Verfassungsmäßigkeit des Erlasses von gerichtlichem Verfahrensrecht durch die Exekutive Leitsatz 1. Aus dem der Hessischen Verfassung zugrunde liegenden Rechtsstaatsprinzip folgt nicht,

gerichtliches Verfahrensrecht ausschließlich durch formelles Gesetz geregelt werden muß. Mit dem Rechtsstaatsprinzip ist es zu vereinbaren,

die Befugnis zum Erlaß von Verfahrensvorschriften innerhalb des durch die Verfassung gezogenen Rahmens auf die Exekutive übertragen wird und diese den fraglichen Bereich im Wege einer Rechtsverordnung regelt.

1. Das Hessische Gesetz über die Berufsvertretungen und über die Berufsgerichtsbarkeit der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte und Apotheker vom 1954-11-10 § 26 (GVBl S 193), wonach der Minister des Innern das Nähere über das berufsgerichtliche Verfahren und die Kosten regelt, und die Verfahrensordnung für die Berufsgerichte und das Landesberufsgericht für Heilberufe vom 1958-11-04 (GVBl S 167) widersprechen nicht der Hessischen Verfassung.
2. "Teilgebiete" im Sinne der Verf HE Art 118 sind umfassende Bereiche der gesetzgeberischen Aufgaben, die einen in sich einheitlichen Zusammenhang bilden.
3. Verf HE Art 118 ergreift nur die Verordnungen, die anstelle eines Gesetzes ergehen. Der Legislative ist es bei der Übertragung gesetzgebender Gewalt an die Executive nur dann verwehrt, sie einem einzelnen Minister zu gewähren, wenn es sich um eine Verordnung des vereinfachten Gesetzgebungsverfahrens handelt, die anstelle eines Gesetzes ergeht.
4. Das Verordnungsrecht ist in der Verf HE nicht abschließend geregelt. Der Verfassungsgesetzgeber hat vorausgesetzt,

der Landtag nach seiner Wahl die Exekutive zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigen kann. Verf HE Art 118 schränkt diese Freiheit der Gesetzgeber für gesetzvertretende Verordnungen ein. Daneben räumt Verf HE Art 107 der Landesregierung ein generelles, aber subsidiäres Recht zum Erlaß von Ausführungsverordnungen ein, das nur eingreift, wenn der Gesetzgeber keinen besonderen Delegator bezeichnet hat.

1. GG Art 80 gilt nicht als allgemeiner Rechtsgrundsatz in Hessen. Die Vorschrift hat auch nicht über GG Art 28 Abs 1 S 1 die Hessische Verfassung modifiziert. Tenor
2. § 26 des Hessischen Gesetzes über die Berufsvertretungen und über die Berufsgerichtsbarkeit der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte und Apotheker vom
3. November 1954 (GVBl. S. 193) und die Verfahrensordnung für die Berufsgerichte und das Landesberufsgericht für Heilberufe vom
4. November 1958 (GVBl. S. 167) widersprechen nicht der Verfassung des Landes Hessen.
5. Die Entscheidung ergeht gebührenfrei; Auslagen werden nicht erstattet. Gründe Randnummer 1 I. Das Hess. Gesetz über die Berufsvertretungen und über die Berufsgerichtsbarkeit der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte und Apotheker vom 10.11.1954 (GVBl. S. 193) enthält im IV. Abschnitt unter der Überschrift "Die Berufsgerichtsbarkeit" in den §§ 18 bis 25 Bestimmungen über die berufsgerichtliche Ahndung von Verstößen gegen die Berufspflichten, über die im berufsgerichtlichen Verfahren zulässigen Strafen und Maßnahmen, über die Bildung von Berufsgerichten für Heilberufe bei den Verwaltungsgerichten und eines Landesberufsgerichts für Heilberufe bei dem Verwaltungsgerichtshof, über die Besetzung dieser Berufsgerichte, die Bestellung der richterlichen Mitglieder, der ehrenamtlichen Beisitzer und deren Verpflichtung, über den Vorrang eines straf gerichtlichen Verfahrens und die grundsätzliche Bindung des Berufsgerichts an die tatsächlichen Feststellungen eines strafgerichtlichen Urteils, schließlich über die Kosten des berufsgerichtlichen Verfahrens. Im Anschluß hieran bestimmt § 26: "Das Nähere über das Verfahren und die Kosten regelt der Minister des Innern." Randnummer 2 Auf Grund dieses § 26 hat der Hess. Minister des Innern eine Verfahrensordnung für die Berufsgerichte und das Landesberufsgericht für Heilberufe erlassen, welche jetzt in der Fassung vom 4.11.1958 (GVBl. S. 167) gilt. Randnummer 3 Im Berufsgerichtsverfahren gegen einen Zahnarzt (...) hat das Berufsgericht für Heilberufe beim Verwaltungsgericht Frankfurt (Main) am 27.05.1959 beschlossen,

es den § 26 des Gesetzes vom 10.11.1954 und die Verfahrensordnung vom 4.11.1958 für verfassungswidrig halte und deshalb das berufsgerichtliche Verfahren bis zur Entscheidung des Staatsgerichtshofes aussetze. Randnummer 4 Der Beschluß wird damit begründet,

