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Staatsgerichtshof des Landes Hessen P.St. 156 Urteil 1. Eine überpositive Norm, welche die Rückwirkung von Gesetzen ausschließt, kann nicht angenommen

Leitsatz

  1. Eine überpositive Norm, welche die Rückwirkung von Gesetzen ausschließt, kann nicht angenommen werden.
  2. Die Grenze für die Zulässigkeit rückwirkender Gesetze ist da zu finden, wo ein solches Gesetz den Grundsatz rechtsstaatlicher Sicherheit verletzt. Es ist aber bei der Entscheidung zu berücksichtigen, daß auch die Bestandsgewähr der Staatsakte ein Element des Rechtsstaatsgedankens ist. Tenor Art. II des Ersten Gesetzes zur Änderung der Hessischen Gemeindeordnung vom 10.7.1953 (GVBl 1953, 124) widerspricht der Hessischen Verfassung, soweit er Wiederwahlen für ungültig erklärt, die zwischen dem 5.5.1952 und dem 3.2.1953 durchgeführt worden sind. Im übrigen ist Art. II verfassungsmäßig. Das Urteil hat Gesetzeskraft. Die Entscheidung ergeht gebührenfrei. Auslagen werden nicht erstattet. Gründe Randnummer 1 I.
  3. Die Hessische Gemeindeordnung (HGO) vom 25.2.1952 (GVBl 1952, 11) hat in § 39 Abs. 2 die Amtszeit der hauptamtlichen Bürgermeister und Beigeordneten auf 6 Jahre festgesetzt und weiterhin bestimmt, dass die hauptamtlichen Bürgermeister und Beigeordneten im Falle einer Wiederwahl für eine längere Amtsdauer, jedoch nicht mehr als 12 Jahre gewählt werden können. Über den Zeitpunkt, wann die Wiederwahl zulässig sei, enthielt die HGO nichts; nur sollten nach § 40 Abs. 1 die hauptamtlichen Bürgermeister und Beigeordneten verpflichtet sein, das Amt für eine längere Amtszeit zu übernehmen, wenn sie spätestens 6 Monate vor Ablauf der Amtszeit wiedergewählt und die Anstellungsbedingungen bei der Wiederwahl nicht verschlechtert würden; bei unbegründeter Ablehnung der Wiederwahl sollten sie den Anspruch auf Versorgung verlieren. Randnummer 2 Die Hessische Landkreisordnung (HKO) vom 25.2.1952 (GVBl 1952, 37) hat im § 37 Abs. 2 und 4 die entsprechenden Bestimmungen für die Landräte getroffene. Randnummer 3
  4. Diese Bestimmungen sind durch das Erste Gesetz zur Änderung der Hessischen Gemeindeordnung (Änderungsgesetz) vom 10.7.1953 - in Kraft getreten am 1.7.1953 - (GVBl 1953, 124) in folgender Weise geändert worden: Randnummer 4 In Art. I ist bestimmt, dass die Wiederwahl frühestens 6 Monate vor Ablauf der Amtszeit zulässig ist und spätestens 3 Monate vor Ablauf der Amtszeit vorgenommen worden sein muss; Randnummer 5 in Art. II ist bestimmt, dass eine Wiederwahl, die nach dem 5.5.1952 früher als ein Jahr vor Ablauf der Amtszeit durchgeführt worden ist, als nicht vorgenommen gilt. Randnummer 6
  5. Dieses Änderungsgesetz hat folgende Vorgeschichte: Randnummer 7 Die Hessische Landesregierung hat durch Kabinettsbeschluss vom 27.1.1953 einen Gesetzentwurf gebilligt und festgestellt, den sie mit Schreiben vom 28.1.1953 (Hessischer Landtag, II. Wahlperiode, Drucksachen Abteilung I, Nr. 580, S. 1102 f., ausgegeben am 3.2.1953) dem Landtag zur Beschlussfassung vorgelegt hat. Dieser Entwurf lautet: Randnummer 8 "Artikel I Randnummer 9 Die Hessische Gemeindeordnung (HGO) vom
  6. Februar 1952 (GVBl S. 11) wird wie folgt geändert: Randnummer 10 § 40 erhält folgenden neuen Absatz I. Randnummer 11

