Staatsgerichtshof des Landes Hessen P.St. 839 Beschluss (Rechtsverordnung - Ermächtigung - Gleichheitsgrundsatz - Pflichtstunden der Lehrer)1. Rechtsv

Leitsatz (Rechtsverordnung - Ermächtigung - Gleichheitsgrundsatz - Pflichtstunden der Lehrer)

1. Rechtsverordnungen können unter denselben Voraussetzungen wie Gesetze unmittelbar mit der Grundrechtsklage angegriffen werden.
2. Im Grundrechtsklageverfahren gegen eine Rechtsverordnung hat der Staatsgerichtshof auch zu prüfen, ob sie die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung überschreitet.
3. Zur Gestaltungsfreiheit des Verordnungsgebers.
4. Bei der verfassungsrechtlichen Prüfung einer Norm ist auf ihre geltende Fassung abzustellen.
5. PflStdV HE 1976 § 3 Nr 8 Alt 7 (betr Leiter von Gymnasien) verletzt nicht den Gleichheitsgrundsatz. Gründe Randnummer 1 A. I. Der Antragsteller ist seit dem
6. Februar 1970 Leiter der W. Schule in H.; durch Urkunde vom
7. Oktober 1970 wurde er zum Oberstudiendirektor an dieser Schule ernannt. Seit dem Schuljahr 1969/70 wies die Schule folgende Schülerzahlen und Klassenzahlen auf: Schuljahr Klassenzahl Schülerzahl --------- ---------- ---------- 1969/70 24 604 1970/71 25 611 1971/72 27 650 1972/73 28 711 1973/74 30 806 1974/75 35 953 Randnummer 2 Mit seiner am
8. September 1976 bei dem Staatsgerichtshof eingegangenen Grundrechtsklage wendet sich der Antragsteller gegen § 3 Nr 8 -
9. Alternative - der Verordnung über die Pflichtstunden der Lehrer, über die Anrechnung dienstlicher Tätigkeiten und über Pflichtstundenermäßigung aus sozialen Gründen vom
10. Juli 1976 (GVBl I S 301) - kurz: PflStdV HE 1976 -. Nach seiner Ansicht verstößt diese Vorschrift gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz, soweit sie die wöchentliche Unterrichtsverpflichtung für Schulleiter von Gymnasien mit den Klassen 5 bis 13 oder 7 bis 13 bzw ihrer Vertreter regelt. Randnummer 3
11. Die Rechtslage hat sich wie folgt entwickelt: Bis zum Inkrafttreten der Verordnung über die Pflichtstunden der Lehrer vom
12. Dezember 1975 (GVBl I S 315) war die Pflichtstundenzahl der Schulleiter, Schulleiter-Vertreter und Lehrer an Gymnasien in Erlassen geregelt, die ihre Rechtsgrundlage in § 16 Schulverwaltungsgesetz (F 1961) und § 23 Schulverwaltungsgesetz (F 1969) hatten. Zuvor betrug die Zahl der wöchentlichen Unterrichtsstunden für Leiter von Schulen aller Form nach Abschnitt V der Dienstanweisung für die Direktoren und Lehrer an den höheren Schulen des Landes Hessen vom
13. September 1951 (ABl S 358) bei bis zu 10 Klassen 12, von 11 bis 15 Klassen 10, von 16 bis 20 Klassen 8 und von 21 und mehr Klassen 6 Stunden, während die Pflichtstundenzahl für Oberstudienräte, Studienräte und Assessoren auf 25 Stunden wöchentlich festgelegt war. Der Erlaß über die Pflichtstunden der Lehrer an Gymnasien und Kollegs vom
14. Juni 1969 (ABl S 747) änderte diese Pflichtstundenregelung nicht. Mit dem Erlaß über die Pflichtstunden der Lehrer vom
15. August 1969 (Abl S 759) wurde die Pflichtstundenzahl der Lehrer aller Schulformen mit Wirkung vom
16. September 1969 um eine Stunde herabgesetzt; die Pflichtstundenzahl der Schulleiter blieb unverändert. Durch den Erlaß über die Anrechnung dienstlicher Tätigkeiten der Lehrer auf die Pflichtstunden und Pflichtstundenermäßigungen aus sozialen Gründen vom