§ 26des Gesetzes die Art.

107 und 118 HV verletze und auch mit den allgemeinen Prinzipien des Rechtsstaates, wie sie sich in Art. 80 Abs. 1 GG niedergeschlagen haben und die der Hessischen Verfassung immanent seien, unvereinbar sei. Randnummer 5 Der Vorsitzende hat diesen Beschluß dem Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofes gemäß Art. 133 HV zugeleitet. Dieser hat daraufhin am 19.6.1959 gemäß § 41 StGHG beantragt: Der Staatsgerichtshof des Landes Hessen möge eine Entscheidung darüber herbeiführen, ob § 26 des Gesetzes über die Berufsvertretungen und über die Berufsgerichtsbarkeit der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte und Apotheker vom

1. November 1954 (GVBl. S. 193) sowie die Verfahrensordnung über die Berufsgerichte und das Landesberufsgericht für Heilberufe vom
2. November 1958 (GVBl. S. 167) im Widerspruch zu den Artikeln 107 , 118 HV steht. Randnummer 6 Der Präsident des VGH hat ferner mit Schriftsatz vom 2.12.1959 beantragt, die bezeichneten Vorschriften als zu den Art. 107 , 118 HV im Widerspruch stehend für ungültig zu erklären. Randnummer 7 Der Hess. Ministerpräsident hat beantragt, der Staatsgerichtshof möge feststellen,

§ 26des Gesetzes vom 10.11.1954 nicht der Hess.

Verfassung widerspricht. Randnummer 8 Der Landesanwalt hat sich dem Verfahren angeschlossen und den gleichen Antrag wie der Ministerpräsident gestellt. Randnummer 9 Dem stellv. Vorsitzenden des Rechtsausschusses des Hess: Landtags, der mit den Vorarbeiten für das Gesetz vom 10.11.1954 befaßt war, ist gemäß § 42 Abs. 1 StGHG Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden. Der damalige Berichterstatter des Rechtsausschusses ist verstorben. Randnummer 10 Der Zahnarzt, dessen Verfahren den Anlaß zur Vorlage an den Staatsgerichtshof gegeben hat, ist ebenfalls gehört worden. Sein Prozeßbevollmächtigter hat in der Hauptverhandlung sich dem Antrage des Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofes angeschlossen, dessen Ladung als Beteiligten beantragt und gebeten, die notwendigen seines Auftraggebers der Staatskasse aufzuerlegen. Randnummer 11 II. 1) Der Staatsgerichtshof ist gemäß Art. 131 und 132 HV zur Entscheidung über die vorgelegte Frage berufen. Randnummer 12 2) Dem Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofes steht ein selbständiges Antragsrecht gemäß § 41 Abs. 1 StGKG nicht zu; vgl. Urt. vom 6.9.1958 P.St. 221 StAnz. 59 S. 101 unter II 2. Sein Antrag vom 2.12.1959 war daher unzulässig und der Antrag den Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofes als Beteiligten zu laden, abzulehnen. Auch zur Herbeiführung einer Entscheidung des Staatsgerichtshofes war der Präsident nicht zuständig. Die Vorlage hat nach Art. 133 HV über den Präsidenten des höchsten dem vorlegenden Gericht übergeordneten Gerichts zu erfolgen. Das höchste, dem Berufsgericht für Heilberufe beim Verwaltungsgericht Frankfurt (M) übergeordnete Gericht ist jedoch gemäß § 20 Abs. 2 des Gesetzes vom 10.11.1954 das Landesberufsgericht beim Verwaltungsgerichtshof, nicht der Verwaltungsgerichtshof selbst. Denn die Berufsgerichtsbarkeit für Heilberufe ist kein Teil der Verwaltungsgerichtsbarkeit. Die Gerichte dieser Berufsgerichtsbarkeit sind vielmehr selbständige Gerichte. Sie sind mit der Verwaltungsgerichtsbarkeit lediglich durch organisatorische Angliederung und partielle Personalunion verbunden und in ihrem örtlichen Zuständigkeitsbereich den Verwaltungsgerichten angeglichen. Die Weitergabe des Vorlagebeschlusses hätte daher durch den Vorsitzenden des Landesberufsgerichts für Heilberufe erfolgen müssen.

