Maßgabe einer gesetzlichen Zuständigkeitsabgrenzung zu den Gemeinden zur grundsätzlich umfassenden Aufgabenwahrnehmung befugt sind.
tragshaushaltsgesetz 1996 - sieht eine Änderung des Datenverarbeitungsverbundgesetzes vor. § 2 Abs. 3 DV-VerbundG 1988 hat danach folgende Fassung erhalten: Randnummer 4 Die Kommunalen Gebietsrechenzentren erhalten bis zum Jahr 2000 für ihre laufenden Aufwendungen eine jährliche Zuweisung des Landes. Die Zuweisung des Landes wird wie folgt festgesetzt: Randnummer 5
des
tragshaushaltsgesetzes 1996 ist diese Änderung am
Anz. 1997, S. 522) können auf Antrag Mitglieder werden: Gemeinden und Gemeindeverbände (Nr. 1), juristische Personen des privaten Rechts, deren Vermögen überwiegend in der Hand von Körperschaften, Anstalten oder Stiftungen des öffentlichen Rechts liegt (Nr. 2), juristische Personen des öffentlichen Rechts, deren Gewährträger Körperschaften, Anstalten oder Stiftungen des öffentlichen Rechts sind (Nr. 3), und kommunale Spitzenverbände (Nr. 4). Die Aufgaben des Antragstellers beschreibt § 3 der Satzung. Randnummer 10 Der Antragsteller hat danach entsprechend dem Bedarf seiner Mitglieder, Randnummer 11
unterfalle er jedenfalls dem Begriff des Gemeindeverbands, da er einen verbandsmäßigen Zusammenschluss (vor allem) von Gemeinden darstelle. Dies gelte auch bei einem nicht auf Bundkörperschaften verengten Begriffsverständnis,
dem die Sammelbezeichnung Gemeindeverband zusätzlich die kommunalen Zweckverbände erfasse. Die einfachgesetzliche Gesetzgebungspraxis in Hessen lege ein umfassendes, Zweckverbände einschließendes Begriffsverständnis zugrunde. Dies belege beispielhaft die Zusammenschau von § 19 Abs. 1 und § 20 Abs. 3 Satz 3 des Gesetzes über die Errichtung der Hessischen Zentrale für Datenverarbeitung (HZD) und Kommunaler Gebietsrechenzentren (KGRZ) vom 3. November 1982 (GVBl. I, S.262) - DV-VerbundG 1982 - § 19 Abs. 1 DV-VerbundG 1982 benenne als mögliche Mitglieder der Kommunalen Gebiet Rechenzentren Gemeinden, Landkreise und sonstige Gemeindeverbände, § 20 Abs. 3 Satz 3 DV-VerbundG spreche als mögliche Mitglieder den Landeswohlfahrtsverband und den Umlandverband Frankfurt an. Solche Stadt-Umland-Verbände aber stellt an sich regelmäßig als Mehrzweck-Zweckverbände dar. Allerdings habe der weder in Art. 137 Abs. 2 der Verfassung des Landes Hessen (kurz: Hessische Verfassung - HV -) noch im Gesetz über den Staatsgerichtshof definierte Begriff des Gemeindeverbands keinen feststehenden Inhalt, der in jedem Zusammenhang Geltung beanspruche. So habe das Bundesverfassungsgericht für Schleswig-Holstein festgestellt, das die konkrete Bedeutung des Begriffs aus dem jeweiligen Regelungszusammenhang erschlossen werden müsse. Im Hinblick auf die Bedeutung des Begriffs des Gemeindeverbandes im systematischen Zusammenhang mit der Selbstverwaltungsgarantie werde die in dieser Entscheidung vom Bundesverfassungsgericht nur im Zusammenhang des Demokratieprinzips und des Wahlrechts auf Gemeindeverbandsebene vorgenommene Begriffsbestimmung von Literatur und Rechtsprechung allerdings in unzulässiger Weise verallgemeinert. Das Bundesverfassungsgericht habe lediglich den Begriff der Gemeindeverbände, in denen gemäß Art. 2 Abs. 2 der Landessatzung für Schleswig-Holstein Volkswahlen stattzufinden haben, dahin bestimmt, dass insoweit mit dem Wort Gemeindeverbände nur die zur Erfüllung von Selbstverwaltungsaufgaben gebildeten Gebietskörperschaften und diesen
Umfang und Gewicht der von ihnen wahrzunehmenden Selbstverwaltungsaufgaben vergleichbare kommunale Zusammenschlüsse erfasst werden sollten. Diese Konturierung des Begriffs des Gemeindeverbandes im Kontext mit der Erforderlichkeit von Volkswahlen entspreche der Regelung des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes - GG -, der ohne Verwendung des problematischen Begriffs des Gemeindeverbandes eine
den Wahlrechtsgrundsätzen gewählte Volksvertretung auch für Kreise und Gemeinden vorsehe. Eine Übertragung dieses allein im Zusammenhang mit der Verpflichtung zur Wahl einer Volksvertretung ermittelten Bedeutungsgehalts des Begriffs des Gemeindeverbandes auf den andersartigen Kontext des Schutzes der kommunalen Selbstverwaltung bei Gemeindeverbänden sei unstatthaft. Aufgrund dieser Erkenntnis verbiete es sich im Hinblick auf die Auslegung der Verfassung des Landes Hessen vor vornherein, aus dem Art. 137 Abs. 6 ihrer Ursprungsfassung oder aus dem neu gefassten Art. 138 HV mit abschließender Absicht auf den Begriff der Gemeindeverbände im Sinne des Art. 137 Abs. 2 HV zurückzuschließen.