17. Juli 1973 (ABl S 975) wurde die Pflichtstundenzahl für Schulleiter an Grundschulen, Hauptschulen, Realschulen, Gesamtschulen, Gymnasien und beruflichen Schulen mit 651 bis 1.000 Schülern auf 10 Wochenstunden, mit 1.001 bis 2.000 Schülern auf 8 Wochenstunden erhöht. Der Erlaß über die Anrechnung dienstlicher Tätigkeiten der Lehrer auf die Pflichtstunden und Pflichtstundenermäßigungen aus sozialen Gründen vom
18. Januar 1974 (Abl S 221) ermäßigte die Zahl der wöchentlichen Pflichtstunden für Schulleiter an Grundschulen, Hauptschulen, Realschulen, Gesamtschulen, Gymnasien und beruflichen Schulen bei 751 bis 950 Schülern auf 8, bei 951 bis 1.150 Schülern auf 7 Wochenstunden. Nachdem der Hessische Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom
19. November 1974 - I OE 94/72 - (HessVGRs 1975, 33) entschieden hatte, daß es zur Festsetzung der von Lehrern verlangten Pflichtstunden in Hessen einer Rechtsverordnung bedarf, bestimmte § 2 Nr 7 der Verordnung über die Pflichtstunden der Lehrer vom
20. Dezember 1975 (GVBl I S 315) die wöchentliche Pflichtstundenzahl der Schulleiter von Gymnasien mit 721 bis 900 Schülern auf 9 und mit 901 bis 1.200 Schülern auf 7 Wochenstunden; die Pflichtstundenzahl für Lehrer an Gymnasien blieb nach § 1 Nr 5a der Verordnung unverändert bei 24 Stunden. Der angegriffene § 3 Nr 8 PflStdV HE 1976 änderte die Unterrichtsverpflichtung der Schulleiter von Gymnasien nicht; die Pflichtstundenzahl für Lehrer mit der Befähigung zum Lehramt an Gymnasien beträgt nach § 1 Nr 5a PflStdV HE 1976 weiterhin 24 Stunden. Randnummer 4
21. Der Antragsteller sieht den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz verletzt, weil die Festlegung der Pflichtstunden von Schulleitern in § 3 der PflStdV HE 1976 zu einer ungleichen Belastung der Leiter von Gymnasien, beruflichen Schulen und kooperativen Gesamtschulen gegenüber den Leitern anderer Schulen führe und das Verhältnis zu der Pflichtstundenzahl der Lehrer an Gymnasien nicht gewahrt sei. Die Pflichtstundenzahl der Schulleiter von Gymnasien mit 21 Klassen und mehr (umgerechnet 630 Schüler und mehr) seien seit 1951 von zunächst 6 auf 5 wöchentliche Pflichtstunden im Jahre 1969 ermäßigt worden. Durch die Erlasse vom
22. Juli 1973 und vom
23. Januar 1974 sei die Pflichtstundenzahl der Schulleiter und ihrer Vertreter in dem hier interessierenden Bereich von 650 bis 1.000 Schülern verdoppelt worden. Zudem sei die Pflichtstundenzahl der Schulleiter und ihrer Vertreter aller Schulformen im wesentlichen gleich geregelt worden, während die Pflichtstundenzahl der Lehrer an Gymnasien seit 1969 mit 24 Wochenstunden unverändert geblieben sei. Dieser Zustand habe sich durch die in den Jahren 1975 und 1976 erlassenen Verordnungen nur geringfügig geändert. Randnummer 5
24. § 3 Nr 8 -
25. Alternative - PflStdV HE 1976 werde der erheblich stärkeren Belastung der Schulleiter und ihrer Vertreter von Gymnasien gegenüber anderen Schulformen nicht gerecht. Eine empirisch- wissenschaftliche Studie der Knight Wegenstein AG, Zürich über "Die Arbeitszeit der Lehrer in der Bundesrepublik Deutschland", die das Kultusministerium Nordrhein-Westfalen im Auftrag der "Ständigen Konferenz der Kultusminister, Innenminister und Finanzminister der Länder der Bundesrepublik Deutschland" - kurz: Knight Wegenstein-Bericht - im Jahre 1973 habe erstatten lassen, stelle fest, daß die Schulleiter an Gymnasien, kooperativen Gesamtschulen und Berufsschulen stärker