der Hessischen Verfassung vereinbar. Tenor Die Vorschriften des § 4 Abs. 5 Satz 3 des Kreiswahlgesetzes vom 11.II.1948 in der Fassung des Abänderungsgesetzes vom 10.III.1948 (GVBl. S.36), sowie des § 4 Abs. 4 Satz 3 des Gemeindewahlgesetzes vom 11.II.1948 in der Fassung des Gesetzes vom 10.III.1948 (GVBl. S. 27) stehen
der Hessischen Verfassung in Einklang. Deshalb sind diese Vorschriften gültig. Die Entscheidung ergeht gebührenfrei. Eine Erstattung von Auslagen erfolgt nicht. Gründe Randnummer 1 I. Am 25.IV.1948 fanden in Hessen dis Wahlen zu den Gemeindevertretungen und Kreistagen statt. Diese Wahlen sowie späterhin erforderlich gewordene Nachwahlen regelten sich nach dem Gemeindewahlgesetz (G.W.G.) vom 11.II.1948 (GVBl. S. 25) bezw. nach dem Kreiswahlgesetz (K.W.G.) vom gleichen Tage (GVBl. s. 34), sowie nach jeweils zu den beiden Gesetzen ergangenen Novellen vom 10.III.1948 (GVBl. S. 27 bezw. 36), ferner nach einer Gemeindewahlordnung (G.W.O.) vom 20.II.1948 (GVBl. S. 27) bezw. einer Kreiswahlordnung (K.W.O.) vom gleichen Tage (GVBl. S. 36). Die Wahlordnungen haben teilweise noch bis kurz vor dem 25.IV.1948 durch Bunderlasse des Hessischen Ministers des Innern Abänderungen erfahren. Randnummer 2 Hinsichtlich der Wahlgesetze interessieren hier lediglich die vorerwähnten Novellen, weil sie die geltende Fassung der jetzt umstrittenen, die Einreichung von Wahlvorschlägen betreffenden Vorschriften darstellen, wobei jeweils § 4 der beiden Gesetze eine gleichartige Änderung erfahren hat. Randnummer 3 Die Novellen haben folgenden Wortlaut: Randnummer 4
Recht oder Unrecht, sei dahin gestellt - angenommen wurde, allein die von der Besatzungsmacht lizenzierten Parteien kämen für die Einreichung von Wahlvorschlägen in Frage. Randnummer 17
neuen Entwürfen des Staatsministeriums überein (L.-Drucks. I Nr. 694, 695). Randnummer 19 Jene Änderungen der ursprünglichen Fassung gehen auf Bedenken zurück, die seitens der Landesmilitärregierung geäußert worden sind, wie sich aus der Begründung der beiden Vorlagen ergibt. Randnummer 20 Soweit sich diese Begründung
den Wählergruppen befasst, hat sie folgenden Wortlaut: Randnummer 21 "Die Landesmilitärregierung hat..... darauf hingewiesen, dass es nicht angehe, den Wählergruppen alle Voraussetzungen aufzuerlegen, die politische Parteien für ihre Zulassung erfüllen müssen. Trotz des Einwandes, dass die Wählergruppen dann besser gestellt seien, als die politischen Parteien, beharrte die Militärregierung auf ihrer Meinung
dem Hinweis, dass Wählergruppen eben keine politischen Parteien seien, da übrigens in Württemberg-Baden
bestem Erfolg eine Besserstellung der Wählergruppen anlässlich der Kommunalwahlen im Jahre 1947 geschehen sei." Randnummer 22 Diese Begründung wird ergänzt und erweitert durch Ausführungen, welche der Minister des Innern gelegentlich der Plenarberatung der Novellen im Landtag am 10.III.1948 gemacht hat (L.-Drucks. III Nr. 34 S. 1099), wobei er u.a., wie folgt, die Entwürfe des Staatsministeriums gerechtfertigt hat. Randnummer 23 "Es unterliegt keinem Zweifel, ....., dass in dieser neuen Formulierung, wie sie aufgrund der Einwendungen der Militärregierung notwendig wurde, eine Begünstigung der Wählergruppen liegt. Denn wir wollten ja
der vom Landtag beschlossenen Fassung erreichen, dass die Wählergruppen genau so behandelt werden sollten, wie die politischen Parteien, d.h. also, dass sie die Voraussetzungen erfüllen sollten, wie sie für die politischen Parteien aufgestellt worden sind. Die Militärregierung steht auf einem anderen Standpunkt. Randnummer 24 Bestehen geblieben ist die Bestimmung, dass die Wahlvorschläge solcher Gruppen von 2 v.H. der Wahlberechtigten, mindestens aber von 20 Wahlberechtigten unterschrieben sein müssen. Auch hinsichtlich dieser Bestimmung sind, wie mir von meinem Sachbearbeiter
geteilt wurde, Meinungsverschiedenheiten aufgetaucht, zu denen ich noch ein Wort sagen möchte. Wenn es heisst: "Von 2 v.H. der Wahlberechtigten, mindestens abef von 20 Wahlberechtigten," dann gelten die Worte: "Mindestens von 20 Wahlberechtigten" für die kleinen Gemeinden, bei denen wenn man es bei 2 v.H. der Wahlberechtigten belassen würde, sich vielleicht nur 10 Wahlberechtigte ergeben würden. Deshalb ist dieser Zusatz eingefügt worden, dass mindestens 20 Wahlberechtigte die Wahlvorschläge unterschreiben müssen. In einer großen Gemeinde
vielleicht 10 000 Wahlberechtigten kommt das natürlich nicht in Frage. Das wirkt sich nur auf die kleinen Gemeinden aus. Randnummer 25 Für das Kreiswahlgesetz gilt das Gleiche, was ich soeben für das Gemeindewahlgesetz zum Ausdruck gebracht habe. Es bedarf da keiner weiteren Erläuterung. Die Militärregierung hatte zwar nahegelegt, die Zahl von 500 auf 200 herabzusetzen; in der Aussprache über diese Frage ist man aber dazu gekommen, dass es dabei verbleiben soll, dass die Wahlvorschläge mindestens von 500, Wahlberechtigten unterschrieben sein müssen." Randnummer 26 Die angeführten Drucksachen des Hessischen Landtags sind Gegenstand der Hauptverhandlung gewesen. Randnummer 27 III. Die Gültigkeit der beiden hier behandelten Novellen ist in Zweifel gezogen und es ist geltend gemacht worden, dass sie verfassungswidrig seien. Randnummer 28 Anlass zu solchen Einwänden gaben zwei Kommunalwahlen, bei denen Wählergruppen, deren Wahlvorschläge vom jeweiligen Ausschuss zurückgewiesen wurden, sich benachteiligt fühlten. Randnummer 29 Es