gesetz - <juris: FfmKomZusAG HE> mit kommunaler Selbstverwaltung iSv Verf HE Art 137 vereinbar - Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers - Übertragung der Flächennutzungsplanung auf Planungsverband – Er

§ 2Abs. 1 abweichen. Randnummer 17 § 2 Randnummer 18 Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main und andere Räume Randnummer 19

teilen regeln die Städte, Gemeinden und Landkreise im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main in eigener Verantwortung. Randnummer 24

§ 1

für dringlich erklären, wenn die Erfüllung dieser Aufgaben aus Gründen des öffentlichen Wohles dringend geboten ist und ohne den Zusammenschluss nicht wirksam oder zweckmäßig erfolgen kann. Im Beschluss der Landesregierung ist die Aufgabe mit den davon betroffenen Einrichtungen zu beschreiben. Der Beschluss der Landesregierung ist im Staatsanzeiger für das Land Hessen zu veröffentlichen. Wird für eine als dringlich erklärte Aufgabe der Zusammenschluss nicht binnen eines Jahres

der Veröffentlichung des Beschlusses der Landesregierung gebildet, kann die Landesregierung durch Rechtsverordnung Städte, Gemeinden und Landkreise zur Wahrnehmung dieser Aufgabe zu einem Pflichtverband zusammenschließen. Die Landesregierung erlässt in der Rechtsverordnung Randnummer 42

1. die Satzung des Pflichtverbandes entsprechend § 9 Abs. 2 des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit, Randnummer 43
2. die Regelungen zur Überleitung von Personal und Sachen sowie über die Deckung des Finanzbedarfs. Randnummer 44

der Veröffentlichung des Beschlusses

Abs. 1 Satz 3 haben die betroffenen Städte, Gemeinden und Landkreise im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main sowie der Rat der Region Gelegenheit zur Äußerung. Widerspricht der Rat der Region einstimmig der Beurteilung der Landesregierung

Abs. 1 Satz 1, entscheidet sie nicht vor Ablauf eines Jahres

dem Widerspruch. Randnummer 45

§ 13

des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit über den Pflichtanschluss bleiben unberührt. Randnummer 46 § 7 Randnummer 47 Rechtsübergang Randnummer 48 Wird ein Pflichtverband

§ 6

gebildet, gehen mit In-Kraft-Treten der Rechtsverordnung die zur Durchführung der Aufgabe vorhandenen Einrichtungen der Verbandsmitglieder einschließlich der mit diesen verbundenen Grundstücke, Rechte und Pflichten unentgeltlich in das Eigentum des Pflichtverbandes über. ... Randnummer 49 § 8 Randnummer 50 In-Kraft-Treten; Außer-Kraft-Treten Randnummer 51 Dieses Gesetz tritt am

1. April 2001 in Kraft und mit Ablauf des
2. März 2006 außer Kraft. Randnummer 52 Artikel 2 Randnummer 53 Gesetz über den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main (PlanvG) Randnummer 54 § 1 Randnummer 55 Bildung des Planungsverbandes Randnummer 56

§ 2Abs.

1 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main wird ein Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main gebildet, dessen Mitglieder die jeweils zugehörigen Städte und Gemeinden

§ 2Abs. 1 des vorgenannten Gesetzes sind. Randnummer 57

§ 5

des Baugesetzbuchs, die zugleich Festlegungen

§ 6Abs.

3 des Hessischen Landesplanungsgesetzes sind, im Zusammenwirken mit der Regionalversammlung Südhessen entwickelt und

näherer Bestimmung des § 13 des Hessischen Landesplanungsgesetzes gemeinsam beschlossen werden (Regionaler Flächennutzungsplan), Randnummer 63 2. Aufstellung und Änderung des Landschaftsplans für das Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main

§ 4Abs. 3 des Hessischen Naturschutzgesetzes. Randnummer 64

§ 1Abs.

1 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main kann der Planungsverband mitwirken. Randnummer 65 § 3 Randnummer 66 Organe Randnummer 67 Organe des Verbandes sind die Verbandskammer und der Verbandsvorstand. Randnummer 68 § 4 Randnummer 69 Aufgaben der Verbandskammer Randnummer 70

§ 5

des Baugesetzbuchs für das Gebiet der dem Umlandverband Frankfurt angehörenden Städte und Gemeinden bis zum In-Kraft-Treten des Regionalen Flächennutzungsplans, Randnummer 100

1. Standortberatung und Standortwerbung auf dem Gebiet der Wirtschaftsförderung, Randnummer 101
2. Errichtung, Betrieb und Unterhaltung von Sport-, Freizeit- und Erholungsanlagen von überörtlicher Bedeutung, Randnummer 102
3. Aufstellung eines Generalverkehrsplans und die Mitwirkung bei der Gesamtverkehrsplanung, soweit sie das Gebiet des Umlandverbandes Frankfurt betrifft, Randnummer 103 wahr. Randnummer 104

§ 1Abs.

1 Nr. 4, 6 bis 8 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main wahrgenommen werden. Kommen entsprechende Zusammenschlüsse nicht bis zu dem in Satz 1 genannten Zeitpunkt zustande, kann die Landesregierung durch Rechtsverordnung Pflichtverbände gründen und diesen die Aufgaben übertragen; § 6 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main gilt entsprechend. Sieht die Landesregierung von dem Erlass einer Rechtsverordnung ab, wickelt der Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main die Aufgaben ab und seine Mitglieder treffen, soweit erforderlich, eine Vereinbarung über die Auseinandersetzung. Randnummer 105

§ 2Abs.

1 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main übernimmt der Regionalplan der Planungsregion Südhessen zugleich die Funktion eines gemeinsamen Flächennutzungsplans

§ 204des Baugesetzbuchs (Regionaler Flächennutzungsplan).

Der Regionalplan enthält im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main neben den regionalplanerischen Festlegungen

§ 6Abs.

3 auch die flächennutzungsplanbezogenen Darstellungen

§ 5des Baugesetzbuchs. Randnummer 112

§ 6Abs.

3, die zugleich Darstellungen

§ 5

des Baugesetzbuchs sind, bedürfen übereinstimmender Beschlüsse der Regionalversammlung und der Verbandskammer des Planungsverbandes Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main. § 7 dieses Gesetzes bleibt im Übrigen unberührt. Kommt es zu keiner übereinstimmenden Beschlussfassung über die Aufstellung bestimmter Planaussagen im gemeinsamen Entscheidungsbereich von Regionalversammlung und Verbandskammer

Satz 1, legt der Vermittlungsausschuss innerhalb eines Monats einen Vermittlungsvorschlag zur erneuten Beschlussfassung in der jeweils nächsten Sitzung der Regionalversammlung und der Verbandskammer vor. Führt auch dies zu keiner übereinstimmenden Beschlussfassung, entscheidet die Regionalversammlung abschließend über die regionalplanerischen Festlegungen; über die flächennutzungsplanbezogenen Darstellungen entscheidet die Verbandskammer

Maßgabe der regionalplanerischen Festlegungen.. Dies gilt auch, wenn kein Vermittlungsvorschlag zustande kommt. Randnummer 113

§ 6Abs. 5 ist nicht zulässig. Randnummer 115

§ 8Abs. 5 Satz .3 ist nicht zulässig. Randnummer 116

Abs. 1 gilt der Regionalplan Südhessen fort, Änderungen sind zulässig. § 7 Abs. 6 bleibt unberührt. Randnummer 118 Artikel 16 Randnummer 119 In-Kraft-Treten Randnummer 120 Art. 3, 4, 15 und 16 treten am Tage

der Verkündung in Kraft. Art. 5 bis 14 treten am

1. April 2001 in Kraft." Randnummer 121 II. Die Antragsteller haben am
2. Dezember 2001 kommunale Grundrechtsklagen erhoben. Randnummer 122
3. Sie sind der Ansicht, die kommunale Grundrechtsklage sei

§ 46des Gesetzes über den Staatsgerichtshof - St

GHG - statthaft. Der Landesgesetzgeber habe diese Verfahrensart durch einfachgesetzliche Regelung einführen dürfen. Randnummer 123 Die Antragsteller seien auch antragsbefugt. Von allen angegriffenen Vorschriften seien sie selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Randnummer 124 Das gelte insbesondere für die Regelung über die Bildung von Pflichtverbänden in § 6 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main (kurz: Ballungsraumgesetz - BallrG -). Die Vorschrift greife unmittelbar in ihr Recht auf Selbstverwaltung ein. Dem stehe nicht entgegen, dass diese Regelung einen Pflichtverband erst aufgrund einer zu erlassenden Rechtsverordnung ermögliche. § 6 BallrG enthalte für die Bildung eines Zwangsverbandes keine Voraussetzungen, die über die des § 1 BallrG hinausgingen. § 6 BallrG stehe mit § 1 BallrG in unmittelbarer Verbindung. Beide Vorschriften bildeten einen einheitlichen Regelungszusammenhang. Die Zusammenschlusspflicht

§ 1Ballr

G werde mit § 6 BallrG durchgesetzt. Randnummer 125 Die im Rat der Region vertretenen Kommunen und Landkreise halten sich auch für antragsbefugt, soweit sie rügen, kleinere Gemeinden unter 50 000 Einwohner seien im Rat der Region nicht vertreten. Die dem Rat der Region angehörenden Kommunen und Landkreise würden so verpflichtet, auch über fremde Selbstverwaltungsangelegenheiten zu bestimmen. Randnummer 126

1. Prüfungsmaßstab sei Art. 137 der Verfassung des Landes Hessen (kurz: Hessische Verfassung - HV -). Aufgaben mit örtlichem Bezug dürften den Gemeinden nur entzogen werden, wenn anders die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht sicherzustellen wäre. Verwaltungsvereinfachung oder Zuständigkeitskonzentration schieden als Rechtfertigung aus. Gründe der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der öffentlichen Verwaltung könnten einen Aufgabenentzug nur in Fällen eines unverhältnismäßigen Kostenanstiegs rechtfertigen. Randnummer 127
2. Die Antragsteller halten verschiedene Vorschriften des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main, die sich mit Zusammenschlüssen befassen, für unvereinbar mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung. Randnummer 128 a) § 1 BallrG enthalte einen verfassungswidrigen Rechtsbefehl an die 75 Städte und Gemeinden und 6 Landkreise, sich zur gemeinsamen Wahrnehmung der in § 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 8 BallrG genannten Aufgaben zusammenzuschließen. Mit dem durch das Wort "sollen" ausgedrückten Befehl werde in das Recht der Selbstverwaltung aller beteiligten Kommunen eingegriffen. Entgegen der Gesetzesbegründung und § 3 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes über die Auflösung des Umlandverbandes - AuflG - handele es sich nicht um "die Bildung freiwilliger Zusammenschlüsse". Der Regelungen im Ballungsraumgesetz hätte es nicht bedurft, um die Chance eines freiwilligen Zusammenschlusses zu eröffnen. Dieses Recht habe schon

dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit - KGG - bestanden. § 1 BallrG begründe vielmehr einen Zwang für die betroffenen Kommunen, auch wenn Absatz 2 Zusammenschlüsse für bestimmte Aufgabenfelder zulasse und ein Abweichen von den räumlichen Grenzen des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main erlaube. Randnummer 129 Für die Fälle des § 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 6 BallrG fehle es am "dringenden öffentlichen Interesse". Die Aufgaben würden weder unzureichend erfüllt noch gelte es, Missstände zu beseitigen. Kostenentlastungen für Kultureinrichtungen begründeten ebenfalls kein dringendes öffentliches Interesse. Das Ziel der Verwaltungsmodernisierung genüge ebenso wenig wie das einer zukunftsfähigen Entwicklung des Ballungsraums. Die Region im europäischen Wettbewerb konkurrenzfähiger zu machen, könne mit dem Gesetz nicht erreicht werden, da nicht der Ballungsraum, sondern die Region Rhein-Main im Wettbewerb stehe. Randnummer 130 § 1 Abs. 1 Nr. 4 und 5 BallrG verstoße zudem gegen Art. 137 Abs. 5 Satz 1 HV . Städte, Gemeinden und Landkreise dürften nicht verpflichtet werden, fremde kommunale Einrichtungen mitzufinanzieren. Randnummer 131 b) § 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 BallrG sei widersprüchlich und deshalb unbestimmt. Einerseits sei das gesamte Ballungsraumgebiet mit Zusammenschlüssen auszufüllen. Andererseits belasse das Gesetz die Freiheit, den räumlichen Zuschnitt eines jeden Zusammenschlusses zu bestimmen. Randnummer 132 c) § 2 Abs. 1 BallrG sei verfassungswidrig, weit der Ballungsraum nicht

den Bedürfnissen der gesetzlichen Aufgaben zugeschnitten sei, sondern

den Planungsbedürfnissen des Planungsverbandsgesetzes. Ausschlaggebend sei allein gewesen, was planungsrechtlich

