinzip sei zwar in der Allgemeinverfügung vom 16.03.2020 und der (1.) BayIfSMV nicht ausdrücklich festgeschrieben gewesen, habe sich aber aus der jeweils gültigen Fassung der hierzu in den FAQ des StMGP veröffentlichten Positivliste ergeben. Es sei insofern auf die Privilegierung des Sortiments abgestellt worden und nicht auf die Art der Ladengeschäfte. 68 Der Betrieb entsprechender Abteilungen sei im Übrigen vom Beklagten untersagt worden. 69 Insofern sei auch nie unklar gewesen, was zum Lebensmittelhandel gehöre und was nicht. Vollzugsprobleme habe es nicht gegeben. Die Regelungen waren nach Auffassung des beklagten Landes wie folgt zu verstehen: Während des „Lockdowns II“, also in der Zeit vom16.12.2020 bis einschließlich 22.04.2021, war für nach der jeweiligen Fassung des § 12 Abs. 1 Satz 2 11. BayIfSMV bzw. des § 12 Abs. 1 Satz 2 12. BayIfSMV zulässigerweise geöffnete Geschäfte ausdrücklich geregelt, dass der Verkauf von Waren, die über das übliche Sortiment des jeweiligen Geschäftes hinausgingen, untersagt war (§ 12 Abs. 1 Satz 3 11. BayIfSMV bzw. § 12 Abs. 1 Satz 3 12. BayIfSMV). Dagegen war keine gesonderte Regelung mehr für Kaufhäuser enthalten, sondern nur mehr für Einkaufszentren (§ 12 Abs. 1 Satz 5 11. BayIfSMV bzw. § 12 Abs. 1 Satz 5 12. BayIfSMV). Für Mischbetriebe – worunter grundsätzlich auch Kaufhäuser fielen – galt jedoch wiederum das oben dargestellte sog. Schwerpunktprinzip, welches sich auch für die Zeit vom 16.12.2020 bis einschließlich 22.04.2021 nicht ausdrücklich aus der jeweiligen Fassung des § 12 Abs. 1 11. BayIfSMV bzw. § 12 Abs. 1 12. BayIfSMV, sondern aus der jeweils gültigen Fassung der hierzu in den FAQ des StMGP veröffentlichten Positivliste ergab. Für Großbetriebsformen – worunter u.a. SB-Warenhäuser fielen – war in den Fassungen der o.g. Positivliste vom 16.12. und 21.12.2020 sowie vom 10.01. und 15.01.2021 jedoch eine Ausnahme von der Mischbetriebsregelung vorgesehen. Diese galt für Großbetriebsformen nicht, wenn nicht erlaubte Sortimente in eigenen, gut abgrenzbaren Abteilungen des Betriebs angeboten wurden. Diese Abteilungen waren vollständig zu schließen, jedoch konnten gut abgrenzbare Lebensmittelabteilungen geöffnet bleiben. In den späteren Fassungen der im relevanten Zeitraum bis 22.04.2021 veröffentlichten Positivlisten war die Sonderausnahme von der Mischbetriebsregelung für Großbetriebsformen nicht mehr enthalten, so dass für die weitere Geltungsdauer der 11. BayIfSMV und die 12. BayIfSMV bis 22. April 2021 die dargestellte Mischbetriebsregelung auch auf Großbetriebsformen anwendbar war. Für diesen Zeitraum durften diese daher insgesamt öffnen und das gesamte Sortiment zum Verkauf anbieten, wenn der Schwerpunkt der Tätigkeit im erlaubten Bereich lag. Lag der Schwerpunkt der Tätigkeit dagegen im nicht erlaubten Bereich, durfte ausschließlich der erlaubte Teil weiterverkauft werden. 70 Die Einhaltung der genannten Vorschriften sei durch Kontrollen der für den Vollzug des IfSG zuständigen Kreisverwaltungsbehörden sowie der Polizei sichergestellt worden (§ 65 S. 1 ZustV). Soweit die Klägerin meint, dass Discounter und andere ihre Privilegierung missbraucht hätten, um weiteres Sortiment anzubieten, habe die Beklagte dem durch Überwachungsmaßnahmen gegengesteuert. 71 Nicht nachvollziehbar und falsch sei die Annahme der Klagepartei, bei Öffnung des gesamten Einzelhandels wären die Infektionszahlen insgesamt niedriger gewesen. Zum einen hätten sich nicht alle Kunden der nicht geöffneten Kaufhäuser in die privilegierten Geschäfte begeben, sodass schon die Prämisse falsch sei, dass sich dieselbe Anzahl von Kunden durch die Regulierung auf wenige privilegierte Ladengeschäfte verteilt und sich dort die Konzentration der Kundenkontakte erhöht habe. Ferner hätte eine unbeschränkte Öffnung im Einzelhandel auch nicht zu Kontaktverringerungen durch verminderte Konzentrationen in den Ladengeschäften beigetragen, sondern vielmehr die Kontaktmöglichkeiten erhöht, indem die Fläche hierfür angeboten wird. Denn viele und große Verkaufsflächen zögen auch deutlich mehr Kundschaft an. Während der beiden Lockdowns seien hingegen wegen des entsprechend geringeren Warenangebots deutlich weniger Kunden unterwegs gewesen; die Kunden hätten auf den Konsum verzichtet oder seien auf den Onlinehandel ausgewichen und hätten so die Kontakte insgesamt reduziert. 72 Bei einer hypothetisch rechtskonformen Ausgestaltung der Coronaschutzverordnungen hätten die Filialen der Klägerin ebenfalls schließen müssen, da das beklagte Land dann dem privilegierten Einzelhandel den Verkauf von non-food, die auch ... und ... führen, untersagt hätte. 73 Der Beklagte ist der Ansicht, der Schutzbereich des enteignungsgleichen Eingriffs sei nicht eröffnet, soweit dadurch durch Art. 14 GG geschützte Rechtspositionen der Zedenten betroffen seien. Es sei bereits zweifelhaft, ob die Beschränkungen der gewerblichen Tätigkeit überhaupt in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG eingreifen. Im Ergebnis sei die Situation der Klägerin, die pandemiebedingt für einen Zeitraum von wenigen Wochen bzw. Monaten Eingriffen und Einschränkungen in der Ausübung ihres gewohnten Geschäftsmodells ausgesetzt gewesen sei, nicht am Schutzbereich des Art. 14 Grundgesetz zu messen. Dies gelte auch insbesondere insoweit, als die Klägerin rügt, dass sie aufgrund ihrer Kundenstruktur keine Onlinebestellungen durchführen könne. Denn dies sei eine Auswirkung der spezifischen Ausgestaltung des Kundenstamms der Klägerin. Eine Rechtsordnung könne nicht auf jeden einzelnen Betrieb und dessen konkrete Ausgestaltung Rücksicht nehmen. Wenige Wochen dauernde Erschwernisse in Betriebsabläufe seien trotz ihrer unstreitig vorhandenen wirtschaftlichen Auswirkungen keine rechtlich relevanten Eingriffe. Das gelte auch dann, wenn man unterstelle, dass es durch die Schließung des non-food-Einzelhandels im privilegierten Einzelhandel ein geringes Umsatzplus und einen geringen Zusatzzuwachs gegeben haben sollte. Möglicherweise seien kontaktintensive Bereiche des Wirtschaftslebens durch die Möglichkeit einer Pandemie und darauf antwortende staatliche Infektionsschutzmaßnahmen „vorgeprägt“ und hätten damit auch länger andauernde Schutzmaßnahmen hinzunehmen. Insoweit seien mögliche Umsatzeinbußen der Unternehmen der Klägerin auch nicht zwingend auf die Untersagung zurückzuführen mit der Folge, dass diese staatlichem Handeln zugerechnet werden könnten; vielmehr habe sich die Gefahr der Pandemie realisiert. 74 Auch habe der BGH bislang stets eine Haftung für legislatives und weitestgehend auch für normatives Unrecht abgelehnt. Ein Anspruch aus enteignungsgleichem Eingriff bestehe deswegen nicht, weil dieses Institut nicht bei legislativem Unrecht eingreife und die vom BGH zur Ablehnung der Haftung für legislatives Unrecht entwickelte Argumentation im vorliegenden Fall auch auf untergesetzliche Regelungen anzuwenden sei; die Anwendbarkeit der Grundsätze sowohl des enteignungsgleichen wie auch des enteignenden Eingriffs widerspreche im vorliegenden Fall dem Grundsatz der Gewaltenteilung, der die grundlegenden Entscheidungen über die Verwendung staatlicher Mittel, die zum Kern der parlamentarischen Rechte in einer Demokratie gehören, dem Haushaltsgesetzgeber übertragen habe. Diesem würde die freie Entscheidungskompetenz aus der Hand genommen. Für die Auswirkung auf den Entscheidungsspielraum des parlamentarischen Gesetzgebers sei es dabei unerheblich, welche Rechtsform der als entschädigungspflichtig angesehene staatliche Akt habe. Die Gewährung von Ausgleichsansprüchen durch die Zivilgerichte würde hier im Ergebnis darauf hinauslaufen, dass das den hoheitlichen Eingriff betreffende Gesetz kraft Richterrecht um eine Klausel für Ausgleichsleistungen ergänzt wird. Eine solche Befugnis stehe der Judikative nicht zu. 75 Im Ergebnis seien Maßnahmen zur Bekämpfung der Pandemie grundsätzlich unter dem Gesichtspunkt der Artikel 14 und 12 GG entschädigungslos hinzunehmen. 