HPVG § 60b Abs 5 herbeigeführt werden kann, bezüglich folgender Gesetzestatbestände: 1.1 HPVG § 57a Abs 1 insoweit, als der Personalrat beim Erlaß von Verwaltungsanordnungen für die personellen Angelegenheiten der Angestellten, die im hoheitlichen Bereich tätig sind und die in die Vergütungsgruppen I bis Vb BAT eingruppiert sind oder eine außertarifliche Vergütung erhalten, mitbestimmt, 1.2 HPVG § 60 Abs 3 insoweit, als der Personalrat Maßnahmen in personellen Angelegenheiten im Sinne des HPVG § 64 Abs 1 Nr 2 für Angestellte, die in hoheitlichen Bereich tätig sind und die in die Vergütungsgruppen I bis Vb BAT eingruppiert sind oder eine außertarifliche Vergütung erhalten, beantragen kann, 1.3 HPVG § 60e insoweit, als der Personalrat durch die Geltendmachung verschiedener Beteiligungstatbestände unabhängig voneinander auch in organisatorischen oder wirtschaftlichen Angelegenheiten oder in Personalangelegenheiten der Beamten oder derjenigen Angestellten, die im hoheitlichen Bereich tätig sind und die in die Vergütungsgruppen I bis Vb BAT eingruppiert sind oder eine außertarifliche Vergütung erhalten, mitbestimmt, 1.4 HPVG § 61 Abs 1 Nr 17 Ziff 1 insoweit, als der Personalrat über Tatbestände automatisierter Verarbeitung personenbezogener Daten der Beschäftigten mitbestimmt, 1.5 HPVG § 64 Abs 1 Nr 2 Buchst a insoweit, als der Personalrat bei der Einstellung derjenigen Angestellten, die im hoheitlichen Bereich tätig sind und die in die Vergütungsgruppen I bis Vb BAT eingruppiert sind oder eine außertarifliche Vergütung erhalten, mitbestimmt, 1.6 HPVG § 64 Abs 2 Nr 3 und Nr 4 insoweit, als der Personalrat über Beurteilungsrichtlinien und über den Erlaß von Richtlinien über die personelle Auswahl jeweils betreffend Angestellte, die im hoheitlichen Bereich tätig sind und die in die Vergütungsgruppen I bis Vb BAT eingruppiert sind oder eine außertarifliche Vergütung erhalten mitbestimmt, 1.7 HPVG § 66 Abs 1 und Abs 5 . 2. HPVG § 60 Abs 4 S 2 ist hinsichtlich folgender Gesetzestatbestände mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar: 1.1 HPVG § 61 Abs 1 Nr 2 und Nr 3 , 1.2 HPVG § 60e und HPVG § 64 Abs 2 im übrigen, 1.3 HPVG § 57a, soweit er Verwaltungsanordnungen in personellen Angelegenheiten im übrigen betrifft, 1.4 HPVG § 60 Abs 3 im übrigen
Maßgabe dieser Entscheidung zu den HPVG §§ 60e, 64 und 66, 1.5 HPVG § 61 Abs 1 Nr 17 Ziff 2 ,
Maßgabe der Entscheidungsgründe. III. HPVG § 57 Abs 3 S 1 bis S 3, § 73 Abs 2, § 91 Abs 2 und § 92 Abs 2 , letzterer insoweit, als er eine in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft zu einem Antrag beim Verwaltungsgericht berechtigt, sind mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar. Tenor I. 1. § 55 Abs. 4 Satz 5 des Hessischen Personalvertretungsgesetzes - HPVG - in der Fassung vom 2. Januar 1979 (Gesetz- und Verordnungsblatt - GVBl. - 1979 I S. 2), zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. März 1985 (GVBl. 1985 I S. 57), ist,
5 HPVG herbeigeführt werden kann, bezüglich folgender Gesetzestatbestände:
Maßgabe dieser Entscheidung zu den §§ 60 e, 64 und 66 HPVG , e) § 61 Abs. 1 Nr. 17, 2. Spiegelstrich, HPVG,
Maßgabe der Entscheidungsgründe. III. § 57 Abs. 3 Satz 1 bis 3, § 73 Abs. 2, § 91 Abs. 2 und § 92 Abs. 2 HPVG , letzterer insoweit, als er eine in der Dienststelle vertretene Gewerkschaft zu einem Antrag beim Verwaltungsgericht berechtigt, sind mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar. IV. Gerichtskosten werden nicht erhoben, außergerichtliche Kosten nicht erstattet. Gründe Randnummer 1 Seite Gliederung A Tatbestand 10 I.Verfahrensgegenstand und Wortlaut der angegriffenen Bestimmungen des Hessischen Personalvertretungsgesetzes 10 1.Gegenstand des Verfahrens 10 2.Wortlaut der Bestimmungen 11 II.Verfahrensbeteiligte 18 III.Vortrag des Landesanwalts 19 1.zu seiner Antragsbefugnis 19 2.zur Sache 19 IV.Vortrag des Hessischen Ministerpräsidenten 25 1.zur Antragsbefugnis des Landesanwalts 25 2.zur Sache 27 V.Vortrag der Landtagsabgeordneten 27 VI.Vortrag der Gruppe der Stimmberechtigten 30 VII.Hinweis auf Schriftsätze, Anlagen, Anhörungen und Beweisaufnahme 33 B Entscheidungsgründe 34 I.Zulässigkeit des Normenkontrollantrags 34 1.Antragsbefugnis des Landesanwalts 34 2.Verjährung und Verwirkung 39 II.Zulässigkeit der Anschließungen 42 1.Anschließungsbefugnis 42 2.Statthaftigkeit einer Anschließung im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle 42 3.Statthaftigkeit einer Anschließung mit einem dem Antrag entgegengesetzten Ziel 44 4.Förmliche Voraussetzungen für eine 45 Verfahrensbeteiligung 45 III.Materiellrechtliche Grundlagen 49 1.Inhalt und Reichweite des Hessischen Personalvertretungsgesetzes 49 2.Volkssouveränität ( Artikel 70 , 71 HV ), parlamentarische Verantwortlichkeit ( Artikel 101 , 102 HV ) und Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden ( Artikel 137 HV ) 51
seinem Art. 4 am
des Hessischen Beamtengesetzes die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften zu beteiligen sind. Der Personalrat hat mitzuwirken, wenn eine Dienststelle Verwaltungsanordnungen für innerdienstliche organisatorische Angelegenheiten der Beschäftigten ihres Geschäftsbereichs oder in personellen Angelegenheiten der Beamten erlassen will. Randnummer 15
Abs. 1 mitzubestimmen. Randnummer 16 § 60 Randnummer 17
rechtzeitiger und eingehender Erörterung gemäß § 55 Abs. 4 seiner vorherigen Zustimmung. Randnummer 18
rechtzeitiger und eingehender Erörterung seine Zustimmung. Auf die Erörterung kann in beiderseitigem Einvernehmen verzichtet werden. Der Beschluß des Personalrats ist dem Leiter der Dienststelle innerhalb von zwei Wochen
Antrag-Stellung mitzuteilen. In dringenden Fällen kann der Leiter der Dienststelle diese Frist auf eine Woche abkürzen. Die Maßnahme gilt als gebilligt, wenn nicht der Personalrat innerhalb der genannten Frist die Zustimmung schriftlich begründet verweigert. Randnummer 19
4 zu erörtern. Der Leiter der Dienststelle hat dem Personalrat eine Entscheidung innerhalb von vier Wochen schriftlich mitzuteilen. Kann der Leiter der Dienststelle aus zureichendem Grund die Frist nicht einhalten, so ist dem Personalrat innerhalb dieser Frist ein Zwischenbescheid zu erteilen; die endgültige Entscheidung muß innerhalb von vier weiteren Wochen erfolgen. Soweit der Dienststellenleiter eine alleinige Entscheidungsbefugnis besitzt, gilt die Maßnahme als gebilligt, wenn er nicht innerhalb der genannten Frist die Zustimmung schriftlich verweigert. Randnummer 20 § 60 a Randnummer 21
zwischen dem Leiter einer
geordneten Dienststelle und dem Personalrat eine Einigung nicht zustande, so kann der Leiter der Dienststelle oder der Personalrat die Angelegenheit innerhalb von zwei Wochen auf dem Dienstweg der übergeordneten Dienststelle, bei der eine Stufenvertretung besteht, vorlegen. Die übergeordnete Dienststelle hat die Angelegenheit der Stufenvertretung innerhalb von vier Wochen vorzulegen. Randnummer 22
zwischen dem Leiter einer Dienststelle, die oberste Dienstbehörde ist, und dem Personalrat eine Einigung nicht zustande, so kann der Leiter der obersten Dienstbehörde oder der Personalrat innerhalb von zwei Wochen den Hauptpersonalrat mit der Angelegenheit befassen. Kommt eine Einigung nicht zustande, so kann der Leiter der obersten Dienstbehörde oder der Hauptpersonalrat innerhalb von zwei Wochen die Einigungsstelle anrufen. Besteht kein Hauptpersonalrat, so tritt an seine Stelle der Personalrat. Randnummer 25
bei Gemeinden, Gemeindeverbänden oder sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des Öffentlichen Rechts mit einstufigem Verwaltungsaufbau zwischen dem Leiter der Dienststelle und dem Personalrat eine Einigung nicht zustande, so kann der Leiter der Dienststelle oder der Personalrat die Angelegenheit innerhalb von zwei Wochen der obersten Dienstbehörde vorlegen. Die oberste Dienstbehörde hat innerhalb von vier Wochen den Gesamtpersonalrat mit der Angelegenheit zu befassen. Kommt zwischen der obersten Dienstbehörde oder ihren Vertretern und dem Gesamtpersonalrat eine Einigung nicht zustande, so kann die oberste Dienstbehörde oder der Gesamtpersonalrat innerhalb von zwei Wochen die Einigungsstelle anrufen. Besteht kein Gesamtpersonalrat, so tritt an seine Stelle der Personalrat. Randnummer 26 § 60 b Randnummer 27
mündlicher Verhandlung durch Beschluß. Die Entscheidung soll innerhalb von zwei Monaten,
dem ein Beteiligter die Einigungsstelle angerufen hat, ergehen. Die Einigungsstelle kann den Anträgen der Beteiligten auch teilweise entsprechen. Der Beschluß wird mit Stimmenmehrheit gefaßt. Er muß sich im Rahmen der geltenden Rechtsvorschriften, insbesondere des Haushaltsgesetzes, halten. Benennt eine Seite keine Beisitzer oder bleiben Beisitzer trotz rechtzeitiger Einladung der Sitzung fern, so entscheiden der Vorsitzende und die erschienenen Beisitzer allein. Randnummer 30
Zustellung des Beschlusses der Einigungsstelle Randnummer 32
Abs. 1 unterliegen, einen Gutachter gegen Entgelt zu beauftragen, so hat bei der Auswahl des Gutachters vor der Vergabe des Gutachtens der Personalrat mitzubestimmen. Randnummer 70 § 73 Randnummer 71
diesem Gesetz aufzugeben, eine Handlung zu unterlassen, die Vornahme einer Handlung zu dulden oder eine Handlung vorzunehmen. Randnummer 80
1 Satz 2 HV befugt gewesen, ihm, dem Landesanwalt, ein Antragsrecht im abstrakten Normenkontrollverfahren einzuräumen. Die Verfassungsmäßigkeit des § 17 Abs. 2 Nr. 6 StGHG sei auch seit dessen Inkrafttreten - annähernd 37 Jahre vor der Stellung des nunmehr zu bescheidenden Antrages - nie in Zweifel gezogen worden. Auch der Staatsgerichtshof habe in vier Entscheidungen (Urteil vom 08.07.49 - P.St. 22 -, vom 06.01.50 - P.St. 29 -, vom 24.04.64 - P.St. 378 - und vom 06.01.71 - P.St. 589 -) seine genannte Antragsbefugnis für verfassungsmäßig angesehen. Randnummer 85 2.