dieser kein Präsident ist, ist unerheblich; vgl. Urt. vom 27.3.1953 P.St. 96 StAnz. S. 546. Randnummer 13 3) Da jedoch der Landesanwalt sich dem Verfahren gemäß § 18 Abs. 2 StGHG angeschlossen hat, erübrigt sich ein Eingehen auf die Frage, wie der StGH gegenüber einem ihm von unzuständiger Stelle zugeleiteten Vorlagebeschluß zu verfahren hätte. Randnummer 14 III. 1) Das vorlegende Gericht bezweifelte, ob Rechtsnormen, mit denen ein gerichtliches Verfahren geregelt werden soll, überhaupt in Gestalt einer Rechtsverordnung wirksam erlassen werden können. Es verweist auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, wonach die Änderung der Grenzen von Gerichtsbezirken dem Zuständigkeitsbereich der Legislative zuzurechnen ist (BVerfGE 2, 307, 320 ). Dieser Hinweis geht fehl. Denn nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts ist zwar die Errichtung von Gerichten und die Bestimmung ihrer Bezirke einem Vorbehalt des materiellen Gesetzes unterworfen, es aber der Legislative nicht verwehrt, ihre Befugnis zu solchen Maßnahmen innerhalb der vom Grundgesetz für die Übertragung rechtsetzender Gewalt bestimmten Grenzen der Exekutive zu übertragen (BVerfGE 2, 326; so auch VGH Freiburg DÖV 1956, 798; vgl. ferner hinsichtlich der Schranken der Übertragbarkeit an die Exekutive Bettermann bei Nipperdey-Scheuner, Die Grundrechte Bd. III Teil 2 S. 545 ff, insbes. S. 558). Randnummer 15 2) Aus dem Rechtsstaatsprinzip, wie es dem Grundgesetz und der Hessischen Verfassung zugrunde liegt, folgt,

das Verfahrensrecht durch materielles Gesetz geregelt sein muß (so richtig VGH Freiburg a.a.O.). Jedoch besteht deshalb nicht für das gesamte Verfahrensrecht in allen Einzelheiten ein Vorbehalt des formellen Gesetzes. Diese Erwägung gilt insbesondere für die Rechtsbereiche, in denen die Bedeutung eines Verfahrens für die Rechtsgemeinschaft relativ gering ist, auch aus praktischen Gründen, weil die ohnedies im modernen Sozialstaat unvermeidliche Überlastung der Legislative dieser die Wahrnehmung ihrer Aufgaben fast unmöglich machen könnte, wenn man ihr jegliche Delegationsmöglichkeit solcher Art nehmen wollte. Auch die angeführte Entscheidung des VGH Freiburg hält die "auf einer zulässigen Delegation" beruhenden Rechtsverordnungen "in den durch diese (Delegation) bezogenen Schranken" nicht für unzulässig.

die Bedeutung des berufsgerichtlichen Verfahrens der Heilberufe für die Rechtsgemeinschaft erheblich geringer ist als z.B. die des Strafverfahrens, hat das Bundesverfassungsgericht in BVerfGE 4, 74, 94 ausgeführt. Randnummer 16 3) Die Delegation von verfahrensrechtlichen Regelungen an die Exekutive muß jedoch in einer Weise erfolgen, die dem hessische Verfassungsrecht. Die HV hat im Art. 1 die Möglichkeit der Delegation beschränkt. Sie hat die Übertragung der legislativen Befugnisse "im ganzen" (wie sie z.B. im Ermächtigungsgesetz vom 24.3.1933 erfolgt war) und "für Teilgebiete" ausgeschlossen.

