Staatsgerichtshof des Landes Hessen P.St. 854 Beschluss 1. Rechtsverordnungen können unter denselben Voraussetzungen wie Gesetze unmittelbar mit der G

Leitsatz 1. Rechtsverordnungen können unter denselben Voraussetzungen wie Gesetze unmittelbar mit der Grundrechtsklage angegriffen werden. 2. Im Grundrechtsklageverfahren gegen eine Rechtsverordnung hat der Staatsgerichtshof auch zu prüfen, ob sie die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung überschreitet. 3. Zur Gestaltungsfreiheit des Verordnungsgebers. 4. Bei der verfassungsrechtlichen Prüfung einer Norm ist auf ihre geltende Fassung abzustellen. 5. § 12 Abs. 2 PflichtstundenVO (betr. Lehrer an Studien- und Hessenkollegs) verletzt nicht den Gleichheitsgrundsatz. Tenor Der Antrag wird auf Kosten des Antragstellers zurückgewiesen. Die Gebühr wird auf 1.000,-- DM festgesetzt. Gründe Randnummer 1 A. I. In Hessen bestehen zwei Studienkollegs für ausländische Studierende in Darmstadt und Frankfurt am Main. An diesen werden Ausländer unterrichtet bzw. geprüft, die mit einem ausländischen Zeugnis der Bewertungsgruppe III oder II an einer deutschen Hochschule studieren wollen. Randnummer 2 Bewerber mit einem Zeugnis der Bewertungsgruppe III können sich nach einer Überprüfung ihrer Deutschkenntnisse entweder unmittelbar an einem Studienkolleg der Prüfung zur Feststellung der Hochschulreife unterziehen (Erl. v. 25.10.1971 - ABl. S. 974 - i.d.F. d. Erl. v. 7.2.1973 - ABl. S. 458 -) oder das Studienkolleg ein Jahr besuchen, um dann die Feststellungsprüfung abzulegen (Erl. v. 10.10.1963 - ABl. S. 619 - i.d.F. d. Erl. v. 1.11.1973 - ABl. S. 1424 -). Bewerber mit dem Zeugnis der Bewertungsgruppe II werden am Studienkolleg nicht unterrichtet, sie unterziehen sich lediglich der Feststellungsprüfung nach der Prüfungsordnung vom 15. Oktober 1963 (ABl. S. 624) in der Fassung vom 1. November 1973 (ABl. S. 1423). Randnummer 3 An den Studienkollegs werden jährlich zwei Feststellungsprüfungen für etwa 50 bis 60 Bewerber je Termin mit einem Zeugnis der Bewertungsgruppe III und für etwa 30 bis 40 Bewerber je Termin mit einem Zeugnis der Bewertungsgruppe II durchgeführt. Darüber hinaus werden vor Aufnahme in das Kolleg die Deutschkenntnisse der Bewerber der Bewertungsgruppe III überprüft. Ferner ist an jedem Studienkolleg ein einjähriger Kurs für deutsche Aussiedler eingerichtet, an dem jeweils etwa 35 bis 40 Aussiedler teilnehmen und der mit einer der Feststellungsprüfung vergleichbaren Prüfung abschließt. Randnummer 4 Die Kollegiaten werden am Studienkolleg in Darmstadt von 14 hauptamtlichen und 4 nebenamtlichen Lehrern unterrichtet, während am Studienkolleg in Frankfurt am Main 15 hauptamtliche und 2 nebenamtliche Lehrer tätig sind. Randnummer 5 Der Antragsteller ist als ... hauptamtlich an dem Studienkolleg in ... tätig; er ist Fachleiter für den Unterricht in den Fächern Mathematik und Physik und hat den Unterricht in diesem Bereich zu koordinieren. Mit seiner am 2. Juni 1977 bei dem Staatsgerichtshof eingegangenen Grundrechtsklage wendet sich der Antragsteller gegen §§ 1 Nr. 5 und 12 Abs. 2 der Verordnung über die Pflichtstunden der Lehrer, über die Anrechnung dienstlicher Tätigkeiten und über Pflichtstundenermäßigungen aus sozialen Gründen vom 15. Juli 1976 (GVBl. I S. 301) - kurz: PflichtstundenVO -. Er sieht sich durch die Festsetzung der Stundenermäßigung, die er für unzureichend hält, in seinem Recht auf Gleichbehandlung verletzt. Randnummer 6 1. Die Rechtslage hat sich wie folgt entwickelt: Randnummer 7 Die Stundenentlastung der Lehrer an Studienkollegs war zunächst durch Erlasse des Kultusministers geregelt, die ihre Rechtsgrundlage in § 16 Schulverwaltungsgesetz (F. 1961) und § 23 Schulverwaltungsgesetz (F. 1969) hatten. Sie betrug nach Abschnitt 3.4.3 des Erlasses betreffend die Anrechnung dienstlicher Tätigkeiten der Lehrer auf die Pflichtstunden und Pflichtstundenermäßigungen aus sozialen Gründen vom 29. Januar 1974 (ABl. S. 221) für Lehrer, die voll an Studienkollegs eingesetzt waren, 5 Wochenstunden. Zu diesem Zeitpunkt betrug die wöchentliche Pflichtstundenzahl für Lehrer mit der Befähigung zum Lehramt an Gymnasien 24 Stunden in der Woche (Abschnitt 1 des Erlasses des Hessischen Kultusministers vom 30. Juni 1969 - ABl. S. 747 - in Verbindung mit dem Erlaß vom 7. August 1969 - ABl. S. 759 -), so daß die Lehrer an Studienkollegs 19 Pflichtstunden je Woche zu leisten hatten. Randnummer 8 Nachdem der Hessische Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 27. November 1974 - I OE 94/72 - (HessVGRspr. 