(1)Eine Wiederwahl hauptamtlicher Bürgermeister und hauptamtlicher Beigeordneter ist nur innerhalb der letzten neun Monate vor Ablauf der Amtszeit zulässig. Randnummer 12 Die bisherigen Absätze 1 und 2 erhalten die Bezeichnung Absatz 2 und Absatz
  1. Randnummer 13 Artikel II Randnummer 14 Die Wiederwahl eines hauptamtlichen Bürgermeisters, hauptamtlichen Beigeordneten oder Landrats, die nach dem
  2. Mai 1952 früher als ein Jahr vor Ablauf der Amtszeit durchgeführt worden ist, gilt als nicht vorgenommen. Randnummer 15 Artikel III Randnummer 16 Dieses Gesetz tritt am Tage nach seiner Verkündung in Kraft." Randnummer 17 In der Begründung zu diesem Gesetzentwurf hat die Landesregierung ausgeführt, es seien in einigen Fällen hauptamtliche Bürgermeister und Landräte dazu übergegangen, sich bereits geraume Zeit vor Ablauf ihrer Amtsperiode für eine längere Zeit als 6 Jahre wiederwählen zu lassen. Dieses Vorgehen stehe nicht im Einklang zu den Bestimmungen und dem Sinne der HGO und HKO. Es bedeute eine Umgehung dieser Bestimmungen, wenn die erste Amtszeit lange vor ihrem Ablauf um 8, 10 oder gar 12 Jahre verlängert werde. Schon das Wort "Wieder"-Wahl stelle begriffsnotwendig eine Beziehung zu der laufenden Amtszeit her; von einer Wiederwahl könne erst dann gesprochen werden, wenn der Ablauf der Amtszeit kurz bevorstehe. Es empfehle sich nicht, die dem widersprechenden Wiederwahlen im Aufsichtswege rückgängig zu machen. Es erscheine vielmehr zur Erhaltung der Grundgedanken der HGO und HKO geboten, weitere Fälle vorzeitiger Wiederwahl durch Gesetz zu verhindern, darüber hinaus aber auch eine Vorschrift über die bereits vorgenommenen Wiederwahlen aufzunehmen, die entgegen den Bestimmungen der Kommunalverfassungsgesetze und den Erläuterungen dazu in den Ausführungsanweisungen durchgeführt worden seien. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen Art. II des Entwurfs beständen nicht, weil die hierdurch aufgehobenen Wahlen unter Umgehung des Gesetzes vorgenommen worden seien und die betroffenen Wahlbeamten mit einem rückwirkenden Eingriff in ihre durch die bestimmungswidrigen Wiederwahlen erlangte Rechtsstellung hätten rechnen müssen. Randnummer 18 Am 4.2.1953 fand im Landtag die erste Lesung des Regierungsentwurfs statt. Nach einer Aussprache, in der u.a. verfassungsrechtliche Bedenken gegen den Regierungsentwurf erhoben wurden, verwies der Landtag die Vorlage an den Kommunalpolitischen Ausschuss und an den Rechtsausschuss. Nachdem diese Ausschüsse in mehreren Sitzungen zu der Vorlage der Landesregierung Stellung genommen und sie beraten hatten, - wobei insbesondere die Auffassung vertreten wurde, es sei eines Wahlbeamten nicht würdig, seine Wiederwahl voreilig, d.h. schon ein Jahr oder gar mehrere Jahre vor Ablauf seiner Amtszeit zu betreiben, - fand am 1.7.1953 die zweite und dritte Lesung des Regierungsentwurfs statt. Nach eingehender Aussprache wurde das Gesetz so beschlossen, wie es unter dem 10.7.1953 in Nr. 20 des Gesetz- und Verordnungsblattes für das Land Hessen 1953, S.124, ausgegeben am 13.7.1953, verkündet worden ist. Art. II hat die Fassung des Regierungsentwurfs behalten. Randnummer 19 II.