handelt sich einmal um die Stadtverordnetenwahl, die am genannten 25.IV.1948 in..., sodann um die Kreistagsnachwahl, die am 20.III.1949 im Kreise... stattgefunden hat. Randnummer 30 Zur... Stadtverordnetenwahl hatte eine Wählergruppe, die sich "Demokratisches Gemeinwohl ohne Parteipolitik" nannte, eine Wahlvorschlag eingereicht, während im Kreise... sich unter den dort eingegangenen Wahlvorschlägen ein solcher der Wählergruppe... Bürger und Bauern" befand. Randnummer 31 In beiden Fällen haben die zuständigen Wahlausschüsse die Wahlvorschläge der genannten Wählergruppen deshalb zurückgewiesen, weil das gesetzlich festgelegte Unterschriftenquorum nicht erfüllt gewesen sei. Nach Beanstandung zahlreicher aus verschiedenen Gründen für ungültig erachteter Unterschriften lag die Anzahl derjenigen, die als gültig befunden wurden, unter 2% der Wahlberechtigten. Randnummer 32 In beiden Fällen ist auch fristgemäss nach § 7 Abs. 5 G.W.G. und K.W.G., bei der zuständigen Stelle Einspruch gegen die Gültigkeit der Wahl und nach Zurückweisung des Einspruchs ebenso fristgemäss beim Verwaltungsgericht... Anfechtungsklage erhoben worden. Randnummer 33 Anfechtungskläger sind im... Fall die genannte Wählergruppe "Demokratisches Gemeinwohl ohne Parteipolitik", sowie der Stadtrat a.D. ..., ein
glied dieser Gruppe. Im... Fall ist die Klage lediglich von dem Bauern... in..., der sich zur Wählergruppe "... Bürger und Bauern" zählt, erhoben worden. Randnummer 34 Anfechtungsgegner sind jeweils die kommunalen Vertretungskörperschaften. Randnummer 35 Beide Streitsachen sind gesondert beim Staatsgerichtshof anhängig geworden. Weil jedoch hierbei aus gleichem Grunde Wahlrechtsbestimmungen angegriffen werden, sind diese Streitsachen in der Hauptverhandlung
Einverständnis aller Beteiligten zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden worden. Randnummer 36 IV. Worauf im Verwaltungsstreitverfahren jeweils die Anfechtungsklagen gestützt werden, kann hier auf sich beruhen. Randnummer 37 Hervorgehoben sei nur, dass in beiden Sachen bisher der Rechtsweg noch nicht erschöpft ist. Randnummer 38 a) Zur... Stadtverordneten-wahl sind von den genannten Anfechtungsklägern Anträge aus § 45 Abs. 2 StGHG gestellt und vornehmlich damit begründet worden, die im Art. 1 HV gewährleistete "Gleichheit vor dem Gesetz" sei durch Einführung eines nicht zulässigen Unterschriftenquorums gegenüber den
ihren Wahlvorschlägen zurückgewiesenen Antragstellern verletzt worden. Entsprechende zur Kreistagswahl im Landkreise... gestellt Anträge, die nicht näher substantiiert worden sind, können hier unerörtert bleiben. Randnummer 39 Ferner haben die Antragsteller die eingangs bezeichneten Wahlordnungen angegriffen, insbesondere, weil nach. § 33 Abs. 2 G.W.O. und K.W.O. die Wahlvorschläge nur von Teilnehmern öffentlicher, zu diesem Zweck einberufener Versammlungen aufgestellt werden konnten. Gegenüber den politischen Parteien soll für die Wählergruppen, und zwar besonders im Hinblick auf das ihnen auferlegte Unterschriftenquorum die Wahlbewerbung hierdurch wesentlich erschwert worden sein. Randnummer 40 Der Landesanwalt hat sich der Grundrechtsklage unter Beschränkung auf die Anfechtung der einschlägigen, wahlgesetzlichen Bestimmungen angeschlossen. Er ist hierbei insoweit über den Rahmen der Grundrechtsklage hinausgegangen, als er die Verfassungswidrigkeit dieser Bestimmungen auch daraus herleitet, dass entgegen dar Vorschrift des Art. 137 Abs. 6 HV der Wahlgesetzgeber die Grundsätze des Hessischen Landtagswahlrechts nicht beachtet habe. Bei diesem Vorgeben hat sich der Landesanwalt auf seine aus § 41 Abs. 3 vbd.
GHG abgeleitete Antragsberechtigung berufen. Randnummer 41 b) Zur... Kreistagswahl ist eine Grundrechtsklage nicht erhoben worden. Beim Staatsgerichtshofs anhängig geworden ist vielmehr diese Streitsache auf einen gemäss § 41 Abs. 1 StGHG vbd.
1 HV vom Präsidenten des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs gestellten Antrag, nachdem in der vorerwähnten, von dem Anfechtungskläger... anhängig gemachten Verwaltungsstreitsache das Verwaltungsgericht in... am 4.X.1949 folgenden Beschluss erlassen hatte: Randnummer 42 "Das Gericht hält den § 4 Abs. 5 Satz 3 des Kreiswahlgesetzes vom 11.II.1948, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig. Die Bedenken des Gerichts gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 4 Abs. 5 Satz 3 K.W.G. sind dem Präsidenten des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs zwecks Herbeiführung einer Entscheidung des Staatsgerichtshofs
zuteilen." Randnummer 43 Aus der eingehenden Begründung dieses Beschlusses sind folgende Gesichtspunkte hervorzuheben: Randnummer 44 Das Verwaltungsgericht geht aus von einer am 17.XII.1927 erlassenen Entscheidung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich (R.G.Z. Bd. 118 Anh. S. 23 ff), worin beim Unterschriftenquorum eine Bevorzugung alter Parteien oder Gruppen gegenüber politischen Neubildungen als eine Verletzung des Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit erscheint, der neben anderen Grundsätzen der Verhältniswahl nach Art. 17 der Weimarer Verfassung für die Wahlen aller Volksvertretungen der Länder wie Kommunen des Reichs Geltung hatte. In Anlehnung an diese Entscheidung sieht das Verwaltungsgericht allgemein die Grundsätze der Verhältniswahl, insbesondere denjenigen der Wahlrechtsgleichheit, wie sie nach Art. 137 Abs. 6 vbd.
