Staatsgerichtshof des Landes Hessen P.St. 1051 Beschluss 1. Die Entscheidungserheblichkeit der Verfassungsmäßigkeit einer gebührenregelnden Vorschrift

Leitsatz

1. Die Entscheidungserheblichkeit der Verfassungsmäßigkeit einer gebührenregelnden Vorschrift ist nicht dargetan, wenn das vorlegende Verwaltungsgericht sich nicht mit der naheliegenden Möglichkeit auseinandergesetzt hat, daß im Falle der Verfassungswidrigkeit der Norm eine andere für den im Ausgangsverfahren angegriffenen Gebührenbescheid ausreichende Ermächtigungsgrundlage an deren Stelle tritt. Eine solche Möglichkeit liegt nahe, wenn das vorlegende Gericht die zur Prüfung gestellte Vorschrift deshalb für einschlägig erachtet, weil nach dem grundsätzlich anwendbaren geänderten Gebührenrecht die bisherigen Gebühren Geltung hätten, sofern sie für den Kostenschuldner günstiger seien.
2. Der Staatsgerichtshof kann seinerseits die Normenkontrolle nicht von sich aus auf Rechtsnormen erstrecken, die nicht Gegenstand eines Vorlagebeschlusses geworden sind. Tenor Die Vorlage ist unzulässig. Die Entscheidung ergeht gebührenfrei. Auslagen werden nicht erstattet. Gründe Randnummer 1 A I. Gegenstand der Vorlage ist die Frage, ob die Tarifstelle 63 Nr. 1 Buchstabe a des Gebührenverzeichnisses zum Hessischen Verwaltungskostengesetz in der Fassung vom
3. Juli 1972 (GVBl. I S. 264, 324) in Verbindung mit Art. 2 des Gesetzes zur Änderung des Hessischen Verwaltungskostengesetzes vom
4. Februar 1974 (GVBl. I S. 104) und §§ 1 Abs. 1, 21 Abs. 1 des Hessischen Verwaltungskostengesetzes vom
5. Juli 1972 in der Fassung des Änderungsgesetzes vom
6. Februar 1974 (GVBl. I S. 104) - HVwKostG - mit der Verfassung des Landes Hessen - HV - vereinbar ist, soweit danach für Bewilligungen gemäß § 18 des Hessischen Wassergesetzes - HWG - Verwaltungsgebühren erhoben werden. Randnummer 2 Die Tarifstelle 63 Nr. 1 Buchstabe a des Gebührenverzeichnisses zum Hessischen Verwaltungskostengesetz in der Fassung vom
7. Juli 1972 - im folgenden: Gebührenverzeichnis 1972 - sieht für die Erteilung einer Bewilligung nach § 18 HWG mit Ausnahme der in § 15 HWG genannten Benutzung eine Gebühr in Höhe von 5/10 v.H. des Wertes des Gegenstandes, mindestens jedoch 20,-- DM vor. Randnummer 3 Art. 2 des Gesetzes zur Änderung des Hessischen Verwaltungskostengesetzes vom
8. Februar 1974 lautet: Randnummer 4 "Das bisherige Gebührenverzeichnis in der Fassung vom
9. Juli 1972 (GVBl. I S. 264, 324), geändert durch Gesetz vom
10. April 1973 (GVBl. I S. 107), gilt als Gebührenordnung gemäß § 21 des Hessischen Verwaltungskostengesetzes fort." Randnummer 5 § 1 Abs. 1 des Hessischen Verwaltungskostengesetzes vom
11. Juli 1972 in der Fassung des Änderungsgesetzes vom
12. Februar 1974 bestimmt: Randnummer 6 "Für einzelne Amtshandlungen, die auf Veranlassung der Beteiligten oder überwiegend im Interesse einzelner von Landesbehörden - mit Ausnahme der Justizbehörden einschließlich der Ortsgerichte - oder als Weisungsaufgaben von anderen Verwaltungen vorgenommen werden, sind Kosten (Gebühren und Auslagen) nach diesem Gesetz und der Gebührenordnung nach § 21 zu erheben. Zu den Amtshandlungen im Sinne dieses Gesetzes gehören Verwaltungstätigkeiten einschließlich Prüfungen, Untersuchungen oder Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen." Randnummer 7 In § 21 Abs. 1 sieht das Gesetz vor: Randnummer 8 "Die Landesregierung kann durch Rechtsverordnung Gebühren für Amtshandlungen festsetzen und die Erstattung von Auslagen regeln." Randnummer 9 II. Die... in... - im folgenden als Klägerin bezeichnet - wendet sich in dem beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main anhängigen Verwaltungsstreitverfahren III/3 E 2441/83 gegen einen Kostenfestsetzungsbescheid des Regierungspräsidenten in ... vom