der Auffassung des Landesanwalts verletzen die als Verfahrensgegenstand bezeichneten angegriffenen Bestimmungen des Hessischen Personalvertretungsgesetzes durch die in ihnen festgelegte Mitbestimmung der Personalräte mit verbindlicher Entscheidung durch eine paritätisch besetzte, unabhängige Einigungsstelle im Streitfall und die sonst in ihnen vorgesehenen, vom Landesanwalt angegriffenen Beteiligungsrechte der Personalräte und Gewerkschaften die Verfassungsgrundsätze der Volkssouveränität ( Artikel 70 , 71 HV ), der Repräsentation des Willens des Gesamtvolkes durch verfassungsmäßig bestellte Organe ( Art. 71 HV ), der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Landesregierung ( Art. 102 HV ), der Selbstverwaltung der Gemeinden ( Art. 137 HV ) und hinsichtlich § 91 Abs. 2 HPVG den aus dem Persönlichkeitsrecht abzuleitenden Schutz der persönlichen Daten ( Art. 3 HV ). Randnummer 86
gegebenen Verfassungswidrigkeit der von ihm angegriffenen Gesetzesbestimmungen geäußert. Randnummer 92 Der Landesanwalt beantragt, wie folgt zu erkennen: Randnummer 93 Es sind mit den Artikeln 70, 71, 102, 137 und - im Falle des Antrages zur Nr. 10 - mit Art. 3 der Verfassung des Landes Hessen unvereinbar und nichtig: Randnummer 94 1. § 55 Abs. 4 Satz 5 HPVG , soweit Beauftragte der im Personalrat der Dienststelle vertretenen Gewerkschaft sowie Vertreter des jeweiligen Arbeitgeberverbandes oder kommunalen Spitzenverbandes an den Sitzungen teilnehmen können; Randnummer 95 2.
4 Satz 2 HPVG von der Einigungsstelle mit bindender Wirkung für die Beteiligten endgültig entschieden werden kann; Randnummer 99 4. § 60 Abs. 3 HPVG , soweit dem Personalrat in personellen Angelegenheiten im Sinne des § 64 HPVG sowie in organisatorischen und wirtschaftlichen Angelegenheiten im Sinne des § 66 HPVG ein Initiativrecht eingeräumt wird und im Nichteinigungsfall
4 Satz 2 HPVG von der Einigungsstelle mit bindender Wirkung für die Beteiligten endgültig entschieden werden kann; Randnummer 100
4 Satz 2 HPVG der endgültigen Entscheidung der Einigungsstelle unterworfen werden; Randnummer 102 b) § 61 Abs. 1 Nr. 3 HPVG , soweit die Bestellung und Abberufung von Datenschutzbeauftragten und die Abberufung der Fachkräfte für Arbeitssicherheit, der Sicherheitsbeauftragten sowie der Vertrauens- und Betriebsärzte der Mitbestimmung und im Nichteinigungsfall
4 Satz 2 HPVG der endgültigen Entscheidung der Einigungsstelle unterworfen werden; Randnummer 103
4 Satz 2 HPVG der endgültigen Entscheidung der Einigungsstelle unterworfen wird; Randnummer 107 b) § 64 Abs. 2 HPVG , soweit dem Personalrat ein Mitbestimmungsrecht eingeräumt wird und im Nichteinigungsfall
4 Satz 2 HPVG von der Einigungsstelle mit bindender Wirkung für die Beteiligten endgültig entschieden werden kann; Randnummer 108 8. a) § 66 Abs. 1 HPVG , soweit dem Personalrat ein Mitbestimmungsrecht eingeräumt wird und im Nichteinigungsfall
4 Satz 2 HPVG die Einigungsstelle mit bindender Wirkung für die Beteiligten endgültig entscheiden kann; Randnummer 109 b) § 66 Abs. 5 HPVG , soweit dem Personalrat bei der Auswahl des Gutachters vor der Vergabe des Gutachtens ein Mitbestimmungsrecht eingeräumt wird und im Nichteinigungsfall
4 Satz 2 HPVG die Einigungsstelle mit bindender Wirkung für die Beteiligten endgültig entscheiden kann; Randnummer 110
der Hessischen Verfassung nicht befugt sei, ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle vor dem Staatsgerichtshof einzuleiten. Eine solche Befugnis ergebe sich entgegen dem Wortlaut nicht aus § 17 Abs. 2 Nr. 6 StGHG , da der einfache Gesetzgeber den von der Verfassung insoweit vorgegebenen Rahmen nicht habe überschreiten können. Zwar habe der Staatsgerichtshof die Antragsbefugnis des Landesanwalts auch in einem abstrakten Normenkontrollverfahren bereits einmal bejaht, dabei aber - ebenso wie in einigen anderen Verfahren, denen sich der Landesanwalt mit eigenen, von dem Begehren der ursprünglichen Antragsteller abweichenden Anträgen angeschlossen habe - nur auf die Bestimmungen über das Antragsrecht des Landesanwalts im Gesetz über den Staatsgerichtshof abgestellt, ohne zu prüfen, ob nicht die Regelung der Antragsrechte in Art. 131 HV zu einer einschränkenden Auslegung dieser Bestimmungen nötige. Randnummer 115 Die Befugnis, den Staatsgerichtshof zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen anzurufen, sei in Art. 131 Abs. 2 HV abschließend geregelt; der Landesanwalt sei dort nicht aufgeführt. Seine Antragsberechtigung könne auch nicht aus Art. 131 Abs. 1 letzter Halbsatz HV hergeleitet werden. Zwar werde der einfache Gesetzgeber darin ermächtigt, dem Staatsgerichtshof weitere Aufgaben durch Gesetz zuzuweisen und in Verbindung mit solchen zusätzlichen Aufgaben auch die Befugnis zur Anrufung des Staatsgerichtshofs zu regeln; eine solche zusätzliche Regelung sei bisher aber nur bei der Bestimmung des Staatsgerichtshofes zur Beschwerdeinstanz im Verfahren über die Zulassung und die Feststellung des Zustandekommens eines Volksbegehrens getroffen worden. Im übrigen müsse es bei der in Art. 131 Abs. 2 HV vorgenommenen Bestimmung der Antragsberechtigten bleiben. Randnummer 116 Der geschlossene Kreis der
2 HV Antragsberechtigten sei durch die Bestimmung in Art. 130 Abs. 1 Satz 2 HV , daß beim Staatsgerichtshof ein "öffentlicher Kläger" bestellt wird, nicht erweitert worden. Ebensowenig ermächtige diese Bestimmung den Gesetzgeber, dem öffentlichen Kläger durch einfachgesetzliche Regelung eine dem Antragsrecht
2 HV entsprechende Befugnis zuzuerkennen. Randnummer 117 Weder die Bezeichnung als "öffentlicher Kläger" noch seine Zuordnung zum Staatsgerichtshof ließen Rückschlüsse auf den rechtlichen Status sowie auf die Kompetenzen des Landesanwalts zu. Randnummer 118 Die zwar nicht eindeutige Entstehungsgeschichte des Art. 130 Abs. 1 Satz 2 HV spreche - was der Ministerpräsident im einzelnen näher ausführt - insgesamt ebenfalls gegen die Auslegung, aus der Zuordnung des öffentlichen Klägers zum Staatsgerichtshof ihm eigene Antragsrechte, wie sie den in Art. 131 Abs. 2 HV genannten Verfassungsorganen zustehen, zuzubilligen. Randnummer 119
dem Hessischen Personalvertretungsgesetz werde weder Staatsgewalt ausgeübt, noch könne durch sie eine Volksabstimmung oder der Beschluß eines verfassungsmäßig bestellten Organs berührt werden. Die parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierung bzw. die Kontrolle des Parlaments könne sich nur auf das Amt beziehen, nicht auf die Rechtsbeziehungen der Amtswalter zum Dienstherrn. Eine Begrenzung der Personalhoheit im Interesse der betroffenen Bediensteten berühre die parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierung für ihre Personalverwaltung ebensowenig wie die Begrenzung der Exekutivgewalt durch die Grundrechte. Randnummer 123
außen wirkenden Tätigkeit den gleichen Kautelen unterwerfen müßten, so könne durch Gesetz auch ihre innere Ordnung festgelegt werden. Das gelte insbesondere, wenn - wie in Hessen -diese Festlegung grundrechtlich geboten sei. Randnummer 127 Ein solches Grundrecht ergebe sich aus Art. 37 HV , zu dessen näherer Bestimmung das Hessische Personalvertretungsgesetz erlassen worden sei. Art. 37 HV stelle sich als spezialgrundrechtlicher Ausdruck der Menschenwürde in der Sozialordnung dar. Abs. 2 dieser Verfassungsnorm umfasse auch die Mitbestimmung in den Behörden. Randnummer 128