2, 75 Abs. 1 HV auch für die Kommunalwahlen in Hessen gelten, durch das für die Kreistagswahlen eingeführte Unterschriftenquorum als verletzt an. Dem Prinzip, einer "Zersplitterung der Parteien, die sich in der Zeit der Weimarer Verfassung als dem Ganzen schädlich erwiesen hat, Einhalt zu tun", ist nach Meinung des Verwaltungsgerichts in Art. 75 Abs. 3 HV durch Zulassung eines Abstimmungsquorums bis zu 5% der abgegebenen gültigen Stimmen erschöpfend ohne Ausdehnungsmöglichkeit auf weitere Einschränkungen Rechnung getragen worden. "Ein allgemeiner Grundsatz dahingehend, einer Zersplitterung vorzubeugen", könne aus jener Verfassungsbestimmung "nicht abgeleitet" werden. Randnummer 45 Das Verwaltungsgericht verweist auch auf Vorschriften der Militärregierung vom 8.X.1947, in denen es unter o)
GHG angeschlossen und durch den Minister der Justiz dem entscheidenden Teil des Urteils inhaltlich entsprechende Anträge gestellt. Randnummer 53 V. Der Staatsgerichtshof hatte zu prüfen, ob die Wählergruppen, deren Wahlvorschlägen zurückgewiesen werden sind, überhaupt im Sinne der Wahlgesetze vorschlagsberechtigt waren. Anderenfalls wäre der Verfassungsstreit gegenstandslos. Randnummer 54 Die Fragestellung liegt nahe, weil der übereinstimmende Wortlaut beider Kommunalwahlgesetze, welche das Vorschlagsrecht "demokratischen Gruppen von Wählern" zubilligen, verschiedene Deutung erfahren hat. Randnummer 55 Der Minister des Innern hat Anfragen über den Begriff "Demokratische Wählergruppen" in einem Hunderlass vom 11.III.1948 - Abt. IV - 220/23 - wie folgt beantwortet: Randnummer 56 "Unter demokratischen Wählergruppen sind solche Gruppen zu verstehen, die allgemeine kommunalpolitische Ziele auf der Grundlage der Demokratie verfolgen und nicht nur wirtschaftlichen Sonderinteressen einzelner Bevölkerungsgruppen dienen." Randnummer 57 (Vgl. Berger a.a.O. S. 87). Randnummer 58 Demgegenüber hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof in dieser Auslegung eine "unzulässige Einschränkung" des Begriffs gesehen und hierzu wörtlich ausgeführt: Randnummer 59 "Das Gesetz verbietet die Aufstellung von Kandidatenlisten durch Gruppen, die ausschließlich bestimmte wirtschaftliche Ziele verfolgen, nicht. Von einer Wählergruppe muss wenigstens verlangt werden, dass sie auf dem Boden der Demokratie steht" (Urteil des Hess. Verwaltungsgerichtshofs vom 22.XII.1948 - V.G.H. O.S. Nr. 195/48 -). Randnummer 60 Der weit gespannten Auslesung, welche der Verwaltungsgerichtshof dem streitigen Begriff gegeben hat, ist beizutreten, weshalb die Zielsetzung der beiden hier in Frage kommenden Wählergruppen, gegen deren demokratische Grundeinstellung keine Bedanken erhoben worden sind; auf sich beruhen kann. Randnummer 61 Andererseits handelt es sich bei diesen Wählergruppen zweifellos um nicht rechtsfähige Personenvereinigungen, die zwar nach § 53 Abs. 2 des Hess. Gesetzes über die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 30.VI.1949 (GVBl. S. 137) im Anfechtungsverfahren beteiligt sein können, die aber nach Auffassung des Staatsgerichthofs nicht die Voraussetzungen erfüllen, um sich im Verfassungsstreit als Kläger auf Verletzung eines Grundrechts berufen zu können, was nur juristischen Personen, soweit sie überhaupt als Grundrechtsträger in Frage kommen, einzuräumen ist (Vgl. Art. 19 Abs. 3 G.G.). Randnummer 62 Die "demokratische Wählergruppe: Demokratisches Gemeinwohl ohne Parteipolitik" in... war
hin zur Erhebung einer Grundrechtsklage nicht befugt. Deshalb konnten auch die
glieder dieser Gruppe, nämlich der eingangs genannte Stadtrat a.D. ..., ferner die Personen, deren Vertretungsvollmacht er in der Hauptverhandlung überreicht hat, nur in eigenem Namen, nicht für ihre Wählergruppe, die Parteirolle als Grundrechtskläger wahrnehmen. ... hat auch zum Ausdruck gebracht, dass er, sowie die Unterzeichner der Vollmacht, sich hilfsweise dieser Rechtslage anpassen,
hin ihre Wählergruppe als solche unbeteiligt lassen wollen. Randnummer 63 Die Wählergruppe "... Bürger und Bauern" ist im Verwaltungsstreitverfahren nicht als Beteiligte aufgetreten. Deshalb stand ihr gemäß § 42 Abs. 2 StGHG auch im Verfassungsstreit kein Recht zu, gehört zu werden. Randnummer 64 VI. Nicht Gegenstand der Nachprüfung durch den Staatsgerichtshof waren die Angriffe, welche von den Grundrechtsklägern gegen die Verfassungsmäßigkeit von Bestimmungen der genannten Wahlordnungen gerichtet worden sind. Aus Art, 132 HV ergibt sich eindeutig, dass eine über Gesetze und Rechtsverordnungen hinausgehende. Normenkontrolle verfassungsmäßig dem Staatsgerichtshof nicht eingeräumt, hiermit also im praktischen Ergebnis eine Abgrenzung zwischen verfassungs- und verwaltungsgerichtlicher Zuständigkeit vollzogen ist. Auch Art. 133 HV verleiht dem gleichen Rechtsgedanken Ausdruck. Randnummer 65 Jene Wahlordnungen tragen aber nach Auffassung des Staatsgerichtshofs nicht den Charakter von Rechtsverordnungen. Es handelt sich vielmehr um Verwaltungsvorschriften, welche den wahltechnischen Apparat in Gang setzen und regeln sollen. Randnummer 66 Scheiden