6 HV a.F. sei festzustellen, dass im Gegensatz zu der Regelung in Schleswig- Holstein nicht die Existenz einer Volksvertretung in den Gemeindeverbänden vorgesehen worden sei, sondern nur die Geltung der Grundsätze des Landtagswahlrechts auch für die Gemeindeverbandswahlen. Bereits der Wortlaut des Art. 137 Abs. 6 HV a.F. hätte zwanglos die Beschränkung auf die tatsächlich vorgesehenen Fälle von Gemeindeverbandswahlen erlaubt. Wenn Art. 138 HV heute die Wahl der Oberbürgermeister, Bürgermeister und Landräte als Leiter der Gemeinden und Gemeindeverbände regele, erfolge dies nicht in der Absicht, über die Erwähnung des Leitungsorgans Landrat für Art. 137 HV den verfassungsrechtlichen Begriff des Gemeindeverbandes
träglich einschränkend im Sinne von Landkreis festzulegen. Vielmehr gehe es dem Art. 138 HV darum, seine spezifische wahlrechtliche Aussage auf die von Landräten geleiteten Gemeindeverbände zu beschränken. Andere Gemeindeverbände Behandle Art. 138 HV seinem Regelungsinhalt
nicht. Aus systematischer Sicht könne nur festgestellt werden, dass die Gemeindeverbände, die zur Erhebung der kommunalen Grundrechtsklage zugelassen seien, diejenigen Gemeindeverbände seien, die
Welche Gemeindeverbände hierzu im einzelnen gehörten, lasse die Verfassung des Landes Hessen aufgrund weiterer systematischer Zusammenhänge nicht erkennen. Randnummer 19 Die historische Auslegung ergebe, dass der von Art. 137 HV übernommene Begriff der Gemeindeverbände auch für Zweckverbände und vergleichbare Körperschaften zu gelten habe. Der Verfassungsgeber habe Art. 137 HV in Anknüpfung an den weiten verfassungsrechtlichen Begriff der Gemeindeverbände des Art. 6 der Preußischen Verfassung von 1920 sowie des Art 127 der Weimarer Reichsverfassung - WRV - geschaffen, der im Kontext der Selbstverwaltungsgarantie alle kommunalen Verbände, namentlich auch Zweckverbände umfasst habe. Die gleichfalls vor dem Grundgesetz erlassenen Verfassungen Württemberg-Badens, Badens und Württemberg-Hohenzollerns bestätigten die Anlehnung der damaligen Verfassungsgeber an die Weimarer Reichsverfassung, da sie sämtlich auch für Zweckverbände das Selbstverwaltungsrecht garantiert hätten. Lediglich in Art. 10 Abs. 1 der Verfassung des Freistaates Bayern von 1946 werde ein Zweckverbände ausschließendes Begriffsverständnis deutlich. Im bundesstaatsinternen Rechtsvergleich belegten sowohl die noch in der Entstehungsphase der Bundesrepublik Deutschland erlassenen Landesverfassungen als auch Art. 28 Abs. 2 GG ein in Anknüpfung an die Weimarer Reichsverfassung zugrunde gelegtes umfassendes Verständnis des Begriffes Gemeindeverband. Die 1947 in Rheinland- Pfalz getroffene Regelung entspreche nahezu wörtlich dem Vorbild des Art. 137 HV , biete insoweit keine abweichenden Hinweise. Ähnliches gelte für das Saarland. Die in Art. 78 Abs. 1 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen von 1950 getroffene Definition des Gemeindeverbandes als Gebietskörperschaft sei eine nur für dieses Land maßgebliche Dezision der Verfassungsgebung. Die Selbstverwaltungsgarantie der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung von 1951 verwende den Begriff des Gemeinde Verbandes nicht, gewähre das Selbstverwaltungsrecht neben den Gebietskörperschaften Gemeinde und Kreis aber generell den sonstigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften, also auch Zweckverbänden. Die 1953 entstandene Verfassung für Baden- Württemberg gewähre im Anschluss an die Verfassungen der früheren Staaten auf dem Landesgebiet den Zweckverbänden neben den Gemeindeverbänden das Recht der Selbstverwaltung. Randnummer 20 Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung im Grundgesetz von 1949 schließlich sei in Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG auch für Gemeindeverbände vorgesehen, ohne dass dieser Begriff dort eine Einengung erfahren habe. Allgemein anerkannt sei lediglich, dass die Kreise von der Selbstverwaltungsgarantie für Gemeindeverbände erfasst würden. Aus dem Kontrast zu Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, der für das Kommunalwahlrecht speziell die Kreise anspreche, sei zu folgern, dass es neben den Kreisen auch noch andere Gemeindeverbände gebe, für die allerdings die Bestimmung des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG nicht gelte. Eine Einengung des Begriffs Gemeindeverbände in Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG durch Kriterien wie das Erfordernis eines nicht nur begrenzten Aufgabenkreises oder die Qualität als Gebietskörperschaft würde weder vom Wortlaut noch von der Entstehungsgeschichte noch von der systematischen und teleologischen Auslegung des Art. 28 Abs. 2 Satz GG getragen. Das Wort Gemeindeverbände schließe