1975, 33) entschieden hatten daß es zur Festsetzung der von Lehrern verlangten Pflichtstunden in Hessen einer Rechtsverordnung bedarf, wurde eine entsprechende Regelung in der Verordnung über die Pflichtstunden der Lehrer vom 10. Dezember 1975 (GVBl. S. 315) getroffen; sie enthielt jedoch noch keine besondere Bestimmung für Lehrer an Studienkollegs. Erst § 12 Abs. 2 der PflichtstundenVO ermäßigte die Unterrichtsverpflichtung für Lehrer, die mit mehr als 12 Wochenstunden an einem Studienkolleg eingesetzt sind, gegenüber der Regelstundenverpflichtung von 24 Wochenstunden für Lehrer mit der Befähigung für das Lehramt an Gymnasien (§ 1 Nr. 5 a PflichtstundenVO) um 2 Wochenstunden auf insgesamt 22 Pflichtstunden je Woche. Randnummer 9 2. Der Antragsteller trägt vor, der Antrag sei zulässig, da die angegriffenen Rechtsnormen ihn gegenwärtig und unmittelbar in seinem Grundrecht auf Gleichheit vor dem Gesetz verletzten. Außerdem reiche die Bedeutung der Sache über den Einzelfall hinaus, auch sei mit einer Wiederholung zu rechnen, so daß eine allgemeine Regelung erforderlich erscheine. Auch sei ihm der Verwaltungsrechtsweg nach § 47 VwGO verschlossen, da nach Art. 132 HV der Schutz der Grundrechte gegenüber einer hessischen Rechtsverordnung nur durch die unmittelbare Anrufung des Staatsgerichtshofs gewährleistet sei. Randnummer 10 3. Der Antrag sei auch begründet: Randnummer 11 Nach der Vorbildung der Kollegiaten, die einen differenzierten Unterricht und ihre individuelle Betreuung erfordere, und nach den Unterrichtsformen an einem Studienkolleg, die denen an einer Hochschule vergleichbar seien, könnten die Lehrkräfte an einem Studienkolleg mit Lehrern an einer Fachhochschule mit 18 Pflichtwochenstunden verglichen werden. Hinzukämen die Prüfungsbelastungen in mindestens einem Kurs je Halbjahr. Nach der Zahl der Prüfungskandidaten (1973: 252; 1974: 259) entspreche das Studienkolleg einem Gymnasium mit 1500 - 2000 Schülern, an dem ein Lehrer aber in der Regel nur alle 2 bis 3 Jahre eine Abiturklasse zu prüfen habe. Die Lehrer an Studienkollegs müßten sich ihre Arbeitshilfen selbst erarbeiten, da es für diese Bildungseinrichtung weder Rahmenrichtlinien, Curricula, spezifische Lehrbücher noch Lehrgänge des Hessischen Instituts für Lehrerfortbildung gebe. In anderen Bundesländern werde die besondere Situation der Studienkollegs durch Ermäßigung der wöchentlichen Pflichtstundenzahl zwischen 16 und 20 berücksichtigt. Randnummer 12 Die Verletzung des Gleichheitssatzes ergebe sich aus einer Benachteiligung der Lehrer an Studienkollegs gegenüber anderen Lehrern und insbesondere gegenüber den anderen Beamten. Die Pflichtstundenzahl sei am Unterrichtsbedarf und an dem Bedarf an Schulstellen zu messen, aber auch an der jeweiligen Aufgabenstellung für die verschiedenen Lehrer. In Anbetracht der außergewöhnlichen Anforderungen an Lehrer des Studienkollegs sei die Herabsetzung der anrechenbaren Wochenstunden von bisher 5 Stunden auf nunmehr 2 Stunden nicht angemessen, zumal sie die notwendige Differenzierung nach den verschiedenen Unterrichtsfächern und den verschiedenen Klassenstufen vermissen lasse. Diese Erhöhung der wöchentlichen Pflichtstundenzahl stehe im krassen Widerspruch zu der Reduzierung der Arbeitszeit der anderen Beamten von früher 48 auf heute 40 Stünden. Schließlich sei auch zu berücksichtigen, daß gerade in den Fächern Mathematik und Physik die Unterrichtsstunden und Prüfungen zeitaufwendig vorzubereiten und durchzuführen seien. Randnummer 13 II. Der Hessische Ministerpräsident hält den Antrag mit der Einschränkung für zulässig, daß er sich nur gegen § 12 Abs. 2 PflichtstundenVO richte, weil der Antragsteller nur insoweit von der angegriffenen Regelung betroffen sei. Er hält den Antrag jedoch für offensichtlich unbegründet, weil die angegriffene Minderung der Pflichtstundenermäßigung für voll an einem Studienkolleg eingesetzte Gymnasiallehrer den Gleichheitssatz nicht verletze. Randnummer 14 1. Ausschlaggebend sei die Gesamtarbeitszeit, die sich aus den Pflichtstunden und aus der Zeit errechne, die ein Lehrer für die Vorbereitung, Nacharbeit (Korrekturen von Arbeiten) und weitere Arbeiten (Prüfungen, Zeugnisse, Gespräche mit Eltern usw.) aufwenden müsse. Erst wenn sie im Verhältnis zu anderen