dem Konkordanzprinzip eine Abwägung im Einzelfan vorgenommen werden. Randnummer 133 Auf eine solche Abwägung komme es jedoch nicht an, weil die Mitbestimmung des Personalrats in personellen und organisatorischen Angelegenheiten und die in einzelnen Bestimmungen des Hessischen Personalvertretungsgesetzes vorgesehene verbindliche Entscheidung der Einigungsstelle entgegen der Auffassung des Landesanwalts keine "Beteiligung an der Ausübung von Staatsgewalt" seien. Diese Annahme des Landesanwalts beruhe auf einer Verkennung von Sinn, Wesen und Aufgabenstellung der Personalvertretung im öffentlichen Dienst und auf der fehlsamen Ausgangsposition, Personalräte seien grundsätzlich "systemwidrige Fremdkörper", die "als Vertretung privater Interessen" den "Einsatz von Staatsgewalt" steuerten. Randnummer 134 Das Beteiligungsrecht der Personalvertretung vollziehe sich, was der Landesanwalt übersehe, im Innenverhältnis zum öffentlichen Dienstherrn; die Regelung und Gestaltung der sozialen und organisatorischen Arbeitsbedingungen durch die Personalvertretungen ziele dagegen nicht auf eine Mitwirkung und Mitbestimmung bei der Ausübung der Staatsgewalt im Außenverhältnis zum Bürger ab. Die Teilhabe an Funktionen der inneren Verwaltung dürfe nicht mit der Teilnahme an Funktionen der Staatsgewalt gleichgesetzt werden. Insbesondere könne der Bereich des Regierungshandelns nicht in der vom Landesanwalt vorgenommenen Auslegung verstanden werden, daß alle Regierungsaufgaben von erheblichem politischen Gewicht und damit der vollen Mitbestimmung nicht zugänglich seien, also auch solche Entscheidungen, die unmittelbar oder mittelbar den sozialen Schutz- und Sicherungsbereich der öffentlichen Bediensteten und damit deren Selbstbestimmungsrecht durch Personalvertretungen beträfen und berührten. Für eine solche Auslegung könne sich der Landesanwalt nicht auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Bremischen Personalvertretungsgesetz berufen; vielmehr habe sich das Bundesverfassungsgericht in dieser Entscheidung einer generellen Aussage zur Frage, welche Angelegenheiten von solchem politischen Gewicht seien, daß sie der Regierungsverantwortung nicht entzogen werden dürften, enthalten. Randnummer 135 2. Soweit der Landesanwalt in den Beteiligungsrechten der Personalvertretungen eine Verletzung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden erblicke, sei auch dieser Einwand unbegründet. Randnummer 136 Beschränkungen des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden seien solange verfassungsgemäß, als sie dessen Kernbereich unangetastet ließen. Weder die Personal- noch die Organisationshoheit als Elemente des Selbstverwaltungsrechts seien durch das Hessische Personalvertretungsgesetz in verfassungsrechtliche Grenzen übersteigendem Maße berührt. Die im Hessischen Personalvertretungsgesetz angeführten Mitbestimmungstatbestände im Organisationsbereich stellten sich als gesetzlich vorgesehene und damit zulässige immanente Begrenzung im Innenverhältnis dar. Die Regelung des Hessischen Personalvertretungsgesetzes im Bereich der personellen Angelegenheiten halte sich ebenfalls innerhalb der Zulässigkeitsgrenze, die schon durch den verfassungsunmittelbaren Gesetzgebungsauftrag des Art. 135 HV , für "alle Arbeitnehmer der öffentlichen Verwaltung" ein den Verwaltungserfordernissen entsprechendes einheitliches Dienstrecht zu schaffen, legitimiert sei. Randnummer 137 3. Im übrigen habe der Landesgesetzgeber bei der Novellierung des Hessischen Personalvertretungsgesetzes in Ausübung des Verfassungsauftrages
HV von seinem Recht Gebrauch gemacht, die gleichberechtigte Mitbestimmung der Beamten, Angestellten und Arbeiter im öffentlichen Dienst, jedenfalls in wichtigen Teilbereichen, festzuschreiben. Auch die Gruppe der Stimmberechtigten vertritt die Auffassung, daß Art. 37 Abs. 2 HV sowohl
seinem Wortlaut als auch
seiner verfassungssystematischen Stellung und unter Berücksichtigung seiner Entstehungsgeschichte mit Unternehmern private und Öffentliche Arbeitgeber meine. Randnummer 138
GHG zu dem Kreis der Antragsberechtigten, die ein Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen vor dem Staatsgerichtshof im Sinne des Art. 131 Abs. 1 HV , § 41 Abs. 1 StGHG einleiten können. Randnummer 144 Die Ermächtigung zum Erlaß des Gesetzes über den Staatsgerichtshof einschließlich der Regelung der Antragsbefugnis für einzelne Verfahrensarten, soweit sie nicht die Verfassung selbst festlegt, findet sich in Art. 130 Abs. 4 HV . Ihm zufolge bestimmt das Gesetz das Nähere unter anderem über das Verfahren vor dem Staatsgerichtshof. Randnummer 145 a) Die Antragsbefugnis des Landesanwalts steht im Einklang mit der Verfassung des Landes Hessen. Randnummer 146 Art. 131 Abs. 1 HV nennt - nicht abschließend - eine Reihe von Verfahrensarten. Abs. 2 der Vorschrift führt eine Anzahl von Antragsberechtigten auf, ohne sie den vorher genannten Verfahren zuzuordnen. Der Landesanwalt ist nicht unter ihnen. Er wird aber in Art. 130 Abs. 1 Satz 2 HV genannt. Dort ist bestimmt, daß beim Staatsgerichtshof ein öffentlicher Kläger bestellt wird. Art. 131 Abs. 3 HV schließlich behält dem Gesetz vor zu bestimmen, in welchen Fällen und unter welchen Voraussetzungen jedermann das Recht hat, den Staatsgerichtshof anzurufen. Randnummer 147 Das Gesetz über den Staatsgerichtshof erkennt nicht nur dem Landesanwalt, sondern über den Wortlaut der Verfassung hinaus je
Verfahrensart weiteren möglichen Beteiligten: dem Präsidenten eines höchsten Gerichts (für das vorlegende Gericht), einer Verwaltungsbehörde und auch jedermann Antragsbefugnis zu. Die Verfassung regelt die Antragsbefugnis für Verfahren vor dem Staatsgerichtshof nicht abschließend. Es genügt, wenn die Antragsbefugnis im Verfahrensgesetz für den Staatsgerichtshof aufgrund hinreichender Ermächtigung vorgesehen ist. Daß diese Voraussetzung für den Landesanwalt gegeben ist, hat der Staatsgerichtshof in einem früheren Fall einer abstrakten Normenkontrolle (Urteil vom 08.07.49 - P.St. 22 -, VerwRspr. 2, S. 20 [21]), im übrigen auch in den Entscheidungen vom 6. Januar 1950 (- P.St, 29 -), vom 24. April 1964 (- P.St. 378 -, StAnz. 1964, S. 676 [677]) und vom 6. Januar 1971 (- P.St. 589 -, StAnz. 1971, S. 205 [208]) angenommen. Randnummer 148 Weder kann und muß § 17 Abs. 2 Nr. 6 StGHG , der den Landesanwalt als Antragsberechtigten aufführt, einschränkend verfassungskonform ausgelegt werden - wofür er
den allgemein anerkannten Auslegungsregeln auch keinen Anhalt bietet -, noch umreißt die Verfassung selbst Stellung und Befugnisse des Landesanwalts etwa so eng, daß sich die allgemein gehaltene Ermächtigung an den einfachen Gesetzgeber zur Ausgestaltung des Verfahrens auf diese Befugnis nicht bezöge und die Zuerkennung einer Antragsbefugnis an den Landesanwalt nicht deckte. Randnummer 149 Aus dem Begriff des öffentlichen Klägers in Art. 130 Abs. 1 Satz 2 HV kann nicht gefolgert werden, dieser Kläger habe nur die Funktion eines Anklagevertreters in Verfahren der Minister- und Richteranklage ( Artikel 115 , 127 HV ) haben sollen. Die Entstehungsgeschichte des Art. 130 Abs. 1 Satz 2 HV spricht für das Gegenteil: Die Überlegungen des Abgeordneten Dr. Stein, "daß es zu irgendwelchen Streitigkeiten kommen kann, ohne daß einer der Antragsteller, die in Art. 130 genannt werden, eingreifen möchte, während es doch vielleicht im öffentlichen Interesse liegt, daß eingegriffen wird" (vgl. Stenographische Berichte über die Verhandlungen des Verfassungsausschusses der Verfassungsberatenden Landesversammlung Groß-Hessen, Abt. III a, S. 196), treffen die Eigenart des abstrakten Normenkontrollverfahrens, für dessen Einleitung kein besonderes (subjektives) Rechtsschutzbedürfnis
zuweisen ist, sondern ein objektives Klarstellungsinteresse an der Gültigkeit einer Norm genügt. Dieses Verfahren unterscheidet sich von den übrigen Verfahrensarten, die entweder "Strafcharakter" (Minister- und Richteranklage), "subjektiven Rechtsschutzcharakter" (Grundrechtsklage) oder "kontradiktorischen Charakter" (Verfassungsstreitigkeiten) haben. Folgerichtig hat der Abgeordnete Dr. Kanka diese Gedanken, die zwar zwischenzeitlich in der Diskussion im Verfassungsausschuß nicht vertieft wurden, andererseits auch keinen Widerspruch erfuhren, erneut aufgegriffen und die Änderung der ursprünglichen Fassung vom "öffentlichen Ankläger" zu "öffentlicher Kläger" nicht nur aus redaktionellen Überlegungen vorgeschlagen, sondern mit dem Sachargument, "daß vor den Staatsgerichtshof auch Rechtsstreitigkeiten kommen können, in deren Zusammenhang von einer Anklage nicht so gut gesprochen werden kann, wie bei der Ministeranklage usw.. Es gibt auch Angelegenheiten, bei denen es keinen Ankläger gibt (Stenographische Berichte, a.a.O., S. 241)." Randnummer 150 Eine Beschränkung der Aufgaben des Landesanwalts hinsichtlich der abstrakten Normenkontrolle folgt auch nicht aus Art. 131 Abs. 2 HV . Diese wegen der Ermächtigung unter anderem zur Ausdehnung der Antragsbefugnis auf jedermann ( Art. 131 Abs. 3 HV ) nicht abschließende Vorschrift, die den Landesanwalt nicht nennt, bezieht sich auf den vorausgehenden Abs. 1. Dieser wiederum befaßt sich nicht nur mit der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Gesetze, sondern betrifft die gesamte Zuständigkeit des Staatsgerichtshofs. Hätte man das Recht zur Einleitung aller Verfahren