hin die Wahlordnungen als Gegenstand eines gemäß §§ 41 ff StGHG auf die verfassungsrichterliche Normenkontrolle abgestellten Verfahrens aus, so können sie ebensowenig hier neben der für sie maßgeblichen Wahlgesetzgebung zum Gegenstand einer Grundrechtsklage gemacht werden. Zutreffend heisst es in einem zu den Akten P.St. 41 gelangten Schreiben des Ministers des Innern vom 5.X.1949 - Ib - 6509 / 49 -: Randnummer 67 "Da die Wahlordnungen sich in jedem Falle im Bahnen der Kommunalwahlgesetze halten, kann in ihnen ein selbständiger Verstoß gegen Grundrechte der Verfassung nicht enthalten sein." Randnummer 68 VII. Das
der Anfechtungsklage der ... Wählergruppe sowie des Stadtrats a.D. ... vom 28.VI.1948 eingeleitete Verwaltungsstreitverfahren ist, wie bereits erwähnt, noch nicht abgeschlossen. Randnummer 69 In diesem Verfahren sind neben anderen gemäss § 7 Abs. 4 b der beiden Wahlgesetze fristgemäss gerügten "Unregelmäßigkeiten" als hierunter fallend auch die angeblich vom Wahlgesetzgeber durch Einführung des Unterschriftenquorums begangenen Grundrechtsverletzungen Verfahrensgegenstand geworden. Randnummer 70 Über einen von... am 18.III.1949 gestellten Antrag, dieserhalb gemäss Art. 133 HV eine Entscheidung des Staatsgerichtshofs herbeizuführen, ist bisher vom Verwaltungsgericht... nicht entschieden worden. Indes liegt es nahe, einen dem Antrag entsprechenden Beschluss zu erwarten, nachdem ein solcher im gleichliegenden Fall der Anfechtungsklage... inzwischen ergangen ist. Randnummer 71 Der Staatsgerichtshof ist aber auch, ohne dass er auf diesem Weg angegangen wird, und ohne dass im Verwaltungsstreitverfahren der Rechtsweg erschöpft ist, zur Entscheidung über die Grundrechtsklage jenes... Wählerkreises berufen. Er misst im Übereinstimmung
dem Landessanwalt der Vorschrift des § 48 Abs. 1 Satz 3 StGHG im System der Grundrechtsklagen eine weitere Anwendungsmöglichkeit zu, als es nach dem Gesetzestext den Anschein hat. Randnummer 72 Diese Anwendungsmöglichkeit wirkt sich keineswegs nur negativ als eine Beschränkung juris diktionaler Befugnis, vielmehr auch positiv dahin aus, dass ohne vorherige Erschöpfung das Rechtsweges, wie sie § 48 Abs. 3 StGHG vorsieht, nach erhobener Grundrechtsklage ein Verfahren vor dem Staatsgerichtshof durchgeführt werden kann, wenn im Sinne von § 48 Abs. 1 Satz 3 StGHG "die Bedeutung der Sache über den Einzelfall hinausgeht, insbesondere
einer Wiederholung zu rechnen ist und daher eine allgemeine Regelung erforderlich erscheint." Randnummer 73 Diese Voraussetzung ist, was keiner weiteren Ausführung bedarf, hinsichtlich der hier streitigen Fragen erfüllt. Randnummer 74 VIII. Die vorstehend behandelte Grundrechtsklage ist zutreffend gegen den Hessischen Ministerpräsidenten gerichtet, der nach Art. 103 Abs. 1 HV zur Vertretung des Landes Hessen berufen ist. Passiv legitimiert ist aber dieses Land gemäss § 46 Abs. 3 StGHG , weil ein Organ desselben, nämlich der Hessische Landtag, als Wahlgesetzgeber für die in Frage kommenden Grundrechtsverletzungen verantwortlich gemacht wird. Randnummer 75 IX. Wie oben im Einzelnen ausgeführt ist, wird in erster Linie dem Gesetzgeber eine dem Gleichheitsprinzip widerstreitende Benachteiligung der von einer für die politischen Parteien geltenden Regelung ausgenommenen Wählergruppen zum Vorwurf gemacht. Randnummer 76 Soweit dieser Vorwurf auf gesetzgeberische Willkür abgestellt ist, wäre er begründet, wenn das Gleichheitsprinzip schlechthin, besonders jedoch in seiner Anwendung auf die Wählrechtsgleichheit, die nur einen Ausfluss desselben Prinzips darstellt Randnummer 77 (vgl. Nawiasky-Leusser. Die Verfassung des Freistaates Bayern, S. 201), Randnummer 78 Unterscheidungen für die Anbringung von Wahlvorschlägen nicht zulassen würde. Randnummer 79 Allgemein wäre aber dieses Prinzip alsdann ohne die Möglichkeit, auf den inneren Zweck einer Ordnung der betreffenden Lebensverhältnisse abgestellt zu werden, seinem Wesensinhalt als "Bestandteil des Rechtsbewusstseins des Zeit" entfremdet (vgl. Kaufmann in Veröffentl. der Vereinigung Deutscher Staatsrechtslehrer Heft 3, S. 5). Randnummer 80 Demgegenüber sind, von wechselndem Rechtsbewusstsein getragen, wesentliche Abwandlungen der inhaltlichen Ausdeutung des Gleichheitsprinzips bis zur Gegenwart nachzuweisen (vgl. Nawiasky in Veröffentl. a.a.O. S. 26). Dabei findet sich der Wortlaut des Gleichheitssatzes als "Gleichheit vor dem Gesetz" ebenso bereits in der Frankfurter Reichsverfassung von 1849, in der Preussischen Verfassung von 1850, wie später in Art. 109 Abs. 1 der Weimarer Reichsverfassung und für die Gegenwart endlich in Art. 1 HV , Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 118 Abs. 1 der Bayer. Verfassung. Randnummer 81 Gleichwohl hebt sich trotz unverändert gebliebenem Wortlaut eine Entwicklung ab, wonach dem Gesetzgeber von einer sachlichen, objektiven Rechtsgleichheit ausgehend, in Anerkennung besonderer vom Interesse der Gemeinschaft getragener Umstände ein Ermessensspielraum gelassen wird. Allerdings mag hierbei die Freiheit dieses Spielraums leicht den Anschein erwecken, als sei der Gesetzgeber jeder Bindung durch den Gleichheitssatz entzogen (vgl. Poetzsch-Heffter Handkomm. zur Reichsverf. 3. Aufl. S. 399). Randnummer 82 Wenn demgegenüber tatsächlich für die Weimarer Reichsverfassung von der herrschenden Rechtsmeinung solche Bindung des Gesetzgebers abgelehnt und angenommen wurde, "der Satz des Art. 109 Abs. 1 sei eine Norm nicht für den, der das Gesetz gibt, sondern für den, der es anwendet" Randnummer 83 (vgl. Anschütz in Veröffentl. a.a.O. S. 48), so ist neuerdings, wie Art. 26 vbd.