unbefangenem Wortverständnis Zusammenschlüsse von Gemeinden zu einem Verband überhaupt ein. Die in § 3 Abs. 1 Grundsteuerdurchführungsverordnung i.d.F. der Bekanntmachung vom 29. Januar 1951 (BGBl. 1, S. 79) gegebene Definition,
der Gemeindeverbände die innerhalb eines Landes außer den Gemeinden bestehenden Gebietskörperschaften seien, stehe im spezifischen Kontext der Grundsteuerbefreiung des für öffentliche Zwecke genutzten Grundbesitzes der wichtigsten öffentlichen Rechtsträger
1 lit.a des Grundsteuergesetzes und lasse keinen Schluss auf den allgemeinen Wortsinn zu. Für das maßgebliche allgemeine Begriffsverständnis ergebe sich auch aus § 19 Stabilitätsgesetz nichts, der Gemeindeverbände und Zweckverbände nebeneinander nenne. Durch die in Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG verwendete Formulierung des "gesetzlichen Aufgabenbereichs" der Gemeindeverbände würden nicht Verbände mit lediglich begrenzter Aufgabenfestlegung aus dem Begriff der Gemeindeverbände im Sinne dieser Vorschrift ausgeschlossen. Diese Formulierung in Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG verdeutliche vielmehr allein den Unterschied zwischen der gesetzesunabhängigen Allzuständigkeit der Gemeinden und der gesetzesabhängig begrenzten Zuständigkeit der Gemeindeverbände. Randnummer 21 Auch die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes biete keinen Ansatz für ein verengtes Verständnis des Begriffes Gemeindeverbände in Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG. Vielmehr zeige die Entstehungsgeschichte, dass die Selbstverwaltungsgarantie für die Gemeinden und Gemeindeverbände in bewusster Rückanknüpfung an die Weimarer Verfassung in das Grundgesetz aufgenommen worden sei. Art. 127 WRV als Vorbild aber habe das Recht zur Selbstverwaltung Gemeindeverbänden in einem umfassenden Sinn unter Einschluss von Zweckverbänden gewährt. Aus der Systematik, in die die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung im Grundgesetz gestellt sei, ließen sich gleichfalls keine den Gemeindeverbandsbegriff im Sinne des Art. 28 Abs. 2 GG verengenden Kriterien wie das Erfordernis eines umfassenden Aufgabenkreises oder die Qualität als Gebietskörperschaft gewinnen. Randnummer 22 Sinn und Zweck der verfassungsrechtlichen Garantien der Selbstverwaltung für Gemeindeverbände schließlich forderte an keinen Ausschluss von Nicht-Gebietskörperschaften mit gegenständlich beschränktem Aufgabenkreis aus dem Begriff des Gemeindeverbandes in Art. 137 HV . Die prinzipielle Sinnhaftigkeit der Erstreckung einer verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie auch auf derartige Verbände folge schon daraus, dass Art. 127 WRV sowie die Verfassungsgarantien Baden- Württembergs und seiner Vorgängerstaaten eine derartige Garantie vorgesehen hätten. Zudem sei die Begründung einer eigenständigen Selbstverwaltungsgarantie jedes Gemeindeverbandes selbst besser geeignet, unzulässige staatliche Ingerenzen effektiv abzuwehren, als die nur mittelbare Teilhabe an dem Schutz des Selbstverwaltungsrechts der Mitgliedskommunen. Die fehlende Universalität der Aufgabenstellung von Zweckverbänden und ähnlichen Gebilden sei kein Argument, sie aus dem Begriff der Gemeindeverbände und damit aus der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie herauszunehmen. Das Bestehen eines heterogenen Aufgabenkreises als Merkmal eines Gemeindeverbandes folge insbesondere nicht aus Art. 137 HV . Art. 137 Abs. 5 HV , der freiwillige und pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben vorsehe, fordere weder für Gemeinden noch für Gemeindeverbände, dass Aufgaben der verschiedenen Kategorien nebeneinander wahrgenommen würden. Selbstverwaltungsgarantien seien zudem auch bei gegenständlich begrenzter Aufgabenstellung - wie sie Universitäten und Hochschulen hätten - sinnvoll. Eine enge Begriffsbestimmung der Gemeindeverbände, denen verfassungsrechtlich die Selbstverwaltung garantiert sei, könne ferner nicht durch das fehlende Gewicht der Aufgaben von Zweckverbänden legitimiert werden. Für eine derartige Geringfügigkeitsgrenze biete der Verfassungstext keinerlei Anhaltspunkte, im