den in Art. 131 Abs. 2 HV Genannten einräumen, dem öffentlichen (An-)Kläger aber vorenthalten wollen, so hätte es angesichts der dann übrig bleibenden Aufgaben und Befugnisse des Landesanwalts nicht nur der Änderung seiner Bezeichnung in "öffentlicher Kläger" nicht bedurft, eine solche Formulierung hätte sich geradezu verboten. Eine solche Auslegung des Art. 131 HV würde ein Mißverhältnis nicht nur zwischen der verfassungsmäßigen Bezeichnung des öffentlichen Klägers und dem geringen Umfang seiner Aufgaben, sondern auch zwischen diesem und der zugelassenen Ausdehnung der Antragsbefugnis auf jedermann schaffen. Randnummer 151 b) Die Antragsbefugnis des Landesanwalts im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ist vielmehr die Ausprägung einer im Kern bereits verfassungsrechtlich vorgegebenen Stellung. Dieser Kern erschließt sich aus dem Begriff des öffentlichen Klägers und aus dem Regelungszusammenhang, in dem Art. 130 Abs. 1 Satz 2 HV steht, der bestimmt, daß ein öffentlicher Kläger beim Staatsgerichtshof bestellt wird. Randnummer 152 Dem Begriff Kläger wird nur eine Regelung gerecht, die, wenn nicht in allen, so doch in wesentlichen dafür geeigneten Verfahrensarten ein Klage- oder Antragsrecht und nicht nur Befugnisse zur Anschließung oder Stellungnahme gewährt. Die Begriffe Klage und Kläger sind in der Rechtstradition so ausgeformt, daß sie eine andere Deutung nicht zulassen. Dementsprechend haben Schröder/Reh in ihrem unveröffentlichten "Gutachten und Vorschlag für eine Änderung des Gesetzes über den Staatsgerichtshof" vom Mai 1976 ausgeführt (dort S. 41), daß die Bestellung eines öffentlichen Klägers beim Staatsgerichtshof keinen Sinn hätte, wenn dieser nicht auch öffentlich klagen, das heißt, Anträge beim Staatsgerichtshof stellen könnte. Randnummer 153 Unterstützt wird diese Überlegung durch eine Betrachtung des Verhältnisses des öffentlichen Klägers zum Staatsgerichtshof, bei dem er bestellt ist. Der Staatsgerichtshof wird auf Antrag tätig. Antragsberechtigt sind teils Betroffene, teils Staatsorgane, Amtsträger und auch politische Kräfte. Dieser Kreis der Antragsberechtigten wird vervollständigt durch die Figur des dem Verfassungsorgan Staatsgerichtshof zugeordneten öffentlichen Klägers, der ohne persönliche Betroffenheit, ohne Eingliederung in die Behördenhierarchie und abgehoben vom landespolitischen Kräftefeld kraft seines eigenen öffentlichen Amtes und - mit Ausnahme weniger gesetzlicher Fälle von Weisungsgebundenheit -
seiner unabhängigen Beurteilung des Gemeinwohls durch seine Antragstellung oder Beteiligung an Verfahren vor dem Staatsgerichtshof zur Wahrung und richtigen Anwendung der Verfassung beitragen soll. Randnummer 154 Der öffentliche Kläger ist deshalb keine Randfigur, sondern nächst dem Staatsgerichtshof eine zentrale Institution des hessischen Verfassungsprozesses. Der einfache Gesetzgeber ist bei Ausführung des Verfassungsauftrags, das Nähere über die Bildung des Staatsgerichtshofs und das Verfahren vor ihm zu regeln, an diese Vorgabe gebunden. Im Hinblick auf den Gegenstand und die Bedeutung der abstrakten Normenkontrolle ist ausgeschlossen, daß er dem öffentlichen Kläger gerade für diese Verfahrensart die Antragsbefugnis vorenthalten könnte. Wortlaut und Entstehungsgeschichte des Gesetzes über den Staatsgerichtshof zeigen, daß der erste
der Annahme der Hessischen Verfassung gewählte Landtag diesem Verfassungsauftrag in dem hier interessierenden Punkt
kommen wollte und
gekommen ist (vgl. Hessischer Landtag, I. Wahlperiode, Drucksache Abt. I, Nr. 118, S. 125/137 und S. 127/140). Randnummer 155
deren Inkrafttreten zulässig ist. Er hat diese Frist seitdem in ständiger Rechtsprechung (hier beispielhaft Beschluß vom 29.05.74 - P.St. 730 -, ESVGH 25, 42 [43 f.]) auf ein Jahr begrenzt, weil insbesondere Gründe der Rechtssicherheit und der Tragweite der begehrten Entscheidung dies erfordern. Im Vergleich mit der abstrakten Normenkontrolle ist jedoch bei verwandter Zielsetzung die verschiedene Ausgangslage zu beachten. Wer eine Grundrechtsklage gegen eine Rechtsnorm erhebt, handelt in Verteidigung ihm von der Verfassung gewährter Grundrechte. Grundsätzlich kann und muß ihm zugemutet werden, innerhalb eines Jahres zu erkennen, ob er in der Tat in seinen Grundrechten verletzt worden ist, und sich zu entschließen, ob er dagegen klagen will. Randnummer 158 Antragsteller der abstrakten Normenkontrolle handeln dagegen aus einem vom Einzelinteresse unterschiedenen objektiven Klarstellungsinteresse; es ist möglich, daß sich Gründe für ein solches Interesse innerhalb eines Jahres seit Inkrafttreten der Norm nicht, wohl aber später ergeben (vgl. dazu Schröder/Reh, Gutachten S. 88 f.). Es besteht somit weder eine Regelungslücke noch eine der Gründrechtsklage vergleichbare Situation. Randnummer 159 b) Der Zulässigkeit des Antrags steht auch nicht der von den Bevollmächtigten der Gruppe der Stimmberechtigten geltend gemachte Einwand der prozessualen Verwirkung entgegen. Randnummer 160 Bei Prüfung einer solchen Verwirkung geht es um die Frage, ob zu einem längeren Zeitablauf besondere Umstände treten, die eine Inanspruchnahme des Gerichtsschutzes als treuwidrig erscheinen lassen und deshalb eine Sachentscheidung ausschließen. Randnummer 161 Die prozessuale Verwirkung ist für das Privatrecht vor allem im Zusammenhang mit einer Entscheidung des Bundesarbeitsgerichts vom 2. November 1961 (BAGE 11, 353 = NJW 1962, S. 463) erörtert worden. Randnummer 162
der Entscheidung des Bundesarbeitsgerichts ist eine Klagebefugnis verwirkt, sofern zu einem gewissen Zeitablauf weitere Umstände treten, aus denen sich für die andere Partei ein selbständiger prozessualer, sich also gerade auf die Klageerhebung erstreckender Vertrauenstatbestand ergibt, und die Bedeutung des Vertrauens Schutzes für den Gegner in einem Maße überwiegt, daß ein Interesse des andern Teils an der sachlichen Prüfung der von ihm dem Gericht unterbreiteten Angelegenheit zurückzutreten hat. Der im materiellen Recht entwickelte Verwirkungstatbestand führt bei einer auch in der sonstigen höchstrichterlichen Rechtsprechung (BGHZ 48, 354) und in der Literatur (Baumgärtel, Die Verwirkung prozessualer Befugnisse im Bereich der ZPO und des FGG, ZZP 69, S. 423) anerkannten Übertragung auf die prozessuale Ebene zu Folgerungen, die den bekannten materiellrechtlichen Voraussetzungen der Verwirkung entsprechen: Eine Partei muß während einer längeren Zeit ein Verhalten gezeigt haben, das die Gegenpartei zu der Annahme berechtigt, jene wolle ihre prozessuale Befugnis nicht mehr ausüben. Die Gegenpartei muß sich hierauf eingerichtet haben, und eine gleichwohl noch erfolgende Geltendmachung der prozessualen Befugnis muß für sie unzumutbar sein. Randnummer 163 Wegen der besonderen Struktur der abstrakten Normenkontrolle als eines objektiven Verfahrens fehlt bei ihr grundsätzlich eine für die Verwirkung charakteristische Beziehung zwischen den am Verfahren etwa Beteiligten, in der sich der Gedanke von Treu und Glauben mit der Folge eines Vertrauensschutzes verwirklichen ließe. Die zufällige Besonderheit des vorliegenden Verfahrens, daß sich ihm zwei Gruppen mit einer dem Antrag entgegengesetzten - das angegriffene Gesetz verteidigenden - Zielrichtung angeschlossen haben, vermag an der Eigenart der Normenkontrolle als eines objektiven Verfahrens nichts zu ändern. Eine Verwirkung wegen zögerlicher Stellung eines Normenkontrollantrags gibt es auch nicht im Verhältnis des Antragstellers zum Gericht. Randnummer 164 II. Die Anschließungen an das Verfahren sind zulässig. Randnummer 165
GHG ist im Normenkontrollverfahren zunächst den Mitgliedern der Landesregierung sowie dem Vorsitzenden und dem Berichterstatter des Landtagsausschusses, die mit den Vorarbeiten für das Gesetz oder die Verordnung befaßt waren, vor der Hauptverhandlung Gelegenheit zur Äußerung zu geben. Eine ähnliche Vorschrift findet sich in § 77 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht - BVerfGG - i.d.F. der Bekanntmachung vom 3. Februar 1971 (BGBl. I S. 10).
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 2, 307 [312]; 3, 45 [48 f.]) werden die Verfassungsorgane, denen
GG Gelegenheit zur Äußerung gegeben ist, weder durch diese Vorschrift noch durch die Abgabe einer Äußerung zu Beteiligten des Verfahrens'. Ihr Recht erschöpft sich in der Abgabe der Äußerung.