13. März
14. Darin ist für eine am
15. Dezember 1964 beantragte und durch Bescheide des Regierungspräsidenten in ... vom
16. November 1982 und
17. Januar 1983 erteilte Bewilligung der Entnahme von... - und... wasser aus dem ... für die Zeit vom
18. Februar 1980 bis zum
19. Dezember 2010 eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 428.465,00 DM festgesetzt. Gestützt ist dieser Bescheid auf die Tarifstelle 63 Nr. 1 Buchstabe a des Gebührenverzeichnisses zum Hessischen Verwaltungsgebührengesetz vom
20. Oktober 1954 in der durch § 130 HWG vom
21. Juli 1960 geänderten Fassung. Danach beträgt die Gebühr für Bewilligungen gemäß § 18 HWG 5/10 v.H. des Wertes des Gegenstandes. Unter Bezugnahme auf die vom Hessischen Minister der Finanzen und vom Hessischen Minister für Landwirtschaft und Forsten gemeinsam erlassenen "Richtlinien über die Berechnung des Gegenstandswertes im Sinne der Nr. 63 Ziff. 1 a - c des Gebührenverzeichnisses zum Hessischen Verwaltungsgebührengesetz in der Fassung vom
22. September 1966" vom
23. Dezember 1967 (StAnz. 1968 S. 44) ist in dem Bescheid der Gegenstandswert der Amtshandlung mit 0,01 DM je m3 Wasser angegeben. Randnummer 10 Gegen den Kostenfestsetzungsbescheid legte die Klägerin Widerspruch ein, soweit eine 100.000,00 DM übersteigende Verwaltungsgebühr festgesetzt wurde. Der Regierungspräsident in... wies den Widerspruch durch am
24. August 1983 zugestellten Widerspruchsbescheid vom
25. August 1983 zurück. Randnummer 11 Mit ihrer am
26. September 1983 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr auf eine Gebührenreduzierung gerichtetes Begehren weiter. Zur Begründung trägt sie insbesondere vor: Der angefochtene Bescheid sei schon deshalb rechtswidrig, weil die Behörde bei der Festsetzung der Verwaltungsgebühr nicht das richtige Gebührenrecht angewandt habe. Hier sei das aufgrund des Hessischen Verwaltungskostengesetzes von 1972 geltende Gebührenrecht maßgeblich. Für den Gebührenbescheid fehle es überhaupt an einer gesetzlichen Grundlage, da die in Betracht kommenden Tarifstellen mit dem verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalt für eine Gebührenerhebung unvereinbar seien. Danach habe die Regelung des Anknüpfungspunktes zur Bestimmung des Gegenstandswertes nicht der Verwaltung überlassen werden dürfen, sondern hätte zumindest durch den Verordnungsgeber erfolgen müssen. Randnummer 12 Das im Ausgangsverfahren beklagte Land vertritt demgegenüber die Auffassung, daß der angefochtene Bescheid nach § 22 Abs. 1 HVwKostG zu Recht auf das im Zeitpunkt der Antragstellung am