  3. 8 Mitglieder der ... Fraktion des Hessischen Landtags haben die Verfassungsmäßigkeit dieses Art. II des Änderungsgesetzes angefochten: 8 Mitglieder der ... Fraktion haben sich dem Antrag angeschlossen. Randnummer 20 Sie haben beantragt, der Staatsgerichtshof möge die verfassungsmäßige Gültigkeit des Art. II des Änderungsgesetzes prüfen, und zur Begründung vorgetragen, Art. II des Änderungsgesetzes enthalte einen verfassungswidrigen Eingriff in die Rechtsstellung, die sich für wiedergewählte hauptamtliche Magistratsmitglieder und Landräte aus ihrer nach den ursprünglichen Bestimmungen der HGO und HKO zulässigen Wiederwahl ergebe. Der Gesetzgeber könne in gesetz- und ordnungsmäßig begründete Rechtsverhältnisse, die für die Beteiligten Rechte und Pflichten begründen, nicht einfach mit rückwirkender Kraft eingreifen, indem er die besagten Rechte und Pflichten durch die Fiktion, das Rechtsverhältnis sei überhaupt nicht begründet (die Wahl sei nicht vorgenommen) worden, kurzerhand und entschädigungslos beseitige. Ein Gesetzgeber, der derartiges tue, verstoße damit gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz höherer Ordnung, der dem Art. 45 HV zugrunde liege. Randnummer 21
  4. Den Mitgliedern der Landesregierung sowie den Vorsitzenden und Berichterstattern der Ausschüsse ist gemäß § 42 StGHG Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden. Randnummer 22
  5. In der Hauptverhandlung haben die Antragsteller gebeten, den Art. II des Änderungsgesetzes für verfassungswidrig zu erklären. Randnummer 23 Der Landesanwalt und die Bevollmächtigten der Landesregierung haben dem widersprochen und beantragt, die Verfassungsmäßigkeit der angefochtenen Gesetzesbestimmung zu bejahen. Randnummer 24 III. Die Anträge der Antragsteller zu 1) und 2) sind nach Art. 131 und 132 HV , § 41 verbunden mit § 17 Abs. II Ziff. 3 StGHG zulässig. Randnummer 25 Die Antragsteller zu 1) und 2) sind je ein Zehntel der Abgeordneten des Hessischen Landtags. Randnummer 26 Im Rahmen der Abstrakten Normenkontrolle war über die Anträge zu entscheiden. Randnummer 27 IV. Die angefochtene Gesetzesnorm wirkt inhaltlich in die Vergangenheit. Randnummer 28
  6. Die Frage, ob rückwirkende Gesetze zulässig sind, hat seit jeher den Gesetzgeber, die Rechtslehre und die Rechtsprechung beschäftigt (vergl. OVG Hamburg JZ 1953, 416). Indes waren die Bedenken, die gegen die Zulässigkeit rückwirkender Gesetze in früheren Zeiten geltend gemacht wurden, nur sehr allgemeiner Art: sie gingen von allgemeinen Grundsätzen, vom Wesen des Rechts, von rechtslogischen (so noch neuerdings BayVerfGHE 1,90), auch naturrechtlichen Erwägungen aus und mündeten in einem Postulat an den Gesetzgeber zu "Vorsicht, Besonnenheit und Mäßigung" (so v. Savigny, System des heutigen Römischen Rechts Bd. 8, § 398 S. 514 ff.). Randnummer 29
  7. Die Hessische Verfassung hat in Art. 131 und 132 dem Staatsgerichtshof die Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit der Gesetze übertragen. Das bedeutet - im vorliegenden Falle, dass der StGH zu prüfen hat, ob das Änderungsgesetz, soweit es sich in Art. II rückwirkende Kraft beilegt, einer Norm der HV zuwiderläuft. Die Vereinbarkeit eines hessischen Gesetzes mit dem Grundgesetz (GG) hat der StGH nicht zu prüfen (vgl. Urteil des StGH P.St. 62 vom 7.7.1950, Hess StAnz 1950, Nr. 37, Beilage 7, Ziff. VI c). Zur Verfassung als Prüfungsmaßstab gehören nicht nur die verfassungsgesetzlichen Einzelnormierungen, sondern auch die sogenannten hintergründigen Konstruktionsprinzipien des Verfassungssinns (v. Hippel, HdbDStR, Bd. 2, S. 557 f.; Ipsen, Grundgesetz und richterliche Prüfungszuständigkeit, DV 1949, 490), d.h. die die einzelnen Sätze der geschriebenen Verfassung verbindenden, innerlich zusammenhaltenden allgemeinen Grundsätze und Leitideen, die der Verfassungsgesetzgeber, weil sie das vorverfassungsmäßige Gesamtbild geprägt haben, von dem er ausgegangen ist, nicht in einem besonderen Rechtssatz konkretisiert hat (BVerfGE 2, 381
(403)). Randnummer 30 3. Eine überpositive Norm, welche die Rückwirkung von Gesetzen schlechthin ausschlösse, kann nicht angenommen werden (BVerfGE 2, 237
(265)). Eine hessische Verfassungsnorm, welche die Rückwirkung einzelner Gesetze ausdrücklich verbietet, findet sich nur in Art. 22 Abs. 1 HV für Strafgesetze. Es fragt sich daher, ob eine andere hessische Verfassungsnorm oder ein der Verfassung zugrunde liegender Rechtsgedanke der in Art. II des Änderungsgesetzes ausgesprochenen Rückwirkung entgegensteht. Randnummer 31 V.