Lehrern bei einer generalisierenden Betrachtung erhebliche Unterschiede aufweise, sei der Gleichheitsgrundsatz verletzt. Solche Unterschiede seien aber nicht ersichtlich. Randnummer 15 2. Verläßliche Maßstäbe für die Angemessenheit der Lehrerarbeitszeit seien nicht vorhanden. Die "Empirisch-Wissenschaftliche Studie über die Arbeitszeit der Lehrer" der Knight Wegenstein AG, Zürich, die der Kultusminister von Nordrhein Westfalen 1973 im Auftrag der Ständigen Konferenz der Kultus-, der Innen- und der Finanzminister der Länder habe erstellen lassen, begegne methodischen Bedenken; die Zeitangaben über ihre Arbeitszeit stammten von Lehrern, eine objektive Gegenkontrolle fehle. Randnummer 16 Aus der Untersuchung Knight Wegenstein lasse sich aber entnehmen, daß zwischen der Arbeitsbelastung von Gymnasiallehrern (Klassenlehrer 45,6 Stunden; Fachlehrer 42,1 Stunden je Woche) und Lehrern an einem Studienkolleg (Klassenlehrer 44,4 Stunden; Fachlehrer 40,7 Stunden) zumindest keine schwerwiegenden Unterschiede bestünden. Eine weitere Aufklärung der tatsächlichen Grundlagen für die Festsetzung der Pflichtstunden erscheine weder notwendig noch möglich, zumal der Gleichheitssatz dem Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum überlasse, der erst überschritten sei, wenn die Norm bei einer an der Gerechtigkeitsidee orientierten Betrachtungsweise mit dem Gleichheitssatz nicht mehr vereinbar sei. Randnummer 17 3. Bei der Festsetzung der Stundenermäßigung für Lehrer an einem Studienkolleg fehle jeder Anhaltspunkt für eine evident unrichtige und willkürliche Entscheidung des Verordnungsgebers. Der Unterricht an einer Fachhochschule stelle Hochschullehre dar, während der Unterricht an Studienkollegs erst zur Hochschulreife führe; beide seien nicht miteinander vergleichbar. Ähnlich sei die Lage bei der Prüfungsbelastung im Verhältnis zu den Gymnasiallehrern, zumal in der neugestalteten gymnasialen Oberstufe zweimal im Jahr eine Abiturprüfung stattfinde; auch sei die Schüler-Lehrer-Relation an dem Studienkolleg des Antragstellers (1976: 11, 5 zu 1) im Verhältnis zu den Gymnasien (1976: 19, 1 zu 1) wesentlich günstiger. Durch die geringere Zahl der Kandidaten mit weniger Einzelprüfungen und weniger Korrekturarbeit werde eine mögliche Mehrbelastung durch Prüfungen ausgeglichen. Randnummer 18 Die günstigere Schüler-Lehrer-Relation gestatte auch die vom Antragsteller betonte stärkere Differenzierung im Unterricht und eingehendere Beratung der Schüler. Dem Fehlen spezieller Unterrichtsmaterialien für die Studienkollegs könne keine entscheidende Bedeutung zukommen, da nur ergänzender Unterricht erteilt werde, um die Kollegiaten zum Abitur zu fuhren. Randnummer 19 Auf die Unterschiede zur Regelung in anderen Ländern komme es nicht an, da der hessische Verordnungsgeber den Gleichheitssatz nur innerhalb des Geltungsbereichs der Verfassung des Landes Hessen zu wahren habe; im übrigen seien die Unterschiede auch nicht wesentlich. Schließlich komme es auch nicht auf das Verhältnis zur Gesamtarbeitszeit der anderen Beamten an, da nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 38, 191 [195 ff.]), die das vom Antragsteller zitierte Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 3. Februar 1970 - I OE 79/67 - aufgehoben habe, eine abweichende Regelung der Lehrerarbeitszeit gegenüber dem sonstigen öffentlichen Dienst zulässig sei. Randnummer 20 III. Auf die Stellungnahme des Hessischen Ministerpräsidenten hat der Antragsteller erwidert: § 1 Ziff. 5 und § 12 PflichtstundenVO seien in ihrer Wechselwirkung zu sehen. Beide Normen müßten zur verfassungsgerichtlichen Prüfung gestellt werden, weil sie zusammen den Gleichheitsgrundsatz verletzten. Dabei sei nicht auf die Gesamtarbeitszeit abzustellen, weil diese praktisch nicht zu ermitteln sei; vielmehr müsse von der Pflichtstundenzahl als wesentlichem Richtwert für die annähernde Ermittlung der Gesamtbelastung ausgegangen werden. Hierzu seien brauchbare Entscheidungsgrundlagen überhaupt nicht ermittelt worden, so daß der Normgeber sich auch nicht auf seinen weiten Ermessensspielraum berufen könne. Randnummer 21 Auch der Vergleich zwischen Lehrern an Studienkollegs und an anderen Schulen überzeuge nicht. Es seien keine Gründe ersichtlich, warum die bisherige Ermäßigung der Pflichtstundenzahl für Lehrer an Studienkollegs für ausländische Studierende um 5 Wochenstunden fortgefallen sei. Die Studienkollegs