§ 9Abs. 6 des Raumordnungsgesetzes - ROG - noch für erlaubt gehalten wurde. Randnummer 133 d) § 3 Abs. 2 Ballr

G sei zu unbestimmt, weil Dritten ein Anspruch eingeräumt werde, sich an Zusammenschlüssen i.S.d. § 1 Abs. 1 zu beteiligen. Randnummer 134 4. Die Antragsteller halten einzelne Regelungen über die Bildung eines Pflichtverbandes

§ 6Ballr

G sowie die sich hieran anknüpfende Rechtsfolge aus § 7 BallrG für verfassungswidrig. Randnummer 135

1. a)§ 6 Abs. 1 Satz 1 BallrG sei verfassungswidrig. Ein Pflichtverband dürfe nicht gebildet werden, wenn dafür lediglich Gründe der Zweckmäßigkeit sprächen. Randnummer 136
2. b)§ 6 Abs. 1 Satz 2 BallrG widerspreche dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot, weil er nicht erfordere, dass im Dringlichkeitsbeschluss die betroffenen Kommunen aufgeführt werden. Randnummer 137
3. c)Der in § 7 Satz 1 BallrG verfügte automatische Übergang von Einrichtungen auf den Pflichtverband ohne Rücksicht auf die Notwendigkeit im Einzelfall sei in seiner Rigorosität mit der Verfassung nicht vereinbar. Randnummer 138 5. §§ 4 und 5 BallrG seien verfassungswidrig. Randnummer 139
4. a)§ 4 BallrG sei verfassungswidrig, weil kreisangehörige Gemeinden unter 50 000 Einwohnern keine eigenen Vertreter mit originärem Stimmrecht in den Rat entsenden könnten, obwohl der Rat der Region auch über ihre Angelegenheiten befinde. Randnummer 140
5. b)Die Richtlinienkompetenz des Rates der Region

§ 5Nr. 1 Ballr

G entfalte verbindliche Wirkungen, ohne dass es hierfür eine ausreichende demokratische Legitimation gebe. Zwar könne der Rat der Region nicht gegen Kommunen vorgehen, wenn sie sich nicht an die Vorgaben hielten, wohl aber die Kommunalaufsicht. Randnummer 141 Auf die vom Rat der Region aufgestellten Grundsätze könne die Landesregierung bei ihrer Dringlichkeitserklärung und dem

folgenden Zwangszusammenschluss zurückgreifen um zu begründen, dass die Erfüllung einer Aufgabe aus Gründen des öffentlichen Wohls dringend geboten sei und dass sie ohne den Zusammenschluss nicht wirksam oder zweckmäßig erfolgen könne. Randnummer 142

1. c)Die Vorschriften über den Rat der Region seien auch deswegen verfassungswidrig, weil der Rat keiner Staatsaufsicht unterliege. Randnummer 143 6. Das Gesetz über den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main (kurz: Planungsverbandsgesetz - PlanvG -) verstoße in Teilen gegen die Hessische Verfassung. Randnummer 144
2. a)Die Flächennutzungsplanung sei den Gemeinden als eigene Aufgabe zugewiesen. Der Entzug der Flächennutzungsplanung durch § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG sei deshalb nur zulässig, wenn es zum Wohle der Allgemeinheit dringend erforderlich sei. Das sehe schon § 205 des Baugesetzbuchs - BauGB - vor und decke sich mit den Voraussetzungen für einen

Art. 137HV zulässigen Eingriff.

Die in der Gesetzesbegründung genannten Gründe rechtfertigten den Entzug der Flächennutzungsplanung nicht und könnten auch nicht während des Verfahrens

geschoben werden. Auch gebe es noch immer keine Begründung, weshalb sich nicht über den Regionalplan bereits eine einheitliche Entwicklung des Ballungsraums sicherstellen und Koordinations- sowie Abstimmungsbedürfnisse befriedigen ließen. Der Regionalplanung sei eine größere Detailfreude in einem gewissen Rahmen nicht wesensfremd. Randnummer 145 b) Die in § 1 Abs. 1 PlanvG i.V.m. § 2 Abs. 1 BallrG vorgesehene Abgrenzung des Planungsraums für einen Flächennutzungsplan sei nicht

vollziehbar und widersprüchlich. Zum einen sei der Ballungsraum nur Teil eines größeren Verdichtungsraumes. Zum anderen greife er über den Verdichtungsraum hinaus. Die Landesregierung stelle auf raumstrukturelle Verflechtungen zum Kernbereich der Stadt Frankfurt am Main ab. Dabei berücksichtige sie Arbeitsmarktbeziehungen, Einwohnerdichte, Beschäftigungsstruktur und Pendlerbewegungen. Letztere seien nicht dazu angetan zu belegen, dass der räumliche Zuschnitt von sachlichen Erwägungen getragen sei. Die Antragsteller verweisen etwa auszugsweise auf die Fortschreibung des Nahverkehrsplans 2001 für den Wetteraukreis. Beispielsweise seien Gemeinden des Wetteraukreises mit einem hohen Auspendleranteil

Frankfurt nicht einbezogen worden, dafür wesentlich weiter entfernte Gemeinden mit einem viel niedrigeren Auspendleranteil. Randnummer 146 7. § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG und § 13 Hessisches Landesplanungsgesetz - HLPG -hielten sich nicht im Rahmen der Ermächtigung des § 9 Abs. 6 ROG. Randnummer 147

1. a)Einfaches Bundesrecht gehöre zum Prüfungsmaßstab des Staatsgerichtshofs. Aus der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs und des Bundesverfassungsgerichts ergebe sich, dass die bundesstaatliche Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zum Prüfprogramm gehöre. Die Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers werde durch Regelungszwecke des Bundesrahmenrechts begrenzt. Missachte der Landesgesetzgeber diese Regelungszwecke, bewege er sich außerhalb seiner Kompetenz. § 9 Abs. 6 ROG bezwecke den Schutz der kommunalen Selbstverwaltung. Deshalb sei auch zu überprüfen, ob dessen Voraussetzungen eingehalten seien. Randnummer 148
2. b)Die Voraussetzungen des § 9 Abs. 6 ROG seien in mehrfacher Weise nicht beachtet worden. Randnummer 149 Entgegen § 9 Abs. 6 Satz 1 ROG erfolge in Hessen die Regionalplanung nicht durch Zusammenschlüsse von Gemeinden und Gemeindeverbänden zu regionalen Planungsgemeinschaften. In der regionalen Planungsversammlung seien nicht alle Kommunen vertreten, deren Gemeindegebiet von einem Regionalen Flächennutzungsplan betroffen werde. Randnummer 150 § 13 HLPG widerspreche § 9 Abs. 6 Satz 1 ROG. Der Regionalplan übernehme

§ 13

HLPG zugleich die Funktion des Regionalen Flächennutzungsplanes, während

§ 2Planv

G der Flächennutzungsplan als Regionaler Flächennutzungsplan selbst die Funktion des Regionalplanes habe. Randnummer 151 Es liege ein Verstoß gegen das Teilraumplanungsverbot

§ 9Abs.

6 Satz 3 ROG vor, weil der beabsichtigte Regionale Flächennutzungsplan nicht mit dem Verdichtungsgebiet bzw. dem Gebiet "raumstruktureller Verflechtung" identisch sei. Der Verdichtungsraum greife über den Ballungsraum, insbesondere im Westen und im Süden, markant hinaus. Hingegen überschreite der vorgesehene Regionale Flächennutzungsplan im Norden den Verdichtungsraum und das Gebiet ,,raumstruktureller Verflechtung". Randnummer 152 8. § 3 AuflG enthalte ebenfalls verfassungswidrige Regelungen. Randnummer 153

1. a)§ 3 Abs. 1 Nr. 1 AuflG lasse entgegen §§ 204, 205 BauGB zu, dass Gemeinden an einer Änderung oder Aufhebung des Flächennutzungsplanes des Umlandsverbandes mitwirken, die dem Umlandverband nicht angehörten. Die fremde Beplanung sei nicht nur ein Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der ehemaligen Umlandverbandgemeinden, es sei auch ein Eingriff bei den 32 hinzugekommenen Gemeinden, weil ihnen die Verpflichtung auferlegt werde, fremde kommunale Aufgaben zu betreiben, für die Art. 137 HV keine Grundlage biete. Randnummer 154
2. b)Mit dem Recht auf kommunale Selbstverwaltung sei nicht vereinbar, dass § 3 Abs. 2 Satz 2 AuflG es der Landesregierung ermögliche, zur Wahrnehmung einiger Aufgaben, die dem aufgelösten Umlandverband Frankfurt oblagen, durch Rechtsverordnung Pflichtverbände zu gründen, obwohl es an dringenden Gründen des öffentlichen Wohls hierfür fehle. Randnummer 155 Die Antragsteller beantragen: Randnummer 156 1. § 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 6 BallrG für nichtig zu erklären, weil verfassungsrechtlich ausreichende Gründe für den mit diesen Bestimmungen verbundenen Eingriff in die Garantie der Selbstverwaltung weder vom Land vorgetragen sind noch existieren, Randnummer 157 2. § 1 Abs. 1 Nr. 4 und 5 BallrG zusätzlich für nichtig zu erklären, weil diese eine Finanzierungsverpflichtung für fremde Einrichtungen statuieren, welche die Trägerkommunen kraft ihres eigenen Selbstverwaltungsrechts und in Erfüllung der landesplanerischen Zielsetzungen geschaffen haben und für deren Finanzierung das Land gemäß Art. 137 Abs. 5 HV über den allgemeinen kommunalen Finanzausgleich Sorge zu tragen hat, nicht aber die Kommunen des Ballungsraumes, Randnummer 158 3. § 1 BallrG i.V.m. § 3 Abs. 1 BallrG insgesamt für nichtig zu erklären, weil der Befehl, grundsätzlich das gesamte Ballungsraumgebiet mit Zusammenschlüssen auszufüllen, und zugleich die Freiheit im Hinblick auf den räumlichen Zuschnitt eines jeden Zusammenschlusses widersprüchlich sind und die einzelnen Adressaten des unmittelbaren Gesetzesbefehls entgegen den rechtsstaatlichen Erfordernissen der Bestimmtheit im Ungewissen lassen, wozu sie verpflichtet sind, Randnummer 159 4. § 2 Abs. 1 BallrG für nichtig zu erklären, weil der Einbezug der aufgeführten Kommunen in die Verpflichtung nicht aus Gründen der in § 1 Abs. 1 BallrG genannten Aufgaben erfolge, sondern ausschließlich unter dem sachfremden Gesichtspunkt, was planungsrechtlich

§ 9Abs.