übrigen bestehe auch bei den Gemeinden und Kreisen keine derartige Grenze in Bezug auf einzelne Angelegenheiten ihres Selbstverwaltungsbereichs. Für ein Zweckverbände von der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie ausschließendes Verständnis entfalte auch das Argument, Organe der Zweckverbände würden nicht durch Volkswahl bestellt, keine Überzeugungskraft. Die Fragen der inneren Demokratie auf kommunale Ebene als Internum der einzelnen Selbstverwaltungskörperschaften und deren Unabhängigkeit von unzulässigen staatlichen Ingerenzen lägen auf zwei verschiedenen Ebenen, ein notwendiger Zusammenhang bestehe nicht. Letztlich greife auch der Gedanke nicht durch, dass eine Selbstverwaltungsgarantie nicht sinnvoll sei für Verbände, die weder in ihrer Existenz noch in ihren Aufgaben von Verfassungs wegen notwendig seien, sondern in jeder Beziehung von dem sie konstituierenden Gesetz abhingen. Auch einem solchen Verband verbleibe ein Rest an schutzfähiger Selbstverwaltungssubstanz, solange das Gesetz ihn mit Selbstverwaltungsbefugnissen überhaupt bestehen lasse. Neben der sonach gegebenen Antragsberechtigung des Antragstellers seien auch die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen der kommunalen Grundrechtsklage erfüllt. Randnummer 23 Die Grundrechtsklage sei begründet, da Art. 6
tragshaushaltsgesetz 1996 den Art. 137 Abs. 5 Satz 1 HV verletze, der das Land Hessen verpflichte, Gemeindeverbänden die zur Durchführung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben erforderlichen Geldmittel im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs zu sichern. Die vorgesehene Reduzierung der Landeszuweisungen verletze Art. 137 Abs. 5 Satz 1 HV , da der Antragsteller aufgrund dieser Maßnahme zukünftig nicht mehr in der Lage sein werde, seine Sachaufgaben wirksam zu erfüllen und seinen Pensionsverpflichtungen
zukommen. Zudem verletze Art. 6
tragshaushaltsgesetz 1996 das in der Selbstverwaltungsgarantie verankerte Gebot der Gemeindeverbandstreue. Dieses verlange vom Staat eine - hier nicht erfolgte - Anhörung der Gemeindeverbände bei Gesetzesvorhaben, die für sie von entscheidender Bedeutung seien. Auch sei mit diesem Gebot unvereinbar, dass die bisher geltende Rechtslage, die ohne Befristung die Gewährung von Zuschüssen vor gesehen habe und die Planungsgrundlage für den Antragsteller gewesen sei, ohne Umgangszeit kurzfristig und überraschend geändert worden sei. Im Hinblick auf den durch die bisherige Rechtslage geschaffenen Vertrauenstatbestand verstoße Art.
tragshaushaltsgesetz 1996 darüber hinaus gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Schließlich verletze das angegriffene Gesetz auch das im Rechtsstaatprinzip wurzelnde Willkürverbot, da ein sachlicher Grund, gerade die Landeszuweisungen an die Kommunalen Gebietsrechenzentren zu kürzen, nicht bestehe. Eine Verminderung der Aufgaben oder der Kosten der Kommunalen Gebietsrechenzentren sei nicht absehbar. Das mit dem Gesetz verfolgte Einsparungsziel werde nicht erreicht. Vielmehr würden die kommunalen Verwaltungskosten
haltig vermehrt werden. Denn die Kommunen würden wegen der notwendig eintretenden Erhöhung der Benutzerentgelte der Inanspruchnahme der Kommunalen Gebietsrechenzentren ausweichen. Die Erledigung der Verwaltungsaufgaben ohne Inanspruchnahme der von den Kommunalen Gebietsrechenzentren angebotenen Datenverarbeitung aber sei mittel- und langfristig kostenintensiver. Das in der Gesetzesbegründung ausgeführte Argument der Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Kommunalen Gebietsrechenzentren durch Abbau der Landeszuschüsse sei unhaltbar. Die Kommunalen Gebietsrechenzentren könnten sich ohne Landeszuweisungen im Wettbewerb nicht behaupten, da sie mit Pensionsrückstellungen belastet seien und sie sich
ihrem gesetzlichen Auftrag - anders als private Konkurrenten auch nicht auf die Erledigung gewinnträchtiger Aufgaben beschränken könnten. Randnummer 24 Der Antragsteller beantragt, Randnummer 25 Art. 6 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans des Landes Hessen für das Haushaltsjahr 1996 (
tragshaushaltsgesetz 1996) und zur Änderung anderer Rechtsvorschriften vom
dem die Grundsätze des Landtagswahlrechts auch für die Gemeinde- und Gemeindeverbandswahlen gegolten hätten, dokumentiere das bei den Verfassungsberatungen bestehende Vorverständnis vom Gemeindeverband als einer Gebietskörperschaft mit demokratisch legitimiertet Vertretungskörperschaft. Diese Zweckverbände und damit den Antragsteller ausschließende Bestimmung des Begriffs des Gemeindeverbands entspreche auch der einhelligen Auffassung in Rechtsprechung und Literatur zum hessischen Recht. Der Bedeutung des Begriffs des Gemeindeverbands