76 Die Maßnahmen seien überdies nicht rechtswidrig gewesen. Sie hätten einem legitimen Zweck gedient, nämlich dem Schutz des Lebens und der Gesundheit von Menschen und dem Erhalt der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems. 77 Sie hätten auch auf ausreichenden und vertretbar bewerteten Erkenntnissen beruht. Anhand der vorliegenden Erkenntnisse, unter Berücksichtigung der Gesetzgebungsverfahren (u.a. auch zur „Bundesnotbremse“, der Beobachtung der gesamten Diskussion, durch Anhörung von Sachverständigen und Beobachtung der öffentlichen Diskussion habe der Beklagte für seine Entscheidungen alle relevanten Fakten zusammengetragen. Zu berücksichtigen sei insoweit, dass die wissenschaftlichen Erkenntnisse, auf die die Maßnahmen gestützt werden, die Eingriffe in Grundrechte bewirken, fortlaufend gewonnen, aufbereitet und auch korrigiert werden können und müssten. Der Gesetzgeber habe mit der Aufgabenzuweisung an das RKI (RKI) nach § 4 Abs. 1 IfSG institutionell dafür Sorge getragen, dass die zur Beurteilung von Maßnahmen zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten benötigten Informationen erhoben und evaluiert worden seien. Das RKI habe die Gesundheitsgefahren aufgrund der epidemischen Lage noch im Lagebericht vom 22.04.2021 als sehr hoch eingeschätzt. Die damaligen Erkenntnisse gestatteten nach einhelliger Auffassung der sachkundigen Dritten keine eindeutigen Aussagen zur exakten Wirksamkeit verschiedener Schutzmaßnahmen. Der Normgeber müsse im Übrigen nicht erst dann tätig werden, wenn die Tatsachengrundlage für eine beabsichtigte Regelung in der Wissenschaft übereinstimmend als gesichert bewertet werde. Dies sei auch Auffassung des Bundesverfassungsgerichts in seiner Entscheidung zur „Bundesnotbremse“ gewesen. 78 § 12 Abs. 1 der 11. und 12. BayIfMV sei verhältnismäßig. Für die Eignung zum Schutz vor der unbegrenzten Ausbreitung des Coronavirus sei es nicht erforderlich, dass der Erfolg gesichert erscheine, es genüge die Möglichkeit der Zweckerreichung. Mit der Einstufung als Katalogmaßnahme gemäß § 28 Abs. 1 Nummer 14 IfSG habe der Gesetzgeber die Schließung des Einzelhandels als grundsätzlich geeignet typisiert. Denn das Schließen des Einzelhandels sei insbesondere dazu geeignet gewesen, das Zusammenkommen von Menschen dort zu verhindern und drohende Infektionsketten zu unterbrechen, wo es, wie auch im stationären Einzelhandel, zu Kontakten komme; dies gelte auch dann, wenn die Infektionsgefahr im Einzelhandel im Vergleich zu anderen Orten unterdurchschnittlich hoch sei. 79 In Bezug auf die Erforderlichkeit der Schutzmaßnahme bestehe eine Einschätzungsprärogative des Normgebers. Die Ergebnisse der Prognose müssten einleuchtend begründet und plausibel sein. In der Begründung zur 11. BayfsMV habe der Verordnungsgeber nachvollziehbar dargelegt, dass sich das Infektionsgeschehen trotz der vorangegangenen 8., 9. und 10. Maßnahmenverordnung vor allem seit Anfang Dezember 2020 erheblich zugespitzt habe. Gerade im Ladengeschäft komme es erfahrungsgemäß zu zahlreichen zufälligen Kontakten unterschiedlichster Personen. Die Schließung von Ladengeschäften könne daher die Infektionsdynamik eingrenzen. 80 Dem Verordnungsgeber stehe ebenso wie dem Normgeber im Falle von prognostischen Entscheidungen ein Spielraum für die Beurteilung sowohl der Eignung als auch der Erforderlichkeit und Angemessenheit zu, zweifelsfreie empirische Nachweise der Wirkung oder der Wirksamkeit der Maßnahmen seien dabei nicht zwingend vorausgesetzt. 81 Die gesetzgeberische Prognose über die Wirkung der Maßnahmen unterliege lediglich einer verfassungsgerichtlichen Vertretbarkeitskontrolle. Für den Verordnungsgeber könne insoweit nichts anderes gelten, auch dessen Einschätzungsspielraum sei nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar. 82 Die Maßnahmen seien auch geeignet gewesen. Damit die Maßnahmen des Schutzkonzepts insgesamt ineinandergreifen und in der Fläche funktionieren, habe auch der non-foodEinzelhandel geschlossen werden müssen. 83 Das Abstellen auf Inzidenz als Grundlage der Entscheidung sei nicht überschießend, sondern sachgerecht. § 28 IfSG sei nach Inkrafttreten im November 2020 kontinuierlich geändert und angepasst worden. Allein, dass bei fortschreitender Pandemie sich auch Konzepte weiterentwickelten, spreche nicht dafür, dass frühere Konzepte nicht vertretbar gewesen seien. 84 Die Schutzmaßnahmen seien auch angemessen gewesen. Sie seien übergangsweise im Hinblick auf die gesellschaftliche Situation veranlasst gewesen und müssten im Rahmen dieser besonderen Situation bewertet werden, auch in Abwägung zum Gesundheitsschutz. Der Wesenskern der Eigentumsfreiheit sei nicht betroffen, eine wirtschaftliche Entfaltung sei nur kurzfristig nicht unbeschränkt möglich gewesen. Zudem habe der Beklagte freiwillig finanzielle Hilfen angeboten. 85 Die Maßnahmen verstießen auch nicht gegen das in Art. 3 GG verankerte Gebot der Folgerichtigkeit und Systemgerechtigkeit. Denn der Verordnungsgeber sei nach § 28 Abs. 6 Satz 2 und 3 IfSG gehalten gewesen, die soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Bedeutung der zu regelnden Sachverhalte zu berücksichtigen. Dem habe er durch seine Ausnahmeregelungen auch entsprochen. Bei der Ausrichtung der Lockerung der Schutzmaßnahmen orientiere sich der Gesetzgeber nicht allein am epidemiologischen Gefahrengrad, sondern auch an bestimmten Aspekten des gesamtgesellschaftlichen Zusammenlebens, welche bei Lockerungen mehr oder weniger bedacht und gewichtet werden könnten. Eine sachwidrige Ungleichbehandlung liege daher auch nicht in der Privilegierung von Blumenfachgeschäften, Gärtnereien, Baumschulen oder Friseuren. Diesbezüglich habe ein Versorgungsinteresse in der Bevölkerung bestanden, das unter Abwägung der infektionshygienischen Risiken in diesen Sparten des Einzelhandels überwogen habe. 86 Auch die 12. BayIfSMV verstoße nicht gegen Art. 3 GG. Denn die Regelungen hinsichtlich der Inzidenzen, der Hygienemaßnahmen, der PCR-Tests und der Abholung vorbestellter Waren in Ladengeschäften sei grundsätzlich für alle Ladengeschäfte mit Kundenverkehr gleich gewesen. Eine Privilegierung von Ladengeschäften zur Deckung des täglichen Lebensbedarfs habe nur noch oberhalb einer Inzidenz von 200 bestanden. Damit sei einem im Vergleich zur Lage der vorangegangenen Lockerungen wieder deutlich bedrohlicheren Infektionsgeschehen Rechnung getragen worden. 87 Die unterschiedliche Behandlung von Lebensmittelgeschäften sei dadurch gerechtfertigt, dass für die allgemeine Bevölkerung ein regelmäßiges Bedürfnis bestehe, ad hoc und ohne weitere Maßnahmen Lebensmittel erwerben zu können. 88 Im Übrigen seien die angegriffenen Regelungen der 11. und 12. BayIfSMV zu keinem Zeitpunkt von der Rechtsprechung bezogen auf die Anordnungen der Betriebsschließungen in § 12 Abs. 1 Satz 1 für rechtswidrig angesehen worden. Das Bundesverfassungsgericht habe vielmehr eine Verfassungsbeschwerde hierzu nicht zur Entscheidung angenommen, nachdem der BayVGH einen Eilantrag abgelehnt hatte. Hierzu wäre ein Hauptsacheverfahren nach § 47 Abs. 1 Nr.2 VwGO in Verbindung mit Art. 5 BayAGVwGO, Antrag auf verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle, einzuleiten gewesen, zumal dieser auch gegen eine bereits aufgehobenen Norm zulässig sei, die aufgrund kurzfristiger Geltung angelegt war und wegen Zeitablaufs außer Kraft getreten ist. 89 Die Begrifflichkeiten, insbesondere des Lebensmittelhandels, seien auch nicht zu unbestimmt gewesen. Der Verordnungsgeber habe vielmehr durchaus auf die Sortimentsbezogenheit der betroffenen Unternehmen reagiert und insbesondere nicht Unternehmen mit Lebensmittelabteilungen grundsätzlich hinsichtlich aller angebotenen Waren privilegiert, sondern in beiden Lockdowns differenzierter Regelungen nach dem Schwerpunktprinzip beschlossen. 