beansprucht seien als die Schulleiter anderer Schulformen. Mit den Schülerzahlen seien an den Gymnasien auch die Lehrerkollegien - vielfach bis zur Größe von Länderparlamenten - gewachsen. Zudem seien mit den Fachbereichsleitern und Studienleitern neue Funktionen geschaffen worden, so daß auch die Schulleiter vor immer mehr Zeit raubende Leistungsaufgaben gestellt seien. Im Vergleich zu den Leitern anderer Schulformen ergäben sich folgende Unterschiede: In Schulen mit mehr als 900 Schülern müßten die Leiter von Grundschulen bei einer Lehrer-Basis-Pflichtstundenzahl von 28 Wochenstunden 11 Pflichtstunden wöchentlich leisten während die Pflichtstundenzahl der Schulleiter von Schulen mit gymnasialer Oberstufe bzw von Fachschulen oder Abendgymnasien 6 Wochenstunden betragen, für Lehrer an diesen Schulen 24 Pflichtstunden wöchentlich. Demgegenüber müßten die Schulleiter von Gymnasien mit den Klassen 5 bis 13 oder 7 bis 13 sowie von beruflichen Schulen 7 Pflichtstunden, deren Lehrer 24 bzw 26 Pflichtstunden leisten, die Schulleiter von Gesamtschulen 8 Pflichtstunden in der Woche. Das Verhältnis der Lehrverpflichtung zwischen den Schulleitern der Gymnasien und den Schulleitern der Grundschulen habe sich demnach nur insoweit geändert als schematisch der unterschiedlichen Basis-Pflichtstundenzahl für Lehrer an diesen Schulen Rechnung getragen werde. Dagegen werde die durch den Knight Wegenstein-Bericht erwiesene weitaus stärkere Belastung der Schulleiter von Gymnasien und ihrer Vertreter nicht berücksichtigt. Randnummer 6
26. Jegliche Differenzierung fehle schließlich bei der Zahl der Pflichtstunden im Verhältnis von Schulleitern von Gymnasien bzw ihren Vertretern und den Lehrern mit der Befähigung zum Lehramt an Gymnasien. Habe es vor den Erlassen vom
27. Juli 1973 und vom
28. Januar 1974 24:5 betragen, so habe es sich nach den beiden Erlassen auf 24:10 bzw 8 verschlechtert. Seit Inkrafttreten der PflStdV HE 1976 vom
29. Juli 1976 betrage es 24:11 bzw 9 bzw 7, je nach Schülerzahl. Bereits im Knight-Wegenstein-Bericht, also vor der Erhöhung der Pflichtstunden für die Schulleiter von Gymnasien und ihre Vertreter sei festgestellt worden, daß diese Personen zu der am stärksten belasteten Lehrergruppe zählten. Sie hätten knapp 50 Wochenstunden (einschließlich der Ferien, also für 47 Jahreswochen) zu leisten. Diese Belastung habe sich durch die angegriffene Regelung in der PflStdV HE 1976 nahezu verdoppelt. Es gebe keinen sachlichen Grund, sondern führe vielmehr unter Gleichheitsaspekten zu einem unerträglichen Ergebnis, wenn die Schulleiter von Gymnasien und ihre Vertreter einerseits und die Lehrer an Gymnasien andererseits in derart extrem unterschiedlicher Weise zeitlich belastet würden. Randnummer 7 II. Der Hessische Ministerpräsident hält den Antrag zwar für zulässig, jedoch für offensichtlich unbegründet. Eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung der Leiter von Gymnasien, kooperativen Gesamtschulen und Berufsschulen liege weder im Verhältnis zu den Leitern anderer Schulen noch im Verhältnis zu den Lehrern an Gymnasien vor. Randnummer 8