seien nicht mit Gymnasien zu vergleichen da ihnen die Unter- und Mittelstufe fehle. Schließlich werde den Kollegiaten auch nicht nur ergänzender Unterricht erteilt; sie würden vielmehr - abgesehen von dem Fach Deutsch - je nach ihrer zukünftigen Studienrichtung in Fachkursen einer Hochschulzugangsprüfung zugeführt. Abschließend widerspricht der Antragsteller den Angaben zu den verschiedenen Pflichtstundenzahlen. Randnummer 22 IV. Der Hessische Landtag hat sich an dem Verfahren nicht beteiligt. Randnummer 23 V. Der Landesanwalt hält § 12 Abs. 2 PflichtstundenVO mit dem Gleichheitsgebot aus Art. 1 HV für vereinbar und stimmt den Ausführungen des Hessischen Ministerpräsidenten zu. Randnummer 24 VI. Der Knight Wegenstein-Bericht hat dem Staatsgerichtshof vorgelegen. Die Studie kommt zu dem Ergebnis, daß die Arbeitszeiten der einzelnen Lehrer stark voneinander abweichen: Die Durchschnittsarbeitszeit aller Vollzeitlehrer in der Bundesrepublik Deutschland betrage 45,1 Stunden pro Woche. Das jetzige System der Pflichtstundenbemessung (Regenstundenmaß) und der Stundenentlastung sei für die Festsetzung regelmäßiger wöchentlicher Arbeitszeit der Lehrer und eine gleichmäßige, gerechte und überschaubare Zeitbelastung des einzelnen Lehrers ungeeignet. Demgegenüber wird empfohlen, Regelstundenmaß und Stundenentlastung methodisch durch eine differenzierte Bewertung des Zeitaufwandes für bestimmte typische Lehrertätigkeiten zu ersetzen. Randnummer 25 B. I. Der Antrag kann einen Erfolg haben; er ist unbegründet. Randnummer 26 1. Nach Art. 131 Abs. 3 HV , §§ 45 ff. StGHG kann jedermann den Staatsgerichtshof anrufen, der geltend macht, er sei in einem von der Verfassung des Landes Hessen gewährten Grundrecht verletzt worden. Der Antragsteller hat mit Art. 1 HV ein Grundrecht bezeichnet, dessen Verletzung er rügt, und hat Tatsachen vorgetragen, aus denen sich die Verletzung der Grundrechte ergeben soll ( § 46 Abs. 1 StGHG ). Art. 3 Abs. 1 GG scheidet als Prüfungsmaßstab aus, da der Staatsgerichtshof als Verfassungsgericht des Landes Hessen nur eine Verletzung von Grundrechten der Verfassung des Landes Hessen feststellen kann. Randnummer 27 Keine Bedenken bestehen dagegen, daß der Antragsteller seiner Grundrechtsklage unmittelbar eine Rechtsverordnung angreift. Entgegen der Vorschrift des § 48 Abs. 3 Satz 1 StGHG , nach der ein Verfahren vor dem Staatsgerichtshof grundsätzlich nur stattfindet, wenn der Antragsteller zuvor eine Entscheidung des höchsten in der Sache zuständigen Gerichts herbeigeführt hat und innerhalb eines Monats seit Zustellung dieser Entscheidung den Staatsgerichtshof anruft, erkennt der Staatsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung die Zulässigkeit einer unmittelbar gegen ein Gesetz gerichteten Grundrechtsklage an, wenn der Antragsteller selbst, gegenwärtig und unmittelbar von der angegriffenen Norm betroffen wird (u.a. StGH, Urteil vom 7. Januar 1970 - P.St. 539 -, StAnz. 1970, 342 = ESVGH 20, 206 = DÖV 1970, 243 = DVBl. 1970, 524 [L] und Urteil vom 20. Dezember 1971 - P.St. 608, 637 - in StAnz. 1972, 112 = ESVGH 22, 4 = DÖV 1972, 285; zuletzt im Beschluß vom 27. Juli 1977 - P.St. 841 -). Auch Rechtsverordnungen sind Akte der öffentlichen Gewalt, die unter denselben Voraussetzungen mit der Grundrechtsklage angegriffen werden können. Insoweit ist der formelle Unterschied der Rechtsquellen als Gesetz oder Rechts Verordnung gegenüber dem Charakter einer Bestimmung als materieller Rechtsnorm unbeachtlich (vgl. BVerfGE 3, 162 [171], 288 [299]; 6, 273 [277]). Desweiteren hält der Staatsgerichtshof aus Gründen der Rechtssicherheit und der Tragweite der begehrten Entscheidung eine Grundrechtsklage gegen eine Rechtsnorm nur innerhalb eines Jahres nach ihrem Inkrafttreten für zulässig (vgl. StGH, Beschluß vom 11. Dezember 1974 - P.St. 728 - in ESVGH 25, 138. [139]). Randnummer 28 Der Antragsteller wird durch die angegriffenen Vorschriften insoweit selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen, als es für die verbindliche Feststellung der von ihm als Lehrer an einem Studienkolleg zu leistenden wöchentlichen Pflichtstunden keines weiteren Vollzugsaktes der Verwaltung mehr bedarf. Seine wöchentliche Unterrichtsverpflichtung ergibt sich aus §§ 1 Nr. 5 a, 12 Abs. 2 PflichtstundenVO: sie beträgt 22 Stunden. Indessen bedarf sein Antrag noch einer Einschränkung. Zwar ergibt sich aus § 1 Nr. 5 a PflichtstundenVO