Leitsatz 1. Die Wahlrechtsgrundsätze der allgemeinen und gleichen Wahl sind Unterfälle des allgemeinen Gleichheitssatzes. Normen des Kommunalwahlrechts mißt der Staatsgerichtshof an Art. 1 HV , nachde

§ 16Abs.

2 Satz 1 des Hessischen Kommunalwahlgesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften vom

1. Mai 1992 (GVBl. I S. 170), neu bekanntgemacht am
2. Oktober 1992 (GVBl. I S. 582), sind mit Art. 1, Art. 73 Abs. 2, Art. 137 Abs. 3 Satz 1 und dem Rechtsstaatsprinzip der Verfassung des Landes Hessen vereinbar. Gerichtskosten werden nicht erhoben, außergerichtliche Kosten nicht erstattet. Gründe Randnummer 1 A I. Gegenstand des vorliegenden, von dem Grundrechtsklageverfahren P.St. 1164 abgetrennten Normenkontrollverfahrens ist die vom Landesanwalt beim Staatsgerichtshof mit Schriftsatz vom
3. Mai 1993 zur Entscheidung gestellte Frage, ob § 15 Abs.

§ 16Abs.

2 Satz 1 KWG wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der Wahlbewerber und gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung verfassungswidrig sind. Randnummer 2 Der Landesanwalt hatte sich der Grundrechtsklage eines Kandidaten auf der Liste der Freien Wählergemeinschaft ... e. V. für die Wahlen zur Stadtverordnetenversammlung der Stadt ... und der Freien Wählergemeinschaft ... e. V. angeschlossen und zugleich die genannten Vorschriften ausdrücklich zum Gegenstand einer Normenkontrollklage gemacht. Randnummer 3 Zuvor hatte der Staatsgerichtshof mit Beschluß vom

1. Januar 1993 einen Antrag der beiden Grundrechtskläger und des Landesverbands der Freien Wählergemeinschaft Hessen auf Erlaß einer einstweiligen Verfügung mit dem Ziel, die Neufassung des § 15 Abs. 4 Sätze 2 bis 4 KWG vorläufig außer Kraft zu setzen, zurückgewiesen (P.St. 1158 e.V.). Das von den Grundrechtsklägern ebenfalls angerufene Bundesverfassungsgericht hat deren Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen (Entscheidung der
2. Kammer des Zweiten Senats vom
3. Februar 1994, NVwZ-RR 1994, S. 470 ). Randnummer 4 II. Das Hessische Kommunalwahlgesetz stammt in seiner ursprünglichen Fassung vom
4. Juni 1972 (GVBl. I S. 141). Es ist letztmals vor Inkrafttreten des Gesetzes zur Änderung kommunalrechtlicher Vorschriften vom
5. Mai 1992 in seiner Fassung vom
6. März 1981 (GVBl. I S. 109) vollständig veröffentlicht und durch Gesetz vom
7. Juni 1988 (GVBl. I S. 235) geändert worden. In allen bisherigen Fassungen hatte § 15 Abs. 4 folgenden Wortlaut: "

§ 16Abs.

2 Satz 1 KWG für mit der Hessischen Verfassung vereinbar. Die Regelung verstoße weder gegen den Grundsatz gleicher Wettbewerbschancen bei der Kommunalwahl ( Art. 1 HV ) noch gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung ( Art. 137 Abs. 3 Satz 1 HV ). Randnummer 17 Es fehle bereits deshalb an einem Eingriff in das Grundrecht auf gleiche Wahl, weil die Regelung über die Reihenfolge der Wahlvorschläge keine rechtliche Beschränkung der Wählbarkeit der Wahlbewerber enthalte. Auch die tatsächlichen Auswirkungen seien nicht so, daß das Recht auf gleiche Chance bei der Wahl verletzt werde. Die Vorschriften über die Reihenfolge der Wahlvorschläge gehörten zu den technischen Hilfsmitteln, die einen reibungslosen Ablauf der Wahl sicherstellen sollten. Zwar möge mit der Besetzung der vorderen Plätze ein gewisser psychologischer Vorteil verbunden sein; dieser beeinflusse aber die Wahlentscheidung des Wählers, der sich regelmäßig bei der Stimmabgabe nicht von Wahlvorschlagsnummern, sondern von den politischen Zielen der Wahlbewerber leiten lasse, nicht. Das gesamte Rechtssystem gehe von der grundsätzlichen Fähigkeit des Menschen zur bewußten Entscheidung aus. Auch wenn Entscheidungen letztlich von einer Vielzahl von Faktoren beeinflußt würden, werde doch die Fähigkeit zur freien Entschließung für den Normalfall vorausgesetzt. Es entspreche nicht der Erfahrung, daß viele Wähler in der Wahlzelle beim Ankreuzen der ihnen angebotenen Alternativen gleichsam reflexhaft reagierten ohne die ausreichende Fähigkeit, sich Anlaß und Gründe zu vergegenwärtigen, die sie bewogen hätten, von ihrem Wahlrecht Gebrauch zu machen. Randnummer 18 Die von den Grundrechtsklägern im Verfahren P.St. 1164 aus den von ihnen angeführten empirischen Untersuchungen gezogenen Schlußfolgerungen gingen für den Bereich des hessischen Kommunalwahlrechts fehl. Es könne nicht ausgeschlossen werden, daß es auch Wahlentscheidungen gebe, die sich diesem Muster der psychologischen Deutung fügten. Die Wahlrechtsnormen orientierten sich aber nicht an solchen Wahlberechtigten, sondern am Leitbild des mündigen Bürgers, das dem Wahlrecht der Demokratie zugrundeliege. Von Verfassungs wegen könne nichts dagegen erinnert werden, wenn der Wahlgesetzgeber darauf, daß einzelne Wahlberechtigte die Wahl nicht verstünden oder aufgrund ihrer Befindlichkeit eine Wahlentscheidung nur reflexhaft träfen, keine Rücksicht genommen habe. Im übrigen seien auch die von den Grundrechtsklägern im Verfahren P.St. 1164 angeführten Untersuchungen inhaltlich nicht geeignet, die von ihnen behaupteten Schlußfolgerungen zu tragen. Die Wahlentscheidung werde durch inhaltliche Gesichtspunkte und nicht durch die Stimmzettelgestaltung bestimmt. Randnummer 19 Die in § 15 Abs.