6 ROG noch für erlaubt gehalten wird. Weder der Einbezug von Landkreisen nur zu einem Teil noch auch der Zuschnitt des Ballungsraums im Übrigen ist daher durch ein dringendes öffentliches Interesse gedeckt, Randnummer 160 5. § 3 Abs. 2 BallrG insoweit für nichtig zu erklären, als er entgegen der Verfassung ein Recht der dort genannten Dritten statuiert, sich an Zusammenschlüssen

§ 1Ballr

G zu beteiligen, Randnummer 161 hilfsweise ihn verfassungskonform dahin auszulegen, dass ein Rechtsanspruch nicht besteht, Randnummer 162 6. § 5 Nr. 1 BallrG i.V.m. § 4 BallrG für nichtig zu erklären, weil ein Organ oder Gremium, das nur von dem kleineren Teil der Kommunen kreiert ist, die seiner Entscheidung unterworfen sind, das keiner Kommune rechenschaftspflichtig ist und nicht einmal der Staatsaufsicht unterliegt,

hessischem Verfassungsrecht jedenfalls keine bindenden Richtlinien für die Kommunen des Ballungsraumes erlassen kann, die es nicht repräsentiert, Randnummer 163

1. § 6 Abs. 1 Satz 1 BallrG insoweit für unvereinbar mit der Verfassung zu erklären, als er in Satz 1 einen Pflichtverband schon dann erlaubt, wenn eine zweckmäßige Erfüllung der Aufgabe anders nicht möglich ist, Randnummer 164
2. § 6 Abs. 1 Satz 2 BallrG für unvereinbar mit den rechtsstaatlichen Anforderungen der Verfassung zu erklären, weil der Dringlichkeitsbeschluss, der Voraussetzung für einen Eingriff ist, die betroffenen Kommunen nicht aufführen muss, sondern nur die Aufgabe und die davon betroffenen Einrichtungen, Randnummer 165
3. § 7 BallrG für nichtig zu erklären, weil er bei einem Pflichtverband den automatischen Verlust von Einrichtungen unabhängig von der Notwendigkeit im Einzelfall verfügt, Randnummer 166
4. § 2 PlanvG für nichtig zu erklären, weil er die Planungshoheit der Gemeinden verletzt, da die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für einen Planungsverband dieses Zuschnitts weder dargetan sind noch vorliegen, weil er einen Regionalen Flächennutzungsplan vorsieht und damit die Flächennutzungsplanung der Gemeinden einschränkt, obwohl für einen solchen Plan

dem maßgebenden Bundesrecht die Voraussetzungen nicht vorliegen, Randnummer 167 11. aus demselben Grund den durch das Änderungsgesetz zum Landesplanungsgesetz eingefügten § 13 HLPG für nichtig zu erklären, Randnummer 168 12. § 1 Abs. 2 Satz 2 und § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG für nichtig zu erklären, weil sie den Gemeinden des Ballungsraumgebietes die eigenständige Flächennutzungsplanung entziehen, obwohl die verfassungsrechtlich notwendigen Voraussetzungen nicht gegeben sind, Randnummer 169 13. die Regeln über den Regionalen Flächennutzungsplan in § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG und in § 13 HLPG für nichtig zu erklären, weil die bundesrechtlichen Voraussetzungen für einen regionalen Flächennutzungsplan nicht gegeben sind und durch rechtswidrige Normen in die Selbstverwaltungsgarantie der Hessischen Verfassung nicht eingegriffen werden darf, Randnummer 170 14. § 3 Abs. 1 Nr. 1 AuflG für verfassungswidrig zu erklären, weil er bundesrechtswidrig die Flächennutzungsplanung für Gebiete fremder Gemeinden anordnet, obwohl das eigene Gemeindegebiet in die Planung nicht eingebracht werden muss, Randnummer 171 hilfsweise eine verfassungskonforme Auslegung anzuordnen, die im Wege der teleologischen Reduktion für die Beschlussfassung in der Verbandskammer nur die Vertreter der ehemaligen Umlandverbandsgemeinden stimmberechtigt sein lässt, Randnummer 172 15. § 3 Abs. 2 Satz 2 AuflG insoweit für nichtig zu erklären, als er durch Verweis auf § 6 BallrG der Landesregierung erlaubt, einen Pflichtverband auch ohne das Vorliegen dringender Gründe des öffentlichen Wohls zu bilden. Randnummer 173 III. Der Antragsgegner beantragt, Randnummer 174 die Anträge zurückzuweisen. Randnummer 175 1. Er ist der Ansicht, die kommunalen Grundrechtsklagen seien unzulässig, soweit sie sich gegen § 6 BallrG und § 3 Abs. 2 AuflG richteten. Die Antragsteller seien nicht unmittelbar betroffen. Die noch zu erlassende Rechtsverordnung sei einschließlich ihrer Ermächtigungsgrundlage gerichtlich überprüfbar. Randnummer 176 Die Antragsteller zu 1, 22, 23 und 24 seien nicht antragsbefugt, soweit sie sich darauf beriefen, dass Gemeinden unter 50 000 Einwohnern nicht im Rat der Region vertreten seien. Sie seien dadurch nicht beschwert. Für sie stelle dies vielmehr einen Vorteil dar, weil sie ihren Einfluss im Rat nicht mit den Vertreterinnen und Vertretern weiterer kommunaler Gebietskörperschaften teilen müssten. Randnummer 177 2. Im Übrigen seien die Grundrechtsklagen unbegründet. Die Vorschriften des Ballungsraumgesetzes über kommunale Zusammenschlüsse seien verfassungsgemäß. Randnummer 178

1. a)§ 1 Abs. 1 des BallrG greife nicht in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie ein. Ein Zwang zur Bildung kommunaler Zusammenschlüsse ergebe sich schon aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes nicht. An vielen Stellen der Gesetzesbegründung werde die Freiwilligkeit der Zusammenschlüsse besonders herausgestellt. Auch in den parlamentarischen Gesetzesberatungen sei das Merkmal der Freiwilligkeit betont worden. § 3 Abs. 2 Satz 1 AuflG stelle dies zusätzlich mit dem Hinweis auf die Freiwilligkeit der Zusammenschlüsse im Ballungsraum klar. Dem stehe nicht entgegen, dass § 1 Abs. 1 BallrG eine Sollvorschrift enthalte. Das "Soll" begründe hier keine Rechtspflicht, sondern beschreibe eine Zielvorstellung und Wertentscheidung des Gesetzgebers. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus § 6 BallrG , der unter bestimmten Voraussetzungen die Möglichkeit eines Zwangszusammenschlusses vorsehe. Randnummer 179 Ein unzulässiger Zwang zur Finanzierung fremder kommunaler Einrichtungen bestehe nicht. Die Finanzierung werde von den beteiligten Gebietskörperschaften vielmehr freiwillig und eigenverantwortlich geregelt. Ein Verstoß gegen Art. 137 Abs. 5 HV komme somit nicht in Betracht. Randnummer 180
2. b)§ 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 BallrG sei auch nicht zu unbestimmt. § 1 Abs. 1 BallrG fordere die Städte, Gemeinden und Landkreise des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main auf, zur gemeinsamen Wahrnehmung näher bezeichneter Aufgaben Zusammenschlüsse zu bilden. § 1 Abs. 2 Halbsatz 2 BallrG lasse es zu, dass diese Zusammenschlüsse im Einzelfall von den gesetzlich festgelegten räumlichen Grenzen des Ballungsraums abweichen. § 3 Abs. 1 BallrG gestatte den Städten, Gemeinden und Landkreisen des Ballungsraums, den räumlichen Zuschnitt der Zusammenschlüsse eigenverantwortlich zu regeln. Randnummer 181
3. c)Die Abgrenzung des Ballungsraumes durch § 2 Abs. 1 BallrG sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, da § 1 Abs. 1 BallrG keine Pflicht zu einem Zusammenschluss begründe. Insbesondere sei es nicht sachfremd, den auf die planungsverbandliche Aufgabenwahrnehmung zugeschnittenen Ballungsraum zugrunde zu legen. Randnummer 182 Ebenso wenig sei zu beanstanden, dass drei Landkreise nur mit einem Teil ihres Gebietes im Ballungsraum lägen. Die Landkreise könnten selbst darüber befinden, ob sie einem Zusammenschluss mit einem Teil ihres Gebiets, mit ihrem Gesamtgebiet oder überhaupt nicht beitreten. Randnummer 183
4. d)§ 3 Abs. 2 BallrG räume Dritten keinen Beteiligungsanspruch ein. Allein die kommunalen Gebietskörperschaften des Ballungsraumes befänden über die Zusammenschlüsse und deren Zusammensetzung. Randnummer 184 3. Die kommunalen Grundrechtsklagen gegen § 6 BallrG und § 7 BallrG seien jedenfalls unbegründet. Randnummer 185 4. §§ 4 , 5 BallrG seien ebenfalls mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung vereinbar. Randnummer 186
5. a)Dem Rat der Region stünden keinerlei "exekutivische Entscheidungsbefugnisse" gegenüber Dritten zu. Die von ihm aufgestellten Grundsätze hätten keine Verbindlichkeit. Randnummer 187
6. b)Der Rat sei auch ausreichend demokratisch legitimiert. Eine mittelbare demokratische Legitimation genüge. Verfassungsrechtlich sei nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber überwiegend die kommunalen Gebietskörperschaften des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main in den Rat der Region aufgenommen habe, welche ein erhöhtes politisches Gewicht aufwiesen. Soweit die Entscheidungen des Rates sich auch auf kleinere Gemeinden auswirkten, seien diese im Rahmen einer Anhörung zu beteiligen. Das ergebe sich unmittelbar aus Art. 137 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 HV . Randnummer 188
7. c)Einer Staatsaufsicht bedürfe der Rat der Region nicht. Sein Aufgabenbereich sei eng begrenzt und er verfüge nicht über Eingriffsbefugnisse. Randnummer 189 5. Die Hochzonung der Flächennutzungsplanung auf den Planungsverband durch § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG und die Abgrenzung des Verbandsgebietes in § 1 Abs. 1 PlanvG i.V.m. § 2 Abs. 1 BallrG seien ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Entscheidung des Gesetzgebers unterliege

der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lediglich einer Vertretbarkeitsprüfung. Der Gesetzgeber habe sich im Rahmen seiner Entscheidungsprärogative gehalten. Randnummer 190 a) Der Gesetzgeber habe von der Ermächtigung des § 205 Abs. 6 BauGB Gebrauch gemacht. Das

Art. 137Abs.

1 HV erforderliche dringende öffentliche Interesse liege vor. Dem erhöhten Koordinations- und Abstimmungsbedarf im Verbandsgebiet sowie den daraus resultierenden besonderen Herausforderungen für die organisatorische Ausgestaltung der Raumplanung werde damit Rechnung getragen. Der Gesetzgeber habe namentlich auf die weitreichenden überörtlichen Bezüge reagiert, die einzelgemeindliche Flächennutzungspläne in dem von Verdichtungs-, Stadt- und Umlandproblemen geprägten Gebiet aufwiesen. Ihm gehe es hierbei nicht nur um eine rein technische Verwaltungsvereinfachung oder Zuständigkeitskonzentration, auch nicht um bloße Gesichtspunkte der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, sondern um eine konzeptionell einheitliche Flächennutzungsplanung, von der er sich eine wirksamere Bewältigung der bestehenden raumstrukturellen Probleme verspreche. Dieser Annahme lägen Daten zum Industrialisierungs- und Verdichtungsprozess, zur Bevölkerungsentwicklung, zur Erwerbstätigkeit, zu Sozialhilfeausgaben und zur Bruttowertschöpfung zugrunde. Randnummer 191 Das dieser Entscheidung zugrunde liegende Ziel lasse sich auch nicht mit gleicher Wirksamkeit bei geringerer Beeinträchtigung der gemeindlichen Selbstverwaltung, etwa durch eine detaillierte Regionalplanung, erreichen. Eine detailliertere Regionalplanung für den Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main wäre mit der Konzeption einer gestrafften und entfeinerten Regionalplanung nur schwer zu vereinbaren gewesen. Eine Reduzierung der staatlichen Rahmenvorgaben durch Regionalpläne eröffne Spielräume für eine kooperative kommunale Bauleitplanung. Weil alle Gemeinden Mitglieder im Planungsverband seien, hätten sie mehr Einfluss auf die Planungsinhalte als bei der Regionalplanung. Randnummer 192 Soweit die Einwohnerstärke der Gemeinden bei der Bemessung der jeweiligen Stimmenzahl in der Verbandskammer zugrundegelegt werde, sei das sachgerecht. Randnummer 193 b) Der Gesetzgeber habe bei der Abgrenzung des Ballungsraumes die Stadt Frankfurt am Main als "Kernbereich" betrachtet und sich am Verdichtungsraum und sonstigen raumstrukturellen Verflechtungen orientiert. Die Gebietsabgrenzung verstoße nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Die Oberzentren Wiesbaden und Darmstadt seien zu Recht nicht in den Planungsverband einbezogen worden, da sie ungeachtet ihrer raumstrukturellen Beziehungen zum Raum Frankfurt am Main einen eigenen Verflechtungsbereich aufwiesen, der weiterentwickelt werden solle. Die Stadt Hanau habe zwar ebenfalls einen eigenen Verflechtungsbereich, doch dürfe insoweit nicht übersehen werden, dass der Raum Hanau ein anderes strukturpolitisches Gewicht besitze. Randnummer 194 In den Ballungsraum seien im Rahmen einer Gesamtabwägung die Gemeinden einbezogen worden, die vorrangig mit der Kernstadt Frankfurt verbunden seien, sowie die Gemeinden des Ordnungsraums, deren Berufspendleranteil

Frankfurt mindestens ca. 15 % betrage und deren zentralörtlicher Verflechtungsbereich innerhalb des Ballungsraumes liege. Randnummer 195 6. § 13 HLPG und § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG verletzten die Antragsteller nicht in ihrem Selbstverwaltungsrecht und seien mit Bundesrecht vereinbar. Randnummer 196 a) Das Land besitze

§ 9Abs.