90 Soweit man (entgegen dieser Ansicht) einen Verstoß gegen das Gleichheitsgebot annehmen würde, bestünde im übrigen kein ursächlicher Zusammenhang zwischen dem Verstoß und den durch die Betriebsschließungen entstandenen Umsatzverlusten. Wäre die Verordnung nämlich gleichheitswidrig gewesen, wäre eine gerichtliche Korrektur dieser Entscheidung dahingehend, dass das Verbot wegen des Verstoßes gegen den Gleichheitsgrundsatz aufgehoben wird, keineswegs zwingend. Diese käme nur dann in Betracht gekommen, wenn das normative Ermessen des Verordnungsgebers rechtmäßig nur in einem bestimmten Sinne ausgeübt werden könnte und sich mit Sicherheit annehmen lasse, dass der Verordnungsgeber bei Problembewusstsein den Anforderungen des Gleichbehandlungsgebots gerade in diesem Sinne Rechnung tragen würde. 91 Im vorliegenden Fall hätte der Verordnungsgeber im Falle einer Außervollzugsetzung des § 12 der 11. oder 12. BayIfSMV nicht weitere Ausnahmen für zahlreiche Einzelhändler aufgenommen oder den Einzelhandel komplett freigegeben. Dies wäre infektionsschutzrechtlich unvertretbar gewesen. Allenfalls wären bestimmte Ausnahmen und / oder der Auffangtatbestand für die sonstigen, für die tägliche Versorgung unverzichtbaren Ladengeschäfte gestrichen worden. 92 Die Frage, ob eine Behörde den Verwaltungsakt bei ordnungsgemäßer Ausübung des ihr zustehenden Ermessens rechtmäßig hätte erlassen können, betreffe nicht den Einwand des rechtmäßigen Alternativverhaltens, sondern bereits die vorgelagerte Frage des Kausalzusammenhangs zwischen der Amtspflichtverletzung und dem Schaden, für die der Antragsteller die Darlegungs- und Beweislast trage. 93 Die Kammer hat am 23.10.2024 mündlich zur Sache verhandelt. Hinsichtlich des Sach- und Streitstands wird ergänzend auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung so wie auf die Schriftsätze der Parteivertreter inklusive Anlagen Bezug genommen. Entscheidungsgründe A. 94 Die zulässige Klage erweist sich als unbegründet. 95 I. Die Klage ist zulässig. Die Zuständigkeit des Landgerichts München I ergibt sich aus §§ 71 Abs. 2 Nr. 2 GVG, § 18 ZPO. Die Zulässigkeit erstreckt sich auch auf den Feststellungsantrag. Insoweit hat die Klägerin ihren nur sehr kursorischen schriftsätzlichen Vortrag dahingehend, dass sich die Betriebsschließungen und Betriebsbeschränkungen auch in Zukunft vermögensmindernd auswirken können, in der mündlichen Verhandlung durch den Hinweis ergänzt, dass ihre Unternehmen der Möglichkeit einer Rückforderung von pandemiebedingten Mietnachlässen ausgesetzt sein könnten, sodass das Vorliegen eines rechtlichen Interesses an alsbaldiger Feststellung möglicher Entschädigungsansprüche gemäß § 256 Abs. 1 ZPO zumindest hinsichtlich materieller Entschädigungsansprüche ausreichend dargelegt ist. 96 II. In der Sache erweist sich die Klage jedoch als unbegründet. Der Klagepartei steht der geltend gemachte Anspruch unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt zu. 1. Ansprüche auf gesetzlich geregelter Grundlage 97 Die grundsätzlich vorrangig gegenüber den auf richterliche Rechtsfortbildung beruhenden Instituten des enteignenden und enteignungsgleichen Eingriffs zu prüfenden gesetzlich geregelte Anspruchsgrundlagen für den Ersatz von Schäden aufgrund staatlicher infektionsschutzrechtlicher Maßnahmen erfassen die vorliegend geltend gemachten Schäden nicht. Diese ergeben sich weder aus dem Infektionsschutzgesetz (dazu Ziffer 1.1) noch aus § 87 Abs. 1 PAG i.V.m. Art. 11 LStVG (dazu Ziffer 1.2) oder aus dem allgemeinen Amtshaftungsanspruch gemäß § 839 Abs. 1

(1925); BeckRS 1987, 31069595; vgl. auch Engelhardt VersR 1989, 1221

(1223).). Das insoweit zumindest gewisse Erfolgsaussichten bestanden, zeigt alleine schon die von der Klägerin herbeigeführte Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes. Insoweit durfte die Klägerin die Ergreifung gerichtlicher Schritte nicht unterlassen bzw. bis zur Entscheidung in Bezugsverfahren zurückstellen; denn damit hat sie eine rechtliche Überprüfung der von ihr gerügten Fehlerhaftigkeit der Allgemeinverfügung und der BayIfSMV vom 27.03.2020 durch die bayerischen Verwaltungsgerichte, insbesondere auch eine Berücksichtigung der von ihr betonten besonders erschwerenden Umstände für die klägerischen Unternehmen ... und ... , bewusst unmöglich gemacht. Sowohl nach dem Rechtsgedanken des § 254

(1)Im Erlasszeitpunkt bestand für die angegriffenen Regelungen des Lockdowns I eine ausreichend gesicherte Tatsachengrundlage. 120 Die gesetzgeberische Prognose über die Wirkung der Maßnahmen unterliegt lediglich einer verfassungsrechtlichen Vertretbarkeitskontrolle. Dem Verordnungsgeber steht insoweit ebenso wie dem Normgeber im Falle von prognostischen Entscheidungen ein Spielraum für die Beurteilung sowohl der Eignung als auch der Erforderlichkeit und Angemessenheit zu. Zweifelsfreie empirische Nachweise der Wirkung der Maßnahmen sind dabei nicht zwingend vorausgesetzt. Auch der Bayerische Verfassungsgerichtshof hob wiederholt die Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers hervor, die angesichts der unsicheren Erkenntnislage für die Bewertung der Gefahrenlage und Ausgestaltung des Schutzkonzepts zuzugestehen ist. Die Einschätzung und die Prognose der dem einzelnen oder der Allgemeinheit drohenden Gefahren sind rechtlich nur darauf zu überprüfen, ob sie auf einer hinreichend gesicherten Grundlage beruhen. Je nach Eigenart und Bedeutung der auf dem Spiel stehenden Rechtsgüter und der Möglichkeiten des Gesetzgebers, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, kann die verfassungsgerichtliche Kontrolle dabei von der bloßen Evidenzüber eine Vertretbarkeitskontrolle bis zu einer intensivierten inhaltlichen Kontrolle reichen. Sind wegen der Unwägbarkeiten der wissenschaftlichen Erkenntnislage die Möglichkeiten des Gesetzgebers begrenzt, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, genügt es, wenn er sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung der ihm verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten orientiert. Dieser Spielraum gründet auf der dem demokratisch legitimierten Gesetzgeber vom Grundgesetz zugewiesenen Verantwortung dafür, Konflikte zwischen hoch- und höchstrangiger Interessen trotz ungewisser Lage zu entscheiden (vgl. u.a. BayVerfGH, Entscheidung vom 28.01.2022 – Az.: Vf. 65-VII-21 –; BVerfG 1 BvR 781/21, RN., 171ff.) . 121 Aus den täglichen Lageberichten des RKI s (“RKI“, abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Archiv_Maerz.html) geht hervor, dass im Zeitraum der Geltungsdauer der Allgemeinverfügung ein Anstieg laborbestätigter Infektionen in Deutschland von 8198 (Lagebericht des RKI vom

1. März 2020) auf 57.298 (Lagebericht des RKI vom
2. März 2020) zu verzeichnen war. In diesem Zeitraum stieg die Zahl der in Deutschland registrierten an COVID-19 verstorbenen Personen von 12 auf 455 an. Es handelte sich nach Einschätzung des RKI weltweit und in Deutschland um eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation mit zum Teil schweren, auch tödlichen Krankheitsverläufen. Die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung wurde im Lagebericht vom