§ 16Abs.

2 Satz 1 KWG gefundene Lösung sei nicht sachwidrig. Der Gesetzgeber habe im Rahmen der zahlreichen denkbaren Lösungsmöglichkeiten ein weites Gestaltungsermessen. Daß er der Übersichtlichkeit und Gleichartigkeit der Stimmzettel für verschiedene gleichzeitig stattfindende Wahlen jedenfalls im vorderen Bereich erhebliches Gewicht beigemessen habe, könne verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden. Andere – im einzelnen aufgeführte – denkbare Lösungen wiesen ihrerseits aus anderen Gründen Nachteile auf. Die Behauptung, nur bei den Kommunalwahlen in Hessen werde den Wählern eine Fehlinformation dadurch geliefert, daß die Reihenfolge auf dem Stimmzettel nicht dem Kräfteverhältnis in dem zu wählenden Gremium entspreche, sei unzutreffend. Bei Bundestags- und Europawahlen werde beispielsweise die Reihenfolge auf dem Stimmzettel vom landesweit erzielten Ergebnis bestimmt, nicht aber vom Gesamtergebnis der Wahlen zum vorangegangenen Bundestag oder Europaparlament. Randnummer 20 Ein Verstoß gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung lasse sich nicht feststellen. Die örtlichen Wählergemeinschaften seien den politischen Parteien im hessischen Kommunalwahlrecht vollständig gleichgestellt. Aus Art. 137 Abs. 3 Satz 1 HV lasse sich kein Auftrag an den Gesetzgeber etwa dahin entnehmen, daß die Ordnung der Wahlvorschläge "kommunalspezifisch" ausgestaltet werden müsse. Randnummer 21 Das Argument, die nicht im Landtag vertretenen Parteien würden dadurch wirtschaftlich benachteiligt, daß ihnen die Möglichkeit genommen sei, landesweit mit der gleichen Listennummer zu werben, greife schon empirisch nicht, weil die im Landtag vertretenen Parteien bei den Kommunalwahlen kaum noch landesweit plakatierten. Soweit dies der Fall sei, spiele die Listennummer keine Rolle. Im übrigen kandidierten die übrigen Wahlbewerber, speziell die Wählervereinigungen, nicht überall und für jede Wahl. Solche Unterschiede zwischen politischen Parteien und Wählervereinigungen dürfe der Gesetzgeber bei seinen Erwägungen berücksichtigen. Randnummer 22 Der Hessische Ministerpräsident beantragt, Randnummer 23 festzustellen, daß § 15 Abs. 4 Satz 2 bis 4 und § 16 Abs. 2 Satz 1 des Hessischen Kommunalwahlgesetzes in der Fassung vom 19. Oktober 1992 (GVBl. I S. 582) mit Art. 1, 73 Abs. 2 und 137 Abs. 3 Satz 1 der Hessischen Verfassung vereinbar sind. Randnummer 24 V. Das Hessische Ministerium des Innern sowie der Vorsitzende und der Berichterstatter des Landtagsausschusses, der mit den Vorarbeiten für das Kommunalwahlgesetz befaßt war, hatten Gelegenheit zur Stellungnahme. Hiervon haben sie keinen Gebrauch gemacht. Randnummer 25 VI. Die Akten des Grundrechtsklageverfahrens P.St. 1164 waren Gegenstand der Hauptverhandlung. Randnummer 26 B Der zulässige Normenkontrollantrag ist nicht begründet. Randnummer 27 I. Die Regelungen des § 15 Abs.