  1. Die Antragsteller wollen die Verfassungswidrigkeit des Art. II des Änderungsgesetzes aus Art. 45 HV herleiten. Doch umfasst die Eigentumsgarantie des Art. 45 HV ebensowenig wie die des Art. 14 GG vermögenswerte Rechte des öffentlichen Rechts (vgl. RGZ 129,
  2. (250 f.); v. Mangold, Komm. z. GG Anm. 2 zu Art. 14; Giese, Komm. z. GG Anm. 1 u. 3 zu Art. 14; Abraham im BonnKomm Anm. 2 zu Art. 14 sowie BVerfGE 2, 380 (399 ff.)). Um einen Gegenstand des öffentlichen Rechts aber handelt es sich bei den öffentlichen Ämtern der Bürgermeister, Beigeordneten und Landräte. Auch soweit diese öffentlichen Rechte einen Vermögenswert haben, fallen sie nicht unter den Begriff des Eigentums im Sinne des Art. 45 HV . Randnummer 32
  3. Hingegen widerspricht Art. II des Änderungsgesetzes dem der HV in ihrer Gesamtkonzeption ebenso wie dem GG zugrunde liegenden Rechtsstaatsprinzip, das als wesentlichen Bestandteil die Gewährung der Rechtssicherheit enthält (BVerfGE 2, 403). Die Grenze für die Zulässigkeit rückwirkender Gesetze ist nämlich da zu finden, wo ein solches Gesetz den Grundsatz rechtsstaatlicher Sicherheit verletzt (Coing, BB 1954, 137). Randnummer 33 Daher war auch im vorliegenden Verfahren der angefochtene Gesetzgebungsakt der Landesgesetzgebung einer Prüfung dahin zu unterziehen, ob er dem Prinzip der Rechtssicherheit hinlänglich entspricht. Randnummer 34 Freilich ist nicht zu verkennen, dass nach dem gleichen Prinzip die Bestandsgewähr der Staatsakte auch die Gesetzgebung als notwendige Voraussetzung dieser Sicherheit umfasst. Oftmals wird sich also der Verfassungsrichter vor die Aufgabe gestellt sehen, gegen einander abzuwägen, ob jene Bestandsgewähr einerseits, der rechtsstaatliche Gehalt einer Normsetzung andererseits den Vorzug verdient. Das gilt insbesondere, wenn der Gesetzgebungsakt sich auf Tatbestände bezieht, deren Rechtsgültigkeit zwar gegeben erscheint, jedoch missbräuchlicher Gestaltung oder Ausnutzung von Rechtspositionen die Wege ebnet. Randnummer 35 In diesen Fällen kommt es wesentlich darauf an, welche Tragweite dieser Gestaltung oder Ausnutzung eigen ist. Zu beachten ist hierbei, was in der genannten Entscheidung des BVerfG über die Rechtsbeständigkeit eines im "Rechtsfindungsverfahren" erzielten Abschlusses in folgenden Ausführungen seinen Niederschlag gefunden hat: "Rechtsfriede und Rechtssicherheit- sind von so zentraler Bedeutung für die Rechtsstaatlichkeit, dass um ihretwillen die Möglichkeit einer im Einzelfall vielleicht unrichtigen Entscheidung in Kauf genommen werden muss". Randnummer 36 Schwieriger ist die Abwägung, ob es vom Standpunkte der Rechtssicherheit aus eher zu verantworten ist, ein auf Rückwirkung abgestelltes Gesetz aufzuheben, oder es bei der angeordneten Rückwirkung zu belassen. Randnummer 37 Hierzu hat der StGH folgendes erwögen: Randnummer 38 Es liegt auf der Hand, dass ein im kritischen Zeitraum wiedergewählter hauptamtlicher Wahlbeamter bei der damaligen Rechtslage andere Dispositionen für seine und seiner Familie materielle Zukunft treffen konnte als ein Wahlbeamter, der noch vor der Ungewissheit stand, ob er für eine weitere und gar längere Amtszeit wiedergewählt werde. Er konnte Dispositionen unterlassen, die er vorsorglich getroffen hätte, wenn seine Wiederwahl noch ungewiss gewesen wäre. Wer im genannten Zeitraum wiedergewählt wurde und auf mindestens weitere 6, vielleicht sogar auf 12 Jahre seine