§ 26

des Gesetzes vom 10.11.1954 die Gesetzgebungsgewalt "im ganzen" nicht umfaßt, bedarf keiner Darlegung. "Teilgebiete" im Sinne des Art. 118 sind, wie sich aus der Gegenüberstellung dieser Begriffe ergibt, umfassende Bereiche der gesetzgeberischen Aufgaben, die einen in sich einheitlichen Zusammenhang bilden. Die nähere Regelung des Verfahrens der Berufsgerichtsbarkeit und der Kosten ist jedoch kein Teilgebiet im Sinne von Art. 118 HV . Randnummer 17 4) Art. 118 HV eröffnet die Möglichkeit, die Befugnis zum Erlaß von Verordnungen über bestimmte einzelne Gegenstände durch Gesetz an die Exekutive, aber nur an die Landesregierung zu delegieren, also einen auf "bestimmte einzelne Gegenstände" beschrankten Teil der Gesetzgebungsgewalt zu selbständigem, nicht durch formelles Gesetz und damit durch den Willen der Legislative inhaltlich gebundenem und auf dessen bloße Konkretisierung gerichtetem Gebrauch zu übertragen. Daher war es auch geboten, diese Delegationsmöglichkeit, die der Landesregierung eine selbständige materielle Gesetzgebungstätigkeit gestattet, soweit das Parlament sie ihr konkret überträgt, in den Abschnitt VI der Verfassung (Die Gesetzgebung) einzuordnen. Randnummer 18 Art. 118 ergreift Verordnungen, die anstelle eines Gesetzes ergehen (sog. gesetzesvertretende Verordnungen; vgl. Urteil des StGH vom 3.2.1953 P.St. 130 StAnz. S. 750; Urteil des StGH vom 6.9.1958 P.St. 221 StAnz. S. 1157 zu III 4). Der Legislative ist es also bei der Übertragung gesetzgebender Gewalt an die Exekutive nur dann - aber dann zwingend - verwehrt, sie einem einzelnen Minister anstelle der Landesregierung zu gewähren, wenn es sich um eine Verordnung des "vereinfachten Gesetzgebungsverfahrens" handelt, die anstelle eines Gesetzes ergeht und mit der vollen Kraft des formellen Gesetzes ausgestattet sein soll, also an vorgegebene formelle Gesetze nicht gebunden ist und sie gegebenenfalls abändern kann (vgl. Klein, Die Übertragung rechtsetzender Gewalt im Rechtsstaat, 1952, S. 41; Schack, Die Verlagerung der Gesetzgebung im gewaltenteilenden Rechtsstaat, Festschrift für Karl Haff, 1950, S. 341 ff). Handelt es sich dagegen bei der Ermächtigung, Rechtsverordnungen zu erlassen, die in einem Gesetz erteilt wird, lediglich darum, die Exekutive zu beauftragen, das die Grundfragen seines Anwendungsbereichs regelnde Gesetz durch Erlaß konkretisierender Bestimmungen funktionsfähig und unmittelbar praktikabel zu gestaltet so ist der Fall des Art. 118 HV nicht gegeben, insbesondere wenn - wie im vorliegenden Falle - nur Rechtsverordnungen von geringerem Umfang und von eingeschränkter Tragweite ermöglicht werden. Jede Rechtsverordnung, die zu einem Gesetz ergeht, fügt dem bestehenden Normenbestand weitere Normen hinzu. Daraus allein kann kein Kriterium dafür gewonnen werden,

es sich um eine Verordnung des vereinfachten Gesetzgebungsverfahrens handelt und

die zugrundeliegende Ermächtigung eine Generalermächtigung zum Erlaß von nicht durch formelles Gesetz gebundenen Rechtsnormen mit Gesetzeskraft ist (im Ergebnis ebenso Bernhard Wolff, Die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen, AöR Bd. 78. S. 203 ff.) Randnummer 19 5) Da die Ermächtigungsformel des § 26 des Gesetzes vom 10.11.1954 nicht in den durch Art. 118 HV geregelten Sachbereich eindringt, bestehen gegen sie keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Der StGH hat das Verordnungsrecht in den Entscheidungen P.St. 130 StAnz. 53, 749, P.St. 191 StAnz. 56, 552 und P.St. 221 StAnz: 58, 1154, DÖV 59, 101 geklärt. Er hält an seiner Auffassung fest,

die HV das Verordnungsrecht nicht erschöpfend regelt, sondern - ebenso wie schon sie Weimarer Verfassung; siehe Anschütz Komm. WRV 14. Aufl. Art. 77 Anm. 2 - die grundsätzliche Befugnis des Gesetzgebers voraussetzt, nach seiner Wahl Exekutivorgane durch Gesetz zum Erlaß von Rechtsverordnungen zu ermächtigen. Diese Delegationsbefugnis des Gesetzgebers ist durch Art. 118 HV für gesetzesvertretende Verordnungen auf bestimmte Fälle und auf die Delegation an die Landesregierung beschränkt. In allen anderen Fällen ist der Gesetzgeber bei der Abgrenzung der durch Rechtsverordnung zu regelnden Gegenstände und der Auswahl des Delegatars frei. Art. 107 HV räumt der Landesregierung zusätzlich ein Recht zum Erlaß von Ausführungsverordnungen ein, das subsidiären Charakter hat, also eingreift, wenn der Gesetzgeber in der jeweiligen Einzelregelung keinen besonderen Delegatar bezeichnet hat. Die Auffassung,