des § 16 Abs. 2 Satz 1 KWG verstoßen nicht gegen Art. 1 HV , Art. 73 Abs. 2 HV und das Rechtsstaatsprinzip. 1. Die Hessische Verfassung enthält in Art. 71 ff. Grundsätze für das Wahlrecht zur Landtagswahl. Das Kommunalwahlrecht genießt seit Aufhebung des ursprünglichen Art. 137 Abs. 6 HV keine ausdrückliche landesverfassungsrechtliche Absicherung mehr (vgl. v. Zezschwitz in Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Art. 137 Erl. I 2 m.w.N.). Danach hat der Staatsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung die Wahlrechtsgrundsätze der allgemeinen und gleichen Wahl als Unterfälle des allgemeinen Gleichheitssatzes angesehen und Normen des Kommunalwahlrechts an Art. 1 HV gemessen (vgl. StGH, Urteil vom 07.04.1976 – P.St. 798 –, StAnz. 1976, S. 815 = ESVGH 26, 22 m.w.N.; Beschluß vom 29.01.1993 – P.St. 1158 e.V. –, StAnz. 1993, S. 654 = NVwZ-RR 1993, S. 654). Auch das Bundesverfassungsgericht sieht in den Grundsätzen der Allgemeinheit und der Gleichheit der Wahl Anwendungsfälle des allgemeinen Gleichheitssatzes (BVerfG, Beschluß vom 15.01.1985, BVerfGE 69, 92 <106 f.>, ebenfalls m.w.N.). Randnummer 28 Vom allgemeinen Gleichheitssatz unterscheidet sich jedoch der Grundsatz der Wahlgleichheit durch seinen streng formalen Charakter (StGH, Urteil vom 07.04.1976 – P.St. 798 –, a.a.O.). Daraus folgt, daß dem Gesetzgeber bei einer Regelung des Wahlrechts, durch die die Chancen der politischen Parteien und Wahlbewerber verändert werden können, wegen des Grundsatzes der Chancengleichheit nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen zusteht. Diese bedürfen besonderer, sie rechtfertigender zwingender Gründe (vgl. BVerfG, Beschluß vom 15.01.1985, a.a.O.). Randnummer 29 Der Grundsatz der formalen Wahlgleichheit gilt für das ganze Wahl- und Wahlvorbereitungsverfahren einschließlich des Wahlvorschlags- und Wahlwerbungsrechts sowie für die Auswertung der abgegebenen Stimmen und die Zuteilung der Mandate (ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, vgl. Beschluß vom 15.01.1985, a.a.O.; Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag, Kommentar zum Bundeswahlgesetz, 5. Aufl. 1994, § 1 Rdnr. 21), und zwar im gesamten Umfang auch für das Wahlrecht in den Kreisen und Gemeinden (BVerfG, Beschluß vom 22.05.1979, BVerfGE 51, 222 <234 f.>; Beschluß vom 15.01.1985, a.a.O.). Auf kommunaler Ebene sind die örtlich gebundenen Rathaus-Parteien oder Wählervereinigungen, die mit den Parteien in Wettbewerb um Wählerstimmen treten, den politischen Parteien im Sinne des Art. 21 des Grundgesetzes– GG – wahlrechtlich gleichgestellt. Den sich diesen Gruppen zurechnenden Bürgern und ihren Kandidaten muß grundsätzlich eine chancengleiche Teilhabe an der kommunalen Wahl gewährt werden (BVerfG, Beschluß vom 15.01.1985, a.a.O.). Das bedeutet, daß auf kommunaler Ebene auch Regelungen über die Wahlvorschläge von örtlich gebundenen Wählergruppen in den Schutzbereich des Grundrechts auf Wahlgleichheit fallen. Dementsprechend hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof zutreffend festgestellt, daß nach dem Grundsatz der Wahlgleichheit allen Wählergruppen, die sich an Kommunalwahlen beteiligen, bei der Aufstellung der Vorschläge und im Zusammenhang mit der Stimmabgabe die gleichen Chancen eingeräumt werden müssen (BayVerfGH, Entscheidung vom 02.02.1984, NVwZ 1984, S. 642 ). Dieser Rechtsprechung hat sich der Staatsgerichtshof angeschlossen (vgl. Beschluß vom 29.01.1993 – P.St. 1158 e.V. –, a.a.O.). 2. Der Landesanwalt wendet sich in erster Linie gegen die aus seiner Sicht verfassungswidrige Bevorzugung der im Landtag vertretenen Parteien durch § 15 Abs. 4 Satz 2 und § 16 Abs. 2 Satz 1 KWG. Diese hessische Regelung, die den Vorschriften für die Kommunalwahlen in zahlreichen anderen Bundesländern entspricht (vgl. dazu Saftig, Kommunalwahlrecht in Deutschland, 1990, S. 95 ff. und 365), fand sich bereits in der Ursprungsfassung des Kommunalwahlgesetzes. Sie geht auf § 44 Abs. 2 der aufgrund des Gemeindewahlgesetzes vom 11. Februar 1948 (GVBl. S. 25) ergangenen Wahlordnung für die Wahlen zu den Gemeindevertretungen vom 20. Februar 1948 (GVBl. S. 27) zurück.