27. Dezember 1964 geltende Gebührenrecht als das günstigere Recht gestützt worden sei. Das danach anzuwendende Gebührenverzeichnis 1960 sei entgegen der Auffassung der Klägerin bestimmt genug, da es den vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Anforderungen an eine gesetzliche Gebührenregelung entspreche. Die entscheidende Behörde habe nur noch den Wert des Gegenstandes festzustellen. Dies sei nicht zu beanstanden, zumal die gleichmäßige Handhabung der Wertfestsetzung durch die Richtlinien gewährleistet werde, die aufgrund verwaltungsinterner Anweisung noch Anwendung gefunden hätten und mit der Formulierung "0,01 DM je m3" eindeutig seien. Randnummer 13 III. Die III. Kammer des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main hat am
28. April 1986 beschlossen, das Verfahren auszusetzen und eine Entscheidung des Staatsgerichtshofs des Landes Hessen über die Vorlagefrage herbeizuführen. Sie betrachtet die dem Staatsgerichtshof vorgelegte Frage als für die Entscheidung des anhängigen Verwaltungsstreitverfahrens erheblich. Randnummer 14 Einschlägiger Prüfungsmaßstab sei die Tarifstelle 63 Nr. 1 Buchstabe a des Gebührenverzeichnisses
29. Ihrer Anwendbarkeit auf den angefochtenen Gebührenbescheid stehe nicht entgegen, daß nach § 22 Abs. 1 HVwKostG für Amtshandlungen, die vor dem Inkrafttreten des Verwaltungskostengesetzes (am
30. Juli 1972) beantragt worden, aber noch nicht beendet seien, die bisherigen Vorschriften Geltung hätten, wenn sie für den Gebührenpflichtigen günstiger seien. Selbst wenn diese Übergangsbestimmung für Gebührenverzeichnisse eine eigenständige Bedeutung hätte, folge daraus nichts für eine Anwendbarkeit eines früheren als des Gebührenverzeichnisses vom
31. Juli
32. Denn weder das Gebührenverzeichnis zum Hessischen Verwaltungsgebührengesetz vom
33. Oktober 1954 in der Fassung des § 130 HWG vom
34. Juli 1960 (GVBl. S. 69) noch das Gebührenverzeichnis zum Hessischen Verwaltungsgebührengesetz vom
35. September 1966 (GVBl. I S. 277) stellte die Klägerin besser. Andererseits werde die Anwendung des Gebührenverzeichnisses 1972 als einfachgesetzlicher Prüfungsmaßstab nicht dadurch gehindert, daß im Zeitpunkt der gebührenpflichtigen Amtshandlung die aufgrund des § 21 Abs. 1 HVwKostG als Rechtsverordnung erlassene Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministers für Landwirtschaft und Umwelt vom
36. Januar 1976 (GVBl. I S. 84) - im folgenden: Verwaltungskostenordnung 1976 - in Kraft gewesen sei. Die darin getroffene Gebührenregelung greife hier schon deshalb nicht ein, weil gemäß § 2 dieser Verwaltungskostenordnung für Amtshandlungen, die vor deren Inkrafttreten (am
37. Februar 1976) beantragt worden und noch nicht beendet seien, die bisherigen Gebühren Geltung hätten, wenn sie für den Kostenschuldner günstiger seien. Nach Auffassung der Kammer enthält das Gebührenverzeichnis 1972 eine für die Klägerin günstigere Gebührenregelung. Daß der angefochtene Gebührenbescheid ausdrücklich auf das Gebührenverzeichnis 1960 gestützt werde, sei ohne Belang, da durch das richtigerweise anzuwendende Gebührenverzeichnis 1972 keine Änderung zum Nachteil der Klägerin eingetreten sei. Randnummer 15 Bei Zugrundelegung der Tarifstelle 63 Nr. 1 Buchstabe a des Gebührenverzeichnisses 1972 ist die Klage nach Auffassung der Kammer abzuweisen. Die Kammer sieht sich hieran jedoch gehindert, weil das Gebührenverzeichnis mit der genannten Tarifstelle in der hier maßgeblichen Fassung nicht mit der Hessischen Verfassung im Einklang stehe. Denn es enthalte keine Aussage zur Bemessung des Gegenstandswertes. Das verstoße gegen den sowohl in Art. 2 Abs. 2 HV verankerten als auch dem Rechtsstaatsprinzip innewohnenden Vorbehalt des Gesetzes sowie gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot. Aussagen zur Wertbemessung in einer Verwaltungsvorschrift wie den in dem Kostenfestsetzungsbescheid herangezogenen Richtlinien genügten diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht. Randnummer 16 Der Präsident des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs hat mit Schreiben vom