30. Für die verfassungsrechtliche Prüfung am Maßstab des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes komme es allein darauf an, ob die Gesamtarbeitszeit der zum Vergleich gestellten Gruppen von Schulleitern bei einer generalisierenden Betrachtungsweise erhebliche Unterschiede aufweise. Ausgangspunkt sei die zeitliche Belastung mit Verwaltungsaufgaben, die maßgeblich von der Größe der Schule, daneben auch von der Schulform abhänge. Hinzu komme, daß dem Leiter eines Gymnasiums neben seinem ständigen Vertreter ein Studiendirektor als Studienleiter und mindestens ein Studiendirektor als Fachkoordinator zur Verfügung ständen, während der Leiter einer Schule im Grundschulbereich, Hauptschulbereich und Realschulbereich bei seinen Leitungsaufgaben lediglich von einem Konrektor entlastet werde. Ein Vergleich der Pflichtstundenregelung für Schulleiter gleichgroßer Schulen der verschiedenen Formen zeige, daß die PflStdV HE 1976 die Belastung unter Berücksichtigung dieser Umstände sachgerecht abstufe. Sie wahre bei einer Schülerzahl von 901 bis 1.200 Schülern einen deutlichen Abstand zwischen den Schulleitern von Gymnasien mit 7 Pflichtstunden und den Schulleitern von Grundschulen, Hauptschulen oder Realschulen mit 10/11 Pflichtstunden wöchentlich. Randnummer 9
31. Tatsächliche Feststellungen, daß sich die Gesamtarbeitszeit der betroffenen Gruppen von Schulleitern von der Regelung in der PflStdV HE 1976 vom
32. Juli 1976 wesentlich unterscheide, lägen nicht vor. Die Untersuchung der Knight-Wegenstein AG, auf die sich der Antragsteller berufe, könne nicht herangezogen werden, weil sie schon erheblichen methodischen Bedenken begegne. Sie beruhe auf Angaben der Lehrer über ihre Arbeitszeit ohne objektive Gegenkontrolle, stelle auf Durchschnittswerte für das Bundesgebiet ab und berücksichtige nicht die Auswirkung der Schülerzahl auf die Arbeitsbelastung, worauf die hessische Regelung aber gerade abstelle. Stelle sich die Frage der Gleichbehandlung zweier Beamtengruppen bei der Bemessung ihrer Arbeitszeit, so habe der Normgeber einen weiten Gestaltungsspielraum, der erst dort seine Grenze finde, wo die ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte nicht mehr mit einer an der Gerechtigkeitsidee orientierten Betrachtungsweise vereinbar sei, der Normgeber willkürlich handele. Das gleiche gelte im Bereich des Gleichheitsprinzips für die Ermittlung und Bewertung der tatsächlichen Entscheidungsgrundlagen. Diesen Beurteilungsspielraum und Entscheidungsspielraum habe der Hessische Kultusminister bei der Festsetzung der Pflichtstundenzahl aber nicht überschritten. Sie sei vielmehr durch das Bemühen um eine sachgerechte Differenzierung gekennzeichnet, weil sie sowohl die sich aus der Schülerzahl ergebende als auch die durch die jeweilige Schulform bedingte Belastung des Schulleiters berücksichtige. Randnummer 10
33. Auch im Vergleich mit den Lehrern an Gymnasien werde der Antragsteller nicht ungleich behandelt. Es gebe schon keinen verfassungsrechtlichen Grundsatz, nach dem die tatsächliche Gesamtarbeitszeit aller Beamtengruppen absolut gleich sein müsse, weil die jeweiligen Anforderungen zu vielgestaltig seien. Bei Schulleitern liege das Schwergewicht der Tätigkeit in Verwaltungsaufgaben, während Lehrer in erster Linie pädagogische Aufgaben wahrnähmen. Selbst wenn man einen solchen Vergleich auf der Grundlage des Knight-Wegenstein-Berichts anstelle, ließe er eine evident ungleiche Behandlung der beiden Beamtengruppen nicht erkennen. Schließlich könne auch die historische Entwicklung der Arbeitszeitbelastung für Lehrer und Schulleiter für sich allein keinen Beweis für eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes liefern. Ob sie vorliege, lasse sich nur anhand des Ist-Zustandes beurteilen. Im übrigen habe sich zwar die Pflichtstundenzahl der Lehrer an Gymnasien seit 1951 um 1 Stunde verringert, während sich die der Schulleiter an Gymnasien um 1 Stunde erhöht habe. Doch lasse eine so geringe Differenzierung eine auf Willkür beruhende Verletzung des Gleichheitssatzes nicht erkennen. Randnummer 11 III. Auf das Vorbringen des Hessischen Ministerpräsidenten hat der Antragsteller erwidert: Randnummer 12 Die zusätzlichen Funktionsstellen eines Konrektors an Grundschulen, Hauptschulen und Realschulen sowie des ständigen Vertreters des Leiters eines Gymnasiums, eines Studiendirektors als Studienleiter und mindestens eines weiteren Studiendirektors als Fachkoordinator vermöchten die getroffene Differenzierung in § 3 Nr 8 -
34. Alternative PflStdV HE 1976 sachlich nicht zu rechtfertigen. Die Tätigkeit eines Schulleiters bestehe außerhalb seiner Lehrerverpflichtungen nicht nur aus Verwaltungsaufgaben; hinzu komme die Leitung und Koordinierung im pädagogischen Bereich sowie die Beratung von Schülern und Eltern. Durch die Tätigkeit der Studiendirektoren als Studienleiter bzw Fachbereichsleiter werde der Leiter eines Gymnasiums bei seiner Verwaltungsarbeit gerade nicht entlastet, weil ihre Funktionen gemäß dem Erlaß des Hessischen Kultusministers vom
35. März 1974 (ABl S 471f) durch die Einführung der neugestalteten Oberstufe notwendig geworden seien. Vielmehr habe sich ein anwachsendes Koordinationsbedürfnis ergeben. Die Schulleiter müßten die Tätigkeiten in diesen Funktionsstellen teilweise anordnen, koordinieren, kontrollieren und auswerten. Auch die Beratung der Schüler und Eltern nehme zunehmend Zeit in Anspruch, weil Maßnahmen der Schulleitung ausführlich erläutert und begründet werden müßten, um beachtet zu werden. Randnummer 13 Die Schülerzahl allein sei als Maßstab für die Belastung des Schulleiters eines Gymnasiums durch Verwaltungsaufgaben ungeeignet. Daneben sei auch die Klassenzahl zu berücksichtigen. Insbesondere im gymnasialen Bereich sänken die Klassenfrequenzen mit steigender Altersstufe der Schüler, während die Wochenstundenzahlen gleichzeitig anstiegen. Höhere Klassenzahlen, Stundenzahlen und Lehrerzahlen erforderten aber ein höheres Maß an Koordinierungstätigkeit und Kontrolltätigkeit. Deshalb sei bei gleicher Schülerzahl die Belastung durch Verwaltungsaufgaben und damit auch die Arbeitszeit für den Leiter eines Gymnasiums höher als zB für den Leiter einer Grundschule oder Hauptschule. Randnummer 14 Der Knight-Wegenstein-Bericht weise nach, daß die tatsächliche Arbeitsbelastung der Schulleiter trotz der Differenzierung bei der Zahl der Pflichtstunden große Unterschiede aufweise. Die Arbeitszeit aller Schulleiter an Gymnasien liege danach 3 Stunden über der mittleren Arbeitszeit der Schulleiter. Der Unterschied zur Arbeitszeit der Schulleiter an Grundschulen betrage sogar mehr als 7 Stunden, zum Leiter einer integrierten Gesamtschule immerhin noch 2 Stunden. Der Aussagewert dieser Untersuchung könne nicht in Zweifel gezogen werden. Die Untersuchungsmethode der Befragung sei eine der in der empirischen Sozialforschung am häufigsten verwendeten Vorgehensweisen. Sie sei auch dem Auftraggeber bekannt gewesen und nicht beanstandet worden. Die Untersuchung basiere auf den Angaben von 8.000 befragten Lehrern