1. a)Die angegriffenen Vorschriften behandeln Wahlbewerber von Parteien, die bisher im Hessischen Landtag vertreten waren, und andere Wahlbewerber unterschiedlich. Sie dienen jedoch nur der Ordnung des Wahlverfahrens (vgl. Schreiber, a.a.O., § 30 Rdnr. 4; Saftig, a.a.O., S. 365) und sind nicht geeignet, das Wahlergebnis zu beeinflussen. Die Wahlrechtsgleichheit kann aber nur dann verletzt werden, wenn die Wahlchancen der Bewerber, die nicht auf den vordersten Plätzen aufzuführen sind, konkret beeinträchtigt werden. Dabei kommt es nicht auf die subjektive Sicht der Wahlbewerber selbst und deren Streben nach einem vorderen Listenplatz, sondern auf die Sicht des Wahlbürgers an und darauf, von welchen Faktoren dieser seine Wahlentscheidung maßgeblich abhängig macht. Der Staatsgerichtshof hat – im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluß vom 06.10.1970, BVerfGE 29, 154 <164 f.>) und des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs (Entscheidung vom 02.02.1984, NVwZ 1984, S. 642 <643>) – keine Anhaltspunkte dafür, daß ein mehr als allenfalls unwesentlicher Anteil von Wählern mit den Platzziffern auf der Bekanntmachung und den Stimmzetteln eine Art Wertigkeit verbindet und sich maßgeblich an diesen orientiert mit der Folge, daß dadurch die Wahlentscheidung beeinflußt wird. Die Annahme des Gesetzgebers, die Wahlentscheidung werde von der bisherigen Arbeit der Wahlbewerber, den Programmen der Parteien und Wählergruppen sowie den jeweiligen sich zur Wahl stellenden Kandidatinnen und Kandidaten bestimmt und nicht von der Reihenfolge der Veröffentlichung der Wahlvorschläge und der Reihung auf dem Stimmzettel, ist weder offensichtlich falsch noch lebensfremd. Es entspricht den Grundvoraussetzungen des demokratischen Staates, daß der wahlberechtigte Bürger mündig genug ist, die Bedeutung der Wahl und seiner Entscheidung zu erkennen sowie diese Entschließung von seiner eigenen – an inhaltlichen Gesichtspunkten orientierten – Einschätzung darüber abhängig zu machen, wer ihn in der nächsten Legislaturperiode am besten vertreten wird (vgl. zum Konzept vom "rationalen Wähler": Kaltefleiter/Nißen, Empirische Wahlforschung, 1980, S. 119 ff.). Der Staatsgerichtshof hält deshalb an seiner bereits im Beschluß vom 29. Januar 1993 (P.St. 1158 e.V., a.a.O.) vertretenen Auffassung fest, daß die Regelungen über die Reihenfolge der Wahlvorschläge die verfassungsrechtlich garantierte Wahlgleichheit nicht verletzen, weil keine ausreichende Grundlage für die Annahme besteht, daß die Wähler – oder jedenfalls ein nennenswerter Anteil von Wählern – von der Abfolge der Wahlvorschläge in ihrer Entscheidung derart beeinflußt werden, daß sie damit die Vorstellung einer Art von Wertigkeitsskala verbinden, von der sich die zu- oder abnehmende politische Seriosität oder Attraktivität der Parteien und Wählergruppen ablesen ließe. Randnummer 30 Ebensowenig hat der Staatsgerichtshof Anhaltspunkte dafür, daß die Wähler sich aus Bequemlichkeit, ohne die Gesamtheit der Wahlvorschläge zur Kenntnis zu nehmen, für Wahlbewerber oder Parteien auf den vordersten Plätzen entschieden. Randnummer 31 Weder der Landesanwalt noch die Grundrechtskläger im Verfahren P.St. 1164 haben – über bloße Vermutungen hinaus – greifbare Anhaltspunkte dafür anführen können, daß diese Einschätzung vom mündigen Bürger nicht dem Verhalten des Wahlbürgers entspricht. Insbesondere konnten sie keine Untersuchungen oder wissenschaftlichen Meinungsäußerungen benennen, die ihre These zur Wahlbeeinflussung stützen. Sie sehen sich einer einhelligen Auffassung in der juristischen Literatur und Rechtsprechung gegenüber, die jedenfalls der Reihenfolge der Wahlbewerber bei der Bekanntmachung und auf dem Stimmzettel kein wahlentscheidendes oder wahlbeeinflussendes Gewicht beimißt (vgl. BVerfG, Beschluß vom 06.10.1970, a.a.O.; BayVerfGH, a.a.O.; OVG Saarland, Entscheidung vom 31.05.1989, Az.: 2 W 14/89; Schreiber, a.a.O., § 30 Rdnr. 8; Saftig, a.a.O., S. 367 ff.). Die Ergebnisse empirischer Wahlforschung, die die Grundrechtskläger im Verfahren P.St. 1164 angeführt haben und auf die sich auch der Landesanwalt beruft, sind nicht geeignet, diese als allgemein herrschend anzusehende Auffassung in Frage zu stellen oder zu widerlegen. Randnummer 32 Wie die Staatskanzlei in ihrer Stellungnahme vom 21. Dezember 1993 zutreffend ausführt, können die Untersuchungen von Asch zum sogenannten Anfangseffekt (Forming impressions of personality, in: Journal of Abnormal and Social Psychology 41 <1946>, S. 258 bis 290) nicht als Beleg dafür dienen, daß der Wähler mit der Platzziffer 1 auf dem Stimmzettel den Eindruck "bester oder geeignetster Wahlbewerber" verbindet. Die genannten Untersuchungen beziehen sich auf Persönlichkeitsmerkmale und belegen die These vom sogenannten "ersten Eindruck". Die Reihenfolge persönlichkeitsbeschreibender Begriffe, die den Versuchspersonen zu einer ihnen unbekannten Person vorgelesen wurden, bestimmten deren Eindruck von der beschriebenen Person; der Gesamteindruck war wesentlich positiver, wenn zu Anfang der Liste – übereinstimmend so eingeschätzte – positive Eigenschaften genannt wurden, und negativer, wenn die Liste mit allgemein so empfundenen negativen Eigenschaft begann. Schon die Grundannahme – um überhaupt das Ergebnis der Untersuchungsreihe für das vorliegende Problem nutzbar machen zu können –, bestimmte Wähler hätten – bevor sie mit dem Stimmzettel konfrontiert werden – keine Vorstellung über die verschiedenen Wahlbewerber und könnten sich daher maßgeblich von der Rangfolge leiten lassen, ist nicht nachvollziehbar. Außerdem besteht in der Wählerschaft kein übereinstimmendes Bild hinsichtlich der Bewertung von Parteien und Wählergruppen als "positiv" oder "negativ". Die von den Antragstellern im Verfahren P.St. 1164 selbst zitierten Ergebnisse empirischer Wahlforschung unterscheiden zwar zwischen Stamm- und Wechselwählern, gut und weniger gut informierten Wählern, lang- oder kurzfristig orientierten Wahlentscheidungen usw; von einem völlig uninformierten Wähler, dessen Entscheidung spontan ist und maßgeblich von rein suggestiven Elementen bestimmt wird, ist nirgends die Rede. Vielmehr gehen letztlich alle Untersuchungen davon aus, daß Verhalten – auch Wahlverhalten – durch verschiedene Faktoren, insbesondere Persönlichkeits- und Umweltfaktoren, bestimmt wird, politische Einstellungen aber langfristig im Sozialisationsprozeß erworben werden (vgl. z. B. Falter, Faktoren der Wahlentscheidung, 1973, S. 17 ff.; Kaltefleiter/Nißen, a.a.O., S. 106 ff., 128 ff. und 135 f.). Der individuellen Wahlentscheidung wird zumindest eine subjektive Rationalität zugebilligt (vgl. Kaltefleiter/Nißen, a.a.O., S. 119 ff.). Alle Untersuchungen gehen weiterhin davon aus, daß es einen hohen Anteil von Stammwählern gibt, deren Präferenz für eine Partei oder Gruppierung über Jahre hinaus stabil bleibt (vgl. Berger u.a., Eine Analyse der Bundestagswahl 1980, in: Kaase/Klingemann, Wahlen und politisches System, 1983, S. 22 und 24; Kaltefleiter/Nißen, a.a.O., S. 106). Auch wenn der Anteil der Stammwähler mit fester Parteipräferenz rückläufig sein sollte, werden diese nach wie vor den überwiegenden Anteil der Wähler stellen (vgl. Berger u.a., a.a.O., S. 22 ff.). Diese Wähler haben eine eindeutige politische Orientierung, die von reinen Äußerlichkeiten wie der Platzziffer auf dem Stimmzettel mit Sicherheit nicht beeinflußt wird. Auch die sogenannten Wechselwähler lassen sich im Regelfall nach den genannten Untersuchungen nicht maßgeblich von "oberflächlichen und ersten Sinneseindrücken" (so der Landesanwalt in seinem Schriftsatz vom 19. April 1994) beeinflussen. Vielmehr zeigt die empirische Forschung die Einbettung der Wahlentscheidung in einen langfristigen politischen Sozialisations- und Kommunikationsprozeß. Kurz vor der Wahl eintretende Ereignisse spielen nur ausnahmsweise eine wahlbewegende Rolle (so Kaltefleiter/Nißen, a.a.O., S. 152). Auch beim weniger informierten und uninteressierten Wähler beruht die Wahlentscheidung auf einer Vielzahl von Faktoren, die durchaus ein widersprüchliches Gefüge von Einstellungen und Meinungen ergeben können, denen aber eine subjektive Rationalität nicht abgesprochen werden kann. Rationalität wird in diesem Zusammenhang nicht als objektiv definierbares und subjektiv nachvollziehbares Zweck-Mittel-Denken verstanden, sondern als subjektive Verbindung von Zielen mit der Stimmabgabe. Nach der Untersuchung von Kaltefleiter/Nißen (a.a.O., S. 121, 156 f.) ist die Entscheidung des Wählers das Ergebnis einer Abwägung der mit den verschiedenen möglichen Wahlentscheidungen verbundenen Vor- und Nachteile hinsichtlich der dem Wähler wichtigen Zielvorstellungen. Auch bei unentschlossenen, zu keiner Partei neigenden Wählern, für die die anstehende Wahl nur von geringer Bedeutung ist, wird sich in der Regel jedenfalls kurz vor der Wahl eine Parteipräferenz herausbilden (dies., a.a.O.). Randnummer 33 Andernfalls wäre eher damit zu rechnen, daß Uninteressierte oder Unentschlossene der Wahl fernbleiben. Die Annahme, es könne einen nennenswerten Anteil von Wählern geben, die ihre Wahlentscheidung – quasi in letzter Sekunde – maßgeblich von der Platzziffer der Wahlbewerber auf dem Stimmzettel abhängig machen, entbehrt danach einer wirklichkeitsbezogenen Grundlage. Randnummer 34 Soweit der Landesanwalt meint, die Gestaltung des Stimmzettels könne als Hintergrundfaktor geeignet sein, eine Einstellung zu erzeugen, durch die wiederum das Wahlverhalten beeinflußt werde, unterstellt er unter Hinweis auf die von den Grundrechtsklägern in dem Verfahren P.St. 1164 zitierte Studie von Campbell und Miller (The motivational basis of straigth and split ticket voting, in: The American Political Science Review 1957, S. 293 ff.), daß Bestimmungen über die Reihenfolge der Wahlvorschläge verhaltensregulierend wirken können, weil sich jedenfalls der unmotivierte Wähler in seinem Verhalten vom Prinzip der geringsten Anstrengung leiten lasse. In der genannten Studie geht es aber um das Wahlverhalten von Wählern, die die Möglichkeit haben, mehrere Wahlentscheidungen entweder getrennt zu treffen oder eine einheitliche Listenwahlabstimmung vorzunehmen. Ungeachtet der