dem Grundgesetz und den übrigen Landesverfassungen komme im Rahmen der Interpretation des Art. 137 HV nur eingeschränkte Bedeutung zu. Im übrigen bestehe auch dort weithin Einvernehmen darüber, dass Zweckverbände - wie der Antragsteller - keine Gemeindeverbände seien und nur Gebietskörperschaften Gemeindeverbandsqualität haben könnten. Auch in der Sache könne die Grundrechtsklage des Antragstellers keinen Erfolg haben. Die notwendige Rückführung der Landeszuweisungen sei u.a. mit den Geschäftsführern der Kommunalen Gebietsrechenzentren Frankfurt am Main, Gießen und Darmstadt, die sich zum Antragsteller zusammengeschlossen hätten, erörtert worden. Allein wegen der von ihm durchzuführenden Sachaufgaben habe der Antragsteller gegen das Land Hessen keinen verfassungsrechtlich verbürgten Anspruch auf Finanzausstattung. Randnummer 28 IV. Die Landesanwaltschaft teilt die Auffassung der Landesregierung von der fehlenden Gemeindeverbandsqualität des Antragstellers und halt die Grundrechtsklage für unzulässig. Randnummer 29 Sie führt ergänzend aus, die fehlende Gemeindeverbandsqualität des Antragstellers ergebe sich auch daraus, dass der Antragsteller ein atypischer Zweckverband sei. Während
des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit Zweckverbände Aufgaben der Gemeinden in eigener Verantwortung gegenüber Dritten wahrnähmen, stelle der Antragsteller lediglich Dienstleistungen bei der verwaltungsinternen Erledigung der gesetzlichen Aufgaben - der Datenverarbeitung - zur Verfügung. Mit diesen Aufgaben werde der Antragsteller nicht zum verantwortlichen Träger der öffentlichen Verwaltung im Sinne von Art . 137 Abs. 1 HV. Randnummer 30 V. Das Gericht hat über die Zulässigkeit der Grundrechtsklage abgesondert mündlich verhandelt. Randnummer 31 B I. Die kommunale Grundrechtsklage des Antragstellers ist unzulässig. Randnummer 32
GHG können Gemeinden und Gemeindeverbände die Grundrechtsklage mit der Behauptung erheben, dass Landesrecht die Vorschriften der Verfassung das Landes Hessen über das Recht der Selbstverwaltung verletzt. Antragsberechtigt zur Erhebung der auf eine Verletzung des Selbstverwaltungsrechts
HV gestützten Grundrechtsklage sind
GHG Gemeinden und Gemeindeverbände. Randnummer 33 Der Staatsgerichtshof lässt die Frage offen, ob die durch § 19 Abs. 2 Nr. 10, § 46 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof vom 30. November 1994 (GVBl. I, S. 684) eingeführte kommunale Grundrechtsklage mit der Hessischen Verfassung in Einklang steht. Dem Antragsteller jedenfalls die Antragsberechtigung für dieses Verfahren. Er ist weder eine Gemeinde noch kommt ihm die behauptete Qualität eines Gemeindeverbands im Sinne des Art. 137 HV sowie von § 19 Abs. 2 Nr. 10, § 46 StGHG zu. Randnummer 34 Gemeindeverbände im Sinne dieser Vorschriften sind mehrere Gemeinden umfassende Gebietskörperschaften mit unmittelbar demokratisch legitimierten Vertretungskörperschaften, die
Maßgabe einer gesetzlichen Zuständigkeitsabgrenzung gegenüber den Gemeinden zur grundsätzlich umfassenden Aufgabenwahrnehmung befugt sind. Randnummer 35 Art. 137 HV als maßgebliche Verfassungsnorm bestimmt den Begriff des Gemeindeverbands nicht ausdrücklich. Bei der Auslegung des Begriffes Gemeindeverband
dem Wortlaut ist einerseits der allgemeine Wortsinn zu berücksichtigen,
dem es sich um einen Verbund, also eine irgendwie geartete Verbindung von Gemeinden handeln muss. Zum anderen ist in Rechnung zu stellen, dass
juristischem Sprachgebrauch Einvernehmen darüber besteht, dass jedenfalls die Landkreise dem verfassungsrechtlichen Begriff des Gemeindeverbands unterfallen (vgl. allgemein BVerfGE 52, 95 <110>; speziell zum hessischen Recht: Hinkel, Verfassung des Landes Hessen, 1998, Art. 137 Erl. 1; Schmidt-De Caluwe, Die kommunale Grundrechtsklage in Hessen, 1996, S. 25; von Zezschwitz in: Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Art. 137 Rdnr. 97). Landkreise sind Gebietskörperschaften, die sich räumlich aus kreisangehörigen Gemeinden zusammensetzen. Bereits die sprachlich- grammatikalische Auslegung spricht damit dafür, dass ein Gemeindeverband aus Gemeinden besteht, sei es mitgliedschaftlich oder - wie im Fall des Landkreises, dessen Mitglieder die in ihm lebenden Bürger sind - territorial (vgl. Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht 11, 5. Aufl. 1987, S. 36 ff.). Randnummer 36 Entstehungsgeschichtlich liegt der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 137 HV ein politisch-demokratisches Selbstverwaltungsverständnis zu Grunde. Dieses Verständnis impliziert eine Beschränkung der verfassungsrechtlichen Garantie des Art. 137 HV insgesamt auf Gebietskörperschaften mit unmittelbar demokratisch legitimierten Vertretungskörperschaften und umfassen Aufgabenbereich. In ihrer historischen Entwicklung ruht die kommunale Selbstverwaltung in Deutschland allerdings auf zwei Säulen. Zum einen ist sie ein verwaltungsorganisatorisches Modell, das die Gliederung der Verwaltung in überschaubare Verwaltungseinheiten zum Inhalt hat. Zum anderen ist sie durch eine politisch-demokratische Funktion gekennzeichnet. Politisch liegt dem Prinzip Selbstverwaltung der Gedanke der Teilhabe der Betroffenen an der vollziehenden Gewalt zu Grunde (vgl. Hendler, Das Prinzip Selbstverwaltung, in: Handbuch des Staatsrechts IV, 1990, § 106 Rdnr. 15 ff. m.w.N.). Die demokratische Komponente der kommunalen Selbstverwaltung besteht darin, dass die Freiheit des einzelnen Bürgers in ihrer Ausprägung als Status activus, d.h. als Freiheit der Betätigung für den und in dem Staat, sich auch und zunächst n demokratischer Weise auf kommunaler Ebene verwirklicht (vgl. StGH, Urteil vom 26.01.1995 - P.St. 1171 -, DÖV 1995, 596 ff.). Dies bedeutet, dass auch auf kommunaler Ebene das Volk durch von ihm gewählte Organe Staatsgewalt ausübt (vgl. von Mutius, Kommunalrecht, 1996, S. 24 ff.). Verwaltungsorganisatorische und politisch-demokratische Funktion der kommunalen Selbstverwaltung wurden bei der Schaffung der hessischen Verfassung nicht als voneinander geschieden, sondern als Ganzheit betrachtet. So herrschte in den Verfassungsberatungen Einmütigkeit darüber, dass der Schwerpunkt der Verwaltung zukünftig nicht mehr bei staatlichen Organen, sondern bei Gemeinden und Gemeindeverbänden liegen und dass eine Universalität der Gemeinden und Gemeindeverbände bestehen sollte (vgl. Rede von Karl Geiler zur Eröffnung des Verfassungsausschusses am 12.03.1946 in: Berding <Hrsg.>, Die Entstehung der Hessischen Verfassung von 1946,1996, Dokument 4, S. 8; Sitzung des vom Verfassungsausschuss eingesetzten Siebener- Ausschusses vom 13.09.1 946 <Berding, a.a.O., Dokument 47, S. 682>; Verhandlungen des Verfassungsausschusses, Busses der Verfassungsberatenden Landesversammlung Groß-Hessen, Sitzung vom 25.09.1946 <Berding, a.a.O., Dokument 51, S. 796 ff.Ü). Die Gemeinde wurde als Wurzel des demokratischen Staates verstanden (Berding a.a.O., Dokument 51, S. 797); der "Gedanke der demokratischen Selbstverwaltung und selbsttätigen Mitverantwortung" (Berding, a.a.O., Dokument 4, S. 8) sollte durch die Verfassung in Gemeinden und Landkreise getragen werden. Originärer Adressat der Verfassungsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung waren
dem Willen der an den Verfassungsberatungen Beteiligten die Gemeinden, deren Bürger am administrativen Geschehen auf Ortsebene in demokratischer Weise teilhaben sollten. Dabei sollte der Schwerpunkt der Verwaltungstätigkeit auf der örtlichen Ebene liegen. Auch die überörtliche Verwaltungstätigkeit sollte so weit wie möglich nicht vom Staat, sondern von Gemeindeverbänden wahrgenommen werden. Wie Gemeindeverbände beschaffen seien, wurde in den Verfassungsberatungen nicht ausdrücklich angesprochen. Als typischer Gemeindeverband wurde jedoch erkennbar der Landkreis angesehen, der bei den Beratungen zur Verfassung regelmäßig neben Städten und Gemeinden genannt wurde und der in Art. 108 Abs. 1 des Verfassungsentwurfs von Walter Jellinek (Berding, a.a.O., Dokument 17, S. 169) ausdrücklich neben den Gemeinden als Träger des Rechts der Selbstverwaltung vorgesehen war. Im Hinblick auf die politisch-demokratische Dimension des Selbstverwaltungsgedankens lag die Orientierung an diesem tradierten Verband nahe, da er dieselben Strukturmerkmale wie die Gemeinde - Gebietskörperschaft mit unmittelbar demokratisch legitimierten Vertretungsorgan und umfassendem Aufgabengebiet - aufwies. Die spätere Ersetzung des Begriffs Landkreis durch den Begriff Gemeindeverband erklärt sich dadurch, dass die Verfassung dem einfachen Gesetzgeber nicht verwehren wollte, anstelle