6 ROG die Gesetzgebungskompetenz, einen Regionalen Flächennutzungsplan zu ermöglichen. Die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit einfachem Bundesrecht sei dabei nicht zu prüfen. § 46 StGHG begrenze den Prüfungsmaßstab des Staatsgerichtshofs auf das Recht der Selbstverwaltung und damit auf wenige landesverfassungsrechtliche Normen. Wenn nicht einmal alle Normen der Landesverfassung zum Prüfungsmaßstab gehörten, könne nicht angenommen werden, dass dieser das einfachgesetzliche Recht des Bundes umfasse. Randnummer 197

1. b)Dessen ungeachtet liege kein Verstoß gegen einfach-gesetzliches Bundesrecht vor. Als ,,Rahmenvorschrift mit Experimentiercharakter" gewähre § 9 Abs. 6 ROG dem Landesgesetzgeber einen ausgedehnten organisatorischen Spielraum. Dieser werde eingehalten. Randnummer 198 7. Das landesgesetzliche Überleitungsrecht im Gesetz über die Auflösung des Umlandverbandes sei nicht zu beanstanden. Randnummer 199
2. a)Unbedenklich sei, dass

§ 3Abs. 1 Nr. 1 Aufl

G der Planungsverband über eine Änderung des Flächennutzungsplans des ehemaligen Umlandverbandsgebietes entscheide und dabei Gemeinden mitwirken könnten, die insoweit kein eigenes Gebiet in die Flächennutzungsplanung einbringen würden. Die Änderung und Aufhebung des Flächennutzungsplanes nur denjenigen Städten und Gemeinden in der Verbandskammer zu überlassen, die dem ehemaligen Umlandverband Frankfurt angehörten, sei nicht tunlich gewesen. Die alten Strukturen des Umlandverbandes wären im maßgeblichen Beschlussorgan des neuen Planungsverbandes weiterhin präsent gewesen, was dessen Zusammenwachsen und die Identitätsfindung gerade in der Anfangszeit hätte erheblich erschweren können. Dem Flächennutzungsplan des aufgelösten Umlandverbands Frankfurt komme innerhalb des Ballungsraums eine erhöhte Bedeutung zu. Änderungen dieses Plans könnten eine erhebliche Determinationskraft für den Aufgabenbereich des Planungsverbandes

§ 2Abs. 1 Planv

G entfalten, so dass es gerechtfertigt sei, sie der Beschlussfassungskompetenz der Verbandskammer vorzubehalten. Das bundesgesetzliche Überleitungsrecht in § 204 Abs. 2, 3 BauGB stehe der landesgesetzlichen Überleitungsvorschrift nicht entgegen. Randnummer 200 b) Die Pflichtverbandsbildung gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 AuflG stehe in Einklang mit Art. 137 HV . Randnummer 201 IV. Die Landesanwaltschaft beantragt, Randnummer 202 die Anträge zurückzuweisen. Randnummer 203 Die kommunalen Grundrechtsklagen seien teilweise unzulässig, im Übrigen unbegründet. Randnummer 204 1. Soweit sich die kommunalen Grundrechtsklagen gegen § 6 BallrG richteten, seien sie unzulässig, da die Gemeinden in ihrem Selbstverwaltungsrecht nicht unmittelbar betroffen würden. Randnummer 205 Soweit die im Rat der Region vertretenen Kommunen und Landkreise beanstanden, dass Gemeinden unter 50 000 Einwohner keine eigene Repräsentanz im Rat der Region besäßen, seien die Klagen zulässig. Die Kommunen und Landkreise bewerteten die Verpflichtung, über Aufgaben der nicht vertretenen Gemeinden zu befinden, als

teil. Damit sei eine Verletzung des Selbstverwaltungsrechts hinreichend plausibel gemacht. Randnummer 206

1. §§ 1 , 3 BallrG seien verfassungsgemäß. Aus ihnen ergebe sich nur ein eindringlicher Appell an die Adressaten zu freiwilligen Zusammenschlüssen. Unter diesen Umständen könne dem Gesetzgeber mangelnde Bestimmtheit der Vorschriften nicht vorgeworfen werden. Randnummer 207
2. § 5 Nr. 1 BallrG fehle jegliche Verbindlichkeit. Der Rat der Region habe eine moderierende Stellung. Die Schwelle eines Eingriffs in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden werde damit nicht erreicht. Randnummer 208
3. Der Entzug der Flächennutzungsplanung stelle zwar einen massiven Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht dar. Der Gesetzgeber habe aber eine nicht zu beanstandende Abwägungsentscheidung getroffen. Randnummer 209
4. Die bundesgesetzlichen Kompetenzvorschriften gehörten nicht zum Prüfungsmaßstab des Staatsgerichtshofs bei der kommunalen Grundrechtsklage. Allerdings seien vom Staatsgerichtshof offensichtliche oder schwerwiegende Kompetenzverstöße des Landesgesetzgebers zu beachten. Solche Kompetenzverstöße ließen sich hier jedoch nicht feststellen. Randnummer 210 V. Der Staatsgerichtshof hat zu den tatsächlichen Auswirkungen des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main Stellungnahmen eingeholt. Auf den Inhalt der Äußerungen der Oberbürgermeisterin . der Stadt Frankfurt am Main für den Rat der Region vom
5. Mai 2003, des Planungsverbandes Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main vom
6. Mai 2003, des Regierungspräsidiums Darmstadt für die Regionalversammlung Südhessen vom
7. August 2003, des Hessischen Landkreistages vom
8. Mai 2003, des Hessischen Städtetages vom
9. Mai 2003 und des Hessischen Städte- und Gemeindebundes vom
10. Juni 2003 wird Bezug genommen. Randnummer 211 B. I. Die kommunalen Grundrechtsklagen der Antragsteller sind nur zum Teil zulässig. Randnummer 212

§§ 46, 19 Abs. 2 Nr. 10 St

GHG können Gemeinden und Gemeindeverbände eine Grundrechtsklage mit der Behauptung erheben, dass Landesrecht die Vorschriften der Hessischen Verfassung über das Recht der Selbstverwaltung verletzt ( Art. 137 der Verfassung des Landes Hessen ). Randnummer 213 Die Einführung der kommunalen Grundrechtsklage durch das Gesetz vom

1. November 1994 (GVBl. I S. 684) ist mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar. § 46 und § 19 Abs. 2 Nr. 10 StGHG beruhen auf der Ermächtigung aus Art. 131 Abs. 1 HV . Danach entscheidet der Staatsgerichtshof über die Verfassungsmäßigkeit der Gesetze, die Verletzung der Grundrechte, bei Anfechtung des Ergebnisses einer Volksabstimmung sowie in den in der Verfassung und den Gesetzen vorgesehenen Fällen. Art. 131 Abs. 1 HV überlässt es dem einfachen Landesgesetz zu bestimmen, in welchen nicht in der Verfassung selbst genannten weiteren Fällen der Staatsgerichtshof zur Entscheidung berufen sein soll (vgl. schon Urteil des Staatsgerichtshofs - StGH - vom 03.07.1968 - P.St. 486 -, StAnz. 1968, S. 1180 [1182]). Der Gesetzgeber darf jedenfalls solche neuen Zuständigkeiten für den Staatsgerichtshof begründen, die der Verteidigung von Rechtsgarantien der Hessischen Verfassung dienen. Randnummer 214 Art. 137 HV garantiert den Gemeinden und Gemeindeverbänden die kommunale Selbstverwaltung. Die kommunale Grundrechtsklage dient der Durchsetzung dieses Verfassungsrechtes. Der Landesgesetzgeber durfte deshalb von der Ermächtigung des Art. 131 Abs. 1 HV Gebrauch machen und die kommunale Grundrechtsklage mit § 46 StGHG einführen (zustimmend Günther, Verfassungsgerichtsbarkeit in Hessen, 2004, § 19 Rdnr. 43, § 46 Rdnr. 2 und 28; v. Zezschwitz, in: Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Art. 137 Anm. X 1., S. 116 f., Anm. X
2. c), S. 125, Stand: 1999; ohne nähere Begründung wird die kommunale Grundrechtsklage vorausgesetzt von Hecker, Staats- und Verfassungsrecht, 2002, Rdnr. 467; Hinkel, Die Verfassung des Landes Hessen, 1998, Art. 131 - 133, Anm. 5; Schmidt, Verfassungsrecht, in: Meyer/Stolleis [Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht für Hessen,
3. Aufl. 2000, S. 35 [65]; Schmidt-De Caluwe, Die kommunale Grundrechtsklage in Hessen, 1996, S. 16 ff.). Die Bezeichnung ,,Grundrechtsklage" meint dabei keine Klage von Gemeinden und Gemeindeverbänden zur Verteidigung von in der Verfassung gewährten Grundrechten, sondern bezeichnet ein Verfahren eigener Art, das lediglich in wesentlichen Verfahrensfragen auf die Grundrechtsklage zurückgreift. Randnummer 215 Art. 131 Abs. 1 HV überlässt dem Gesetzgeber die Bestimmung darüber, in welchen weiteren Fällen der Staatsgerichtshof zu entscheiden hat. Das Antragsrecht der Gemeinden und Gemeindeverbände für die kommunale Grundrechtsklage konnte daher in § 19 Abs. 2 Nr. 10 StGHG aufgenommen werden. Randnummer 216 Art. 131 Abs. 2 HV , der die Antragsberechtigten im Einzelnen auflistet, steht dem nicht entgegen. Antragsberechtigt sind danach: eine Gruppe von Stimmberechtigten, die mindestens ein Hundertstel aller Stimmberechtigten des Volkes umfasst, der Landtag, ein Zehntel der gesetzlichen Zahl seiner Mitglieder, die Landesregierung sowie der Ministerpräsident. Die Gemeinden und Gemeindeverbände werden nicht ausdrücklich erwähnt. Randnummer 217 Der Kreis der Antragsberechtigten sollte damit jedoch nicht abschließend bestimmt werden, obwohl sich die Aufzählung auf die Verfahrensarten des Art. 131 Abs. 1 HV bezieht. Das zeigt Absatz 3, aus dem sich ergibt, in welchen Fällen und unter welchen Voraussetzungen jedermann das Recht hat, den Staatsgerichtshof anzurufen. Insoweit liegt nur eine Ergänzung zu Art. 131 Abs. 2 HV vor, weil dort die Antragsberechtigung für jedermann nicht aufgenommen ist. In weiteren von der Hessischen Verfassung genannten Fällen - etwa Art. 17 , 127 Abs. 4 , 147 Abs. 2 HV - sollen Anträge andere als die in Art. 131 Abs. 2 HV Genannten stellen können. Randnummer 218 Die Ermächtigung des Gesetzgebers in Art. 131 Abs. 1 letzte Alt. HV erstreckt sich somit auch auf den Kreis derer, die antragsberechtigt sein sollen. Das gilt zumindest insoweit, als im Rahmen der verfassungsrechtlichen Ermächtigung eine Verfahrensart neu geschaffen wird, die in der Verfassung bisher nicht ausdrücklich vorgesehen war. Das ist mit der Einführung der Grundrechtsklage für Gemeinden aber geschehen. Der Landesgesetzgeber konnte deshalb auch durch einfaches Gesetz Gemeinden und Gemeindeverbände als weitere Antragsberechtigte für diesen neu geschaffenen Zugang zum Staatsgerichtshof zulassen (vgl. StGH, Urteil vom 26.07.1978 - P.St. 789 -, StAnz. 1978, S. 1683 [1687]; Barwinski, in: Zinn/Stein, a.a.O., Art. 131 bis 133 Anm. B III
4. a), S. 20). Randnummer 219 II. Die kommunalen Grundrechtsklagen der Antragsteller sind aber aus anderen Gründen teilweise unzulässig. Randnummer 220
5. Die kommunale Grundrechtsklage ist grundsätzlich unter den gleichen Voraussetzungen zulässig wie die allgemeine Grundrechtsklage. Das ergibt sich schon aus dem systematischen Zusammenhang. Beide Klagearten finden sich unter Ziffer 5 des zweiten Abschnitts des zweiten Teils des Gesetzes über den Staatsgerichtshof. Soweit die Bestimmungen für eine kommunale Grundrechtsklage nicht gelten sollen, hat der Gesetzgeber das ausdrücklich geregelt. So wird etwa