Nichtvergleichbarkeit der Wahlsysteme und der unterschiedlichen Wählerstrukturen in den USA und in Deutschland (vgl. dazu Berger, a.a.O., S. 20 f.; Kaltefleiter/Nißen, a.a.O., S. 114 ff.) können die Ergebnisse dieser Studie schon deshalb nicht auf die vorliegende Problemstellung übertragen werden, weil der Wähler bei der Kommunalwahl in Hessen zwar über die Zusammensetzung verschiedener Gremien zu bestimmen hat, dies aber jeweils auf einem gesonderten Stimmzettel tun muß. Er hat also gerade nicht die – das Ergebnis dieser Studie maßgeblich bestimmende – Möglichkeit, "mit relativ wenig Mühe eine einheitliche Listenwahlabstimmung" vorzunehmen. Die Schlußfolgerung, daß politisch wenig motivierte und informierte Wähler eher zum Prinzip der geringsten Mühe neigen und daher das Stimmen für eine einheitliche Liste bevorzugen werden, läßt sich somit nicht auf die hessische Kommunalwahl übertragen. Hier gibt es keine Anhaltspunkte dafür, daß das Setzen eines Kreuzes an erster, einer der folgenden oder an letzter Stelle unterschiedlichen Aufwand erfordert; die Anstrengung, die dem Wähler abverlangt wird, ist jeweils gleich groß.
2. b)Die Festlegung der Reihenfolge der Wahlvorschläge bei der Bekanntmachung und auf den Stimmzetteln in Orientierung an den Ergebnissen der vorangegangenen Landtagswahl verstößt auch nicht gegen das aus dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 1 HV abzuleitende Willkürverbot (vgl. dazu StGH, Beschluß vom 24.08.1994 – P.St. 1168 –) und gegen das der Hessischen Verfassung immanente Rechtsstaatsprinzip (vgl. dazu StGH, Urteil vom 12.06.1991 – P.St. 1106 –, StAnz. 1991, S. 1702). Die Regelung erweist sich weder als System noch als sachwidrig. Randnummer 35 Auszugehen ist davon, daß es grundsätzlich dem Gesetzgeber obliegt, nach welchem System er eine Materie ordnet, und daß eine behauptete Systemwidrigkeit allenfalls dann verfassungsrechtlich relevant ist, wenn sie als Willkür gewertet werden kann (so BVerfG, Beschluß vom 20.12.1993, DÖV 1994, S. 516 <517> m.w.N.). Vorliegend kann schon nicht festgestellt werden, daß es das vom Landesanwalt behauptete bundesweit einheitliche System gibt, wonach bei der Reihenfolge der Veröffentlichung der Wahlvorschläge und bei der Gestaltung der Stimmzettel grundsätzlich an das bisherige Stärkeverhältnis in dem zu wählenden Gremium angeknüpft wird. Randnummer 36 Bei der Bundestagswahl entspricht die Reihung der Wahlbewerber auf den vorderen Plätzen nicht deren Stärke im Bundestag, sondern sie richtet sich nach der Zahl der im jeweiligen Bundesland erzielten Zweitstimmen (vgl. § 30 Abs. 3 Satz 1 Bundeswahlgesetz i.d.F. der Bekanntmachung vom 23.07.1993, BGBl. I S. 1288 und 1594). Bei der Europawahl richtet sich die Reihenfolge ebenfalls nach der Anzahl der in dem betreffenden Land erreichten Stimmen und nicht nach der Stärke der Parteien oder sonstigen politischen Vereinigungen im Europaparlament insgesamt (§ 15 Abs. 3 Satz 1 Europawahlgesetz i.d.F. der Bekanntmachung vom 08.03.1994, BGBl. I S. 423 und 555). Der Blick auf die kommunalwahlrechtlichen Regelungen in den – alten und neuen – Bundesländern zeigt höchst unterschiedliche Ausgestaltungen; überwiegend findet sich bei den Flächenstaaten ein Vorrang für die im Landtag vertretenen Parteien nach dem Ergebnis der letzten Landtagswahl, für die Reihung der weiteren Parteien und Gruppierungen variieren die Anknüpfungspunkte. Von daher gibt es keine Hinweise darauf, daß der Wähler traditionell mit der Reihung auf dem Stimmzettel eine Information über die bisherigen Stärkeverhältnisse in der zu wählenden Volksvertretung verbindet. In Hessen könnte auch eine solche behauptete Gewöhnung des Wählers an gleichartige Information bei allen Wahlen schon deshalb nicht eingetreten sein, weil bei Kommunalwahlen seit 1948 das nunmehr angefochtene System für die Vergabe der vorderen Listenplätze praktiziert wurde. Randnummer 37 Die angefochtenen Regelungen sind auch nicht sachwidrig. Es ist nicht Aufgabe der Verfassungsgerichte zu entscheiden, ob der Gesetzgeber die gerechteste und zweckmäßigste Regelung gefunden hat (vgl. BVerfG, Beschluß vom 23.11.1993, BVerfGE 89, 291 <301>). Sie können nur überprüfen, ob der Gesetzgeber aus seiner Sicht davon ausgehen durfte, daß die Regelungen zur Erreichung des gesetzten Zieles geeignet sind, ob also seine Beurteilungen sachgerecht und vertretbar sind (vgl. BVerfG, Urteil vom 24.04.1985, BVerfGE 69, 1 <53> m.w.N.). Eine Regelung kann als rechtsstaatswidrig nur dann beanstandet werden, wenn sie zur Erreichung des verfolgten Ziels schlechthin ungeeignet ist (BVerfG, Beschluß vom 01.07.1986, BVerfGE 73, 301 <317> m.w.N.; vgl. zum Prüfungsmaßstab bei zweckuntauglichen Regelungen auch BVerfG, Beschluß vom 09.03.1971, BVerfGE 30, 250 <262 ff.>; Urteil vom 24.04.1985, BVerfGE 69, 1 <53 f.>). Randnummer 38 Nach allgemeiner Ansicht soll der Stimmzettel vor allem dazu dienen, das Wahlergebnis sicher zu erfassen und nachprüfbar zu machen sowie das Wahlgeheimnis zu gewährleisten (vgl. Wahlprüfungsgericht beim Hessischen Landtag, Urteil vom 27.06.1979, StAnz. 