der "Einsatz" für die Zahl der wöchentlichen Pflichtstunden für Lehrer mit der Befähigung zum Lehramt an Gymnasien, wie sie auch an den Studienkollegs unterrichten, doch richtet, sich die Zahl der "anzurechnenden" Wochenstunden allein nach § 12 Abs. 2 PflichtstundenVO. Bei verständiger Würdigung der Entwicklung der Stundenentlastung für Lehrer an Studienkollegs und seines Vorbringens wendet sich der Antragsteller tatsächlich nur gegen die Regelung des § 12 Abs. 2 PflichtstundenVO, aus dem sich die seiner Meinung nach unzureichende Ermäßigung der zu leistenden Pflichtstunden ergibt. Nur insoweit ist er auch rechtlich davon betroffen. Randnummer 29 Der Antragsteller hat schließlich die Jahresfrist zur Erhebung der Grundrechtsklage gegen eine Rechtsnorm gewahrt. Die PflichtstundenVO vom 15. Juli 1976 ist nach ihrem § 24 am 1. August 1976 in Kraft getreten. Der Antrag des Antragstellers vom 27. Mai 1977 ist am 2. Juni 1977 beim Staatsgerichtshof eingegangen. Sein Antrag ist daher mit der erwähnten Einschränkung im Verfahren zur Verteidigung der Grundrechte zulässig. Randnummer 30 2. Der Antrag ist jedoch nicht begründet. Eine Verletzung des Gleichheitssatzes durch § 12 Abs. 2 PflichtstundenVO kann weder im Verhältnis zu den Lehrern an Gymnasien und Fachhochschulen noch zu den übrigen Beamten festgestellt werden; ein Vergleich mit den Lehrern an Studienkollegs anderer Bundesländer scheidet ohnehin aus, da der Verordnungsgeber des Landes den Gleichheitssatz nur im Rahmen seiner eigenen Zuständigkeit zu beachten hat. Der Hessische Kultusminister hat sich als Verordnungsgeber bei der Ermäßigung der Pflichtstundenzahl nicht von sachfremden Erwägungen leiten lassen. Er hat vielmehr in der angegriffenen Regelung nicht nur die verschiedenartigen Anforderungen berücksichtigt, die sich aus dem unterschiedlichen Einsatz der Lehrer an Studienkollegs ergeben, sondern auch auf ihre besondere Belastung Bezug genommen, die sich aus der Art der Schule als Erwachsenenbildungsstätte ergibt. Die vorgenommene Differenzierung kann nicht als evident unrichtig oder willkürlich angesehen werden. Randnummer 31

1. a)Die sich zunächst erhebende Frage, ob § 12 Abs. 2 PflichtstundenVO von der in Anspruch genommenen Ermächtigungsnorm gedeckt wird, ist vom Staatsgerichtshof in einem Grundrechtsklageverfahren, das eine Rechtsnorm zum Gegenstand hat, ebenso zu überprüfen wie in einem Normenkontrollverfahren nach Art. 131 Abs. 1 HV in Verbindung mit § 41 StGHG (ebenso BVerfGE 2, 307 [312 f.]); Bayer.VerfGH, E. vom 29. September 1977 - Vf. 11 - VII - 76 - unter Hinweis auf Bayer.VerfGH in BayVBl. 1977, 81), weil eine Grundrechtsklage in der Form einer Rechtssatzbeschwerde nichts anderes ist als eine besondere Art der abstrakten Normenkontrolle, die sich von jener nur dadurch unterscheidet, daß sie nicht von staatlichen Organen oder Institutionen, sondern von Grundrechtsträgern eingeleitet wird. Zwar hat der Staatsgerichtshof in seinem Beschluß vom 27. März 1974 - P.St. 719 - (ESVGH 25, 35) ausgesprochen, daß sich sein Prüfungsmonopol nach Art. 132 HV nur auf die Verfassungsmäßigkeit der Norm bezieht und nicht auf die Frage, ob eine Rechtsverordnung die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung überschreitet. Indessen ist diese Auffassung für das Verfahren der Normenkontrolle auf Antrag der Gerichte nach Art. 133 HV vertreten worden. Dort beruhte sie auf der Erwägung, das vorlegende Gerichte müsse selbst prüfen und entscheiden, ob die in Anspruch genommene Ermächtigung besteht. Hier muß aber der Staatsgerichtshof die Frage selbst entscheiden, da im Rahmen des Verfahrens einer Grundrechtsklage gegen eine Rechtsnorm ein anderes für diese Entscheidung zuständiges Gericht nicht vorhanden ist (im Ergebnis ebenso: Zinn-Stein, Verfassung des Landes Hessen, Kommentar, 1963 ff.,. Art. 131 - 133, Erl. B IV 17, S. 33). Randnummer 32 Bedenken, ob sich § 12 Abs. 2 PflichtstundenVO im Rahmen der in Anspruch genommenen Ermächtigung hält, trägt der Antragsteller nicht vor; sie sind auch nicht ersichtlich. Aus der dem hessischen Verordnungsgeber erteilten Ermächtigung zur Festsetzung der Pflichtstunden der Lehrer ergeben sich keine Anhaltspunkte für eine engere Bindung bei der Einteilung der Pflichtstunden für Lehrer an Studienkollegs. Hierbei kann es dahingestellt bleiben, ob die Festsetzung von Pflichtstunden eine Regelung der Arbeitszeit im Sinne von § 85 Abs. 1 Satz 2 Hessisches Beamtengesetz - HBG - in der damals geltenden Fassung vom 16. Februar 1970, GVBl. I S. 110, darstellt (so Hess.VGH, Urteil vom 27. November 1974 - I OE 94/72 -, HessVGRspr. 