§ 43Abs. 1 Satz 3 St

GHG die kommunale Grundrechtsklage nicht unzulässig, wenn in derselben Sache Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht erhoben ist oder wird. Das unterscheidet sie von der jedermann zustehenden allgemeinen Grundrechtsklage

Art. 131Abs. 1 und 3 HV , § 43 Abs. 1 Satz 1 St

GHG . Randnummer 221 Gemeinden und Gemeindeverbände können

§.46 StGHG eine Grundrechtsklage mit der Behauptung erheben, Landesrecht verletze die Vorschriften der Verfassung des Landes Hessen über ihr Recht der Selbstverwaltung gemäß Art. 137 HV . Entsprechend § 43 Abs. 2 StGHG müssen Antragsteller dazu diejenigen Tatsachen angeben, aus denen sich plausibel die Möglichkeit einer Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts ergeben soll. Sie müssen geltend machen, selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen zu sein. Insoweit gilt für sie nichts anderes als für jeden Grundrechtskläger (vgl. StGH, Beschluss vom 08.10.1997 - P.St. 1276 -, StAnz. 1997, S. 3336 [3337). Die angegriffene Norm muss unmittelbar in ihr Selbstverwaltungsrecht eingreifen, ohne dass ein weiterer angreifbarer Umsetzungsakt notwendig wird. Den Gemeinden ist es verwehrt, verfassungsgerichtlich gegen ein Gesetz vorzugehen, das noch der Konkretisierung etwa durch eine Rechtsverordnung bedarf, um vollziehbar zu sein. In einem solchen Fall muss der Erlass der Rechtsverordnung abgewartet werden (vgl. BVerfGE 76, 107 [112 f.]; VerfGH NRW, DVBl. 2003, S. 394 [395]; Günther, a.a.O., § 46 Rdnr. 14 a.E.; Schmidt-De Caluwe, a.a.O., S. 34; Hecker, a.a.O., Rdnr. 470). Randnummer 222 2. Zum Teil fehlt es den Antragstellern an der unmittelbaren Betroffenheit, zum Teil haben sie die Verletzung des Selbstverwaltungsrechts nicht plausibel dargelegt. Randnummer 223 a) Soweit sich die kommunalen Grundrechtsklagen gegen § 6 Abs. 1, § 7 BallrG und § 3 Abs. 2 Satz 2 AuflG richten, sind die Antragsteller nicht unmittelbar betroffen. Zur Umsetzung dieser Vorschriften bedarf es einer Rechtsverordnung. Auch eine solche Rechtsverordnung wäre nicht sogleich mit der kommunalen Grundrechtsklage angreifbar. Randnummer 224 aa) Die Antragsteller sind durch § 6 BallrG über die Bildung eines Pflichtverbandes zur Erfüllung näher benannter Aufgaben im Gebiet des Ballungsraums nicht unmittelbar betroffen, da der Zusammenschluss zu einem Pflichtverband

§ 6Abs. 1 Satz 4 Ballr

G erst durch eine Rechtsverordnung der Landesregierung erfolgt. Erst diese Rechtsverordnung könnte unmittelbar in das Selbstverwaltungsrecht der Antragsteller eingreifen. § 6 BallrG entfaltet diese Wirkung nicht. Randnummer 225 Eine andere Beurteilung ergibt sich auch nicht deshalb, weil, wie die Antragsteller meinen, zwischen § 6 und § 1 BallrG ein einheitlicher Regelungszusammenhang bestehe und es keine unterschiedlichen Betroffenheitsgrade durch diese Vorschriften gebe. Zwar besteht zwischen diesen Vorschriften ein Regelungszusammenhang. § 6 Abs. 1 Satz 1 BallrG verweist auf § 1 BallrG . Dieser Zusammenhang lässt jedoch keine Rückschlüsse darauf zu, ob die Antragsteller hierdurch unmittelbar betroffen sind. Dem steht der unterschiedliche Regelungsinhalt der beiden Vorschriften entgegen. § 1 BallrG richtet sich an die Städte, Gemeinden und Landkreise des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main. Danach sollen sie Zusammenschlüsse zur gemeinsamen Wahrnehmung verschiedener Aufgaben bilden. Demgegenüber wendet sich § 6 Abs. 1 BallrG an die Landesregierung und überlässt es ihr zu entscheiden, ob und zu welchem Gegenstand sie die Städte, Gemeinden und Landkreise zu einem Pflichtverband zusammenschließen will. § 6 BallrG bestimmt dabei nicht etwa, dass immer dann, wenn Zusammenschlüsse

§ 1Ballr

G nicht zustande kommen, die Landesregierung solche Zusammenschlüsse bilden muss. Vielmehr bleibt Raum für einen gesonderten Umsetzungsschritt durch Erlass einer Rechtsverordnung. Randnummer 226 Verfassungsrechtlich unerheblich ist in diesem Zusammenhang der Umstand, dass die Frage einer Bildung von Pflichtverbänden auch Gegenstand der öffentlichen Diskussion in den Medien ist und sich daraus ein "Druck" auf die Entscheidungsträger ergeben könnte. Gleiches gilt für die "Fernwirkung", die sich bei allen Entscheidungen der Städte, Gemeinden und Landkreise im Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main über eine Zusammenarbeit aus der Erwägung ergibt, dass jederzeit auch die gesetzlich vorgesehene Möglichkeit der Bildung eines Pflichtverbandes im Raume stehen könnte. Das mag ihre Überlegungen und Entscheidungen mitbestimmen, bleibt aber verfassungsrechtlich ohne Belang. Auch sonst werden Entscheidungsträger bei der Wahrnehmung von Aufgaben, die sich nicht

dem Ballungsraumgesetz richten, berücksichtigen, dass ein Pflichtverband

§ 13Abs.

1 KGG gebildet werden kann, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen. Randnummer 227 Die Antragsteller sind auch nicht durch § 7 BallrG unmittelbar in ihrem Selbstverwaltungsrecht betroffen. Nur für den Fall, dass durch eine Rechtsverordnung ein Pflichtverband

§ 6Ballr

G gebildet wird, sieht § 7 BallrG einen unentgeltlichen Rechtsübergang von Einrichtungen der Verbandsmitglieder in das Eigentum des Pflichtverbandes vor. Vorher tritt kein Eigentumsverlust ein. Randnummer 228 § 3 Abs. 2 Satz 2 AuflG betrifft die Antragsteller ebenfalls nicht unmittelbar in ihrem Selbstverwaltungsrecht.

§ 3Abs. 2 Satz 1 Aufl

G stellen die Städte, Gemeinden und Landkreise im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main bis zum 31. Dezember 2002 sicher, dass bestimmte, ehemals dem Umlandverband obliegende Aufgaben, durch freiwillige Zusammenschlüsse

§ 1Abs. 1 Nr. 4, 6 bis 8 Ballr

G wahrgenommen werden. Kommen entsprechende Zusammenschlüsse nicht bis zu diesem Zeitpunkt zustande, kann die Landesregierung

§ 3Abs. 2 Satz 2 Aufl

G durch Rechtsverordnung Pflichtverbände gründen und diesen die Aufgaben übertragen. § 3 Abs. 2 Satz 3 AuflG sieht für den Fall, dass die Landesregierung von dem Erlass einer Rechtsverordnung absieht, vor, dass der Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main die Aufgaben abwickelt und eine Vereinbarung über die Auseinandersetzung getroffen wird. Mithin sind die Antragsteller durch § 3 Abs. 2 Satz 2 AuflG nicht unmittelbar betroffen. Randnummer 229 bb) Gegen eine aufgrund von § 6 Abs. 1 Satz 4 BallrG , § 3 Abs. 2 Satz 2 AuflG erlassene Rechtsverordnung wäre dennoch eine sogleich erhobene kommunale Grundrechtsklage unzulässig. Wegen ihrer Subsidiarität müsste die Rechtsverordnung zunächst im Normenkontrollverfahren vor dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof angegriffen werden (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 15 Abs. 1 des Hessischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung; vgl. näher StGH, Beschluss vom 09.08.2000 - P.St. 1551 -, StAnz. 2000, S. 2920 [2921]; Günther, a.a.O., § 46 Rdnr. 19 bis 21). Randnummer 230 Das Erfordernis einer vorherigen Anrufung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs führt nicht dazu, dass die Jahresfrist des § 45 Abs. 2 StGHG für eine kommunale Grundrechtsklage gegen die Rechtsverordnung versäumt würde. Die Jahresfrist für eine Grundrechtsklage gegen eine Rechtsverordnung beginnt mit Abschluss des verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahrens, soweit dieses Verfahren selbst innerhalb eines Jahres seit Inkrafttreten der angegriffenen Rechtsverordnung eingeleitet worden ist (StGH, Beschluss vom 01.02.1995 - P.St. 1192 -, StAnz. 1995, S. 1060 [1062], unter Hinweis auf BVerfGE 76, 107 [115 f.]; StGH, Beschluss vom 09.08.2000 - P.St. 1551 -, StAnz. 2000, S. 2920 [2921]; Günther, a.a.O., § 46 Rdnr. 25). Randnummer 231 Auch die Frist für eine kommunale Grundrechtsklage gegen § 7 BallrG , der erst aufgrund der Rechtsverordnung Rechtswirkungen entfaltet, endet nicht früher als ein Jahr

dem Inkrafttreten der Rechtsverordnung. Erst mit deren Inkrafttreten werden nämlich die Gesetzesbestimmungen konkretisiert und führen zu einer unmittelbaren Betroffenheit (BVerfGE 34, 165 [179]; vgl. auch Pestalozza, Verfassungsprozessrecht,

1. Aufl. 1991, § 12 Rdnr. 53; Lechner/Zuck, BVerfGG,
2. Aufl. 1996, § 93 Rdnr. 70). . Gleichwohl wäre auch dann eine gegen das Gesetz erhobene Grundrechtsklage unzulässig. Wegen der Subsidiarität der Grundrechtsklage müsste zunächst die Rechtsverordnung in einem verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren angegriffen werden. Bliebe dieses Verfahren aus Sicht der Antragsteller erfolglos, könnte innerhalb eines Jahres

dessen Abschluss gegen die Rechtsverordnung und das durch sie konkretisierte Gesetz Grundrechtsklage erhoben werden. Randnummer 232 b) Schließlich sind die kommunalen Grundrechtsklagen der Antragsteller zu 1, 22, 23 und 24 auch unzulässig, soweit sie sich darauf berufen, dass