Auffassung des Bundesverfassungsgerichts gilt dies auch für diejenigen Verfassungsorgane, die gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 des Grundgesetzes - GG - (insoweit entsprechend Art. 131 Abs. 2 HV ), § 76 BVerfGG (insoweit entsprechend § 17 Abs. 2 StGHG ) selbst antragsberechtigt sind. Einen Beitritt zum Verfahren kennt das Bundesverfahrensrecht der abstrakten Normenkontrolle nicht. Diese bundesgesetzliche Ausgestaltung der abstrakten Normenkontrolle ist jedoch entgegen der vom Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluß vom
hessischem Recht auch mit dem Ziel der Feststellung der Gültigkeit einer Norm beantragt werden kann (so zum Beispiel StGH, Urteil vom 15.07.70 - P.St. 548/563 -, StAnz. 1970, S. 1669 = ESVGH 21, 1). Das entspricht auch dem Bundesverfassungsprozeßrecht, unterscheidet sich aber insoweit vom bundesrechtlich geregelten Normenkontrollverfahren vor den Oberverwaltungsgerichten. § 76 Nr. 2 BVerfGG stellt für die Einleitung eines Normenkontrollverfahrens mit positiver Zielrichtung besondere Voraussetzungen auf, die sich so im hessischen Recht nicht finden. Ob man auch
Landesrecht an die Einleitung eines Verfahrens mit diesem Ziel besondere Anforderungen stellen muß, kann hier offenbleiben, weil nicht über einen verfahrenseinleitenden Antrag, sondern über Anschließungserklärungen zu befinden ist. Für diese Anschließungserklärungen mit dem Ziel der Aufrechterhaltung der angezweifelten Normen bedarf es keiner besonderen Voraussetzungen. Zudem wäre ein hinreichender Grund für Verfahrensbeitritte mit dem Ziel der Verteidigung der Normen schon in dem Antrag auf Nichtigerklärung, der das Verfahren eingeleitet hat, zu sehen. Randnummer 171 Kann grundsätzlich ein Normenkontrollverfahren mit dem Ziel der Feststellung der Gültigkeit der Norm betrieben werden, so gibt es auch kein Hindernis für eine Anschließung mit diesem Ziel. Der Wortlaut des § 41 Abs. 2 StGHG deckt eine solche Prozeßhandlung; für eine einschränkende Auslegung ergibt sich weder aus der Natur des Verfahrens noch im Hinblick auf die sehr unterschiedlichen Möglichkeiten und Formen der Beteiligung Dritter am Verfahren
den für die Fachgerichte geltenden Prozeßordnungen ein hinreichender Grund. Der Staatsgerichtshof hat eine solche Anschließung des Landesanwalts im Urteil vom 24. April 1964 (- P.St. 378 -, StAnz. 1964, S. 676 [677]), für zulässig gehalten. Randnummer 172 4. Die beiden sich anschließenden Gruppen haben die förmlichen Voraussetzungen für eine Beteiligung am Verfahren erfüllt. Randnummer 173
geordnete Stellen wendet, Hinweise und Anweisungen zur Behandlung von Ansuchen um Bestätigung der Unterzeichnung der Anträge an den Staatsgerichtshof gegeben. Freilich bindet in der Beurteilung der Formrichtigkeit nur das Gesetz selbst den Staatsgerichtshof. Randnummer 176 Der Umfang der Beteiligung am Antrag der Stimmberechtigten und das von ihrer Organisation gehandhabte Verfahren machen es entbehrlich, in diesem Zusammenhang auf alle möglichen Zweifelsfragen einzugehen, die sich im Hinblick auf die knappe gesetzliche Regelung stellen können. Randnummer 177 Die Gruppe der Stimmberechtigten hat einheitlich einen Vordruck verwandt, der den Antrag des Landesanwalts wiedergibt und die Erklärung enthält, sich dem Verfahren vor dem Staatsgerichtshof mit dem Ziel anschließen zu wollen, diesen Antrag zurückzuweisen. Es folgen die Angaben der Bevollmächtigten, sodann die zur Person des Antragstellers, nämlich Name, Geburtsdatum, Anschrift, die mit Ja oder Nein zu versehende Erklärung, ob der Hauptwohnsitz seit mehr als drei Monaten in Hessen bestehe, Datum und Unterschrift. Hieran schließt sich die Bescheinigung der amtlichen Stelle, daß die vorgenannte entweder bekannte oder durch Personalausweis oder Reisepaß ausgewiesene Person die obige Anschlußerklärung eigenhändig vor ihr unterzeichnet habe. Randnummer 178 121.750 Erklärungen dieser Art sind am 15. Februar 1985 dem Staatsgerichtshof in 354 Ordnern überreicht worden, weitere etwa 500 einzeln bei der Geschäftsstelle des Staatsgerichtshofs eingegangen. Die Ordner Nrn. 1 bis 189 enthalten Erklärungen, die
politischen Gemeinden und innerhalb dieser alphabetisch geordnet sind; ferner sind ihnen Namenslisten vorgeheftet. Weitere Ordner enthalten teils nur
Gemeinden geordnete, teils ungeordnete Erklärungen. Bei einem Teil ist das Wahl recht bescheinigt. Randnummer 179 Der Präsident des Staatsgerichtshofs hat durch die Geschäftsstelle die geordnet übergebenen Erklärungen unter verschiedenen Gesichtspunkten prüfen lassen, deren Beachtung den Schluß zuläßt, daß mindestens die gesetzlich geforderte Zahl von Stimmbürgern die Anschlußerklärung formgerecht abgegeben hat. Die Erklärungen wurden, da die Staatsangehörigkeit nicht angegeben war, daraufhin angesehen, ob nicht etwa wegen des Namens damit zu rechnen war, daß der Betreffende nicht Deutscher war, ferner, ob der Erklärende spätestens am 15. Februar 1967 geboren war, in Hessen wohnte und bejaht hatte, seinen Wohnsitz länger als drei Monate in Hessen zu haben, und die Erklärung unterschrieben hatte. Die Bestätigung der amtlichen Stelle wurde auf die Angaben zur Identitätsfeststellung und darauf überprüft, ob neben der Unterschrift des Amtsträgers das Dienstsiegel verwandt worden war. Erklärungen, die diesen Kriterien nicht entsprachen oder zu Zweifeln Anlaß gaben, wurden aussortiert. Außerdem wurden vorsorglich außer Bestätigungen der Notare zunächst nur solche von Landesbehörden
dem vorgenannten gemeinsamen Runderlaß berücksichtigt. Von 63.691 überprüften Erklärungen in 181 Ordnern genügten 58.061 dem genannten Maßstab. Randnummer 180 Der Staatsgerichtshof ist aufgrund dieses vorläufigen Prüfungsergebnisses zu dem Schluß gelangt, daß der verbleibende Rest an Unsicherheit im Hinblick auf das Wahlrecht der Mitglieder der Gruppe der Stimmberechtigten so gering ist, daß im Wege des Freibeweises jedenfalls die Erfüllung der gesetzlichen Mindestzahl angenommen werden kann. Auch die für diesen Personenkreis vorliegenden amtlichen Bestätigungen geben keinen Grund zu weiteren Einschränkungen. Sie genügen der Formvorschrift des § 17 Abs. 3 StGHG . Amtliche Stellen in ihrem Sinne sind die Notare, die gemäß § 1 der Bundesnotarordnung - BNotO - vom
Landesrecht zählen, braucht hier nicht abschließend erörtert zu werden, ob und wie weit gegebenenfalls darüber hinaus vor anderen Stellen Erklärungen von Stimmberechtigten abgegeben werden können. Randnummer 181
alledem hat der Staatsgerichtshof die Prüfung mit diesem Ergebnis bewenden lassen. Er hat dabei erwogen, daß die Beteiligung der Gruppe von Stimmberechtigten in staatsbürgerlicher Funktion als Teil des Staatsvolks, der den gesetzlichen Mindestanforderungen genügt und auf der Grundlage eines für alle gleichen formalisierten Antragstatbestandes allein durch seine Bevollmächtigten handelt, sich von der Beteiligung einzelner, auch in Fällen anderer rechtlicher Verbundenheit, an sonstigen Gerichtsverfahren so weitgehend unterscheidet, daß nicht jedes Gruppenmitglied für sich gesehen als Beteiligter am Verfassungsprozeß anzusehen ist. Deshalb muß auch nicht für jeden einzelnen geprüft und geklärt werden, ob gerade seine Erklärung ungeachtet der übrigen vorliegenden formgerecht und wirksam ist. Randnummer 182 III. Der vorliegende Verfassungsstreit wird durch die folgenden grundlegenden Erwägungen gekennzeichnet: Randnummer 183 1. Das Hessische Personalvertretungsgesetz räumt jedenfalls
seiner Änderung durch das Gesetz vom 11. Juli 1984 den Personalvertretungen des öffentlichen Dienstes und zum Teil den Tarifvereinigungen Befugnisse ein, die in ihrer Häufung und Ausgestaltung weiter reichen als diejenigen, die in den Personalvertretungsgesetzen des Bundes und der anderen Bundesländer festgelegt sind. Der Personalrat hat danach zum einen, soweit nicht eine Regelung durch Gesetz oder Tarifvertrag erfolgt, in den sozialen Angelegenheiten der Mitarbeiter mitzubestimmen ( § 61 HPVG ), weiterhin in den Personalangelegenheiten der Beamten, Angestellten und Arbeiter ( § 64 HPVG ), soweit nicht § 65 HPVG bestimmte leitende Bedienstete ausnimmt, und schließlich gemäß § 66 HPVG in den dort genannten organisatorischen und wirtschaftlichen Angelegenheiten. In allen diesen Fällen bedürfen von der Behördenleitung beabsichtigte Maßnahmen