und seiner Familie materielle Zukunft gesichert sah, hatte es nicht mehr nötig, sich nach einem anderen Beruf oder Gelderwerb umzusehen. Auch andere Dispositionen, z.B. solche politischer Art wie die Zustimmung zur Aufstellung als Kandidat für ein anderes politisches Amt, hat der Wiedergewählte möglicherweise unterlassen; er hätte sie treffen können, wenn er nicht schon wiedergewählt gewesen wäre. Keiner der nach dem 5.5.1952 gesetzmäßig Wiedergewählten brauchte also im Zeitpunkt seiner Wahl und in der darauf folgenden Zeit bei verständiger Vorausschau im privaten und beruflichen Bereich die Möglichkeit in Betracht zu ziehen, dass ihm die erworbene Position durch ein rückwirkendes Gesetz genommen werde. Wenn dann durch das Änderungsgesetz seine schon erhebliche Zeit zurückliegende Wiederwahl für ungültig erklärt wurde, sah er sich vor der für seine weitere Zukunft möglicherweise geradezu entscheidenden Notwendigkeit und Schwierigkeit, nun nach erheblichem Zeitverlust kurzfristig Dispositionen treffen zu müssen, die angesichts der verlorenen Zeit und der mit ihr verlorenen Chancen erheblich bedrängt und beengt waren. Randnummer 39 Bei diesen Erwägungen bleibt es allerdings unberücksichtigt, ob die in Frage kommenden Wahlbeamten sich etwa missbräuchlich zu einer unter Art. II des Änderungsgesetzes fallenden Wiederwahl gestellt haben. Randnummer 40 Ein Missbrauch wäre allerdings dann anzunehmen, wenn eine solche Wiederwahl von einer Wahlkörperschaft erfolgt wäre, deren Funktionen vor der Amtszeit der gewählten Beamten geendet hätten. Lägen Fälle so, dass Bürgermeister oder Landräte sich durch das Betreiben ihrer vorzeitigen Wiederwahl dagegen hätten sichern wollen, dass eine neue Gemeindevertretung (ein neuer Kreistag) sie möglicherweise nicht mehr wählt, dann wäre eine aus solchen Motiven erfolgte vorzeitige Wahl ohne Zweifel missbräuchlich. Indes ist nichts in Erscheinung getreten, was dem StGH Anlass geben könnte, einen solchen Sachverhalt anzunehmen. Randnummer 41 Die vorstehenden Erwägungen müssen jedoch eine Einschränkung dahin erfahren, dass sie nur für die Wahlen gelten können, die vor dem 3.2.1953 erfolgt sind. Am 3.2.1953 nämlich ist, wie oben (Ziff. I, 3) dargelegt, die Landtagsdrucksache mit dem Gesetzentwurf der Landesregierung vom 27.1.1953 ausgegeben worden. Von diesem Tage an musste mit dem Erlass eines Gesetzes mit rückwirkender Ungültigkeitserklärung der nach dem 5.5.1952 vor Beginn des letzten Amtsjahres erfolgten Wiederwahlen gerechnet werden. Randnummer 42 Im übrigen jedoch scheiden besonders zwingende und schwerwiegende, den Erwägungen der Rechtssicherheit übergeordnete Gründe, welche die Rückwirkung rechtfertigen könnten (Enneccerus-Nipperdey, Allgem. Teil des BGB,
  4. Auflage S. 221, BVerfGE aaO S. 405), hier aus. Randnummer 43 Art. II des Änderungsgesetzes verstößt deshalb insoweit gegen die HV, als er Wiederwahlen für ungültig erklärt hat, die zwischen dem 5.5.1952 und 3.2.1953 durchgeführt worden sind. Im übrigen ist Art. II des Änderungsgesetzes verfassungsmäßig. Randnummer 44 VI. Es war danach wie geschehen zu entscheiden. Randnummer 45 Die Entscheidung hat Gesetzeskraft ( § 43 Abs. 1 StGHG ). Randnummer 46 Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG . Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.rv.hessenrecht.hessen.de/perma?d=LARE190021815

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