des Landkreises oder neben ihn tretende Gemeindeverbandsformen einzuführen. Randnummer 37 Das aus der Entstehungsgeschichte erkennbare politisch- demokratische Verständnis der kommunalen Selbstverwaltung, das eine gleichartige Struktur von Gemeinden und Gemeindeverbänden fordert, hat - wie die systematische Auslegung zeigt - Ausdruck in Art. 137 und Art. 138 HV gefunden. Die Zusammenschau der ersten beiden Absätze des Art. 137 HV zeigt, dass auch Gemeindeverbände über ein Gebiet verfügen, in dem sie, allerdings gemäß der gesetzlichen Zuständigkeitsabgrenzung zu den Gemeinden, umfassend zur Wahrnehmung öffentlicher Verwaltungsaufgaben befugt sind. Die Bestimmung des Begriffs Gemeindeverband setzt insofern bei Art. 137 Abs. 2 HV an,
dem die Gemeindeverbände im Rahmen ihrer gesetzlichen Zuständigkeit "die gleiche Stellung haben". Bezugspunkt des Art. 137 Abs. 2 HV ist der Abs. 1 dieser Vorschrift, der die Stellung der Gemeinden wie folgt regelt: "Die Gemeinden sind in ihrem Gebiet unter eigener Verantwortung die ausschließlichen Träger der gesamten örtlichen öffentlichen Verwaltung (Satz 1). "Sie können jede öffentliche Aufgabe übernehmen, soweit sie nicht durch ausdrückliche gesetzliche Vorschrift anderen Stellen im dringenden öffentlichen Interesse ausschließlich zugewiesen sind (Satz 2). Ziel der Verfassung ist es, den Gemeindeverbänden gegenüber dem Land die gleiche Position wie den Gemeinden einzuräumen, soweit nicht der durch die Worte "im Rahmen ihrer gesetzlichen Zuständigkeit" bezeichnete Unterschied zwischen Gemeindeverbänden und Gemeinden entgegensteht. Dieser Unterschied aber liegt
der Verfassung lediglich darin, dass Gemeinden hinsichtlich der Wahrnehmung von öffentlichen Aufgaben (Verwaltungsaufgaben) verfassungsunmittelbar eine Allzuständigkeit ihrem Gebiet eingeräumt ist, während Gemeindeverbände einer Aufgabenzuweisung durch den Gesetzgeber bedürfen. Randnummer 38 Der Gemeindeverbände kennzeichnende Aufgabenkreis ist
2 i.V.m. Abs. 1 HV im Verhältnis der Gemeindeverbände zum Land umfassend: Das Land hat ihnen alle nicht
l HV den Gemeinden vorbehaltenen Aufgaben zu überlassen, die nicht im dringenden öffentlichen Interesse einer anderen Stelle zuzuweisen sind. Hinsichtlich dieser Aufgaben ist der Gemeindeverband in seinem Gebiet der ausschließliche Träger öffentlicher Verwaltung ( Art. 137 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 HV ). Die Begrenzung der Universalität der Gemeindeverbände durch gesetzliche Zuständigkeitsbestimmung ist allein durch die für die Gemeinden bestehende Universalitätsgarantie des Art. 137 Abs. 1 HV geboten. Denn Zuständigkeitsregelungen zu Gunsten von Gemeindeverbänden können in die durch Art. 137 Abs. 1 HV gewährleistete Universalität des gemeindlichen Wirkungskreises eingreifen, was nur durch Gesetz im dringenden öffentlichen Interesse geschehen kann. Im Verhältnis zum Land hingegen ist der umfassende Aufgabenkreis der Gemeindeverbände ebenso gewährleistet wie der der Gemeinden. Zum die Gemeindeverbände charakterisierenden umfassenden Aufgabenkreis zählt insbesondere die Möglichkeit, im gesetzlich zugewiesenen eigenen Wirkungskreis freiwillige Aufgaben zu übernehmen. Dies belegt Art. 137 Abs. 5 Satz 2 HV ,
dem der Staat ihnen - Gemeinden und Gemeindeverbänden - für ihre freiwillige öffentliche Tätigkeit in eigener Verantwortung zu verwaltende Einnahmequellen zur Verfügung stellt. Paradigmatisch erfüllt wiederum der Landkreis, der einhellig als an der Garantie des Art. 137 HV teilhabender Gemeindeverband anerkannt ist, die Begriffskriterien der Gebietshoheit, des umfassenden Aufgabenkreises und der Möglichkeit der freiwilligen Aufgabenwahrnehmung im zugewiesenen Zuständigkeitsbereich. Landkreise sind Gebietskörperschaften und nehmen
der generellen Aufgabenzuweisung des § 2 Abs. 1 der Hessischen Landkreisordnung in ihrem Gebiet diejenigen öffentlichen Aufgaben wahr, die über die Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden hinausgehen. In diesem Rahmen sind sie auch zur freiwilligen Übernahme von Aufgaben befugt (vgl. Schoch, DVBl. 1995, 1047<1049>). Randnummer 39 Das in der Entstehungsgeschichte begründete weitere Erfordernis einer demokratischen Binnenstruktur als Merkmal des mit der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie ausgestatteten Gemeindeverbands fand zunächst in Art. 137 Abs. 6 und Art. 138 HV in ihrem ursprünglichen Wortlaut Eingang in die Verfassung.