3. März 2020 zunächst insgesamt noch als mäßig, ab dem
4. März 2020 insgesamt als hoch eingestuft. Die Belastung des Gesundheitswesens wurde abhängig von der regionalen Verbreitung der Infektionen, den vorhandenen Kapazitäten und den eingeleiteten Gegenmaßnahmen (Isolierung, Quarantäne, soziale Distanzierung) als möglicherweise örtlich sehr hoch eingeschätzt. Bei der vom RKI ermittelten geographischen Verteilung der Fälle lag Bayern während des Geltungszeitraums der Allgemeinverfügung neben BadenWürttemberg und Nordrhein-Westfalen deutschlandweit vorne. Im Lagebericht vom
5. März 2020 ist Bayern als das Bundesland mit den meisten bestätigten COVID19-Fällen ausgewiesen. Laut der Begründung der Allgemeinverfügung waren Infektionen mit SARS-CoV-2 bei Erlass der Verfügung bereits bayernweit in allen Regierungsbezirken zu verzeichnen. 122 Die Risikoeinschätzung der ECDC vom
6. März 2020 (abzurufen unter: https://www.ecdc.europa.eu/en/publications-data/rapid-risk-assessment-novelcoronavirus-disease-2019-covid-19-p& emic-increased) erkannte angesichts der weltweit und europaweit raschen Ausbreitung, deren Tempo zunahm, einen Bedarf an sofortigen gezielten Maßnahmen. Die Geschwindigkeit, mit der COVID-19 nationale Epidemien verursachen könne, sobald die Übertragung innerhalb der Gemeinschaft festgestellt sei, zeige, dass es in einigen Wochen oder sogar Tagen wahrscheinlich sei, dass ähnliche Situationen wie in China und Italien in anderen Ländern der EU zu beobachten seien. Es gebe keine Impfstoffe und wenig Beweise für die Wirksamkeit potentieller therapeutischer Wirkstoffe. Darüber hinaus gebe es vermutlich keine bereits bestehende Immunität in der Bevölkerung gegen das neuartige Coronavirus, sodass anzunehmen sei, dass jeder in der Bevölkerung anfällig sei. Das Risiko, dass die Kapazitäten des Gesundheitssystems in den kommenden Wochen überschritten würden, werde als hoch angesehen. Die Situation entwickle sich sehr schnell und ein rascher, proaktiver und umfassender Ansatz sei unerlässlich, um die Übertragung zu verzögern, da die Eindämmung der Übertragung auf lokale Epidemien nicht mehr als machbar erachtet werde. 123

(2)Auch der Einwand der Klägerin, es liege ein Ermessensfehlgebrauch oder Ermessensmissbrauch vor, weil der Beklagte den Sachverhalt nicht ausreichend ermittelt und nicht alle entscheidungserheblichen Tatsachen in seine Prüfung einbezogen habe, bleibt im Ergebnis ohne Erfolg. 124 Zwar hat der Beklagte insbesondere hinsichtlich des Lockdowns I allenfalls kursorisch dargelegt, auf welche Quellen er sich beim Erlass der Allgemeinverfügung und der nachfolgenden Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmen-Verordnung vom 27.03.2020 gestützt hat; die streitgegenständliche Ermessensentscheidungen lassen sich jedoch unter Heranziehung ihrer Begründung in der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung und allgemein verfügbarer Quellen hinreichend nachvollziehen. Für eine „Unterlegung und Validierung“ „sämtlicher, sorgfältig zusammenzustellender Umstände“ mit „externer Expertise“, wie sie offenbar den Vorstellungen der Klagepartei entspricht, wäre nach Überzeugung der Kammer im Übrigen angesichts der pandemischen Notlage auch gar keine Zeit gewesen; das Gericht geht vielmehr davon aus, dass sich der Beklagte insbesondere von der Lageeinschätzung des RKI hat leiten lassen, deren Wortwahl sich in der Begründung der Allgemeinverfügung wiederfindet, und auch die Einschätzungen der ECDC und der WHO zugrunde gelegt hat. Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte die Allgemeinverfügung ohne hinreichende wissenschaftliche Grundlage quasi „ins Blaue hinein“ getroffen und daher willkürlich gehandelt haben könnte, sieht die Kammer nicht (vgl. zur Tatsachengrundlage der Allgemeinverfügung insgesamt: VG München, Urteil vom

1. November 2022 – M 26b K 20.1221 –). 125 Soweit die Klägerin mit Nichtwissen bestreitet, dass der Beklagte von ihm zitierte wissenschaftliche Entscheidungen zur Kenntnis genommen bzw. in seine Prognoseentscheidungen einbezogen hat, und dies damit begründet, dass die entsprechenden Stellungnahmen zum Zeitpunkt des Lockdowns I nicht vorlagen, vermag dies insbesondere hinsichtlich der Lageberichte des RKI nicht zu überzeugen. Denn wie aus dem Beschluss des BayVGH im Eilverfahren 20 CS 20.611 vom 30.3.2020 unter Rn. 21 ersichtlich ist, waren auch seinerzeit die aktuellen Situationsberichte des RKI allgemein verfügbar. 126 Die Rüge, der Erlass der Regelungen sei auf der Basis einer nicht ausreichend gesicherten Tatsachengrundlage erfolgt, geht für den Zeitraum des Lockdowns I im übrigen auch deshalb fehl, weil das Sars-Cov-2 -Virus (im folgenden: Coronavirus) gerichtsbekannt weltweit erstmalig im Spätherbst 2019 in Wuhan/China aufgetreten ist und die ersten Ansteckungsfälle in Deutschland erst am
2. Januar 2020 diagnostiziert wurden. Vor diesem Hintergrund konnten im Zeitpunkt des Erlasses der Allgemeinverfügung bzw. der bayerischen InfektionsschutzmaßnahmenVerordnung im März 2020 gesicherte, detaillierte wissenschaftliche Erkenntnisse über das Verbreitungspotenzial im Einzelhandel und die Wirksamkeit einzelner sortimentsbezogener Schließungsmaßnahmen allein schon deswegen nicht berücksichtigt werden, weil die hierfür erforderlichen empirischen Daten noch gar nicht wissenschaftlich erhoben waren, und zu diesem Zeitpunkt auch noch gar nicht hätten erhoben, geschweige denn ausgewertet werden können. Dass es aber prinzipiell auch im Einzelhandel zu Ansteckungen kommen kann, stand und steht außer Zweifel und wird letztlich auch von der Klägerin zugestanden. Einzubeziehen ist insoweit nicht nur das Ansteckungspotential im Laden selbst, sondern auch auf dem Weg dorthin, insbesondere in öffentlichen Verkehrsmitteln. Im Spätwinter und Frühjahr 2020 standen noch nicht einmal in ausreichendem Umfang FFP2 – Masken zur Verfügung, um der Bevölkerung zumindest einen gewissen Schutz vor Ansteckung zu bieten (vgl. www.tagesschau.de/inl& /corona-masken-bestellungen100.html). Aus Sicht der Verwaltungsbehörden bestand zum damaligen Zeitpunkt gerichtsbekannt eine sich zuspitzende pandemischen Notlage aufgrund eines neuen und bis dato unbekannten, durch Tröpfcheninfektion von Mensch zu Mensch übertragbaren Virus. Es darf in dem Zusammenhang daran erinnert werden, dass zum Zeitpunkt des Erlasses der Allgemeinverfügung im italienischen Bergamo bereits Armeelaster benötigt wurden, um ausreichende Kapazitäten für den Abtransport der an Sars -Cov 2 Verstorbenen sicherzustellen (vgl. www.tagesschau.de/ausl& /europa/italien-bergamo-corona-ausbruch-101.html). 127 Eine solche Situation galt es um jeden Preis zu vermeiden; das Ansteckungsrisiko möglichst weitgehend einzudämmen, in dem vermeidbare Kontakte insbesondere zwischen einander unbekannten Menschen soweit als irgend möglich reduziert werden, war insofern oberstes Handlungsgebot einer zuvorderst dem Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit der Bevölkerung verpflichteten Verwaltung. Auch wenn die Datenlage seinerzeit im Einzelnen noch unsicher gewesen sein mag, war der Beklagte in Anbetracht der Dringlichkeit einer Entscheidung zum Schutz hochrangiger Rechtsgüter nicht gehalten, zunächst fachwissenschaftliche Datengrundlagen zu schaffen, um die Wirksamkeit der Schutzmaßnahmen im Vorfeld im einzelnen zu evaluieren. Hierzu hätte auch gar nicht die Zeit bestanden. 128