1 Abs. 3 vbd.
1 GG erkennen, lassen, eindeutig die Bindung des Gesetzgebers verfassungsmäßig festgelegt worden. Randnummer 84 Diese Bindung einerseits, der hierfür belassene Spielraum andererseits rücken zwangsläufig als "praktische Konsequenz" das richterliche Prüfungsrecht in den Vordergrund (vgl. Jahreiss, Die staatsbürgerl. Gleichheit im Handbuch des Dtsch. Staatsrechts Bd. 2 S. 631). Randnummer 85 In seiner Entscheidung vom 9.VI.1949 - Vf. 30 - VII - 47 - ist auch der Bayerische Verfassungsgerichtshof zum gleichen Ergebnis gekommen, indem er ausführt; dass angesichts der vielfachen ungerechten und willkürlichen Gewaltlösungen, die der positive Gesetzgeber in der jüngsten Vergangenheit in das Gewand des Gesetzes gekleidet habe, der Gesetzespositivismus im allgemeinen Bewusstsein so sehr erschüttert sei, dass der Gleichheitssatz auch den Gesetzgeber binde und seine Einhaltung vom Verfassungsgerichtshof geprüft werden könne. Randnummer 86 In Übereinstimmung hiermit sieht der Staatsgerichtshof das Wesen der Normenkontrolle, wenn er dieserhalb angerufen wird, darin, den Staatsbürger vor Willkür des Gesetzgebers zu schützen. Auch jener oben anerkannte Ermessensspielraum darf nicht zum Ermessensmissbrauch führen. Anderenfalls wäre das vom Bundesgericht der Schweiz
Recht aus dem Gleichheitssatz abgeleitete Willkürverbot preisgegeben (vgl. Nawiasky-Leusser a.a.O. S. 200). Insoweit kommt aber auch, praktisch die überpositive Natur des Gleichheitssatzes zur Geltung, als eben, wie schon Immanuel Kant gelehrt hat, das Gegenteil von Willkür die Gerechtigkeit ist. Randnummer 87 X. Enthält aber der Gleichheitssatz das generelle Verbot willkürlicher Normsetzung, so können auch die ihn konkretisierenden, verfassungsmäßig die Wahlrechtsgleichheit sichernden Bestimmungen nur unter Bezugnahme auf jenen Satz inhaltlich näher umschrieben werden, was zur Folge hat, dass zwischen den Wahlberechtigten vorgenommene Unterscheidungen allein darauf zu prüfen sind, ob sie nicht "willkürlich, d.h. ohne irgendwie einleuchtenden Grund in einer der Natur und dem Wesen der Sache offenbar widersprechenden Weise statuiert sind" (vgl. Leibholtz in J.W. 1929 S. 3042). Randnummer 88 Die Prüfung muss daher nach den für das generelle Willkürverbot geltenden Grundsätzen vollzogen werden. Dieses bedeutet aber, dass, wie schon die reichsgerichtliche Rechtsprechung anerkannt hatte, "Tatbestände vom Gesetz als gleich zu behandeln sind, die ungleich zu behandeln Willkür bedeuten würde. Eine verschiedene Behandlung, die durch keinen auf vernünftigen Erwägungen beruhenden Grund zu rechtfertigen ist, würde als willkürlich erscheinen und gegen den Gleichheitssatz verstoßen" (So RGZ Bd. 111 S. 329 und Beyer. Verfassungsgerichtshof in oben zitierter Entsch.). Randnummer 89 Ohne weiteres erscheint hiernach die Einschaltung eines Werturteils zulässig. Gleichwohl hat anfänglich die Rechtsprechung des Reichsstaatsgerichtshofs den Gleichheitssatz für die Wahlrechtsgleichheit rein formal angewendet und versucht, ihn logisch mathematisch zu fassen. Randnummer 90 Auf dieser Ebene bewegt sich vornehmlich die in RGZ Bl. 118 Anh. s. 22 abgedruckte Entscheidung des Reichsstaatsgerichtshofs (vgl. ähnliche Entscheidungen desselben Gerichtshofs aus damaliger Zeit in JW 1929 S. 53 ff und RGZ Bd. 124 Anh. S.1ff). Randnummer 91 Der vom Reichsstaatsgerichtshof damals grundsätzlich betonten Ablehnung staatspolitisch motivierter Begrenzungen der Wahlrechtsgleichheit als eines Begriffs, der "formal gefasst werden muss", kann nicht gefolgt werden, Dieses gilt insbesondere nicht, wenn es dort von Erwägungen, die als im Interesse der parlamentarischen Staatsform "zweckmäßig und sogar notwendig" anerkannt werden, ausdrücklich heisst: Randnummer 92 "all diese Erwägungen sind politischer, nicht rechtlicher Art und müssen deshalb für den Staatsgerichtshof ausscheiden, der Rechtsstreitigkeiten nach Rechtsgrundsätzen zu beurteilen hat" (RGZ Bd. 124 Anh. S. 12). Randnummer 93 Wie jener Gerichtshof sich hierbei der Tatsache verschlossen hat, dass eine "justiziable Anwendung" des in die Wahlrechtsgleichheit ausstrahlenden Gleichheitssatzes "ohne die Einschaltung eines Werturteils nicht möglich ist" Randnummer 94 (vgl. Leibholtz a.a.O. S. 3042). Randnummer 95 unterläuft ihm zugleich bei der Entgegensetzung von Staatsrecht und Politik eine "Verwechslung von einseitigen parteipolitischen