6 HV a.F. galten die Grundsätze des Landtagswahlrechts auch für die Gemeinde und Gemeindeverbandswahlen.
1 HV a.F. mussten die hauptamtlichen Leiter der Gemeinden und Gemeindeverbände von den gewählten Vertretern gewählt werden. Vor dem historische Hintergrund sahen diese Verfassungsnormen bewusst vor, dass auch in Gemeindeverbänden Volkswahlen zu einer Vertretungskörperschaft stattzufinden haben. Der durch Gesetz vom 20. März 1991 (GVBl. I, S. 101 ) neu gefasste Art. 138 HV ,
dem die Oberbürgermeister, Bürgermeister und Landräte als Leiter der Gemeinden oder Gemeindeverbände von den Bürgern in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt werden, bestätigt eine demokratische Struktur als Charakteristikum der Gemeindeverbände. Die Aufhebung des Art. 137 Abs. 6 HV a.F. im Verfassungsänderungsgesetz vom 22. Juli 1950 (GVBl. S. 131 ) stellte keine Abwendung vom Erfordernis einer vom Volk gewählten Vertretungskörperschaft dar, sondern erfolgte lediglich, weil für kommunale Wahlen eine verfassungsrechtliche Fixierung auf das System der Verhältniswahl als einengend empfunden wurde (vgl. von Zezschwitz, in: Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Art. 137 Rdnr. 4). Das Erfordernis einer unmittelbar demokratischen Legitimation steht zudem in engem Zusammenhang mit dem Umfang der von Gemeindeverbänden im Rahmen ihrer gesetzlichen Zuständigkeit wahrzunehmenden Selbstverwaltungsaufgaben. Es entspricht dem in Art. 65 , 71 3 ff. HV zum Ausdruck gekommenen Demokratieprinzip der Hessischen Verfassung, dass die den Gemeindeverbänden in weitem Umfang mögliche Übernahme öffentlicher Verwaltungsaufgaben und damit die Ausübung von Staatsgewalt unmittelbar demokratisch legitimiert ist. Randnummer 40 Für die somit
Wortlaut, Entstehungsgeschichte und Systematik angezeigte Beschränkung der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 137 HV auf Gemeindeverbände, die die gleiche Struktur wie Gemeinden und Landkreise aufweisen, spricht schließlich die Funktion der Verfassung als einer Grundordnung, die dem demokratisch legitimierten einfachen Gesetzgeber grundsätzlich weite Gestaltungsspielräume belässt und ihn regelmäßig nur in zentralen Fragen einer verfassungsrechtlichen Bindung unterwirft. Die Erstreckung der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie auf eine Vielzahl von Gemeinden und Gemeindeverbänden geschaffener Körperschaften mit den aus Art. 137 HV folgenden verfassungsrechtlichen Verpflichtungen für den einfachen Gesetzgeber liefe dem zuwider. Randnummer 41 Der Antragsteller genügt den dargestellten Anforderungen an einen Gemeindeverband im Sinne des Art. 137 HV nicht. Ihm ist kein dafür hinreichend weiter Aufgabenbereich eingeräumt. Er stellt keine Gebietskörperschaft dar. Auch verfügt er nicht über eine unmittelbar demokratisch legitimierte Vertretungskörperschaft Darüber hinaus fehlt es ihm an der spezifisch gemeindlichen Zusammensetzung, da sowohl
seiner Satzung als auch tatsächlich andere juristische Personen des öffentlichen Rechts und des Privatrechts seine Mitglieder sind. Randnummer 42 Die Kostenentscheidung folgt aus § 28 StGHG . Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.rv.hessenrecht.hessen.de/perma?d=LARE190022403
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