1975, 33 [36]) oder nicht (so BVerfG, Beschluß vom 24. März 1977 - 2 BvR 1333/76 - Abdruck S. 2), so daß sie ihre Rechtsgrundlage in den §§ 23 Abs. 1 Satz 2, 71 Schulverwaltungsgesetz in der Fassung vom 30. Mai 1969 (GVBl. I S. 88) findet. Jedenfalls sind für die Regelung der Pflichtstundenzahl für Lehrer in keiner der aufgeführten Bestimmungen besondere Maßstäbe enthalten, die zu einer Bindungswirkung des Verordnungsgebers führen und seine Gestaltungsfreiheit einengen. Randnummer 33
2. b)Indessen wirkt sich die festgesetzte Pflichtstundenzahl auf die gesamte Arbeitszeit aus, die ein Lehrer an einem Studienkolleg für seinen Beruf aufbringen muß. Für die verfassungsrechtliche Prüfung am Maßstab des allgemeinen Gleichheitssatzes kommt es daher darauf an, ob die Gesamtarbeitszeit (Vorbereitung des Unterrichts, Unterrichtsstunden, Korrekturarbeiten, Schulkonferenzen, Verwaltungsaufgaben, Besprechungen mit den Schülern u.a.) der zum Vergleich gestellten Gruppen von Lehrern an Gymnasien und Fachhochschulen sowie den anderen Beamten bei einer generalisierenden Betrachtungsweise erhebliche Unterschiede aufweist, ohne daß sich - gemessen am Zweck der gesetzlichen Ermächtigung - ein vernünftiger, aus der Natur der Sache sich ergebender oder sonst sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche -Differenzierung finden läßt. Nur wenn die Ursachlichkeit der getroffenen Regelung evident ist, kann der allgemeine Gleichheitssatz verletzt sein (vgl. BVerfG, Beschluß vom 24. März 1977 - 2 BvR 1333/76 -). Das ist aber hier nicht der Fall. Randnummer 34
3. aa)Nach Art. 1 HV sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich, ohne Unterschied des Geschlechts der Rasse, der Herkunft, der religiösen und der politischen Überzeugung. Dieser allgemeine Gleichheitssatz bindet nicht nur den Gesetzgeber, sondern auch den Verordnungsgeber als normsetzende Exekutive (vgl. StGH, Urteil vom 7. Januar 1970 - P.St. 562 -, StAnz. 1970, 398 [400] unter Hinweis auf BVerfGE 13, 248 [255, 257]; 16, 332 [338/339]; 18, 315 [331]). Der Verordnungsgeber muß nach dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz im wohlverstandenen Sinne der ihm erteilten Ermächtigung handeln und hat sich von sachfremden Erwägungen freizuhalten; im übrigen ist er in diesem Gestaltungsraum im wesentlichen frei, so daß insoweit die Erkenntnisse zur Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers auch für die Beurteilung einer Rechtsverordnung am Maßstab des Art. 1 HV herangezogen werden können. Demnach hat der Staatsgerichtshof keine Möglichkeit, eine Rechtsverordnung oder eine einzelne Vorschrift daraus unter den Gesichtspunkten der allgemeinen Gerechtigkeit und der Zweckmäßigkeit zu überprüfen; vielmehr läßt der allgemeine Gleichheitsgrundsatz hier auch dem Verordnungsgeber einen weiten Bereich des Ermessens offen und zieht ihm nur äußerste Grenzen. Randnummer 35 Ob diese äußerste Grenze überschritten ist oder nicht, kann allerdings beim Vorliegen differenzierender Regelungen - wie der vorliegenden über die wöchentliche Stundenanrechnung nach § 12 Abs. 2 PflichtstundenVO - nur daran gemessen werden, ob für diese Differenzierung sachlich einleuchtende Gründe bestehen, die dem Gerechtigkeitsgefühl entsprechen und kein Willkürerkennen lassen (vgl. StGH, Beschluß vom 16. Juni 1971 - P.St. 617 -, ESVGH 21, 193 [194] unter Hinweis auf die einschlägige Rechtsprechung des BVerfG). Der allgemeine Gleichheitsgrundsatz verpflichtet daher nicht unter allen Umständen, Ungleiches ungleich zu behandeln. Für die Festsetzung der wöchentlichen Stundenermäßigung für Lehrer an Studienkollegs ist vielmehr entscheidend, ob die tatsächlichen Ungleichheiten in Umfang und Bedeutung der jeweiligen Lehrertätigkeiten, die den Hessischen Kultusminister zur Festsetzung unterschiedlicher Pflichtstundenzahlen veranlaßt haben, so bedeutsam sind, daß sie bei der angegriffenen Regelung noch stärker hätten beachtet werden und zu einer weitergehenden Anrechnung hätten führen müssen (vgl. BVerwGE 38, 191 [199 f.] unter Hinweis auf BVerGE 1, 264 [276] zur Festsetzung der Pflichtstunden für Lehrer). Das ist hier nicht der Fall. Randnummer 36