sachlichen staatspolitischen Erwägungen" (vgl. Heller, Die Gleichheit in der Verhältniswahl, S. 90). Randnummer 96 Endlich hat auch der Reichsstaatsgerichtshof später selbst seine rein formale Auffassung der Wahlrechtsgleichheit nicht mehr in aller Konsequenz aufrechterhalten. In seiner vom Verwaltungsgericht... nicht berücksichtigen Entscheidung vom 17.II.1930. Randnummer 97 (RGZ Bd. 128 Anh. S. 1 f) Randnummer 98 kommen bereits Erwägungen zur Geltung, welche vom Prinzip jener formal gefassten Wahlrechtsgleichheit erkennbar abweichen, so, wenn dem Wahlgesetzgeber das Recht eingeräumt wird, bei der Ausgestaltung des Verhältniswahlsystems dem Gesichtspunkt Rechnung zu tragen, dass, durch ein Aufkommen zahlreicher kleiner Parteien der Zusammenschluss fester Mehrheiten im Parlament und damit die Grundlage für eine Regierung schwieriger wird. Solche vom Wahlgesetzgeber vorgenommenen Wertungen, die sich in einer Zurückdrängung von Splittergruppen äußern, werden hier als Durchbrechung jener formalen Wahlrechtsgleichheit nicht mehr, wie früher, zurückgewiesen. Randnummer 99 XI. Es ist nach dieser begrifflichen Klarstellung nur zu prüften, ob sich der Hessische Wahlgesetzgeber, als er die beanstandeten Gesetze erließ, von sachlichen Erwägungen hat leiten lassen. Randnummer 100 Der Verfassungsgerichtsbarkeit kann andererseits, weil sie nicht die gegebene Ordnung, die zwischen Gesetzgeber und Richter obwaltet, umstoßen, nicht spezifisch gesetzgeberische Aufgeben an sich reißen darf, die Befugnis, Prüfungen solcher Art vorzunehmen, keineswegs unbeschränkt eingeräumt sein. Es gilt vielmehr, dass "nur die Verletzung gewisser äußerster Grenzen" vom Verfassungsrichter gerügt werden kann und darf (vgl. Kaufmann a.a.O. S. 19). Randnummer 101 Hiernach ist aber die Frage richterlicher Kritik weitgehend entzogen, was vom staatspolitischen Blickpunkt aus den Wahlgesetzgeber veranlasst hat, für Wahlvorschläge der oben gekennzeichneten, als "demokratische Wählergruppen" angesprochenen Personenvereinigungen ein Unterschriftenquorum einzuführen. Dieser trifft um so mehr zu, als für die Einführung praktisch wohl keine anderen Erwägungen Platz greifen konnten, als diejenigen, welche den Verfassungsgesetzgeber in Art. 75 Abs. 3 HV veranlasst haben, bei Nichterfüllung einer Mindestzahl der einem Wahlvorschlag zufallenden Stimmen für diese Stimmen jeden Erfolgswert auszuschließen. Ohne Zweifel kommt bei der Verhältniswahl der Wahlrechtsgleichheit erhöhte Bedeutung zu weil dieses Wahlsystem vom Gedanken einer Gleichwertigkeit aller abgegebenen Stimmen, einer im Rahmen des technisch Möglichen durchgeführten "Stimmenauswertungsgleichheit" beherrscht wird (vgl. Jahreiss a.a.O. S. 634). Jenes Abstimmungsquorum fällt
hin als Durchbrechung des auf die Wahlrechtsgleichheit bezogenen Gleichheitssatzes kaum weniger ins Gewicht, als Unterscheidungen, welche bei der Berücksichtigung von Wahlvorschlägen gemacht werden. Nur handelt es sich im Falle des Art. 75 Abs. 3 HV um eine vom Verfassungsgesetzgeber selbst vorgenommene Durchbrechung des Prinzips, hingegen im Falle des streitigen Unterschriftenquorums darum, ob ein für den Wahlgesetzgeber in Frage kommender Ermessensspielraum nicht missbraucht worden ist. Die Annahme eines Missbrauchs dieser Art muss notwendig ausscheiden, wenn die Auflockerung des Gleichheitsprinzips auf dieselben Wertungen staatspolitisch bedeutsamer Lebensverhältnisse zurückzuführen ist. Randnummer 102 Aus den in der Hauptverhandlung auszugweise verlesenen Erklärungen, welche im Verfassungsausschuss der Verfassungsberatenden Landesversammlung seitens der im Ausschuss vertretenen Parteien abgegeben worden sind, ergibt sich aber eine staatspolitische Motivierung des Abstimmungsquorums dahin, dass hierbei die Notwendigkeit angenommen wurde, "eine Sicherung aus politischen Gründen zu treffen gegenüber einer erneuten Entwicklung nach der Zersplitterung hin" (so der Abgeordnete Wittrock - vgl. Stenogr. Berichte Abt. IIIa S. 66). Als Grundlage für die Ermittlung des gesetzgeberischen Willens muss diese Ausschussberatung Beachtung finden. Randnummer 103 In der