und könne deshalb auch eine gewisse Repräsentanz beanspruchen. Randnummer 15 Die Ungleichbehandlung der Leiter eines Gymnasiums im Verhältnis zu den Lehrern mit der Befähigung zum Lehramt an Gymnasien ergebe sich nach dem Knight-Wegenstein-Bericht daraus, daß die Arbeitszeit dieser Schulleiter bei einer mittleren Arbeitszeit von 45,6 Stunden 16,9 Prozent über der Arbeitszeit eines Gymnasiallehrers ohne besondere Funktion und immerhin noch 7,9 Prozent über der mittleren Arbeitszeit im Gymnasialbereich liege. Sachliche Erwägungen für diese unterschiedliche Regelung seien nirgends ersichtlich. Randnummer 16 IV. Der Landesanwalt hat keinen Antrag gestellt; er stimmt der Stellungnahme des Hessischen Ministerpräsidenten vollinhaltlich zu und sieht für ergänzende Ausführungen keinen Anlaß. Randnummer 17 V. Der Knight-Wegenstein-Bericht hat dem Staatsgerichtshof vorgelegen. Er kommt zu dem Ergebnis, daß die Arbeitszeiten der einzelnen Lehrer stark voneinander abweichen: Die Durchschnittsarbeitszeit aller Vollzeitlehrer in der Bundesrepublik Deutschland betrage 45,1 Stunden pro Woche. Das jetzige System der Pflichtstundenbemessung (Regelstundenmaß) und der Stundenentlastung sei für die Festsetzung regelmäßiger wöchentlicher Arbeitszeit der Lehrer und eine gleichmäßige, gerechte und überschaubare Zeitbelastung des einzelnen Lehrers ungeeignet. Demgegenüber wird empfohlen, Regelstundenmaß und Stundenentlastung methodisch durch eine differenzierte Bewertung des Zeitaufwandes für bestimmte typische Lehrertätigkeiten zu ersetzen. Randnummer 18 B. I. Der Antrag kann keinen Erfolg haben; er ist unbegründet. Randnummer 19
36. Nach Art 131 Abs 3 Verf HE , §§ 45ff StGHG kann jedermann den Staatsgerichtshof anrufen, der geltend macht, er sei in einem von der Verfassung des Landes Hessen gewährten Grundrecht verletzt worden. Der Antragsteller hat mit Art 1 Verf HE ein Grundrecht bezeichnet, dessen Verletzung er rügt, und hat Tatsachen vorgetragen, aus denen sich die Verletzung der Grundrechte ergeben soll ( § 46 Abs 1 StGHG ). Auch bestehen keine Bedenken dagegen, daß der Antragsteller mit seiner Grundrechtsklage unmittelbar eine Rechtsverordnung angreift. Entgegen der Vorschrift des § 48 Abs 3 Satz 1 StGHG , nach der ein Verfahren vor dem Staatsgerichtshof grundsätzlich nur stattfindet, wenn der Antragsteller zuvor eine Entscheidung des höchsten in der Sache zuständigen Gerichts herbeigeführt hat und innerhalb eines Monats seit Zustellung dieser Entscheidung den Staatsgerichtshof anruft, erkennt der Staatsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung die Zulässigkeit einer unmittelbar gegen ein Gesetz gerichteten Grundrechtsklage an, wenn der Antragsteller selbst, gegenwärtig und unmittelbar von der angegriffenen Norm betroffen wird (ua StGH, Urteil vom
37. Januar 1970 - PSt 539 - StAnz 1970, 342 = ESVGH 20, 206 = DÖV 1970, 243 = DVBl 1970, 524 (L) und Urteil vom
38. Dezember 1971 - PSt 608, 637 - in StAnz 1972, 112 = ESVGH 22, 4 = DÖV 1972, 285; zuletzt im Beschluß vom
39. Juli 1977 - PSt 841 -). Auch Rechtsverordnungen sind Akte der öffentlichen Gewalt, die unter denselben Voraussetzungen mit der Grundrechtsklage angegriffen werden können. Insoweit ist der formelle Unterschied der Rechtsquellen als Gesetz oder Rechtsverordnung gegenüber dem Charakter einer Bestimmung als materieller Rechtsnorm unbeachtlich (vgl BVerfGE 3, 162