der gewöhnliche Gesetzgeber an den einzelnen Minister nur die Ermächtigung zum Erlaß von Ausführungsverordnungen erteilen könne, ist mit Wortlaut und Zweck des Art. 107 nicht vereinbar (vgl. Urt. P.St. 221 zu III 2). Randnummer 20 6) Hiergegen lassen sich auch aus Art. 80 Abs. 1 GG keine Argumente herleiten. Art. 80 ist eine bundesverfassungsrechtliche Norm, die weder als allgemeiner Rechtsgrundsatz dem Landesverfassungsrecht Hessens immanent ist, das vielmehr das Verordnungsrecht durch Art. 118 HV beschränkt hat, noch durch die Bestimmung des Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG das Hessische Verfassungsrecht modifiziert hat. Auch diese hessische Lösung der Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen entspricht den Grundsätzen des demokratischen Rechtsstaats im Sinne des Grundgesetzes (vgl. Bernhard Wolff, AöR Bd. 78, S. 213 ff; hinsichtlich Bayerns vgl. Nawiasky-Lochner, Bayerische Verfassung, Ergänzungsband 1953 S. 51; hinsichtlich Baden-Württembergs vgl. Spreng-Birn-Feuchte, Verfassung des Landes Baden-Württemberg, 1954, S. 204). Aber selbst wenn man annehmen wollte,

Art. 80. Abs.

1 GG das Hessische Verfassungsrecht modifiziert hätte, so ist dessen Erfordernissen genügt. Denn die Delegationsnorm des § 26 des Gesetzes hat die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen durch Gesetz erteilt und deren Umfang im Gesetz nach Inhalt, Zweck und Ausmaß bestimmt. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluß vom 12.11.1958 (BVerfGE 8, 274, 307) ausgeführt,

es nicht erforderlich ist, Zweck, Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung ausdrücklich im Text des Gesetzes zu bestimmen, sondern

für die Ermächtigungsnormen die allgemeinen Auslegungsgrundsätze gelten, so

der Sinnzusammenhang der Norm mit anderen Vorschriften und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt, berücksichtigt werden müssen. Es genügt, wenn sich Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung aus dem gesamten Gesetz ermitteln lassen (vgl. Bernhard Wolff. a.a.O., S. 199 ff). Auch die Entstehungsgeschichte kann dabei herangezogen werden. Der Zweck der Delegation im § 26 ist, die durch das Gesetz errichteten Berufsgerichte mittels Erlaß der im wesentlichen technischen (vgl. die Begründung des Regierungsentwurfs, Drucksachen des Hess. Landtages, 2. Wahlperiode, Abt. I Nr. 892) Verfahrens- und Kostenbestimmungen funktionsfähig zu machen. Deren Inhalt wird durch die Zielsetzung der Berufsgerichtsbarkeit als einer quasi-disziplinarischen Gerichtsbarkeit, die gemäß § 18 Abs. 1 des Gesetzes Verletzungen der Berufspflichten in den Fällen ahndet, in denen eine unmittelbare Disziplinargerichtsbarkeit nicht eingreift (§ 18 Abs. 2), deutlich bestimmt. Dieses Wesen der Berufsgerichtsbarkeit weist gleichzeitig darauf hin, wie das Verfahren zu regeln, ist. Das Ausmaß der Ermächtigung wird ausdrückliche in der Delegationsnorm genannt. Randnummer 21 7) Die Verfahrensordnung für die Berufsgerichte und das Landesberufsgericht für Heilberufe vom 4.11.1958 (GVBl. S. 167) könnte nur dann als verfassungswidrig gelten, wenn der Minister des Innern den Ermächtigungsrahmen, den ihm § 26 gewährt, überschritten hätte. Das ist nicht der Fall. Auch gibt der Inhalt der Verordnung zu verfassungsrechtlichen Bedenken keinen Grund. Randnummer 22 IV. Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG . Es bestand kein Anlaß, die Auslagen des im berufsgerichtlichen Verfahren beschuldigten Zahnarztes der Staatskasse aufzuerlegen. Das Verfahren vor dem StGH gemäß §§ 41 ff. StGHG ist ein objektives Verfahren, dessen Gegenstand nicht Parteiinteressen bilden. Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.rv.hessenrecht.hessen.de/perma?d=LARE190021851