1979, S. 1538 <1541> m.w.N.). Eine gleichartige Gestaltung der Stimmzettel – jedenfalls im oberen Bereich – bei mehreren gleichzeitig stattfindenden kommunalen Wahlen (z.B. zu Gemeindevertretungen, Kreistagen und Ortsbeiräten) soll zu einer gewissen Einheitlichkeit beitragen und damit der Erleichterung des Wahlvorgangs und des Auszählens der Stimmergebnisse dienen, um eine reibungslose Durchführung des Wahlverfahrens zu sichern (vgl. Saftig, a.a.O., S. 365; Schreiber, a.a.O., § 30 Rdnr. 4; Seifert, Bundeswahlrecht, 3. Aufl. 1976, § 30 Rdnr. 6; BVerfG, Beschluß vom 06.10.1970, a.a.O., S. 164; BayVerfGH, a.a.O.). Diese Ordnungsgesichtspunkte sind sachgerechte Anknüpfungskriterien. Eine gleichartige Gestaltung der Stimmzettel bei mehreren gleichzeitig stattfindenden Wahlen jedenfalls auf den ersten Plätzen erleichtert den Wählern die Orientierung und den Wahlvorständen die spätere Auszählung. Die Wähler können sich dem oberen Bereich des Stimmzettels zuwenden, wenn sie eine der im Landtag vertretenen Parteien wählen wollen, und dem unteren, wenn sie eine örtliche Wählergemeinschaft oder eine andere Partei oder Gruppierung bevorzugen. Der Wahlvorstand, der bei der Auszählung der Stimmen für die einzelnen Wahlen zunächst die gültigen Stimmzettel auf je nach Wahlvorschlägen getrennte Stapel legen muß ( § 48 Abs. 1 Nr. 1 der Kommunalwahlordnung in der Fassung vom 15.07.1992, GVBl. I S. 349), kann jedenfalls dann, wenn die Reihenfolge im vorderen Bereich stets gleich ist, einzelne Stapel in wiederholter Reihenfolge bilden. Darauf hat der Landeswahlleiter in der Hauptverhandlung hingewiesen und betont, eine teilweise identische Reihenfolge vermindere nicht nur die Fehlerquote, sondern erleichtere den Zählvorgang insgesamt sowie die Weitermeldung der Wahlergebnisse. Randnummer 39 Die Einwände des Landesanwalts, der mündige Wähler brauche keine Orientierungshilfe, die Wahlvorstände seien so gut ausgebildet, daß auch sie keiner Hilfe bedürften, und es komme nicht darauf an, ob das Wahlergebnis schneller oder langsamer ermittelt werde, sind unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten nicht relevant. Es sind Argumente für eine andere Ausgestaltung der Wahlrechtsnormen durch den Gesetzgeber, die aber nicht geeignet sind, die derzeit im Vordergrund stehenden Ordnungsgesichtspunkte als sachwidrig erscheinen zu lassen. Der Staatsgerichtshof hat nicht zu entscheiden, ob die derzeitige Gestaltung der Stimmzettel politisch wünschenswert ist oder ob es möglicherweise bessere Alternativen gäbe, sondern er muß nur darüber befinden, ob der Gesetzgeber eine gegen Normen der Hessischen Verfassung verstoßende Verfahrensweise gewählt hat. Das ist hier nicht der Fall. 3. Auch die Neuregelung in § 15 Abs. 4 Sätze 3 und 4 KWG, wonach die Reihenfolge der übrigen Wahlbewerber durch Losentscheid bestimmt wird, verletzt nicht den Grundsatz der chancengleichen Teilnahme der Wahlbewerber an der Wahl. Wenn die Reihenfolge der Wahlbewerber auf dem Stimmzettel keinen Einfluß auf die Chancengleichheit im Wahlwettbewerb hat, so liegt es im pflichtgemäßen Ermessen des Gesetzgebers, eine sachgerechte Lösung zu finden. Als Anknüpfungspunkte kommen mehrere Möglichkeiten in Betracht, etwa eine alphabetische Reihenfolge, die Reihenfolge des Eingangs beim Wahlleiter, ein Anknüpfen an die Ergebnisse vorangegangener Wahlen oder eben das Losverfahren (vgl. dazu im einzelnen die Ausführungen bei Saftig, a.a.O., S. 365 ff.; vgl. auch BayVerfGH, a.a.O.). Es ist zunächst Aufgabe des Gesetzgebers, nicht aber des Staatsgerichtshofs, darüber zu entscheiden, welche Regelungsform am zweckmäßigsten und geeignetsten ist, um jeden Anschein einer sachfremden Differenzierung zu vermeiden (vgl. BVerfG, Beschluß vom 30.05.1961, BVerfGE 13, 19; BayVerfGH, a.a.O.). Die Begründung für die Ersetzung des Eingangsprinzips durch das Losverfahren im Regierungsentwurf zur Änderung des Hessischen Kommunalwahlgesetzes ist jedenfalls nicht sachwidrig. Denn gerade die mit dem bisherigen Prioritätsprinzip gebotenen Möglichkeiten, die Zuteilung der Ordnungszahlen in gewissem Umfang zu "steuern", haben in der Praxis zu den für die Rechtssicherheit abträglichen Bewertungsproblemen geführt, die durch die Neuregelung vermieden werden sollen (vgl. dazu im einzelnen StGH, Beschluß vom 29.01.1993 – P.St. 1158 e.V. –, a.a.O.). Randnummer 40 Im übrigen stellt die Neuregelung auch keine rechtlich relevante Verschlechterung gegenüber der bisherigen Regelung dar. Die nach bisherigem Recht bestehende faktische Möglichkeit personalstarker Wählergruppen, durch koordiniertes gleichzeitiges und frühzeitiges Einreichen der Wahlvorschläge möglichst gleichartige Platzziffern direkt hinter den im Landtag vertretenen Parteien zu erhalten, ist rechtlich nicht geschützt (vgl. BVerfG, Kammerbeschluß vom 28.02.1994, NVwZ-RR 1994, S. 470 ). 4. Ob und inwieweit die Geltung des Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit für das Kommunalwahlrecht aus einer sinngemäßen Anwendung des Art. 73 Abs. 2 HV abzuleiten ist, kann dahingestellt bleiben. Aus den genannten Gründen verstoßen die Regelungen des § 15 Abs.