§ 4Abs. 2 Satz 1 Ballr

G nur kreisfreie Städte, Gemeinden mit mehr als 50 000 Einwohnern und Landkreise Mitglieder in den Rat der Region entsenden. Die Antragsteller haben nicht plausibel dargelegt, dass sie in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt sein können, weil sie auch über fremde Selbstverwaltungsangelegenheiten von Kommunen, die im Rat der Region nicht vertreten sind, zu befinden haben. Randnummer 233 Die Mitglieder des Rates der Region werden nicht zur Wahrnehmung des Selbstverwaltungsrechts der entsendenden Körperschaften gewählt. Die Auswahl der Mitglieder und die Begrenzung ihrer Anzahl durch § 4 Abs. 2 BallrG soll der bestmöglichen Aufgabenwahrnehmung dienen. Der Gesetzgeber wollte die maßgebenden kommunalen Entscheidungsträger einbeziehen (LT-Drucks. 15/1491, S. 23). Er ging davon aus, dass so die Mitglieder im Rat der Region einen optimalen Informationsstand als Grundlage für die dem Rat obliegenden Aufgaben haben (LT-Drucks. 15/1491, S. 30). Der Rat der Region ist allein der Wahrnehmung der in § 5 BallrG vorgesehen Aufgaben mit dem Ziel der Wahrung der Gesamtbelange des Ballungsraums Frankfurt/ Rhein-Main verpflichtet. Dessen Mitglieder nehmen keine Selbstverwaltungsaufgaben der Körperschaften wahr, der sie angehören. Sie sollen als unabhängige Personen mit kommunalpolitischem Sachverstand und unterschiedlichem kommunalpolitischen Erfahrungshintergrund tätig sein. Randnummer 234 C. Danach sind die kommunalen Grundrechtsklagen überwiegend zulässig, haben in der Sache aber keinen Erfolg. Die zulässigerweise angegriffenen Vorschriften des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main sind mit Art. 137 HV vereinbar. Randnummer 235 I. Die §§ 1 bis 5 BallrG verletzen die Antragsteller nicht in ihrem Selbstverwaltungsrecht. Randnummer 236 1.

Art. 137Abs.

1 HV sind die Gemeinden in ihrem Gebiet unter eigener Verantwortung die ausschließlichen Träger der gesamten öffentlichen Verwaltung. Sie können jede öffentliche Aufgabe übernehmen, soweit sie nicht durch ausdrückliche gesetzliche Vorschrift anderen Stellen im dringenden öffentlichen Interesse ausschließlich zugewiesen ist. Das so umschriebene Recht der Selbstverwaltung wird den Gemeinden in Art. 137 Abs. 3 Satz 1 HV im Sinne einer institutionellen Garantie ausdrücklich gewährleistet. Die Selbstverwaltungsgarantie sichert den Gemeinden die Allzuständigkeit für die Wahrnehmung aller öffentlichen Angelegenheiten in ihrem Gemeindegebiet sowie die Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte in diesem Bereich. Randnummer 237 Gemeindeverbände haben

Art. 137Abs.

2 HV im Rahmen ihrer gesetzlichen Zuständigkeiten die gleiche Stellung. In diesem Rahmen gewährleistet ihnen der Staat

Art. 137Abs.

3 Satz 1 HV das Recht der Selbstverwaltung. Randnummer 238 Auch die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie gilt indessen nicht unbeschränkt. Sie unterliegt

Art. 137Abs.

1 Satz 2 HV vielmehr einem Gesetzesvorbehalt (vgl. Staatsgerichtshof, Beschluss vom 11.04.1973 - P.St. 697 -, ESVGH 23, 147 [152]; Beschluss vom 11.02.1987 - P.St. 1036 -, StAnz. 1987, S. 562 [580] - Förderstufe -). Danach erfüllen die Gemeinden jegliche öffentliche Aufgabe, soweit sie nicht durch ausdrückliche gesetzliche Vorschrift anderen Stellen im dringenden öffentlichen Interesse ausschließlich zugewiesen ist. Mithin darf eine Aufgabeneinschränkung nur im dringenden öffentlichen Interesse erfolgen. Randnummer 239 Auch die Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung durch den Staat

Art. 137Abs. 3 HV gilt nicht unbeschränkt (vgl. Staatsgerichtshof, Urteil vom 30.04.1986 - P.St. 1023 -, St

Anz. 1986, S. 1089 [1099] - Hess. Personalvertretungsgesetz -; Urteil vom 11.02.1987 - P.St. 1036 -, StAnz. 1987, S. 562 [579 f., 581]). Art. 137 Abs. 3 HV enthält einen Gesetzesvorbehalt.

dieser Norm übt der Staat die Aufsicht darüber aus, dass die Verwaltung "im Einklang mit den Gesetzen" geführt wird. Daraus folgt, dass die Selbstverwaltung durch staatliches Gesetz reguliert werden kann (Meyer, Kommunalrecht, in: Meyer/ Stolleis [Hrsg.], a.a.O., S. 169 [184]; ihm folgend Hecker, a.a.O., Rdnr. 397, 405). Randnummer 240 Gesetzliche Eingriffe in das durch Art. 137 Abs. 1 und 3 HV geschützte Recht der Selbstverwaltung unterliegen verfassungsrechtlichen Grenzen. Diese sind aber nicht schon mit den beanstandeten Regelungen des Ballungsraumgesetzes überschritten. Der Gesetzgeber hat zu berücksichtigen, dass Art. 137 Abs. 1 HV hinsichtlich der öffentlichen örtlichen Angelegenheiten ein verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip zugunsten der Gemeinden enthält. Von diesem darf er nur im dringenden öffentlichen Interesse abweichen. Gesetzliche Vorgaben

Art. 137Abs.

3 HV sind auf das zu beschränken, was der Gesetzgeber zur Wahrung der jeweiligen Gemeinwohlbelange für geboten halten darf. Ihm steht dabei ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Die gesetzgeberische Entscheidung muss eine vertretbare Ausfüllung des Rahmens darstellen, den Art. 137 HV in den Absätzen 1 und 3 vorgibt. Das ist hier der Fall. Randnummer 241 2. Die §§ 1 bis 5 BallrG berühren nur zum Teil die eigenverantwortliche Wahrnehmung von öffentlichen örtlichen Angelegenheiten. Randnummer 242 a) § 1 Abs. 1 BallrG greift nicht in das Selbstverwaltungsrecht

Art. 137HV ein.

Die Vorschrift schafft keine rechtlichen Verpflichtungen der Gemeinden, sondern enthält nur eine Zielvorgabe mit Appellcharakter.

§ 1Abs. 1 Ballr

G sollen Städte, Gemeinden und Landkreise des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main zur Förderung und Sicherung einer geordneten Entwicklung und der kommunalen Zusammenarbeit zur Wahrnehmung bestimmter Aufgaben Zusammenschlüsse bilden. Die Verwendung des rechtlichen Begriffs "sollen" begründet aber nicht schon ohne weiteres eine Rechtspflicht. Vielmehr kommt es für die Bedeutung der Vorschrift entscheidend auf den sachlichen Zusammenhang an, in dem sie zu weiteren Vorschriften des Gesetzes steht. Randnummer 243 Das Wort "sollen" drückt in Rechtsvorschriften zwar eine Rechtspflicht aus, die für den Regelfall gelten soll. Lediglich in atypischen Fällen besteht sie nicht (vgl. etwa BVerwGE 90, 88 [93]; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2002, § 7 Rdnr. 11). Aus dem Zusammenhang kann sich aber auch ergeben, dass keine Rechtspflicht, sondern lediglich eine Obliegenheit oder eine Last gewollt ist. Dann wird kein bestimmtes Verhalten aufgegeben. Randnummer 244 Aus der Zusammenschau der Regelungen des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main und seiner Entstehungsgeschichte folgt, dass § 1 Abs. 1 BallrG nur eine Zielvorgabe mit Appellcharakter enthält. Randnummer 245

§ 1Abs. 2 Ballr

G können Zusammenschlüsse auf einzelne Aufgabenbereiche beschränkt werden. Sie können im Einzelfall von den räumlichen Grenzen des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main (

§ 2Abs.

1) abweichen. Die Gemeinden und Gemeindeverbände sollen danach selbst die Initiative zu Zusammenschlüssen ergreifen. Das Gesetz überlässt ihnen, zu welchen Aufgaben und in welchem Gebiet sie sich zusammenschließen wollen. Randnummer 246 § 3 BallrG weist den Gemeinden und Gemeindeverbänden die Eigenverantwortung bei der organisatorischen Ausgestaltung zu und eröffnet einen weiten Raum, wie Zusammenschlüsse organisiert werden können. Das spricht ebenfalls dafür, dass eine Rechtspflicht in § 1 BallrG nicht gemeint sein kann. Randnummer 247 Auch eine systematische Zusammenschau von § 1 BallrG mit § 6 BallrG belegt, dass die in § 1 BallrG beschriebene Aufforderung zu Zusammenschlüssen - noch - keinen Verpflichtungscharakter hat. Randnummer 248 § 6 Abs. 1 Satz 1 BallrG sieht zwar unter bestimmten Voraussetzungen einen kommunalen Pflichtverband vor. Die Landesregierung kann als ersten Schritt hierzu die Erfüllung von Aufgaben durch einen Zusammenschluss unter den genannten Voraussetzungen für dringlich erklären, wenn dies aus Gründen des öffentlichen Wohls dringend geboten ist und die Erfüllung der Aufgaben ohne den Zusammenschluss nicht wirksam oder zweckmäßig erfolgen kann. Randnummer 249 Hier wird konkretisiert, was der Gesetzgeber von Kommunen und Landkreisen fordert. Erst in einem weiteren Schritt aber kann dann

§ 6Abs. 1 Satz 4 Ballr

G aufgrund einer Rechtsverordnung der Zusammenschluss zu einem Pflichtverband erfolgen. Randnummer 250 Besondere Bedeutung kommt schließlich dem Umstand zu, dass der Gesetzgeber selbst die in § 1 Abs. 1 BallrG vorgesehenen Verbindungen in § 3 Abs. 2 Satz 1 AuflG als "freiwillige Zusammenschlüsse" bezeichnet. Der Freiwilligkeit steht nicht entgegen, dass

dem Gesetzeswortlaut die Städte, Gemeinden und Landkreise im Ballungsraum bis zum

1. Dezember 2002 "sicher stellen" sollten, dass im Gesetz genannte Aufgaben durch freiwillige Zusammenschlüsse wahrgenommen werden. Ein mit der Formulierung "stellen sicher" verbundener etwaiger Zwang betrifft allein die Übergangsvorschrift des § 3 Abs. 2 Satz 1 AuflG, nicht aber § 1 BallrG . Randnummer 251 Die Freiwilligkeit der Aufgabenwahrnehmung lag verschiedenen Redebeiträgen in den parlamentarischen Gesetzesberatungen zugrunde (vgl. die Beiträge des Abgeordneten Haselbach, LT-Sten.Ber. 15/
2. Sitzung, S. 3099, 15/
3. Sitzung, S. 4027, und des Abgeordneten Denzin, LT-Sten.Ber. 15/
4. Sitzung, S. 3923). Die Gesetzesbegründung ging ebenfalls davon aus, § 1 BallrG enthalte bereits keine zwingende Verpflichtung, Zusammenschlüsse zu bilden. Dies wird besonders deutlich an dem einleitenden Satz der Einzelbegründung zu § 1 BallrG . Dort heißt es: " Abs. 1 sieht für den Ballungsraum Frankfurt am Main die Bildung freiwilliger Zusammenschlüsse der Städte, Gemeinden und Landkreise vor" (LT-Drucks. 15/1491, S. 25). Eine andere Beurteilung ist nicht geboten, weil

der weiteren Begründung "...zur Förderung und Sicherstellung einer geordneten Entwicklung ... die genannten Aufgabenbereiche in Zukunft von den Gebietskörperschaften gemeinsam wahrzunehmen sind..." . Eine Verpflichtung, Zusammenschlüsse zu bilden, kann daraus nicht abgeleitet werden, wie sich aus dem weiteren Text ergibt. Dort ist von "freiwilligen Zusammenschlüssen

§ 1Abs.