38. Mai 1986 den Vorlagebeschluß dem Staatsgerichtshof gemäß Art. 133 HV , § 41 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof - StGHG - zur Entscheidung vorgelegt. Randnummer 17 IV. Der Hessische Ministerpräsident beantragt festzustellen, Randnummer 18 daß die Tarifstelle 63 Nr. 1 Buchstabe a
39. Alternative des Gebührenverzeichnisses zum Hessischen Verwaltungskostengesetz i.d.F. vom
40. Juli 1972 (GVBl. I S. 263, 324) mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar sei. Randnummer 19 Nur insoweit, nicht aber auch hinsichtlich der anderen in dem Vorlagebeschluß genannten Normen, die das vorlegende Gericht selbst nicht für verfassungswidrig halte, sei die Vorlage zulässig. Insoweit sei auch die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage ausreichend dargetan. Zweifelhaft erscheine allenfalls, ob sich das vorlegende Gericht nicht mit der Frage hätte auseinandersetzen müssen, ob die seit dem
41. Februar 1984 geltende Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministers für Landesentwicklung, Umwelt, Landwirtschaft und Forsten (GVBl. I S. 11) nebst dem in der Anlage veröffentlichten Gebührenverzeichnis nicht für die Bemessung des Gegenstandswertes der nach Inkrafttreten dieser Norm entnommenen und noch zu entnehmenden Wassermengen heranzuziehen sei. Für die Zeit ab
42. Februar 1984 sei der Wert für einen Kubikmeter entnommenen Wassers nunmehr durch das bisher nicht beanstandete Gebührenverzeichnis zu dieser Verwaltungskostenordnung, Tarifstelle 921 Nr. 1, festgelegt. Randnummer 20 Die Gebührenstelle 63 Nr. 1 Buchstabe a
43. Alternative des Gebührenverzeichnisses 1972 sei jedoch mit der Hessischen Verfassung vereinbar. Sie sei ausreichend bestimmt und verstoße deshalb nicht gegen Art. 2 Abs. 2 HV in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip. Die Bezugnahme auf den Wert des Gegenstandes sei im Hinblick auf die Vielgestaltigkeit von Gebührentatbeständen und im Vergleich mit anderweit geregelten Wertgebühren nicht zu beanstanden. Randnummer 21 V. Der Landesanwalt ist der Stellungnahme des Ministerpräsidenten mit Schriftsatz vom
44. Juni 1987 beigetreten. Randnummer 22 Den Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist gemäß § 42 Abs. 2 StGHG Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden. Die Klägerin hat mit Schriftsatz vom
45. Februar 1988 die Auffassung vertreten, daß der Vorlagebeschluß sich nach Tenor und Begründung nicht nur auf die Tarifstelle 63 Nr. 1 Buchstabe a des Gebührenverzeichnisses 1972, sondern auch auf die Ermächtigungsvorschriften der §§ 1 , 21 HVwKostG beziehe. Sie hält sowohl diese Ermächtigungsnormen als auch die genannte Tarifstelle für verfassungswidrig, weil die Bestimmung des Gegenstandswertes dadurch in vollem Umfange der Exekutive überlassen worden sei. Randnummer 23 B Die Vorlage ist unzulässig. Randnummer 24 I. Der Vorlagebeschluß bezieht sich nur auf die Verfassungsmäßigkeit der Tarifstelle 63 Nr. 1 Buchstabe a des Gebührenverzeichnisses