des § 16 Abs. 2 Satz 1 KWG jedenfalls auch nicht gegen diese Verfassungsbestimmung. Randnummer 41 II. Die Regelung in § 15 Abs.

§ 16Abs.

2 Satz 1 KWG verstößt auch nicht gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 137 Abs. 3 Satz 1 HV . Randnummer 42 Diese Vorschrift gewährleistet – ebenso wie nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Art. 28 Abs. 2 GG– als einen Aspekt der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung u. a., daß auch allen nur im örtlichen Bereich wirkenden, lediglich kommunale Interessen vertretenden Gruppen die Möglichkeit offenstehen muß, in grundsätzlich gleicher Weise an der öffentlichen Verwaltung der Gemeinden und Kreise teilzunehmen (vgl. BVerfG, Beschluß vom 12.07.1960, BVerfGE 11, 266 <276>; Urteil vom 15.11.1960, BVerfGE 12, 10 <25>). Randnummer 43 Durch diese Gleichstellung der Parteien und Wählergemeinschaften auf örtlicher Ebene werden dem Parteienstaat Schranken gesetzt und Parteien und Wählergemeinschaften gleiche Rechte auch im Hinblick auf das Wahlverfahren eingeräumt (so BVerfG, Beschluß vom 30.05.1961, BVerfGE 13, 1 <16 ff.>). Die chancengleiche Teilnahme ihrer Kandidatinnen und Kandidaten an der Kommunalwahl muß gesichert sein. Randnummer 44 Daß die Regelungen über die Vergabe von Platzziffern für die Wahlvorschläge und die damit vorgegebene Gestaltung der Stimmzettel die Chancengleichheit von Wahlbewerbern solcher Gruppierungen, die nicht im Landtag vertreten sind, nicht beeinträchtigt, wurde bereits oben festgestellt. Aus der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung ergibt sich keine darüber hinausgehende verfassungsrechtliche Verpflichtung für den Wahlgesetzgeber. Randnummer 45 III. Es entspricht der Übung des Staatsgerichtshofs, im abstrakten Normenkontrollverfahren unbegründete Anträge nicht abzuweisen, sondern die Vereinbarkeit der angegriffenen Normen mit der Hessischen Verfassung im Urteilsausspruch festzustellen. Dabei muß sich der Ausspruch nicht zwingend auf die Vereinbarkeit mit der Hessischen Verfassung insgesamt beziehen. In seiner neueren Rechtsprechung (vgl. Urteil vom 27.04.1994 – P.St. 1172 –, StAnz. 1994, S. 1331) hält sich der Staatsgerichtshof vielmehr auch für befugt, die Vereinbarkeit eines zur Überprüfung gestellten Gesetzes mit lediglich den Verfassungsnormen festzustellen, die nach den Umständen im Zeitpunkt seiner Entscheidung als Prüfungsmaßstab heranzuziehen waren. Dies sind hier Art. 1 , Art. 73 Abs. 2 und Art. 137 Abs. 3 Satz 1 HV . Entsprechendes gilt für das der Hessischen Verfassung immanente Rechtsstaatsprinzip. Randnummer 46 IV. Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG . Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.rv.hessenrecht.hessen.de/perma?d=LARE190022308