1" die Rede (LT-Drucks. 15/1491, S. 29). Zudem wird auf die "beabsichtigte Förderung der freiwilligen interkommunalen Zusammenarbeit" verwesen (LT-Drucks. 15/1491, S. 23). Überdies heißt es, dass der Gesetzgeber das "Prinzip der freiwilligen Lösungen" in den Vordergrund stelle. Er belasse den Städten, Gemeinden und Landkreisen die "Möglichkeit der freiwilligen interkommunalen Selbstorganisation" , weil er davon ausgehe, dass sich "auf freiwilliger Basis" die erforderlichen vernetzten Strukturen ergeben (LT-Drucks. 15/1491, S. 17). Erst wenn "freiwillige Lösungen" versagten bzw. die "erstrebenswerten freiwilligen Kooperationen" ausblieben, kämen verpflichtende Maßnahmen in Betracht. In diesem Fall könne die Landesregierung unter strengen Voraussetzungen Pflichtverbände gründen (LT-Drucks. 15/1491, S. 17, 23). Randnummer 252 Gegen die Annahme einer Verpflichtung, Zusammenschlüsse zu bilden, spricht schließlich auch, dass der Gesetzgeber bewusst keinerlei Vorgaben für die Organisationsform und den Organisationsumfang der als erstrebenswert angesehenen Zusammenschlüsse der Städte, Gemeinden und Landkreise im Ballungsraum macht. Diese regeln

§ 3Abs. 1 Ballr

G die Organisationsform in eigener Verantwortung. Welche Körperschaften sich zusammenschließen, bleibt ihnen überlassen. Die zur Verfügung stehenden öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Formen können entweder rechtlich selbstständig oder rechtlich unselbstständig ausgestaltet sein (LT-Drucks. 15/1491, S. 26). Den Gebietskörperschaften sollte mit freiwilligen. Zusammenschlüssen die "flexible Wahrnehmung" (LT-Drucks. 15/1491, S. 25) verschiedener Aufgabenbereiche ermöglicht werden. Auch deshalb sieht § 1 Abs. 2 Halbsatz 1 BallrG vor, dass Zusammenschlüsse auf einzelne Bereiche der in Abs. 1 aufgezählten Aufgaben beschränkt werden können und

§ 1Abs. 2 Halbsatz 2 Ballr

G im Einzelfall von den räumlichen Grenzen des Ballungsraums abgewichen werden kann. Randnummer 253 b) § 1 Abs. 2, § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 1, 2 BallrG greifen ebenfalls nicht in das Selbstverwaltungsrecht ein. Randnummer 254 § 2 BallrG grenzt den Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main ab. § 1 Abs. 2 Halbsatz 2 BallrG ermöglicht es, im Einzelfall von diesen räumlichen Grenzen abzuweichen. § 1 Abs. 2 Halbsatz 1 BallrG sieht vor, dass Zusammenschlüsse auf einzelne Aufgabenbereiche beschränkt werden können.

§ 3Abs. 1 Ballr

G regeln die Städte, Gemeinden und Landkreise die Organisationsform von Zusammenschlüssen, den räumlichen und sächlichen Zuschnitt, die finanzielle Ausstattung und den Ausgleich von Vor- und

teilen in eigener Verantwortung. Diese Vorschriften knüpfen zwar an die Wahrnehmung verschiedener Aufgaben durch Zusammenschlüsse von Städten, Gemeinden und Landkreisen

§ 1Abs. 1 Ballr

G an. Aus ihnen folgt aber keine Verpflichtung, Zusammenschlüsse zu bilden. Sie greifen deshalb schon nicht in das Selbstverwaltungsrecht ein. Randnummer 255 Das gilt auch für § 3 Abs. 2 BallrG . Danach können sich an Zusammenschlüssen das Land Hessen, andere Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie natürliche und juristische Personen des Privatrechts unter näher beschriebenen Voraussetzungen beteiligen. Daraus folgt kein Beteiligungsanspruch Dritter, wie ihn die Antragsteller im Lichte des Art. 137 HV als bedenklich angesehen haben. Aus § 3 Abs.1 BallrG folgt die umfassende Eigenverantwortung von Städten, Gemeinden und Landkreisen des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main für ihre Zusammenschlüsse. Diese Eigenverantwortung wird nicht durch § 3 Abs. 2 BallrG eingeschränkt. Ein anderes Verständnis des § 3 Abs. 2 BallrG widerspräche § 1 BallrG , der allein den Städten, Gemeinden und Landkreisen auferlegt, Zusammenschlüsse

ihren Vorstellungen zu bilden. Billigte das Gesetz Dritten einen Beitrittsanspruch zu, würde insoweit ihre Organisationshoheit, die ihnen das Gesetz einräumt, eingeschränkt. Dafür bieten weder der Gesetzeswortlaut noch sein Regelungszweck noch die Gesetzesbegründung einen Anhalt. Vielmehr soll § 3 Abs. 2 BallrG den Gemeinden und Landkreisen die Möglichkeit eröffnen, die von ihnen gebildeten Zusammenschlüsse um einen oder mehrere der in § 3 Abs. 2 BallrG Genannten im Interesse effektiver Aufgabenerfüllung zu erweitern. Auf eine von den Antragstellern gerügte mangelnde Bestimmtheit der Normen kommt es nicht an, da die Normen keinen Eingriffscharakter haben. Randnummer 256

1. c)Die Vorschriften über den Rat der Region in §§ 4 , 5 BallrG sind mit dem Selbstverwaltungsrecht vereinbar. § 5 BallrG wirkt lediglich auf den gemeindlichen Abwägungsprozess ein, soweit der Rat der Region Grundsätze aufstellt. Randnummer 257
2. aa)§ 5 BallrG greift nicht unzulässig in das Selbstverwaltungsrecht ein. Die Vorschrift enthält eine Zusammenstellung der dem Rat der Region obliegenden Aufgaben. Sie verleiht dem Rat gegenüber Städten, Gemeinden und Kreisen im Gebiet des Ballungsraums keine Eingriffsbefugnisse. Randnummer 258 Keine der dem Rat der Region

§ 5Nr. 1 bis 5 Ballr

G übertragenen Aufgaben ermächtigt zu hoheitlichen Eingriffen in Rechte Dritter. Eine solche Befugnis hat der Gesetzgeber auch nicht gewollt. In der Gesetzesbegründung wird wiederholt darauf hingewiesen, dass dem Rat der Region " keine exekutiven Entscheidungsbefugnisse" zustünden (LT-Drucks. 15/1491, S. 18, 23). Er erhalte nur eine Leitlinienkompetenz und Moderatorenfunktion und solle die Kommunen in ihrem eigenverantwortlichen Handeln unterstützen (LT-Drucks. 15/1491, S. 23). Randnummer 259 Die vom Rat der Region allerdings

§ 5Abs. 1 Nr. 1 Ballr

G zur Durchführung gemeinsam wahrzunehmender Aufgaben aufzustellenden Grundsätze sind von den Städten, Gemeinden und Landkreisen im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main bei Abwägungs- und Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen. Damit werden die Städte, Gemeinden und Landkreise in ihrem Selbstverwaltungsrecht, ihrer Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte, zwar betroffen. Eine solche Einwirkung verletzt das Selbstverwaltungsrecht aber nicht. Der Rat der Region hat lediglich Grundsätze aufzustellen und keine ins Einzelne gehenden Regelungen zu treffen. Im Rahmen einer Abwägungs- und Ermessensentscheidung können Städte, Gemeinden und Landkreise von den aufgestellten Grundsätzen abweichen, weil andere gewichtigere Belange vorliegen. Solche gewichtigen Belange können auch örtliche sein, denen die betroffenen Antragsteller

Abwägung aller relevanten Gesichtspunkte den Vorrang einräumen. Unter diesen Voraussetzungen ist die Einwirkung in das Selbstverwaltungsrecht durch das Anliegen des Gesetzgebers gerechtfertigt, die kommunale Zusammenarbeit im Ballungsraum zu stärken sowie dessen geordnete Entwicklung zu fördern und zu sichern. Randnummer 260 Darüber hinaus hat der Rat der Region ein besonderes Recht lediglich im Rahmen des § 6 Abs. 2 Satz 2 BallrG . Er ist befugt, der Beurteilung der Landesregierung in einer Dringlichkeitserklärung, mit der sie die Bildung eines Pflichtverbandes vorbereitet, zu widersprechen. Macht der Rat der Region von dieser Befugnis Gebrauch, so darf die Landesregierung nicht vor Ablauf eines Jahres

dem Widerspruch über die Bildung eines Pflichtverbandes entscheiden. Ein solches Vetorecht gegenüber einer Dringlichkeitserklärung der Landesregierung, das zudem eine Entscheidung nicht hindern kann, sondern nur aufschiebt, ist nicht geeignet, das Selbstverwaltungsrecht der Städte, Gemeinden und Landkreise zu verletzen. Randnummer 261 bb) Die Zusammensetzung des Rats der Region

§ 4Abs. 2, 3 Ballr

G ist mit dem Demokratieprinzip vereinbar und stellt keinen Verstoß gegen das Willkürverbot dar. Randnummer 262 Art. 137 HV schützt auch vor Eingriffen in das Selbstverwaltungsrecht aufgrund der Ausübung von Staatsgewalt durch nicht demokratisch legitimierte Organe. Insoweit wird das Bild der Selbstverwaltung durch das Demokratieprinzip geprägt (vgl. BVerfGE 91, 228 [244]). Randnummer 263

Art. 70HV liegt die Staatsgewalt unveräußerlich beim Volke. Dieser Grundsatz ist Ausdruck des demokratischen Prinzips (St

GH, Urteil vom 30.04.1986 - P.St. 1023 -, StAnz 1986, S. 1089 [1098]; zu Art. 20 Abs. 2 GG vgl. BVerfG, NVwZ 2003, S. 974 [976 f.]). Neben dem Volk sind nur verfassungsgemäß bestellte Organe zur Ausübung von Staatsgewalt befugt. In einem demokratisch organisierten Staat sind verfassungsgemäß bestellte Organe nur solche, die ihre Legitimation - unmittelbar oder mittelbar - auf die Gesamtheit der Bürger und damit das Volk zurückführen können (StGH, a.a.O.). Randnummer 264 Einer unmittelbaren demokratischen Legitimation bedürfen

Art. 75

HV der Landtag und

Art. 138HV die Oberbürgermeister, Bürgermeister und Landräte.

Der Grundsatz der demokratischen Legitimation gilt auch für die Gemeinden und Gemeindeverbände und sonstigen rechtsfähigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Sie üben öffentliche Gewalt und damit Staatsgewalt im weiteren Sinne aus. Hierfür müssen sie

Art. 70HV vom Volk legitimiert sein (St

GH, a.a.0). Eine mittelbare Legitimation genügt dem. Eine unmittelbare personelle Legitimation ist allerdings

Art. 28Abs.