4. bb)Es ist davon auszugehen, daß die Lehrer nicht - wie die anderen Beamten - an bestimmte Dienststunden gebunden sind, so daß die Erfüllung der Gesamtarbeitszeit durch die Fiktion ersetzt wird, daß der über die Pflichtstunden hinaus verbleibende Teil der regelmäßigen Arbeitszeit eines Beamten auf die Vorbereitung und Nachbearbeitung der Unterrichtstätigkeit entfällt. Mangels jeglicher Kontrollmöglichkeit dieses Arbeitsverhaltens ist die Arbeitszeit der Lehrer mit der der übrigen Beamten nicht vergleichbar; sie wäre erst gegeben, wenn die Lehrer - was an sich bestimmt werden könnte - ebenfalls Dienststunden einhalten müßten und für die Vor- und Nacharbeiten zu ihrem Unterricht an die Dienststelle gebunden wären. Zudem wird eine mögliche Mehrarbeitszeit der Lehrer bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise dadurch ausgeglichen, daß sie ihre Arbeitszeit außerhalb der Pflichtstunden, frei einteilen können, mit ihrer Arbeit typischerweise am kulturellen Leben in besonderem Maße teilnehmen und eine Altersermäßigung der jeweils zu leistenden Pflichtstundenzahl vorgesehen ist (vgl. § 21 PflichtstundenVO), die das allgemeine Arbeitszeitrecht der Beamten nicht kennt (so BVerwGE 38, 191 [198 f.]; ebenso VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom 3. Juni 1976, ZBR 1977, 332 [333]). Schon diese Unterschiede in der Ausgangslage lassen die Arbeitszeiten der Lehrer und der übrigen Beamten nicht ohne weiteres als vergleichbare Größen erscheinen. Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz kann daher insoweit nicht festgestellt werden. Randnummer 37
5. cc)Für die weiter vorzunehmende verfassungsrechtliche Prüfung der Pflichtstundenzahl für Lehrer an Studienkollegs im Verhältnis zu anderen Lehrern am Maßstab des allgemeinen Gleichheitssatzes kommt es nicht auf Zahl der jeweils zu leistenden Pflichtstunden an, sondern allein auf die Gesamtarbeitszeit. Nur wenn sich bei einem Vergleich der Arbeitszeit verschiedener Lehrergruppen bei der gebotenen generalisierenden Betrachtungsweise erhebliche Unterschiede ergeben, ist der Gleichheitsgrundsatz verletzt. Bei der Ermittlung der Gesamtarbeitszeit ist zu den Pflichtstunden die Zeit zu rechnen, die ein Lehrer für die Vor- und Nacharbeit zum Unterricht (Vorbereitung, Korrekturen) und weitere Tätigkeiten aufzubringen hat, die zu seinem Beruf gehören (Prüfungen, Zeugnisse, Konferenzen, Gespräche mit Eltern usw.). Der Normgeber braucht dabei aber nicht auf den einzelnen Lehrer abzustellen, zumal eine so weitgehend differenzierte Regelung nicht vollziehbar wäre; auch würde sie Planung und Ablauf des Unterrichtsbetriebes wesentlich erschweren. Unter diesen Gesichtspunkten hat der Verordnungsgeber bei der Regelung des § 12 Abs. 2 PflichtstundenVO den ihm zustehenden Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum nicht überschritten. Randnummer 38
6. c)Der vom Antragsteller angestellte Vergleich zu der Pflichtstundenzahl der Fachhochschullehrer und der Lehrer an Gymnasien liefert ebensowenig einen Beweis für die Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes wie die historische Entwicklung der Pflichtstundenzahlen für Lehrer an Studienkollegs allein. Randnummer 39 Das Verhältnis der Pflichtstundenzahlen der Lehrer ah Studienkollegs zu den Fachhochschullehrern hat in diesem Zusammenhang überhaupt keine rechtliche Bedeutung. Insoweit liegen unterschiedliche Tatbestände vor, deren Gleichbehandlung der Gleichheitsgrundsatz des Art. 1 HV geradezu verbietet. Das Schwergewicht der Tätigkeit der Fachhochschullehrer liegt darin, eine auf den Erkenntnissen der wissenschaftlichen Forschung beruhende Bildung zu vermitteln (vgl. § 1 Fachhochschulgesetz). Der Unterricht an einer Fachhochschule läßt sich daher eher mit Hochschullehre vergleichen, jedenfalls stellt er im Verhältnis zum Schulunterricht spezifische Anforderungen an die Lehrtätigkeit. Hinzu kommt, daß der Fachschulunterricht auf der Fachhochschulreife aufbaut. Demgegenüber verfolgt der Unterricht an einem Studienkolleg erst den Zweck, die Kollegiaten zur Hochschulreife zu führen. Insofern ähnelt er eher dem Unterricht an einem Gymnasium. Die Tätigkeiten eines Lehrers an einem Studienkolleg sind daher mit denen des Lehrers an einer Fachhochschule nicht vergleichbar. Randnummer 40 Die historische Betrachtung der Pflichtstundenzahlen (jetzt 22 statt früher 19 Wochenstunden) kann schon deshalb nicht ausschlaggebend sein, weil bei der verfassungsrechtlichen Kontrolle einer