46. Das ergibt sich schon aus der Fragestellung, "ob die Tarifstelle... mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar ist". Die Erwähnung des Verwaltungskostengesetzes in diesem Zusammenhang dient nur der Bezeichnung des rechtlichen Rahmens, in dem das Gebührenverzeichnis 1972 steht. Auch in der Begründung des Beschlusses wird allein die "Regelung des Gegenstandswertes in Richtlinien statt im Gesetz oder einer Rechtsverordnung" für verfassungswidrig erachtet. Daß dem Verordnungsgeber durch das Verwaltungskostengesetz eine verfassungswidrige Gestaltungsfreiheit überlassen worden wäre, wird darin nicht vertreten. Randnummer 25 II. Nach Art. 132 , 133 HV obliegt die Entscheidung darüber, ob ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung mit der Verfassung des Landes Hessen in Widerspruch steht, allein dem Staatsgerichtshof. Hat ein gerichtliches Verfahren Anlaß zu dem Antrag auf Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes oder einer Verordnung im Wege der konkreten Normenkontrolle gegeben, so muß es für die Entscheidung im Ausgangsverfahren darauf ankommen, ob die zur Prüfung gestellten Rechtsnormen wegen Verfassungswidrigkeit ungültig sind. Das ist nur dann der Fall, wenn das Gericht bei Gültigkeit der vorgelegten Normen "anders entscheiden würde als bei ihrer Ungültigkeit" (StGH, Beschluß vom 28.07.76 - P.St. 790 -, StAnz. 1976, 1798; Urteil vom 01.12.76 - P.St. 812 -, StAnz. 1977, 110; Beschluß vom 30.12.81 - P.St. 914 -, S. 14; Urteil vom 25.05.83 - P.St. 933 -, StAnz. 1983, 1302 jeweils unter Hinweis auf die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, vgl. BVerfGE 36, 258, 263 mit weiteren Nachweisen). Randnummer 26 Aufgabe des vorlegenden Gerichts ist es, die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage in einer den Anforderungen des Art. 133 Abs. 1 Satz 1 HV , § 41 Abs. 3 StGHG genügenden Weise darzutun, und zwar unter Einbeziehung der rechtlichen Erwägungen, nach denen es für die von ihm zu treffende Entscheidung auf die Gültigkeit der Vorschriften ankommt (StGH, Beschlüsse vom 28.07.76 - P.St. 790 -, aaO. und vom 30.12.81 - P.St. 914 - aaO., unter Hinweis auf BVerfGE 22, 175, 177; 25, 213, 214). Dieser Aufgabe ist das vorlegende Gericht nicht nachgekommen. Den Gründen des Vorlagebeschlusses ist nicht zu entnehmen, daß das Gericht je nach der Beantwortung der Vorlagefrage zu unterschiedlichen Entscheidungen gelangen müßte. Randnummer 27 Das Gericht hat nicht ausgeschlossen, daß das Gebührenverzeichnis 1972 grundsätzlich durch die Verwaltungskostenordnung 1976 derogiert worden ist. Es hat diese Frage vielmehr als nicht klärungsbedürftig bezeichnet, weil das Gebührenverzeichnis 1972 eine für die Klägerin günstigere Gebührenregelung enthalte und gemäß § 2 der Verwaltungskostenordnung 1976 für Amtshandlungen, die vor Inkrafttreten dieser Verordnung beantragt worden und noch nicht beendet seien, die bisherigen Gebühren Geltung hätten, wenn sie für den Kostenschuldner günstiger seien. Randnummer 28 Damit ist die Entscheidungserheblichkeit der Verfassungsmäßigkeit bzw. Verfassungswidrigkeit der Tarifstelle 63 Nr. 1 Buchstabe a des Gebührenverzeichnisses 1972 indessen nicht dargetan. Das Verwaltungsgericht hat sich nämlich nicht mit der Frage auseinandergesetzt, ob die Verweisung in der Verwaltungskostenordnung 1976 auf die