(3)Die Regelungen im „Lockdown I“ waren auch nicht zu unbestimmt. 129 Insbesondere trifft der Vortrag der Klägerin, aufgrund einer nicht ausreichend präzisen Regelung sei es großen Verbrauchermärkten möglich gewesen, ihr nonfood-Sortiment uneingeschränkt weiter zu verkaufen, in dieser pauschalen Form nicht zu. Der Beklagte hat insoweit überzeugend dargelegt, dass sich aus den Regelungen mitnichten ergibt, dass Kaufhäuser, die Lebensmittelabteilungen hatten, insgesamt geöffnet waren und ihr gesamtes Sortiment verkaufen konnten. Das war weder zulässig noch ist es durchgeführt worden. Während des Lockdowns I, also in der Zeit vom 18.03.2020 bis einschließlich 19.04.2020, bestimmte zunächst Nr. 5 Satz 4 der Allgemeinverfügung vom

1. März 2020 in der Fassung vom
2. März 2020 und anschließend § 2 Abs. 4 Satz 4 (1.) BayIfSMV, dass die Öffnung von Einkaufszentren und Kaufhäusern nur erlaubt war, soweit die in den Bestimmungen genannten Ausnahmen (Nr. 5 Satz 2 der Allgemeinverfügung vom 16.03.2020 in der Fassung vom 17.03.2020 zw. § 2 Abs. 4 Satz 2 [1] BayIfSMV) betroffen waren. Diese Bestimmungen ermöglichten es, dass Kaufhäuser die Lebensmittelabteilung bei Schließung der übrigen Offhouse-Bereiche öffnen konnten. Im Übrigen galt bei Mischbetrieben, wie Lebensmittelgeschäften mit non-food-Sortiment, das sog. Schwerpunktprinzip, d.h. diese durften insgesamt öffnen und das gesamte Sortiment zum Verkauf anbieten, wenn der Schwerpunkt der Tätigkeit im erlaubten Bereich lag. Lag der Schwerpunkt der Tätigkeit dagegen im nicht erlaubten Bereich, durfte ausschließlich der erlaubte Teil des Sortiments weiterverkauft werden. Der Beklagte hat im Übrigen den Betrieb entsprechender Abteilungen untersagt. 130 Zwar war dieses „Schwerpunktprinzip“ in der Allgemeinverfügung vom 16.03.2020 und der (1.) BayIfSMV nicht ausdrücklich festgeschrieben, es ergab sich aber aus der jeweils gültigen Fassung der hierzu in den FAQ des StMGP veröffentlichten Positivliste. Dass es in dieser Hinsicht nennenswerte Zweifels- oder Streitfälle gegeben hätte, welche Geschäfte unter welchen Voraussetzungen öffnen oder einzelne Sortimente vertreiben dürfen, hat die Klägerin weder plausibel dargelegt, noch sind Anhaltspunkte dafür ersichtlich. In diesem Zusammenhang spielt auch die Frage der „Rechtsverbindlichkeit“ der „FAQ“ als solcher keine Rolle. Diese dienen dazu, dem Verordnungsadressaten Auslegungskriterien an die Hand zu geben, wie die Regelung zu verstehen ist, und können und sollen daher zur Auslegung der Norm herangezogen werden. Sie entfalten daher insofern immer indirekt über die Auslegung der Verordnung bzw. Allgemeinverfügung selbst eine rechtliche Wirkung. Rechtswidrigkeitsbegründende begriffliche Unschärfen ergeben sich auch nicht, soweit in Ziffer 4 S. 3 der Allgemeinverfügung von „unbedingt für die Versorgung der Bevölkerung notwendigen Geschäften“ sowie in (Ziffer 5 Satz 1 der Allgemeinverfügung) von der „Versorgung der Bevölkerung mit existenziellen Gütern“ die Rede ist. Insbesondere trifft der Vorwurf, diese (vermeintlichen) begrifflichen Unschärfen hätten in der Folge dazu geführt, dass es Unternehmen mit einem signifikanten, wenngleich gar nicht notwendigerweise überwiegenden Lebensmittelanteil wie zum Beispiel ..., ..., ..., ... , ... oder den klassischen „Tante-Emma-Läden“ möglich gewesen sei, sich auf den Standpunkt zu stellen, weiter öffnen zu dürfen und ihr gesamtes Sortiment zu verkaufen, nicht zu. Die Allgemeinverfügung spricht in Ziffer 4 Satz 1 für Ladengeschäfte des Einzelhandels ein generelles Verbot aus; Satz 2 enthält einen präzise geregelten Ausnahmekatalog, unter anderem für den Lebensmittelhandel, der nach dem Schwerpunktprinzip definiert ist. Satz 3 dehnt diesen Ausnahmekatalog auf „andere für die Versorgung der Bevölkerung unbedingt notwendige Geschäfte“ aus, soweit dies im Einzelfall aus infektionsschutzrechtlicher Sicht vertretbar ist. Hierdurch wird dem Umstand Rechnung getragen, dass der Ausnahmekatalog des Satzes 2 naturgemäß angesichts der großen Varianzbreite möglicher existenzieller Güter kaum abschließbar sein kann, und sieht insoweit die Möglichkeit einer Ausnahmegenehmigung auf Antrag vor. Satz 3 bezieht sich dabei schon dem Wortlaut nach explizit nicht auf den Lebensmittelhandel (“andere“). Dies bedeutet, dass die Möglichkeit einer Aufnahme in den Ausnahmekatalog auf Antrag nur denjenigen „unbedingt für die Versorgung der Bevölkerung notwendigen Geschäften“ vorbehalten bleiben sollte, die schon begrifflich nicht unter (schwerpunktmäßig definierten) Lebensmittelhandel fallen. Die Frage, welche Geschäfte unbedingt zur Versorgung der Bevölkerung notwendig sind, hat daher begrifflich nichts mit dem Anteil von Lebensmitteln an deren Sortiment zu tun. Denn die Möglichkeit einer Ausnahme auf Antrag bei epidemiologischen Vertretbarkeit soll gerade den Betrieb von unbedingt erforderlichen Geschäften ermöglichen, die nicht überwiegend Lebensmittel vertreiben. Auf die Frage, ob diese, wie die klägerischen Unternehmen, so gut wie gar keine Lebensmittel vertreiben oder aber einen signifikanten, wenn auch nicht überwiegenden Anteil an Lebensmittel veräußern, kommt es für die Eröffnung der Möglichkeit einer Ausnahmegenehmigung auf Antrag daher gar nicht an. Diese Möglichkeit einer Beantragung einer Ausnahme hätten die klägerischen Unternehmen genauso gehabt wie die von der Klägerin bezeichneten Konkurrenten Marktkauf, Familia, Edeka, ... , ... oder die klassischen TanteEmma-Läden, weil es im Zusammenhang mit dieser Ausnahmeregelung nur darauf ankommt, ob in diesen Geschäften im non-food-Bereich Produkte verkauft werden, die unbedingt für die Versorgung der Bevölkerung notwendig sind, und nicht darauf, wie weit der Anteil der Lebensmittel unter 50% liegt. Die klägerische Behauptung, durch die begriffliche Unschärfe werde auch Geschäften mit einem signifikanten, wenn auch nicht notwendig überwiegenden Lebensmittelanteil der Verkauf des gesamten Sortiments gestattet, geht daher in zweierlei Hinsicht fehlt: zum einen kommt es wie dargelegt, hinsichtlich der behaupteten „begrifflichen Unschärfe“ gerade nicht auf den prozentualen Anteil an Lebensmitteln an, zum anderen stand die Möglichkeit einer Ausnahme auf Antrag grundsätzlich allen Unternehmen offen, auch ... und ... ; dass diese diesen Weg, soweit ersichtlich, gar nicht erst beschritten haben, mag daran liegen, dass sich unbedingt für die Versorgung der Bevölkerung notwendige non-food-Produkte in deren Sortiment möglicherweise nicht oder jedenfalls nicht in nennenswertem Umfang finden. 131 Auch die Regelung in Ziffer 5 Satz 1, wonach in Abweichung von § 3 LadSchlG verlängerte Öffnungszeiten gestattet sind, soweit zur Versorgung der Bevölkerung mit existenziellen Gütern eine Öffnung nach Ziffer 4 gestattet wird, bringt keine relevante zusätzliche begriffliche Unschärfe mit sich. Denn sie bezieht sich schon dem Wortlaut nach nur auf die bestehenden Ausnahmen nach Ziffer 4, welche unter der Voraussetzung einer weiteren Eingrenzung auf „existenzielle“ Güter länger geöffnet haben dürfen. Die begriffliche Unterscheidung zwischen lediglich „unbedingt notwendigen Geschäften“ und „existenziellen Gütern“ ist nur für die Frage der Abweichung vom Ladenschlussgesetz relevant und kann daher ... und ... , welche schon nicht unter die Ausnahmeregelungen in Ziffer 4 fallen und damit einer kompletten Betriebsschließungen unterliegen, gar nicht betreffen. 132

(4)Soweit sich die Klage auf eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1GG stützt, erscheint bereits zweifelhaft, ob eine auf § 28 IfSG gestützte Betriebsschließung überhaupt einen Eingriff in dessen Schutzbereich begründen kann. Für das Bundesseuchengesetz hatte das Bundesverfassungsgericht diese Frage nämlich bisher ausdrücklich offengelassen (vgl. BVerfGE 57, 107) und auch für das IfSG nicht abschließend beantwortet (vgl. 1 BvR 1073/21). Denn das im Fachrecht als sonstiges Recht gemäß § 823 Abs. 1