Norm am allgemeinen Gleichheitsgrundsatz allein auf den gegenwärtigen Zeitpunkt, d.h. auf die Norm selbst in ihrer derzeitigen Fassung abzustellen ist (vgl. Bayer.VerfGH, E. vom 28. September 1977 - Vf. 13 - VII - 76 -). Randnummer 41 Auch die Unterschiede in der Prüfungsbelastung der Lehrer an einem Studienkolleg im Verhältnis zu den Gymnasiallehrern erscheinen nicht so schwerwiegend, daß von einer Verletzung des Gleichheitssatzes gesprochen werden kann. Einmal wird in der neugestalteten gymnasialen Oberstufe zweimal jährlich eine Abiturprüfung abgehalten. Zum anderen erweist sich die Schüler-Lehrer-Relation des Studienkollegs in Darmstadt (11, 5 : 1) im Verhältnis zu den hessischen Gymnasien (durchschnittlich 19, 1 : 1) als wesentlich günstiger, so daß eine Mehrbelastung durch die möglicherweise größere Zahl von Prüfungen am Studienkolleg durch die geringere Zahl an Kandidaten mit weniger Korrekturarbeiten ausgeglichen wird. Die günstigere Schüler-Lehrer-Relation ermöglicht zugleich eine weitergehende Differenzierung des Unterrichts am Studienkolleg und eine individuellere Beratung der - meist erwachsenen -Schüler ohne besondere Mehrarbeit gegenüber den Gymnasiallehrern. Randnummer 42 Inwieweit das Fehlen spezifischen Unterrichtsmaterials für Studienkollegs zu einer wesentlichen Mehrarbeit im Verhältnis zu den Lehrern an Gymnasien bei den Vorarbeiten zum Unterricht führen soll, ist nicht ersichtlich, zumal auch die Kollegiaten ebenso wie die Schüler der gymnasialen Oberstufe erst zu einem die Hochschulreife vermittelnden Bildungsabschluß geführt werden sollen. Randnummer 43
7. d)Nach allem kann die Tatsachengrundlage, die der hessische Verordnungsgeber bei der Ermäßigung der wöchentlichen Pflichtstundenzahl für Lehrer an Studienkollegs nach § 12 Abs. 2 PflichtstundenVO zugrunde gelegt hat, weder als unzutreffend noch als unvollständig angesehen werden. Die verfassungsrechtliche Prüfung von Rechtssätzen ist als ein komplexer Vorgang zu werten, in dem neben den Tatsachenfeststellungen sich Wertungen, Schätzungen und Prognosen sowie Auslegungen einfacher und verfassungsrechtlicher Normen vermischen (vgl. Ossenbühl, Die Kontrolle von Tatsachenfeststellungen und Prognoseentscheidungen durch das Bundesverfassungsgericht in: Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, Band I S. 458 ff. [478 ff]). Im vorliegenden Falle erscheint jedenfalls der Knight Wegenstein-Bericht, auf den der Antragsteller hinweist, nicht geeignet, um die vom Verordnungsgeber bei dem Erlaß der PflichtstundenVO zugrunde gelegten Tatsachenfeststellungen zu widerlegen. Einmal handelt es sich bei den Ergebnissen der Untersuchung um Zahlenangaben, die ohne objektive Gegenkontrolle auf Angaben der Lehrer über die von ihnen geleistete Arbeitszeit beruhen. Darüber hinaus handelt es sich um Durchschnittswerte für das Bundesgebiet, obwohl eine einheitliche Regelung der Pflichtstundenzahl nicht besteht, wie denn auch der hessische Landesverordnungsgeber mit Rücksicht auf die föderalistische Struktur der Bundesrepublik Deutschland lediglich gehalten ist, den Gleichheitssatz innerhalb des Geltungsbereichs der hessischen Landesverfassung zu wahren (vgl. etwa BVerfGE 30, 90, [103]; 32, 346 [360]; 33, 224 [231], 303 [352]). Insoweit kommt es auf einen Vergleich mit der Höhe der Pflichtstundenzahlen in anderen Bundesländern im Rahmen dieses Verfahrens nicht an. Eine weitere Aufklärung der tatsächlichen Grundlagen für die Festsetzung der Ermäßigung der Pflichtstunden nach § 12 Abs. 2 PflichtstundenVO ist daher unter den gegebenen Umständen weder notwendig noch möglich, zumal dem Verordnungsgeber auch für die Ermittlung und Bewertung der tatsächlichen Entscheidungsgrundlagen ein entsprechender Beurteilungsspielraum eingeräumt werden muß. Das gilt auch dann, wenn die tatsächlichen Grundlagen einer Entscheidung nicht voll gesichert sind (so BVerfG in DÖV 1977, 179 = NJW 1977, 574; vgl. auch BVerfGE 37, 118 mit weiteren. Nachweisen). Diesen ihm zustehenden Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum hat der hessische Verordnungsgeber beim Erlaß des § 12 Abs. 2 PflichtstundenVO nicht überschritten, so daß eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes nicht festgestellt werden kann. Randnummer 44 II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG . Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.rv.hessenrecht.hessen.de/perma?d=LARE190022061