günstigere bisherige Gebührenregelung sich auch auf eine solche bisherige Gebührenregelung bezieht, die unvorhergesehenerweise verfassungswidrig und deshalb nichtig ist mit der Folge, daß nach ihr nicht nur eine für den Gebührenpflichtigen günstigere, sondern überhaupt keine Gebühr zu entrichten ist. Damit ist offengeblieben, ob die Verwaltungskostenordnung 1976 für den Fall der Nichtigkeit der bis zu ihrem Inkrafttreten geltenden Gebührenregelung nicht vielmehr auf die dieser vorangehende Gebührenregelung verweist oder aber von der Verweisung auf eine frühere Gebührenregelung überhaupt Abstand nimmt. In beiden Konstellationen ist nicht ausgeschlossen, daß auch bei Verfassungswidrigkeit des Gebührenverzeichnisses 1972 eine hinreichende Rechtsgrundlage für den angegriffenen Kostenfestsetzungsbescheid existiert. Randnummer 29 Das Verwaltungsgericht hat nicht zum Ausdruck gebracht, daß und weshalb die dem Gebührenverzeichnis 1972 vorangehende Gebührenregelung, auf die der Kostenfestsetzungsbescheid im übrigen ausdrücklich gestützt war, oder die Verwaltungskostenordnung 1976 als Rechtsgrundlagen für den angefochtenen Bescheid nicht in Betracht kämen. Eine solche hinreichend begründete Rechtsauffassung des Gerichts kann insbesondere nicht seiner Formulierung auf Seite 20 des Vorlagebeschlusses entnommen werden, wonach bei Annahme einer Verfassungswidrigkeit des Gebührenverzeichnisses 1972 der Anfechtungsklage wegen Fehlens einer ausreichenden Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung stattgegeben werden müsse. Denn diese Ausführungen lassen nicht erkennen, daß das Gericht zu diesem Ergebnis auf Grund einer Auseinandersetzung mit anderen denkbaren Rechtsgrundlagen als dem Gebührenverzeichnis 1972 gekommen ist. Randnummer 30 Eine Stellungnahme des vorlegenden Gerichts zu einer möglicherweise an die Stelle des Gebührenverzeichnisses 1972 tretenden anderen Rechtsgrundlage erübrigte sich auch nicht deshalb, weil die in Betracht kommenden anderen Rechtsgrundlagen den gleichen verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt sein könnten wie das Gebührenverzeichnis
47. Es mag sein, daß die von dem Verwaltungsgericht gegen die Verfassungsmäßigkeit des Gebührenverzeichnisses 1972 geltend gemachten Bedenken auch gegen eine frühere Gebührenregelung oder die Verwaltungskostenordnung 1976 vorgebracht werden könnten. Das Verwaltungsgericht hat dagegen gerichtete Bedenken jedoch weder zum Ausdruck gebracht noch den Vorlagebeschluß auf eine andere Norm als die Tarifstelle 63 Nr. 1 Buchstabe a des Gebührenverzeichnisses 1972 bezogen. Solange das Verwaltungsgericht eine von ihm angenommene Verfassungswidrigkeit auch der anderen potentiellen Rechtsgrundlagen nicht im Wege der Vorlage an den Staatsgerichtshof geltend gemacht und dieser deren Verfassungswidrigkeit nicht festgestellt hat, muß es von der Vereinbarkeit dieser Normen mit der Hessischen Verfassung ausgehen und darf sie nicht wegen Unvereinbarkeit mit der Hessischen Verfassung außer Betracht lassen. Der Staatsgerichtshof kann seinerseits die Normenkontrolle nicht von sich aus auf Rechtsnormen erstrecken, die nicht Gegenstand eines Vorlagebeschlusses geworden sind. Randnummer 31 Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG . Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.rv.hessenrecht.hessen.de/perma?d=LARE190022186