geteilten, bei Beratung der Novellen vom 10.III.1948 abgegebenen Erklärung des Ministers das Innern ersichtlich ist, müsste nach Auffassung der Hessischen Staatsregierung das Unterschriftenquorum wie es am 11.II.1948 vom Landtag beschlossen war, im übrigen schon zum Ausgleich einer inzwischen vorgeschlagenen "Begünstigung der Wählergruppen" aufrechterhalten bleiben. Diese Begünstigung wurde in der Tatsache gesehen, dass nach den beiden Novellen vom 10.III.1948 die ursprünglich den Wählergruppen auferlegte Bedingung, "alle Voraussetzungen, die für die Zulassung politischer Parteien gelten, erfüllen zu müssen", fortfallen sollte und fortgefallen ist. Die Wählergruppen bedurften seitdem also weder eines Organisationsstatuts noch jener programmatischen "Fundamentierung" noch der Lizenzierung. Randnummer 107 Unter diesem Gesichtspunkt ist, wie die Ausführungen des Ministers des Innern erkeimen lassen, zusätzlich ein gesetzgeberisches Motiv eingeschaltet, das weniger auf Zurückdrängung von Splitterbildungen innerhalb der Kommunalpolitik, als auf wahltechnisch notwendige Kontrolle ihres Wirksamwerdens abzielt. Randnummer 108 Wie dem auch sei: Es kann jedenfalls, obwohl in Ermangelung weiterer Materialien das gesetzgeberische Motiv unzureichend erkennbar ist, kein Zweifel obwalten, dass in vorliegendem Fall die beanstandeten Wahlvorschriften nicht Unterscheidungen aufweisen, die willkürlich ohne zureichenden, sachlichen Grund vorgenommen worden sind. Randnummer 109 Das umstrittene Unterschriftenquorum überschreitet nach Auffassung des Staatsgerichtshofs auch keineswegs jene "äußersten Grenzen", auf deren Einhaltung der Verfassungsrichter Gewicht legen muss, wenn er den Staatsbürger gegen gesetzgeberische Willkür schützen will. Randnummer 110 Soweit das Problem einer Zurückdrängung jener Splitterbildung tatsächlich in Frage kommt, ist es gerade bei Geltung des Verhältniswahlrechts ernst genug, um den Gesetzgeber wachsam werden zu lassen. Dieses gilt insbesondere, wann die beim Zerfall der Weimarer Republik gesammelten Erfahrungen berücksichtigt werden. Randnummer 111 Auf dem "unseligen deutschen Bedürfnis beruhend, immer neue Interessengruppen zu bilden", Randnummer 112 (vgl. Apelt, Geschichte der Weimarer Verfassung S. 182), kann die Aufsplitterung des politischen Lebens, von der Gemeinde- und Kreisebene her sich fortpflanzend, nur allzu leicht eine Auflösungserscheinung der repräsentativen Demokratie schlechthin werden, wie es vor dem Übergang zur nationalsozialistischen Gewaltherrschaft der Fall gewesen ist. Diese für das deutsche Schicksal verhängnisvolle Entwicklung lässt sinnfällig in Erscheinung treten, wie "eine durch das Wahrecht begünstigte Aufsplitterung der Volksvertretung in zahlreiche Parteien und Grüppchen eine einheitliche klare Willensbildung bis zur Unmöglichkeit erschwert hat" (vgl. Friedensburg, Die Weimarer Republik, S. 367). Randnummer 113 In den beanstandeten Wahlgesetzen ist, soweit sie dem gleichen Zerfall entgegenwirken sollen,
hin kein Willkürakt, vielmehr eine sachlich durchaus gerechtfertigte, nur einer Selbsterhaltung der Demokratie dienliche Maßnahme des Gesetzgebers vollzogen worden. Randnummer 114 XII. Andere Grundrechten, deren Verletzung ernstlich behauptet werden könnte, scheiden praktisch aus, obwohl dis Grundrechtskläger noch geltend machen, auch in ihrem durch Art. 11 HV gewährleisteten Recht zur freien Meinungsäusserung bei der Wahlbewerbung beschränkt worden zu sein. Dieses Vorbringen greift aber nicht durch. Auf die beanstandeten Wahlrechbestimmungen kann es nicht bezogen werden. Die bloße Anbringung von Wahlvorschlägen stellt keine Meinungsäußerung im Sinne grundrechtlicher Schutzbestimmungen dar. Auch die gleiche in Art. 118 Abs. 1 der Weimarer Reichsverfassung niedergelegte Bestimmung dieser Art ist niemals dahin ausgelegt worden, dass "etwa Handlungen,
denen eine Meinungsäusserung vielleicht verbunden ist", als grundrechtlich geschützt gelten dürfen (vgl. Rothenbücher in Veröffentl. Dtsch. Staatsrechtslehrer, Heft 4 S. 22). Randnummer 115 XIII. Obwohl nach § 45 Abs. 2 StGHG nur aktiv legitimiert, eine Grundrechtsverletzung geltend zu machen, haben die Anfechtungskläger der... Verwaltungsstreitsache im Anschluss an ihre Grundrechtsklage noch die Verfassungsmäßigkeit der einschlägigen Wahlrechtsbestimmungen unter dem Gesichtspunkt des Art. 137 Abs. 6 vbd.