rechtzeitiger und eingehender Erörterung der vorherigen Zustimmung des Personalrats ( § 60 Abs. 1 HPVG ). In allen diesen Angelegenheiten, die seiner Mitbestimmung unterliegen, hat der Personalrat auch ein Initiativrecht und kann gemäß § 60 Abs. 3 HPVG Maßnahmen beantragen; die entsprechenden Anträge gelten im Rahmen der Zuständigkeit des Behördenleiters als von ihm gebilligt, wenn er nicht spätestens binnen 8 Wochen schriftlich seine Zustimmung verweigert. Kommt zwischen dem Behördenleiter und dem Personalrat, dessen Ermessen durch den Gesetzeswortlaut nicht eingeschränkt wird, keine Einigung zustande, so kann
a HPVG bei
geordneten Behörden der Leiter der übergeordneten Behörde und die bei ihm bestehende Stufenvertretung bis zum Leiter der obersten Dienstbehörde und dem Hauptpersonalrat auf Antrag des Behördenleiters oder des Personalrats mit der Angelegenheit befaßt werden. Kommt zwischen dem Leiter der obersten Dienstbehörde und dem Hauptpersonalrat keine Einigung zustande, so kann von jedem von beiden binnen zwei Wochen die von Fall zu Fall zu bildende, paritätisch besetzte - je drei von jeder Seite zu benennende Beisitzer und ein unparteiischer Vorsitzender - Einigungsstelle angerufen werden, die
4 Satz 2 HPVG für die Beteiligten bindend entscheidet. Lediglich in Personalangelegenheiten der Beamten und bei der Aufstellung von allgemeinen Grundsätzen für die Bemessung des Personalbedarfs kann
5 HPVG die oberste Dienstbehörde oder die zuständige Personalvertretung binnen eines Monats
Zustellung des Beschlusses der Einigungsstelle in der Landesverwaltung die Entscheidung der Landesregierung, bei Beamten des Landtags bzw. des Rechnungshofs die Entscheidung von dessen Präsidenten und bei Gemeinden, Gemeindeverbänden und sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts die Entscheidung des in der Verfassung vorgesehenen obersten Organs (Vertretungskörperschaft) oder eines von ihm gebildeten Ausschusses beantragen, die dann endgültig ist. Randnummer 184 Über die reinen Mitbestimmungstatbestände hinaus enthält das Hessische Personalvertretungsgesetz weitere Regelungen, mit denen die Stellung der Beschäftigten bzw. ihrer Vertretungen gestärkt werden soll, wie zum Beispiel das Recht des Personalrats, ein Mitglied von Prüfungskommissionen zu benennen und in öffentlichrechtlichen Banken, Sparkassen und Versicherungen in die Listen über die Bruttolöhne und -gehälter Einblick zu nehmen sowie das Recht von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden oder kommunaler Spitzenverbände, an den Besprechungen zwischen dem Behördenleiter und dem Personalrat sowie Personalratssitzungen auch ohne Einladung teilzunehmen. Randnummer 185 2. Diese gesetzlichen Regelungen hält der Landesanwalt, soweit er sie mit dem hier zu bescheidenden Normenkontrollantrag angegriffen hat, für mit der Verfassung des Landes Hessen nicht vereinbar, da durch sie insoweit die Grundsätze der Volkssouveränität ( Artikel 70 , 71 HV ), der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Landesregierung ( Art. 102 HV ) und des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden ( Art. 137 HV ) und im Falle des § 91 Abs. 2 HPVG das allgemeine Persönlichkeitsrecht ( Art. 3 HV ) verletzt und dadurch die verfassungsrechtlichen Grenzen des Mitbestimmungsrechts in der öffentlichen Verwaltung überschritten seien. Hierzu ist grundsätzlich von folgendem auszugehen: Randnummer 186 a)
HV liegt die Staatsgewalt unveräußerlich beim Volk, das sie
HV entweder unmittelbar durch Volksabstimmung (Volkswahl, Volksbegehren und Volksentscheid) oder mittelbar durch die verfassungsgemäß bestellten Staatsorgane ausübt. Dieser Grundsatz ist ein Ausdruck des demokratischen Prinzips. Neben dem Volks selbst sind nur verfassungsgemäß bestellte Organe zur Ausübung der Staatsgewalt befugt; verfassungsmäßig bestellte Organe sind aber in einem demokratisch organisierten Staat nur solche, die eine Legitimation besitzen, die sich auf die Gesamtheit der Bürger und damit das Volk, das Inhaber und Träger der Staatsgewalt ist, zurückführen läßt (so auch BVerfGE 38, 258 [271]; 47, 253 [272]). Diese Legitimation kann naturgemäß auch und wird in der Regel mittelbar sein, da das Staatsvolk von seinen die Staatsgewalt ausübenden Organen lediglich den Landtag ( Art. 75 HV ) unmittelbar wählt; dieser bestellt die Landesregierung ( Art. 101 HV ), und sie ernennt, soweit gesetzlich nicht etwas anderes bestimmt ist, die die Staatsgewalt zu wesentlichen Teilen in ihrem Auftrag ausübenden Landesbeamten ( Art. 108 HV ), soweit sie dieses Recht nicht auf einzelne ihrer Mitglieder oder andere Stellen, deren Inhaber aber naturgemäß auch verfassungsmäßig berufen sein müssen, übertragen hat. Randnummer 187 Der Grundsatz der demokratischen Legitimation gilt auch für die Gemeinden, Gemeindeverbände und, von Besonderheiten wie etwa denen der entsprechend organisierten Religionsgesellschaften abgesehen, die sonstigen rechtsfähigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Sie sind kraft ihres öffentlichrechtlichen Status aufgrund hoheitlichen Gründungsaktes und unter staatlicher Aufsicht grundsätzlich zu hoheitlichem Handeln befugt. Sie üben infolgedessen öffentliche Gewalt und damit Staatsgewalt im weiteren Sinne aus (so für die Gemeinden BVerfGE 8, 122 [132]). Hierzu müssen sie
Für die Gemeinden und Gemeindeverbände ist das Erfordernis demokratischer Legitimation zusätzlich aus Art. 138 Abs. 1 HV zu entnehmen, wonach ihre hauptamtlichen Leiter von den gewählten Vertretern zu wählen sind. Dies steht zudem im Einklang mit Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG. Randnummer 188 Über eine derartige, auf die Gesamtheit der Wahlbürger und damit das Volk als Inhaber und Träger der Staatsgewalt zurückzuführende Legitimation verfügen die Personalvertretungen im öffentlichen Dienst nicht. Sie werden entsprechend den einschlägigen Bestimmungen des Hessischen Personalvertretungsgesetzes ausschließlich von den Beschäftigten der Behörden und öffentlichrechtlich organisierten Betriebe des Landes, der Gemeinden, Gemeindeverbände und sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts gewählt. Randnummer 189 Ihre Legitimationsbasis - die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes und nicht das Gesamtvolk - ist daher eine andere und zudem schmaler als die der verfassungsmäßig berufenen Staats- und Kommunalorgane. Randnummer 190 Die Personalräte haben auch nicht in erster Linie das Allgemeininteresse, nämlich das des Gesamtvolkes, sondern vor allem die Belange ihrer Wähler, nämlich der öffentlich Bediensteten, zu vertreten. Randnummer 191 Hieraus folgt, daß auch die Legitimationsbasis der Einigungsstelle, die
5 dieser Vorschrift - bei Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Leiter der obersten Dienstbehörde und dem Hauptpersonalrat verbindlich zu entscheiden hat, schmaler ist als die der verfassungsmäßig berufenen Vertreter der öffentlichen Gewalt. Denn von den sieben Mitgliedern einer Einigungsstelle werden jeweils drei von beiden Seiten - zum Beispiel also drei von dem am Streitfall beteiligten Hauptpersonalrat, der ausschließlich durch die Beschäftigten des Bereichs der obersten Dienstbehörde gewählt und legitimiert ist - bestellt, während der unparteiische Vorsitzende entweder von den Beisitzern oder im Falle, daß diese sich nicht einigen können, vom Vorsitzenden der Landespersonalkommission berufen wird. Demnach haben jedenfalls drei der sieben Mitglieder einer Einigungsstelle, da ihre Bestellung auf dem Vertrauen der Personalvertretung und damit indirekt dem der Bediensteten eines Verwaltungsbereichs beruht, eine andere und weniger breite Legitimation als die verfassungsmäßig berufenen Vertreter des Landes bzw. der sonst beteiligten öffentlichrechtlichen Körperschaft, die sich
der Art ihrer Berufung in ihr Amt auf das Vertrauen der Gesamtbürgerschaft stützen können. Randnummer 192 b)
HV wird der Ministerpräsident vom Landtag gewählt; die von ihm ernannten Minister können ihr Amt erst ausüben, wenn der Landtag der Landesregierung das Vertrauen ausgesprochen hat.