(5)Letztlich kommt es hierauf nicht entscheidend an, da entsprechende Eingriffe jedenfalls rechtmäßig waren. Denn die Tatbestandsvoraussetzungen des § 28 Abs. 1 IfSG für den Erlass der notwendigen Schutzmaßnahmen lagen vor, die Regelungen der Allgemeinverfügung sowie der InfektionsschutzmaßnahmenVerordnung hielten sich in dessen Rahmen und die zeitlich befristete flächendeckende Untersagung der Öffnung von Ladengeschäften des Einzelhandels war auch verhältnismäßig. Zudem lag kein Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot vor. 134 Einschlägige Rechtsgrundlage war § 28 Abs. 1 Satz 1, S. 2 IfSG (zu dessen Verfassungsmäßigkeit, an der die Kammer keinerlei Zweifel hat, vgl. VG München, Urteil vom

1. November 2022 – M 26b K 20.1221). Dessen Voraussetzungen lagen vor. Es wurden in Bayern in Bezug auf die vom Coronavirus SARS-CoV-2 verursachte Krankheit COVID-19 im maßgeblichen Zeitraum Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt. Bei COVID-19 handelt es sich um eine übertragbare Krankheit (§ 2 Nr. 3 IfSG), die im Sinne von § 2 Nr. 3a IfSG als bedrohlich zu qualifizieren ist, weil sie auf Grund klinisch schwerer Verlaufsformen und ihrer Ausbreitungsweise eine schwerwiegende Gefahr für die Allgemeinheit verursachen kann (vgl. BayVGH, U.v. 4.10.2022 – 20 N 20.767 – Rn. 56 ff.). Davon durfte der Beklagte auf Grundlage der Einschätzung des Robert KochInstituts (RKI) und des European Center für Disease Prevention & Control (ECDC) vom
2. März 2020 ausgehen (vgl. hierzu VG München aaO.) 135 Sind die Tatbestandsvoraussetzungen des § 28 Absatz ein Satz 1 IfSG erfüllt, so hat die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen zu treffen. Ein Entschließungsermessen hinsichtlich des „Ob“ des Einschreitens steht ihr dabei nicht zu. Im Hinblick auf die Wahl der Mittel („Wie“) ist ein Auswahlermessen eröffnet, welches insbesondere durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz begrenzt wird. 136 Im vorliegenden Fall kommt dem Beklagten im Interesse einer effektiven Gefahrenabwehr ein weiter Ermessensspielraum zu, da zum damaligen Zeitpunkt auf unsicherer Entscheidungsgrundlage eine dringliche Entscheidung geboten war. Sind wegen Unwägbarkeiten der Erkenntnislage die Möglichkeiten begrenzt, sich ein hinreichend sicheres Bild zu machen, beschränkt sich die gerichtliche Überprüfung darauf, ob die handelnde Behörde eine sachgerechte und vertretbare Beurteilung der ihr verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten vorgenommen hat. Bei den zur Gefahrenabwehr erforderlichen prognostischen Entscheidungen kann die Beurteilung der Ermessensentscheidung nicht nach der tatsächlichen späteren Entwicklung, sondern lediglich danach erfolgen, ob aus die Behörde aus ihrer damaligen Sicht (ex ante) auf Grundlage der verfügbaren Erkenntnisse davon ausgehen durfte, dass die Prognose sachgerecht und vertretbar war. Allerdings hat die Behörde in einem solchen Fall die getroffenen Schutzmaßnahmen regelmäßig zu überprüfen bzw. zeitlich zu befristen, damit sich Unklarheiten nicht einseitig zu Lasten der Betroffenen auswirken (VG München aaO., vgl. Gerhard, IfSG,
3. Aufl. 2022, § 28 Rn. 19 ff.; BVerfG, B.v. 19.11.2021 – 1 BvR 781/21 – juris Rn. 171,186 zum Normerlass durch die Exekutive; B.v. 13.5.2020 – 1 BvR 1021/20 – juris Rn. 10 zur Bundesnotbremse). 137 Daran gemessen sind Ermessensfehler nicht ersichtlich. 138 Die unter Nr. 4 und
4. der Allgemeinverfügung und in § 2 der BayIfSMV vom 27.03.2020 angeordnete Untersagung der Öffnung von Ladengeschäften des Einzelhandels genügt dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und ist auch ansonsten ohne Ermessensfehler ergangen: 139 Die Anordnung verfolgte einen legitimen Zweck. 140 Die angeordneten Schutzmaßnahmen dienten laut der Begründung der Allgemeinverfügung dem Zweck, die Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARSCoV-2 zu verlangsamen, damit die Belastung für das Gesundheitswesen reduziert und die medizinische Versorgung sichergestellt werden konnte. Es sollte eine zeitliche und räumliche Verlangsamung der Ausbreitung von COVID-19 und eine Entkopplung von der gleichzeitig anhaltenden Influenzawelle erreicht werden, um eine Überlastung der medizinischen Versorgungssysteme zu vermeiden und damit der vorrangigen Gesundheitssicherheit der Bevölkerung (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) Rechnung zu tragen. Dabei gehörte die streitgegenständliche Einzelanordnung zu einem Maßnahmenpaket, das neben den in der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung mit Wirkung zum
5. März 2020 angeordneten Maßnahmen (Verbot von Veranstaltungen und Versammlungen, Schließung von Freizeiteinrichtungen, Gastronomie und Einzelhandel, Beschränkung von Dienstleistungen) auch weitere Maßnahmen umfasste, nämlich die mit Wirkung zum
6. März 2020 angeordnete Schließung von Schulen und anderen Kinderbetreuungseinrichtungen (Allgemeinverfügung vom
7. März 2020) sowie die zum
8. März 2020 angeordneten Ausgangsbeschränkungen (Allgemeinverfügung vom
9. März 2020 bzw. Verordnung vom
10. März 2020). All diese Maßnahmen dienten dem übergeordneten Ziel, zwischenmenschliche Kontakte auf ein notwendiges Mindestmaß zu beschränken (soziale Distanzierung). 141 Zur Erreichung dieses Zwecks war die Schließung von Ladengeschäften des Einzelhandels, die nicht für die Versorgung der Bevölkerung unbedingt notwendig waren, geeignet. Ein Mittel ist bereits dann geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Es ist nicht erforderlich, dass der Erfolg in jedem Einzelfall auch tatsächlich erreicht wird; die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (BVerfG, B.v. 10.4.1997 – 2 BvL 45/92 – juris Rn. 61; BayVGH, B.v. 7.9.2020 - 20 NE 20.1981 – juris Rn. 34; st Rspr. zuletzt BVerfG, Beschluss vom
11. November 2021 – 1 BvR 781/21 –, BVerfGE 159, 223-355, Rn. 185). Es liegt auf der Hand, dass die Schließung von Einzelhandelsgeschäften als Teil des Maßnahmenpakets „Lockdown“ in diesem Sinne geeignet war, die weitere Verbreitung des Corona – Virus einzudämmen und die Verbreitungsgeschwindigkeit zu verlangsamen. Sie trägt zur Vermeidung nicht unbedingt notwendiger Kontakte bei, indem Begegnungen von Kunden und Verkaufspersonal verhindert und die Menschen davon abgehalten werden, stark frequentierte Innenstadtbereiche aufzusuchen. Je weniger zwischenmenschliche Kontakte stattfinden, desto weniger Möglichkeiten werden eröffnet, das Virus zu übertragen. Auch das RKI, dessen fachlicher Einschätzung im Bereich des IfSG nach dem Willen des Gesetzgebers besonderes Gewicht zukommt (vgl. § 4 IfSG), und die ECDC nannten die soziale Distanzierung, zu der die Schließung von Ladengeschäften als Teil des Maßnahmenpakets Lockdown gehört, als Gegenmaßnahme zur Vermeidung der Überlastung des Gesundheitswesens (Lagebericht des RKI vom 18.3.2020, Risikobeurteilung des ECDC vom 12.3.2020). 142 Im Übrigen hat auch der Sachverständigenausschuss des Bundesministeriums für Gesundheit zur Evaluation der Rechtsgrundlagen und Maßnahmen der Pandemiepolitik nach § 5 Abs. 9 IfSG in seinem Bericht vom