3 HV angezweifelt. Randnummer 116 Da, wie oben erwähnt, der Landesanwalt zur gleichen Beanstandung gelangt, im übrigen auch eine Verletzung des Art. 76 HV geltend macht, endlich der Verweisungsbeschluss des Verwaltungsgerichts... seine Bedenken aus eben diesen Vorschriften herleitet, waren unabhängig vom Grundrechtsstreit noch jene Beanstandungen zu prüfen; sie sind indes unbegründet. Randnummer 117 a) Nach Art. 137 Abs. 6 HV finden die Grundsätze des Landtagswahlrechts auch für die Gemeinde- und Gemeindeverbandswahlen,
hin für alle Kommunalwahlen Anwendung. Randnummer 118 Diese Vorschrift hat in doppelter Hinsicht Zweifel wachgerufen: Randnummer 119 1. Es ist die Meinung vertreten worden, dass bereits der Verfassungsgesetzgeber für das Landtagswahlrecht in Art. 75 Abs. 3 HV Vorkehrungen getroffen habe, um nach Einführung der Verhältniswahl die Gefahren politischer Aufsplitterung abzuwenden. Das Abstimmungsquorum soll eine die Materie erschöpfende Vorbeugungsmaßnahme darstellen,
hin das in den beanstandeten Wahlrechtsbestimmungen zusätzlich eingeführte Unterschriftenquorum dem Willen des Verfassungsgesetzgebers zuwiderlaufen. Randnummer 120 Dieser Auffassung konnte sich der Staatsgerichtshof nicht anschließen. Insbesondere erscheint es abwegig, wenn das Verwaltungsgericht... unterstellt, der Verfassungsgesetzgeber habe in Art. 75 Abs. 3 HV dem Willen Ausdruck verliehen, dass nur "einer Zersplitterung der Mandate", nicht aber auch "einer Zersplitterung der Stimmen" vorgebeugt werden solle. Gesetzesmaterialien, die eine solche Willensrichtung bestätigen könnten, liegen nicht vor. Immerhin dürfen aber auch in diesem Fall die Protokolle herangezogen werden, welche über die Verhandlungen des Verfassungsausschusses der Verfassungsberatenden Landesversammlung, sowie über die Verhandlungen dieser Versammlung selbst Aufschluss geben. Hiernach ist das Wahlgesetz für den Landtag des Landes Hessen vom 14.X.1946 zugleich
den in der Verfassung festgelegten Wahlrechtsgrundsätzen beraten worden. Vornehmlich erhellt diese Tatsache aus jenen Protokollen des Verfassungsausschusses (vgl. Stenogr. Berichte über die Verhandlungen des Verfassungsausschusses Abt. IIIa S. 79 und 182 - dazu stenogr. Berichte über die 5. Sitzung der Verfassungsberatenden Landesversammlung S. 130). Randnummer 121 Die Festlegung des Abstimmungsquorums von 5% findet sich in allen Verfassungsentwürfen, die zur Beratung gestanden haben (vgl. Zusammenstellung der Entwürfe im amtlichen Sonderdruck S. 13 und 14). Trotzdem wird in § 14 Abs. 2 des gleichzeitig von den genannten Gremien beratenen Landtagswahlgesetzes für die Kreiswahlvorschläge noch ein Unterschriftenquorum eingeführt.
hin ist offenbar bei den einschlägigen Beratungen niemals daran gedacht worden, dass in der Bestimmung des Art. 75 Abs. 3 HV sich die in Frage stehenden Vorbeugungsmaßnahmen erschöpfen sollten. Randnummer 122 2. Der oben angezogene § 14 Abs. 2 des genannten Landtagswahlgesetzes lautet: Randnummer 123 "Kreiswahlverschläge der im Wahlkreis anerkannten politischen Parteien müssen von mindestens 10 Wahlberechtigten des Wahlkreises unterschrieben sein, Wahlvorschläge anderer Gruppen von mindestens 1 v.H. der Wahlberechtigten des Wahlkreises. Das Nähere bestimmt die Wahlordnung." Randnummer 124 Nach Auffassung der ... Wählergruppe soll in dieser Vorschrift einer der "Grundsätzen" des Landtagswahlrechts im Sinne von Art. 137 Abs. 6 HV niedergelegt, in den beanstandeten Wahlrechtsbestimmungen deshalb eine Überschreitung des Unterschriftenquorum um 1% der Wahlberechtigten verfassungswidrig sein. Randnummer 125 Diese Ansicht ist unzutreffend. Unter den "Grundsätzen" eines Wahlrechts sind nicht derartige Einzelbestimmungen, vielmehr die in Art. 75 Abs. 1 HV genannten "Grundsätze der Verhältniswahl", insbesondere gemäß Art. 73 Abs. 2 HV die jenigen einer allgemeinen, gleichen, geheimen und unmittelbaren Wahl zu verstehen (ebenso zum inhaltsgleichen Art. 12 Bayer. Verfassung Nawiasky-Leusser a.a.O. S. 87). Randnummer 126 Zu Unrecht macht der Landesanwalt geltend, dass in den beanstandeten Wahlrechtsbestimmungen jene Grundsätze insofern unbeachtet geblichen seien, als entgegen dem Grundsatz der geheimen Wahl auf eine verhältnismäßig große Zahl von Wahlberechtigten, deren Unterzeichnung für einen wirksamen Wahlvorschlag verlangt sei, ein Zwang ausgeübt werde, sich des Schutzes des Wahlgeheimnisses zu berauben. Der Landesanwalt folgt
solcher Einwendung der mehrerwähnten Entscheidung des Reichsstaatsgerichtshofs vom 17.XII.1927; der eine bei jeder Unterzeichnung von Wahlvorschlägen unvermeidliche Durchfechtung des Geheimhaltungsprinzips auf "einen möglichst kleinen Kreis von Wählern" beschränkt sehen möchte und ein Unterschriftenquorum, das hierüber hinausgeht, für "unvereinbar"
jenem Prinzip hält. (vgl. RGZ Bd. 118 Anh. S. 38-39). Wie dem auch sei, vermag jedenfalls der Staatsgerichtshofs nicht anzuerkennen, dass vom Hessischen Wahlgesetzgeber
Einführung des Unterschriftenquorums zahlenmäßig unbillige Anforderungen an die Wähler, die sich zu einem Wahlvorschlag bekennen wollen, gestellt werden. Die getroffene Regelung berührt im Gesamtbild nur einen verhältnismäßig kleinen Teil der Wahlberechtigten. Randnummer 127 b) Schließlich hält der Landesanwalt die beanstandeten Wahlrechtsbestimmungen für nicht vereinbar
wonach für jedermann die Möglichkeit, in den Landtag gewählt zu werden, gesichert sein muss. Nach Meinung des Landsanwalts liegt dieser Vorschrift ein Gedanke zugrunde, der sich in der "Freiheit der Wahl" auswirkt, wogegen es verstoße, wenn für Wahlkandidaten die Chance, gewählt zu werden, durch unterschiedlich geartete Anforderungen an die Wahlvorschläge verschieden gestaltet wird. Randnummer 128 Der Staatsgerichtshof vermag der Vorschrift des Art. 76 HV nicht eine ihrem Wortlaut gegenüber derart extensive Auslegung zu geben, dass
telbar verringerte Wahlchancen bereits einer Sicherung der Wählbarkeit widerstreiten. Randnummer 129 XIV. Demgemäß hatte der Staatsgerichtshof die im entscheidenden Teil niedergelegte Feststellung zu treffen. Randnummer 130 Es erschien kein Anlass, gegeben, in Anwendung des § 24 StGHG die Erstattung von Auslagen anzuordnen oder Gebühren festzusetzen. Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.rv.hessenrecht.hessen.de/perma?d=LARE190021784
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