HV sind der Ministerpräsident und auch der einzelne Minister für den ihm anvertrauten Geschäftszweig, den er im Rahmen der Gesamtverantwortung der Landesregierung und der Richtlinienkompetenz des Ministerpräsidenten selbständig zu leiten hat, dem Landtag verantwortlich (Prinzip der parlamentarischen Verantwortlichkeit). Randnummer 193 Um dieser ihrer Verantwortung
kommen zu können, müssen die Landesregierung und im Rahmen ihrer selbständigen Kompetenz auch ihre Mitglieder die Befugnisse haben und auch behalten, die erforderlich sind, damit sie selbständig und dem Landtag verantwortlich ihre Funktion erfüllen können. Letztere besteht - abgesehen von bestimmten durch Verfassung oder Gesetz übertragenen Zuständigkeiten -grundsätzlich darin, "in Verantwortlichkeit gegenüber der Volksvertretung und von ihr getragen, der gesamten Staatstätigkeit eine bestimmte Richtung zu geben und für die Einhaltung dieser Linie durch die ihr unterstellten Instanzen zu sorgen" (BVerfGE 9, 268 [281]). Die Verantwortlichkeit der Landesregierung gegenüber dem Landtag setzt demnach ihre selbständige politische Entscheidunggewalt voraus, "denn Verantwortung kann nicht tragen, wer in seiner Entscheidung inhaltlich im vollem Umfang an die Willensentscheidung eines anderen gebunden ist" (Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 10.03.51, BayVerfGHE 4, 30 [47]). Randnummer 194 Aus diesem Grundsatz der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Landesregierung und daraus, daß sie nur für das verantwortlich sein kann, was sie auch zu entscheiden hat, ergibt sich jedoch nicht, daß die Regierung - abgesehen von der faktischen Unmöglichkeit der Regelung jeder Detailfrage durch sie - die rechtliche Möglichkeit haben muß, jede Entscheidung auf dem Gebiet der Staatsverwaltung selbst zu treffen oder für sie Weisungen bzw. Richtlinien zu geben. Es ist durchaus zulässig, Verwaltungsentscheidungen im staatlichen Bereich durch gesetzliche oder sonstige Regelungen aus dem Aufgabenbereich und der Entscheidungsbefugnis der Landesregierung herauszunehmen und zum Beispiel unabhängigen Ausschüssen zu übertragen, sofern es nicht erforderlich ist, daß die Regierung diese Entscheidungen selbst treffen oder maßgeblich beeinflussen können muß, um die Richtung der Staatstätigkeit zu bestimmen und für deren Einhaltung durch den ihr unterstellten Verwaltungsapparat zu sorgen und hierfür gegenüber dem Parlament die Verantwortung übernehmen zu können. Hierbei kann es sich
den dargelegten Grundsätzen jedoch nur um Staatsgeschäfte minderer politischer Wichtigkeit und Bedeutung handeln. "Wohl aber gibt es Regierungsaufgaben, die wegen ihrer politischen Tragweite nicht generell der Regierungsverantwortung entzogen und auf Stellen übertragen werden können, die von Regierung und Parlament unabhängig sind; andernfalls würde es der Regierung unmöglich gemacht, die von ihr geforderte Verantwortung zu tragen, da auf diese Weise unkontrollierte und niemand verantwortliche Stellen Einfluß auf die Staatsverwaltung gewinnen würden" (BVerfGE 9, 268 [282]). Diesem vom Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 27. April 1959 über die Verfassungsmäßigkeit einzelner Bestimmungen des Bremer Personalvertretungsgesetzes ausgesprochenen Grundsatz schließt sich der Staatsgerichtshof ausdrücklich an. Randnummer 195 Der Grundsatz der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Regierung und die daraus zu ziehende Konsequenz, daß die Regierung nur für solche Angelegenheiten dem Parlament verantwortlich sein kann, die sie selbst zu entscheiden hat, gilt - ebenso wie der der demokratischen Legitimation -jedenfalls im Kern über Art. 138 Abs. 1 HV auch für die Gemeinden und Gemeindeverbände. Randnummer 196 Ähnlich wie der Ministerpräsident und jeder einzelne Minister
HV für sein Handeln dem Landtag gegenüber verantwortlich ist, sind die Exekutivorgane der Gemeinden und Gemeindeverbände
dem Sinn der genannten Verfassungsnorm grundsätzlich den jeweiligen Vertretungskörperschaften für ihre Verwaltungsmaßnahmen verantwortlich. Randnummer 197 c)
HV sind die Gemeinden in ihrem Gebiet mit eigener Verantwortung die ausschließlichen Träger der gesamten Örtlichen öffentlichen Verwaltung. Sie können jede öffentliche Aufgabe übernehmen, soweit sie nicht durch ausdrückliche gesetzliche Vorschrift anderen Stellen im dringenden öffentlichen Interesse ausschließlich zugewiesen ist; die gleiche Stellung haben im Rahmen ihrer gesetzlichen Zuständigkeit die Gemeindeverbände. Beiden - den Gemeinden und Gemeindeverbänden - wird das Recht der Selbstverwaltung ihrer Angelegenheiten vom Staat garantiert. Randnummer 198 Die Gewährleistung des Rechts der Selbstverwaltung ihrer Angelegenheiten durch die Gemeinden und Gemeindeverbände betrifft unter anderem ihre Organisationsgewalt und ihre Personalhoheit. Randnummer 199 Die Organisationsgewalt umschließt dabei die organisatorischen Maßnahmen, durch die die kommunalen Organe und Behörden gebildet oder verändert sowie deren Zuständigkeiten festgelegt werden; dazu gehört beispielsweise auch die Errichtung, Veränderung oder Schließung von kommunalen Eigenbetrieben, sonstigen Anstalten und Zweckverbänden sowie die kommunale Mitwirkung bei der Gründung und Leitung privatrechtlicher Gesellschaften und Gemeinschaften. Organisationsgewalt bedeutet Zuständigkeit zur Errichtung, Erhaltung und Umgestaltung des kommunalen Apparats und zur Zuweisung der gemeindlichen und Kreisverwaltungskompetenzen an Organe, Dienststellen und ausgegliederte Einrichtungen einschließlich der Organisation der inneren Kontrollen. Randnummer 200 Die kommunale Organisationsgewalt ist jedoch nicht uneingeschränkt. In allen Bundesländern wird das Bedürfnis gesehen, die Kommunalverfassung
einheitlichen Grundsätzen festzulegen; dieses Prinzip hat in Hessen seinen Ausdruck in der Hessischen Gemeindeordnung und der Hessischen Landkreisordnung gefunden. Mit dem Grundsatz der Garantie des kommunalen Selbstverwaltungsrechts ist eine Einschränkung der Organisationshoheit der Gemeinden und Gemeindeverbände jedoch nur insoweit vereinbar, wie übergeordnete öffentliche Interessen wie das erwähnte legitime Bestreben der Länder
einer landesweiten Einheitlichkeit der kommunalen Organisationsstruktur dies rechtfertigen (so auch von Zezschwitz, in: Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Art. 137 Erl. VII, 3 b). Randnummer 201 Die Personalhoheit der Gemeinden und Gemeindeverbände ist ebenfalls ein wichtiger Teil der kommunalen Selbstverwaltung und gehört zu ihrem Kernbereich. Sie umschließt die Befugnis, das Personalwesen eigenverantwortlich zu gestalten, die in den kommunalen Haushalts- und Stellenplänen ausgewiesenen Beamten-, Angestellten- und Arbeiterstellen
eigenem Ermessen zu besetzen sowie Beförderungen und Entlassungen auszusprechen. Der Gesetzgeber des Bundes bzw. des Landes darf insoweit nur Regelungen treffen, die im übergeordneten Interesse der Allgemeinheit erforderlich sind, vor allem auf dem Gebiet des Beamten-, Besoldungs- und Versorgungsrechts. Randnummer 202 3. Die der SPD-Fraktion angehörenden Abgeordneten des Hessischen Landtags und die Vertreter der Gruppe von Stimmberechtigten, die sich dem Verfahren angeschlossen haben, stützen ihre Ansicht, die Personalräte im öffentlichen Dienst seien zu einer gleichberechtigten Mitbestimmung in allen sozialen, personellen und organisatorischen Angelegenheiten berufen, woraus sich die Verfassungsmäßigkeit der vom Landesanwalt angegriffenen Bestimmungen des Hessischen Personalvertretungsgesetzes ergebe, vor allem auf Art. 37 HV und das Sozialstaatsprinzip. Randnummer 203 Des weiteren sei die Beteiligung der Personalräte, da sie lediglich im Innenverhältnis zum Dienststellenleiter und nicht
außen zum Ausdruck komme, keine Ausübung von Staatsgewalt; schließlich sei die Begrenzung der personellen und sonstigen Entscheidungsbefugnisse der Verwaltungsspitze durch die Mitbestimmung der Personalvertretung ebenso zu sehen wie die Einschränkung der Exekutivgewalt durch die Grundrechte. Randnummer 204 Hierzu ist festzustellen: Randnummer 205 a)
1 HV erhalten Angestellte, Arbeiter und Beamte in allen Betrieben und Behörden unter Mitwirkung der Gewerkschaften gemeinsame Betriebsvertretungen, die in allgemeiner, gleicher, freier, geheimer und unmittelbarer Wahl von den Arbeitnehmern zu wählen sind.
2 HV sind diese Betriebs Vertretungen dazu berufen, im Benehmen mit den Gewerkschaften gleichberechtigt mit den Unternehmern in sozialen, personellen und wirtschaftlichen Fragen des Betriebs mitzubestimmen; das Nähere ist durch Gesetz zu regeln. Randnummer 206 In Ausführung des Art. 37 HV erging am
VG 1952 traten mit seinem Inkrafttreten die landesrechtlichen Vorschriften über das Betriebsräterecht, soweit sie sich auf privatrechtlich organisierte Betriebe bezogen, außer Kraft. Randnummer 207 Am
dem Weitergelten von mit Bundesrecht übereinstimmendem Landesverfassungsrecht - umfangreiche
weise des Meinungsstandes aus Literatur und Rechtsprechung im Vorlagebeschluß des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs vom 18. Juli 1969 (DVBl. 1969, S. 740 [742]) - ist spätestens seit dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 29. Januar 1974 (BVerfGE 36, 342 [357 ff.]) dahingehend klargestellt, daß Landesverfassungsrecht jedenfalls dann weitergilt, wenn es mit Bundesrecht übereinstimmt (a.A. noch StGH, Beschluß vom 21.08.53 - P.St. 143 -, ESVGH 11/II, 15 Nr. 27 [L]; Beschluß vom 20.10.65 - P.St. 425 -; Beschluß vom 07.08.68 - P.St. 518 -, offengelassen im Urteil vom 15.07. 70 - P.St. 548/563 -, StAnz. 1970, S. 1669 [1673] = ESVGH 21, 1 [2 f.] = DVBl. 1971, S. 66 [67]; wie hier dann im Urteil vom 28.11.73 - P.St. 653 -, StAnz. 1973, S. 2322 [2326] = ESVGH 24, 1 [5]; vgl. auch Maunz, a.a.O., Art. 31 GG Rdnr. 14 und Art. 142 GG Rdnr. 10). Randnummer 212
1, nur von Betrieben spricht, in denen die gleichberechtigte Mitbestimmung der Betriebsvertretungen zum Zuge kommen soll, so folgt