12. Juni 2022 zur Wirksamkeit von Lockdown-Maßnahmen ausgeführt: Aufgrund der biologischen und physikalischen Plausibilität gebe es keinen Zweifel, dass die Reduktion enger physischer Kontakte zur Reduktion von Infektionen führe. Gerade zu Beginn einer Pandemie sei es sinnvoll, die Übertragung in der Bevölkerung, so weit es gehe, zu reduzieren und den Gesundheitssystemen den dringend benötigten Spielraum zu verschaffen. Wenn erst wenige Menschen infiziert seien, wirkten Lockdown – Maßnahmen deutlich stärker. (Bericht des Sachverständigenausschusses nach § 5 Abs. 9 IfSG vom 30.6.2022, S. 74; abrufbar unter: https://www.bundesgesundheitsministerium.de/service/begriffe-von-a-z/s/ sachverstaendigenausschuss-infektionsschutzgesetz.html). 143 Der Einwand des Klägers, es sei nicht ausreichend nachgewiesen, dass der Betrieb der Filialen von ... und ... in messbarem Umfang zur Verbreitung des Coronavirus beitrügen, verfängt nicht, da es bei der Ladenschließung als Teil des Gesamtpakets Lockdown nicht um die Verhinderung einzelner Infektionen geht, sondern um das Herunterfahren des öffentlichen und privaten Lebens und die Reduzierung nicht unbedingt erforderlicher Kontakte insgesamt (vgl. VG München aaO). Bei Pandemiebekämpfungsmaßnahmen, die im Rahmen von Schutzkonzepten ergehen, müssen gesamtgesellschaftliche Abwägungen überprüft werden. Dabei steht die Verhältnismäßigkeitsprüfung nahezu immer vor dem Problem, dass nicht genau beziffert werden kann, in welcher Höhe welche Einzelmaßnahme das Infektionsgeschehen reduzieren wird. Gemessen werden kann häufig lediglich die kombinierte Gesamtwirkung aller Maßnahmen des Schutzkonzepts. Dies führt dazu, dass auf der Ebene der Geeignetheit nur gefragt werden kann, ob das Gesamtkonzept geeignet ist, das verfolgte Gesamtziel (etwa die Reduktion der Übertragungen in einer bestimmten Höhe) zu erreichen (vgl. Kießling in: Kahl/ Ludwigs, Handbuch des Verwaltungsrechts Band,
13. Auflage 2024,
14. Verhältnismäßigkeitsprüfung). Mit anderen Worten: die Frage, ob die verfahrensgegenständliche Schließung der Filialen von ... und ... zur Pandemie Bekämpfung geeignet war, ist nicht anhand der Anzahl der (letztlich niemals genau ermittelbaren) tatsächlich hierdurch vermiedenen Ansteckungsfälle zu beurteilen, sondern daran, ob diese Betriebsschließungen im Rahmen des infektionsschutzrechtlichen Gesamtkonzepts sinnvoll erschienen. Dies ist nach Überzeugung der Kammer selbst unter Berücksichtigung des Umstands der Fall, dass Kunden von ... und ... ihren Bedarf an non-food-Artikeln während der Betriebsschließung (teilweise) durch den Einkauf in privilegierten, von den Ausnahmeregelungen erfassten Betrieben etwa des Lebensmittelhandels decken konnten. Zum einen entfällt zunächst das Ansteckungspotenzial derjenigen Kunden, die während der Betriebsschließung auf den Erwerb entsprechender non-foodProdukte gänzlich verzichtet haben. Zum anderen eröffnete die verfahrensgegenständliche Regelung den Kunden von ... und ... aber auch die Möglichkeit, ihren Bedarf an non-food-Artikeln (zumindest partiell) anlässlich eines ohnehin absolut unvermeidlichen, zwingend erforderlichen Einkaufs existenzieller Güter (wie etwa von Lebensmitteln) zu decken. Selbst diejenigen Kunden, die ihren Bedarf an bestimmten non-food-Artikeln während des Geltungszeitraums der Betriebsschließungen nicht zurückstellen konnten oder wollten, waren durch die Betriebsschließungen der Filialen der Klägerin angehalten, die Zahl ihrer Ladenbesuche reduzieren, indem sie non-food-Artikel aus Anlass des Kaufs von Lebensmitteln erwarben und dafür nicht extra ein weiteres Geschäft (etwa eine Filiale von ... oder ... ) gingen. Zwar mag der Klägerin zugestanden werden, dass nicht alle Kunden, die während der Pandemie etwa in einem Lebensmitteldiscounter non-food-Produkte erworben haben, dies auch (immer) mit dem Kauf von Lebensmitteln oder sonstigen existenziellen Gütern verbunden haben. Grundlage für die Frage, ob eine Betriebsschließung zur Verhinderung von Ansteckungen geeignet ist, muss jedoch auf das Verhalten eines vernünftigen, auf weitgehende Ansteckungsverhinderung fokussierten Konsumenten abgestellt werden; dieser wird Einkaufsvorgänge, soweit irgendwie möglich, konzentrieren und daher in aller Regel nicht – wie die Klägerin unterstellt – einen Lebensmitteldiscounter nicht extra ausschließlich zum Erwerb von non-food-Produkten besuchen, sondern diesen Einkauf vielmehr mit dem unvermeidbaren Kauf von Lebensmitteln verbinden. 144 Die Annahme der Klägerin, infolge der Schließungen der Filialen von ... und ... sei es im Lebensmittelhandel zu einer derart gesteigerten Kundenkonzentration gekommen, dass die Schließung von vornherein nicht zur Ansteckungsreduzierung geeignet, ja so kontraproduktiv gewesen sei, ist daher bereits in ihrem Ansatz verfehlt. 145 Die streitgegenständliche Maßnahme war auch erforderlich. Aufgrund der im März 2020 verfügbaren Erkenntnislage durfte der Beklagte davon ausgehen, dass ein milderes, aber gleich wirksames Mittel zur Eindämmung bzw. Verlangsamung der Ausbreitung des Corona – Virus nicht in Betracht kam. Dabei ist auch im Rahmen der Prüfungsebene der Erforderlichkeit auf das Schutzkonzept insgesamt und nicht auf Einzelmaßnahmen abzustellen. Denn auch hier kann das Schutzkonzept wiederum nur begrenzt mit anderen denkbaren Schutzkonzepten verglichen werden. Dies gilt zunächst für Konzepte, die einen anderen Regelungsansatz verfolgen, etwa eine stärkere Abschirmung von Risikogruppen (vgl. BVerfGE 159,335, Rn 131) und ggf. nicht nur auf eingreifende Maßnahmen, sondern verstärkt auf die Gewährung von Leistungs- und Aufklärungsansprüchen setzen. Auch, dass Belastungen auch auf andere hätten verteilt werden können, wird an dieser Stelle nicht berücksichtigt (BVerfGE aaO. Rn. 209ff.). Und selbst wenn man annimmt, dass ein Schutzkonzept nicht erforderlich ist, wenn es Übertragungen in größerer Anzahl als anvisiert reduzieren würde und es gleichzeitig ein Schutzkonzept gäbe, das mit weniger Maßnahmen die anvisierte Höhe erreichen würde, bliebe offen, welche Maßnahme aus dem Bündel gestrichen werden müsste (vgl. zum Abstellen auf das Gesamtkonzept im Rahmen der Erforderlichkeit Kießling aaO). 146 Sowohl RKI als auch ECDC erachteten in den oben zitierten Risikobewertungen Maßnahmen der sozialen Distanzierung für erforderlich. Demnach war wegen des schnellen Anstiegs der Fälle sofortiges gezieltes Handeln geboten. Da sofortiges und effektives Handeln geboten war, ist im Übrigen auch nicht zu beanstanden, dass der Beklagte die Beschränkung auf den Schutz von besonders gefährdeten Personen oder die Einhaltung von Hygienekonzepten oder Zutrittsbeschränkungen nicht als milderes Mittel in Betracht gezogen hat. Hygienekonzepte – auch in Kombination mit Beschränkungen der Kundenzahl im Verkaufsraum – sind nach allgemeiner Lebenserfahrung grundsätzlich weniger wirksam als die Vermeidung von Kontakten, weil sie keinen 100prozentigen Schutz vermitteln und stets fehleranfällig sind, etwa wenn zum Beispiel Schutzmasken nicht vorschriftsmäßig getragen werden. 147 Abgesehen davon waren in der Anfangsphase der Pandemie Desinfektionsmittel, Trennscheiben und Schutzmasken nicht allgemein verfügbar bzw. vorrangig für medizinisches Personal vorzuhalten (vgl. zum Ganzen VG München aaO.). Das Ziel, nicht unbedingt notwendige Kontakte zu vermeiden und ein Herunterfahren des öffentlichen Lebens zu erreichen, wäre weniger effektiv zu verfolgen gewesen, hätte man die Öffnung der Filialen der Klägerin erlaubt. Dies gilt, wie bereits im Rahmen des Geeignetheitskriteriums dargelegt, auch vor dem Hintergrund der Gestattung des Vertriebs von Mischsortimenten, etwa im Lebensmittelhandel. 148 Die Schließung der Ladengeschäfte des Einzelhandels war auch angemessen und der damit erfolgt verfolgte Zweck stand nicht außer Verhältnis zur Schwere des Eingriffs. 149 Allein auf dieser Ebene ist es zulässig, Einzelmaßnahmen aus dem aus dem Gesamtschutzkonzept der Regelung herauszulösen und ihre Verhältnismäßigkeit jeweils unabhängig voneinander zu überprüfen (vgl. Kießling aaO.). Auf diese Weise könnten Maßnahmen, die aufgrund eines krassen Missverhältnisses zwischen ihrem Beitrag zur Zielerreichung und der Belastung für die Betroffenen als unangemessen aus dem Konzept herausstechen, herausgefiltert werden (Kießling aaO.; D. Murswiek, NVwZ-Extra 5/2021, 1

(14)). 150 Ausgangspunkt für die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit ist das Gebot einer effektiven Gefahrenabwehr. Dabei haben Betroffene umso schwerer wiegende Grundrechtseingriffe hinzunehmen, je gewichtiger das zu schützende Rechtsgut und je höher die Wahrscheinlichkeit eines potentiellen Schadenseintritts ist. 151 Durch die auf wenige Wochen befristete Untersagung der Öffnung der Ladengeschäfte wurden die Betriebe der Klägerin zwar zumindest in ihrer Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) erheblich eingeschränkt. Der Berufsausübungsfreiheit des Klägers gegenüberzustellen ist das Recht auf körperlichen Unversehrtheit der Bevölkerung (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG), das zu schützen der Staat verpflichtet ist. Der Beklagte durfte davon ausgehen, dass angesichts der exponentiell ansteigenden Infektionszahlen in allen Regierungsbezirken Bayerns mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit die Gefahr einer Überlastung des Gesundheitssystems bestand. Sowohl RKI als auch ECDC schätzten das Gefährdungsrisiko für die Gesundheit der Bevölkerung als hoch und die Situation als äußerst dynamisch und ernst ein. Das neuartige Virus SARS-CoV-2 hatte sich weltweit, deutschlandweit und bayernweit binnen kurzer Zeit ausgebreitet und war in der Lage, schwere und tödliche Krankheitsverläufe zu verursachen, gegen die es weder eine Impfung noch eine spezifische Therapie gab. Die getroffenen Maßnahmen dienten dem Zweck, den steilen Anstieg der Infektionskurve abzuflachen, um die Infektionswelle in die Länge zu strecken und damit eine Überlastung des Gesundheitssystems (Ärzte, Krankenhäuser, Gesundheitsverwaltung) zu verhindern und Menschenleben zu retten. Das ECDC hatte bereits am

1. März 2020 davor gewarnt, dass sich innerhalb kurzer Zeit die Gefahr einer ähnlichen Situation wie in Italien oder China auch in anderen EUMitgliedstaaten einstellen könne, sobald es zu einer Ausbreitung des Virus in der Bevölkerung eines Landes komme. Angesichts dieser fachlich gestützten und nicht zu beanstandenden Gefahrenprognose durfte der Beklagte dem hochrangigen Schutzgut „Leben und Gesundheit der Bevölkerung“ zeitlich befristet den Vorrang vor der Berufsausübungsfreiheit (und im übrigen auch, soweit man einen Eingriff in den Schutzbereich bejaht, der Eigentumsfreiheit) der Klägerin einräumen (vgl. ebenso VG München aaO.). Denn der Eingriff war zeitlich befristet und diente dem insoweit als höherwertig einzuordnenden Ziel des Schutzes der Bevölkerung vor den schwerwiegenden Gesundheitsgefahren durch ein neuartiges, hochansteckendes und insbesondere für vulnerable Gruppen potentiell lebensgefährliches Virus. Eingriffsmildernd sind auch die von Bund und Ländern aufgelegten Soforthilfen zu bewerten. Darüber hinaus bestand die Möglichkeit, telefonisch oder online mit Kunden in Kontakt zu treten und Geschäfte ohne persönlichen Kontakt abzuwickeln, auch wenn der Klägerin insoweit zuzugestehen ist, dass dies für ihre Filialen insbesondere auch angesichts von deren Betriebsstrukturen – zumal in der Kürze der Zeit – nicht ohne weiteres möglich gewesen sein dürfte. 152 Auch ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) durch die streitgegenständlichen Anordnungen liegt nicht vor. Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet, wesentlich gleiches gleich und wesentlich ungleiches ungleich zu behandeln. Differenzierende Regelungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes angemessen sind (st. Rspr., vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom
2. März 2015 – 1 BvR 2880/11 –, juris, Rn. 38 f., m. w. N.; BVerwG, Urteil vom
3. Dezember 2016 – 8 C 6.15 –, juris, Rn. 76). Sachliche Differenzierungsgründe können sich dabei nicht nur aus dem Infektionsschutz ergeben, sondern auch aus gewichtigen Belangen des Gemeinwohls. Dies zugrunde gelegt haben die Einwände der Klägerin keinen Erfolg. 153 Denn die Klägerin verkennt den Anknüpfungspunkt für die verfahrensgegenständliche Differenzierung. Maßgeblich ist insoweit nämlich nicht, in wieweit sich die Produktsortimente von ... und ... einerseits und privilegierten Betrieben wie etwa Lebensmitteldiscountern andererseits unterscheiden, insbesondere, welche Sortimentsüberschneidungen es insoweit gibt, ob also Gegenstände wie etwa Feuerzeuge hier wie dort verkauft werden. Abzustellen ist vielmehr auf das Ansteckungspotenzial, dem Kunden beim Erwerb der entsprechenden non-food-Produkte ausgesetzt sind bzw. wären. Insoweit unterscheidet sich nämlich der Kauf eines non-food-Produkts bei ... oder ... vom Kauf desselben Produkts in einem Lebensmitteldiscounter ganz maßgeblich dadurch, dass es zum nahezu unvermeidbaren Basisansteckungsrisiko fast jeden Bürgers gehört, den Lebensmittelhandel aufsuchen zu müssen, und sich dieses Basisansteckungsrisiko allenfalls in zu vernachlässigende Weise erhöht, wenn er bei dieser Gelegenheit zusätzlich ein non-food-Produkt erwirbt. Im Gegensatz dazu schafft der Besuch in einer ... zum Zweck des Erwerbs desselben Produkts ein absolut vermeidbares Zusatzrisiko. Die Behauptung der Klägerin, die Zahl der Kundenkontakte könnte durch die Bereitstellung größerer Einkaufsflächen im Falle der Öffnung ihrer Läden entzerrt werden und wäre demgegenüber infolge der Maßnahmen des Beklagten durch die Konzentration im Einzelhandel erhöht, verkennt wie dargelegt, dass die große Mehrzahl der Kunden versuchen wird, die Deckung ihres Konsumbedarfs durch möglichst wenige Erwerbsvorgänge (inklusive des hierfür erforderlichen Anfahrtswegs) mit in der Folge möglichst wenigen unterschiedlichen Personenkontakten zu erreichen, und deswegen non-food-Produkte anlässlich des Einkaufs von Lebensmitteln und nicht im Rahmen eines zusätzlichen Einkaufsvorgangs erledigen wird. Die Annahme der Klägerin, dass es bei Offenhaltung ihrer Läden weniger Infektionen gegeben hätte, beruht auf der Fehlannahme, dass die durch die Schließung der Filialen von ... und ... verhinderten Kundenkontakte mit einer entsprechenden Erhöhung der Anzahl der Kundenkontakte im Lebensmittelhandel korrespondieren. Sprich: diese klägerischen Überlegungen wären nur dann richtig, wenn jeder Kunde, der am Erwerb eines Produkts in den Filialen der Klägerin gehindert ist, sich a) deswegen in den Lebensmittelhandel begibt, um dort b) ausschließlich das entsprechende Produkt zu kaufen. Denn nur dann wäre anzunehmen, dass es infolge der Regelungen der Beklagten zu einem erhöhten Ansteckungsrisiko im privilegierten Handel kommt. Insoweit blendet die Klägerin die Möglichkeit eines vollständigen Konsumverzichts ebenso aus wie die Option des ansteckungsminimierenden Erwerbs von non-foodProdukten aus Anlass eines sowieso unvermeidbaren Lebensmittelkaufs. Die Kammer verkennt zwar nicht, dass wissenschaftliches und direkte Vergleichsstudien für beide Szenarien soweit ersichtlich nicht vorliegen (wobei im Übrigen auch schwer vorstellbar ist, wie die empirische Tatsachengrundlage für eine derartige Studie hergestellt werden sollte); nichtsdestotrotz ist die Kammer aufgrund der vorangegangenen Ausführungen auch ohne entsprechende (wohl auch praktisch gar nicht durchführbare) Beweisaufnahme davon überzeugt, dass die Schließung der Filialen von ... und ... ungeachtet der Gestattung von non-foodSortimenten im privilegierten Einzelhandel das Ansteckungsrisiko reduziert hat, bzw. dass dieses deutlich höher gewesen wäre, wenn die klägerischen Fi