der Überzeugung des Staatsgerichtshofs hieraus zwingend, daß die Mitbestimmungsregelung des Art. 37 Abs. 2, die allerdings noch gesetzlich näher ausgestaltet werden sollte und zu ihrer praktischen Anwendbarkeit auch mußte, sich nur auf Betriebe und nicht auf Behörden beziehen sollte. Hätte die Mitbestimmungsregelung des Art. 37 Abs. 2 HV sich auch auf die Behörden des Landes und der sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts beziehen sollen, so hätten die Behörden
dem Sprachgebrauch des Art. 37 Abs. 1 auch im Abs. 2 dieser Vorschrift gesondert genannt werden müssen (a.A. für den im wesentlichen der hessischen Verfassungsnorm wortgleichen Art. 47 Abs. 2 der Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen der Bremische Staatsgerichtshof, Entscheidung vom 03.05.57 - St 1/1956 -, ZBR 1957, S. 234 [235 f.] mit der auch von den dissentierenden Richtern - ZBR a.a.O., S. 238 - nicht geteilten Begründung, die Nichterwähnung der Personalvertretung bei Behörden in Abs. 2 stelle eine
dem Aufbau dieses Verfassungsartikels ohne weiteres verständliche verkürzte Ausdrucksweise dar). Wären hingegen die Behörden, wie die Vertreter der Gruppe von Stimmberechtigten, die sich dem Verfahren angeschlossen hat, meinen, als eine Untergruppe der Betriebe im Sinne des Art. 37 Abs. 2 HV anzusehen, so wäre ihre - der Behörden - gesonderte Aufführung in Art. 37 Abs. 1 überflüssig und irreführend und daher nicht verständlich. Randnummer 214 Demgegenüber kann auch nicht zu einem anderen Ergebnis führen, daß § 9 Abs. 1 des Betriebsrätegesetzes des Reiches vom 4. Februar 1920 (RGBl. 1920 S. 147) als Betriebe im Sinne des Gesetzes alle "Betriebe, Geschäfte und Verwaltungen des öffentlichen und privaten Rechts" definierte; der Sprachgebrauch der Hessischen Verfassung ist eben, wie dargelegt, ein anderer. Randnummer 215 Dafür, daß Behörden - öffentlichrechtlich organisierte Einrichtungen einer juristischen Person des öffentlichen Rechts zur Durchführung von nichtwirtschaftlichen öffentlichen Aufgaben - nicht unter Art. 37 Abs. 2 HV fallen sollten, spricht auch die Formulierung, daß die Betriebsvertretungen in den Betrieben gleichberechtigt mit den Unternehmern u.a. in wirtschaftlichen Fragen mitbestimmen sollen. Als Unternehmer wird im allgemeinen angesehen, wer ein Unternehmen, das sich mit wirtschaftlichen Aufgaben zum Zweck der Erfolgserzielung, z.B. Gewinn- oder Rentabilitätsmaximierung, befaßt, leitet oder beherrscht; in Behörden kann es daher keinen Unternehmer im allgemein üblichen Sprachgebrauch geben, und in ihnen kommt auch eine Mitbestimmung in wirtschaftlichen Fragen von ihrer - der Behörden - Funktion und Aufgabenstellung her nicht in Frage. Randnummer 216 bb) Auch Betriebe des Landes, der Gemeinden, Gemeindeverbände und sonstigen nicht bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, die von diesen in öffentlichrechtlicher Organisationsform und nicht in Form einer Gesellschaft des privaten Rechts geführt werden, fallen nicht unter Art. 37 Abs. 2 HV . Zwar haben auch öffentlichrechtlich organisierte Betriebe abweichend von Behörden wirtschaftliche Tendenzen und sind auf entsprechende Wertschöpfungen gerichtet; ihre öffentlichrechtliche Form ist jedoch in der Regel gewählt worden, um Bedürfnisse der Allgemeinheit, insbesondere auf dem Gebiet der Daseinsvorsorge, wie z.B. im Verkehrswesen und bei der Energieversorgung, und damit 'öffentliche Aufgaben zu erfüllen (vgl. dazu auch Püttner, Zur Mitbestimmung in öffentlich-rechtlich organisierten Unternehmen, DVBl. 1984, S. 165 ff.). Erwerbswirtschaftliche Überlegungen, insbesondere die Absicht der Gewinnerzielung, spielen demnach für sie trotz der in der Regel angestrebten Kostendeckung keine maßgebliche Rolle; die öffentlichrechtlichen Betriebe stehen daher ihren Aufgaben und ihren angestrebten Betriebsergebnissen
trotz ihrer grundsätzlich wirtschaftlichen Tendenz Behörden - die ebenfalls öffentliche Aufgaben, wenn auch nichtwirtschaftlicher Art, zu erfüllen haben - näher als ihrem Wesen
auf Gewinnerzielung gerichteten privaten Unternehmen. Die Träger derart öffentlichrechtlich organisierter Betriebe, sei es nun das Land, eine Gemeinde, ein Gemeindeverband, sei es eine sonstige juristische Person des öffentlichen Rechts, können daher nicht als Unternehmer im Sinne des Art. 37 Abs. 2 HV angesehen werden, so daß eine Anwendung dieser Vorschrift auf öffentlichrechtlich organisierte Betriebe nicht möglich ist. Randnummer 217 Auch Art. 29 Abs. 1 HV kann nicht zur Stützung der These dienen, daß neben Art. 37 Abs. 1 HV auch Abs. 2 der Vorschrift für Behörden und öffentlichrechtlich organisierte Betriebe gelte und auch deren Organe unter den Unternehmerbegriff fasse. Wie immer Art. 29 Abs. 1 HV gemeint gewesen sein mag, kann er wegen der im Art. 135 HV gebotenen Rücksicht auf die Erfordernisse der Verwaltung jedenfalls nicht als Anweisung zur Schaffung völlig inhaltsgleichen Rechts für Arbeiter, Angestellte und Beamte verstanden werden, auch nicht hinsichtlich der Mitbestimmung am Arbeitsplatz. Art. 29 Abs. 2 HV verlangt auch nicht, den dort verwendeten Begriff Unternehmung im gleichen Sinne zu verstehen wie den Begriff Unternehmer in Art. 37 Abs. 2 HV . Selbst äußerlich identische Begriffe können in ein und derselben Verfassung je
ihrem Sinnzusammenhang unterschiedliche Inhalte haben. Dies gilt erst recht für Begriffe, die sich - wie Unternehmer und Unternehmung schon ihrem Wortlaut
nicht decken. Randnummer 218 Zeitgeschichtlich ist bei Würdigung des Anliegens der Verfassung des Landes Hessen, eine gleichberechtigte Mitbestimmung der Arbeitnehmer einzuführen, zu beachten, daß die Mitbestimmung zu einem wesentlichen Teil als Ausgleich für die Zusammenballung - privater - wirtschaftlicher Macht gedacht und
dem Kriege gegen ein Wiedererstarken des Großkapitals, nicht aber gegen wirtschaftliche Tätigkeiten der öffentlichen Hand gerichtet war. Randnummer 219 d)
1 GG ist die Bundesrepublik Deutschland ein demokratischer und sozialer Rechtsstaat;
1 GG muß auch die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats im Sinne des Grundgesetzes entsprechen. Die vor dem Grundgesetz verabschiedete Verfassung des Landes Hessen legt, ohne das Land Hessen wörtlich als Sozialstaat zu bezeichnen, in zahlreichen Einzelbestimmungen, insbesondere im Abschnitt III ihres ersten Hauptteils "Soziale und wirtschaftliche Rechte und Pflichten" ( Artikel 27 - 47 HV ) ein klares Bekenntnis zum sozialen Gedanken und zur sozialen Verpflichtung des Staates, der gesellschaftlichen Institutionen und Organisationen und der Bürger ab (so auch Barwinski, in: Zinn/Stein, a.a.O., vor Art. 27 Erl. II 1); der Sozialstaatsgedanke ist daher der Verfassung des Landes Hessen immanent. Randnummer 220 Wie dargelegt, ergibt sich aus Art. 37 Abs. 1 HV die Verpflichtung des Staates, in allen Behörden und Betrieben der öffentlichen Hand Personalvertretungen einzurichten; da Art. 37 Abs. 2 HV auf die genannten Behörden und Betriebe nicht anwendbar ist, enthält die Verfassung des Landes Hessen ausdrücklich keine Bestimmungen über Aufgaben und Befugnisse dieser Personalvertretungen. Aus dem Sinn der Verfassung, insbesondere dem ihr innewohnenden Sozialstaatsprinzip, läßt sich - andernfalls ergäbe die Anordnung der Einrichtung von Personalvertretungen auch keinen Sinn - folgern, daß die Personalräte im öffentlichen Dienst jedenfalls an der Regelung der personellen und sozialen Angelegenheiten der dort Beschäftigten zu beteiligen sind; dem Sozialstaatsprinzip läßt sich jedoch schon infolge seiner in Literatur und Rechtsprechung allgemein anerkannten Unbestimmtheit (vgl. insoweit Herzog, in: Maunz-Dürig-Herzog, a.a.O., Art. 20 unter VIII, B. Rdnrn. 18 - 28 und die dort genannten weiteren
weise) keine konkrete Abgrenzung von Zuständigkeiten und Rechten der Personalvertretungen entnehmen. Randnummer 221 e) Dem Verfassungsgrundsatz, daß die Staatsgewalt nur vom Volk selbst oder seinen verfassungsmäßig berufenen Organen ausgeübt werden kann, kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, bei der Mitbestimmung der Personalvertretungen handele es sich um keine Ausübung von Staatsgewalt, da die Mitbestimmung lediglich im Innenverhältnis zum Dienststellenleiter ausgeübt werde. Auch die Organisation des Dienstbetriebes ist Ausübung der Staatsgewalt. Es kommt insoweit nicht allein auf den Formalakt
außen, wie zum Beispiel im Personalbereich den Ausspruch oder die Vornahme von Einstellungen, Beförderungen oder Entlassungen an, sondern um die diesen Akten zugrundeliegenden Entschließungen, da diese die wirklichen Entscheidungen darstellen; wenn diese Entscheidungen mitbestimmungspflichtig sind, so ist insoweit die Regierung bzw. das sonst für die zu treffende Maßnahme zuständige Staatsorgan nicht frei in ihrer bzw. in seiner Entscheidung (so auch BVerfGE 9, 268 [283]). Randnummer 222 Die Mitbestimmung der Personalvertretungen kann auch nicht mit der Ausübung von verfassungsmäßig garantierten Grundrechten auf eine Ebene gestellt werden, denn eine gleichberechtigte Mitbestimmung der Personalvertretungen im öffentlichen Dienst ist eben, wie oben unter B III 3 b dargelegt, infolge der Nichtanwendbarkeit des Art. 37 Abs. 2 HV im öffentlichen Dienst verfassungsrechtlich nicht garantiert. Randnummer 223 4. Zusammenfassend läßt sich daher zu dem verfassungsrechtlichen Rahmen, den das Land Hessen bei der Festlegung von Aufgaben und Befugnissen der Personalräte, im öffentlichen Dienst zu beachten hat, folgendes feststellen: Randnummer 224 a)
1 HV sind in den Behörden und Betrieben des Landes, der Gemeinden, Gemeindeverbände und sonstigen Körperschaften, Stiftungen und Anstalten des öffentlichen Rechts Personalvertretungen einzurichten, denen zumindest eine angemessene Mitwirkung in den personellen und sozialen Angelegenheiten der dort beschäftigten Personen einzuräumen ist. Da Absatz 2 des Artikels 37 HV auf die genannten Behörden und Betriebe nicht anwendbar ist und auch das Sozialstaatsprinzip dies nicht verlangt, ist eine gleichberechtigte Mitbestimmung zusammen mit den Leitungen der Exekutive der jeweiligen öffentlichrechtlichen Körperschaft für die Personalvertretungen im öffentlichen Dienst von Verfassungs wegen nicht geboten. Randnummer 225
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.