1 Satz 2 GG für die Vertretung von Gemeinden und Kreisen erforderlich. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG erfasst aber nicht den Rat der Region. Seine Mitglieder sind jedenfalls legitimiert. Die kraft Amtes im Rat vertretenen Oberbürgermeisterinnen und Oberbürgermeister sind unmittelbar vom Volk gewählte Repräsentanten der jeweiligen Gebietskörperschaft ( § 4 Abs. 3 Satz 1 BallrG , § 39 HGO ). Gleiches gilt für die Landrätinnen und Landräte ( § 4 Abs. 3 Satz 1 BallrG , § 37 HKO ). Die von den kreisfreien Städten, Sonderstatusstädten und Landkreisen entsandten zweiten Mitglieder werden von den unmittelbar legitimierten Vertretungskörperschaften gewählt ( § 4 Abs. 3 Satz 2 BallrG ). Auch die "dritten Mitglieder" der Landkreise werden durch eine Wahl ermittelt, und zwar aus dem Kreis der unmittelbar gewählten Bürgermeisterinnen und Bürgermeister der kreisangehörigen Gemeinden unter 50 000 Einwohnern, wobei das Verfahren von den Landrätinnen und Landräten bestimmt wird ( § 4 Abs. 3 Sätze 3 und 4 BallrG ). Randnummer 265 Die Zusammensetzung des Rats der Region ist mit dem vom Gesetzgeber zu beachtenden Willkürverbot vereinbar. Das Willkürverbot prägt ebenfalls in dem o. g. Sinne das Selbstverwaltungsrecht (Günther, a.a.O., § 46 Rdnr. 9; vgl. zu § 91 BVerfGG BVerfGE 56, 298 [313]; BVerfG, NVwZ 2003, S. 850 [854]). Kein Verstoß gegen das Willkürverbot liegt darin, dass nicht alle kreisangehörigen Gemeinden unter 50 000 Einwohnern im Rat der Region vertreten sind. Der Landesgesetzgeber hat die kreisangehörigen Gemeinden unter 50 000 Einwohnern bei der gesetzlichen Ausgestaltung des Rates der Region nicht übersehen. Er hat vielmehr bewusst von einer repräsentativen Wahl der Mitglieder des Rates der Region abgesehen. Die Entwicklung der Region sollte auch dadurch vorangetrieben werden, dass gerade die maßgebenden kommunalen Entscheidungsträger der Region eingebunden sein sollten (LT-Drucks. 15/1491, S. 19, 23). Die Besetzung des Rates der Region vorwiegend mit Vertretern derjenigen kommunalen Gebietskörperschaften des Ballungsraums, die aufgrund ihrer Größe eine besondere Bedeutung einnehmen, entbehrt nicht eines sachlichen Grundes und ist frei von sachfremden Erwägungen. Randnummer 266 Ein darüber hinausgehendes "demokratisches Erfordernis gleicher Mitwirkungsbefugnis der Gemeinden bei der Wahrnehmung kommunaler Aufgaben", dessen Verletzung die Antragsteller rügen, lässt sich der Hessischen Verfassung nicht entnehmen. Das Demokratieprinzip gilt nicht für die Beteiligung von Hoheitsträgern an der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben. Randnummer 267 cc) Mit Art. 137 HV ist auch vereinbar, dass das Ballungsraumgesetz für den Rat der Region keine Rechtsaufsicht vorsieht. Das Selbstverwaltungsrecht kann nur durch einen Eingriff, nicht aber durch das Fehlen einer staatlichen Rechtsaufsicht über das eingreifende Organ verletzt werden. Randnummer 268 II. Die Übertragung der Aufstellung, Änderung und Aufhebung des Flächennutzungsplans für das Gebiet des Ballungsraums auf den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main

§ 2Abs. 1 Nr. 1 Planv

G verletzt die Städte und Gemeinden unter den Antragstellern nicht in ihrem Selbstverwaltungsrecht

Art. 137HV .

Der Wesensgehalt der kommunalen Selbstverwaltung wird nicht ausgehöhlt (1.). Die Übertragung der Flächennutzungsplanung liegt im dringenden öffentlichen Interesse (2.). Die Abgrenzung des Gebietes des Planungsverbandes greift nicht unzulässig in das Selbstverwaltungsrecht der betroffenen Städte und Gemeinden ein (3.). Randnummer 269 1. Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht umfasst mit der Planungshoheit die Bauleitplanung und damit als deren Teil die Flächennutzungsplanung.

der Definition in § 5 BauGB wird im Flächennutzungsplan für das gesamte Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung

den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen dargestellt. Diese Vorstellungen zu entwickeln und planerisch darzustellen, ist zunächst ausschließliche Aufgabe der Gemeinden. Der Entzug der Flächennutzungsplanung bedeutet mithin einen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht. Randnummer 270 Die gemeindliche Planungshoheit gilt jedoch nicht unbeschränkt. Gemeinden haben bei der Flächennutzungsplanung Rücksicht zu nehmen auf ihr Umland und die Bedürfnisse der Gesamtheit. Das bindet die Flächennutzungsplanung an die überörtliche Planung, die Landesentwicklungsplanung und den Regionalplan, die die Planungsfreiheit der Gemeinden einschränken, und gebietet die Abstimmung mit den benachbarten Gemeinden. Schon insoweit kann das Selbstverwaltungsrecht durch Gesetze eingeschränkt werden. Bundesrecht begrenzt zudem die Planung auf vielfache Weise. Dennoch kann Städten und Gemeinden die Zuständigkeit zur Flächennutzungsplanung nur entzogen werden, soweit der Wesensgehalt des Selbstverwaltungsrechts unangetastet bleibt. Ein Eingriff in den Wesensgehalt bedeutete, den Gemeinden die ihnen eigenen und ihr Selbstverständnis prägenden Grundlagen so weit zu entziehen, dass von selbstverantwortlicher Verwaltung der eigenen Angelegenheiten nicht mehr die Rede sein könnte (vgl. BVerfGE 79, 127 [146] - Rastede -; BVerfG, NVwZ 2003, S. 850 [851]). Randnummer 271

1. a)Das Bundesverfassungsgericht hat die Frage, ob die Planungshoheit der Gemeinden zum unantastbaren Kernbereich der Selbstverwaltung gehört, bisher offen gelassen (BVerfGE 56, 298 [313]; 76, 107 [118 f.]; 103, 332 [366]). Der Kernbereich sei jedenfalls betroffen, wenn die kommunale Selbstverwaltung völlig beseitigt oder derart ausgehöhlt werde, dass die Gemeinde keinen ausreichenden Spielraum zu ihrer Ausübung mehr habe, wenn also die Selbstverwaltung nur noch ein Scheindasein führen könnte. Da der Kernbereich nur institutionell, nicht jedoch für einzelne Gemeinden gewahrt sein müsse, sei er jedenfalls dann nicht verletzt, wenn die Planungshoheit einzelner Gemeinden in räumlich abgegrenzten Gebieten eingeschränkt werde. Aber auch, wenn (durch Gesetz) die Planungshoheit aller Gemeinden berührt werde, so bedeute dies nicht unbedingt einen unzulässigen Angriff auf den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie. Denn selbst wenn der Kernbereich der Selbstverwaltung die Planungshoheit umfassen sollte, so könne dies wiederum nur für deren Wesensgehalt und nicht für die Planungshoheit in vollem Umfang und in allen ihren Erscheinungsformen gelten (BVerfGE 103, 332 [366]). Randnummer 272 Frühere Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts legen nahe, dass die Flächennutzungsplanung nicht zum unantastbaren Kernbereich der Planungshoheit gehört. So hält das Bundesverfassungsgericht es unter den Voraussetzungen des § 205 Abs. 6 BauGB (entspricht dem zum Zeitpunkt der Entscheidung geltenden § 4 Abs. 8 BBauG) für zulässig, die Flächennutzungsplanung auf einen Verband zu verlagern (BVerfGE 77, 288 [307 f.] - zum Stadtverband Saarbrücken - ausdrücklich unter Hinweis auf die Gemeindekammer im Umlandverband Frankfurt). Randnummer 273
2. b)In der übrigen Rechtsprechung und im Schrifttum bestehen zu dieser Frage unterschiedliche Ansichten. Randnummer 274 Die überwiegende Meinung zählt die Flächennutzungsplanung nicht zum unantastbaren Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung (z.B. SaarlVerfGH, Urteil vom 18.12.1974 - Lv 7/74 -, AS 14, 145 ff.; Dreier, in: Dreier [Hrsg.], GG, Band 11, 1998, Art. 28 Rdnr. 130; Löwer, in: von Münch/Kunig, [Hrsg.], GG, Band 1, 5. Aufl. 2000, Art. 28 Rdnr. 76 i.V.m. Rdnr. 75; Just, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht: Bauplanungsrecht, Bauordnungsrecht und Grundzüge des Raumordnungsrechts, 2. Aufl. 2002, § 2 Rdnr. 36; Giegerich, Die Planungshoheit der Gemeinde, JA 1988, S. 367 [370]; Heinemann, Rechtsfragen zur Übertragung der Flächennutzungsplanung auf die Kreis- oder Stadtverbandsebene, DÖV 1982, S. 189 [191]; Köstering, Kommunale Selbstverwaltung und staatliche Planung, DÖV 1981, S. 689 [691]; Schmidt-Aßmann, Der Städteverband als Modell kommunaler Neugliederung in Ballungsräumen, DOV 1973, S. 109 [111]; ders., Die Stellung der Gemeinden in der Raumplanung, VerwArch 71 [1980], S. 117 [130];

Clemens, Kommunale Selbstverwaltung und institutionelle Garantie: Neue verfassungsrechtliche Vorgaben durch das BVerfG, NVwZ 1990, S. 834 [838], gehört die Planungshoheit insgesamt nicht zum Kernbereich). Gleichwohl soll der Gesetzgeber die Flächennutzungsplanung den Gemeinden nicht

Belieben entziehen können. Selbst wenn die Flächennutzungsplanung nicht zu dem unantastbaren Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie gehöre, müsse sich eine Hochzonung im Ergebnis an den vom Bundesverfassungsgericht im Rastede-Beschluss entwickelten Grundsätzen messen lassen. Randnummer 275 Soweit angenommen wird, die Flächennutzungsplanung sei in den Kernbereich einbezogen (so etwa BWStGH, ESVGH 26, 1 [6] = DÖV 1976, S. 595; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 2 Rdnr. 6, Bearbeitung 11/1987; Brohm, Öffentliches Baurecht: Städtebau- und Raumplanungsrecht, 3. Aufl. 2002, § 9 Rdnr. 4: "nicht ganz aus dem Kernbereich ausgenommen") , wird daraus jedoch nicht gefolgert, dass die Übertragung der Kompetenz zur Flächennutzungsplanung etwa auf einen Gemeindeverband das Selbstverwaltungsrecht verletze. Das sei wegen der überörtlichen Bezüge der vorbereitenden Bauleitplanung nicht der Fall, wenn den Gemeinden eine Mitwirkungsmöglichkeit im Verband verbleibe (BWStGH, ESVGH 26, 1 [7]). Werde die Flächennutzungsplanung auf Planungsverbände übertragen, dürfe dies nicht die autonome gemeindliche Gestaltung ausschließen, also die Gemeinde durch eine zu große Dichte an Festlegungen knebeln (Brohm, a.a.O.). Randnummer 276 c) Die dargestellten Auffassungen verdeutlichen, dass

ganz überwiegender Meinung in Rechtsprechung und Schrifttum das Recht der Städte und Gemeinden zur Flächennutzungsplanung einer Beschränkung nicht gänzlich entzogen ist. Der Staatsgerichtshof braucht nicht abschließend zu entscheiden, in welchem Umfang die Flächennutzungsplanung zum Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts gehört. Jedenfalls greift die Übertragung der Flächennutzungsplanung in den betroffenen Städten und Gemeinden auf den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main nicht in den Kernbereich ein, weil den Städten und Gemeinden noch ausreichender Spielraum verbleibt, ihre Selbstverwaltung zur Geltung zu bringen. Randnummer 277 Auch

der Hochzonung der Flächennutzungsplanung können die Städte und Gemeinden mit der Bebauungsplanung ihr Gemeindegebiet

ihrer Vorstellung in ausreichender Weise entwickeln. Der Flächennutzungsplan wird in einem Maßstab erstellt, der beträchtliche Freiheit für detaillierte gemeindliche Bebauungsplanung belässt. Bei der Aufstellung des Flächennutzungsplans durch den Planungsverband wirken sie mit. Der Regionale Flächennutzungsplan kann nur mit Zustimmung der Verbandskammer erlassen werden und dort ist das Stimmengewicht der im Planungsverband vertretenen Städte und Gemeinden nicht unangemessen verteilt. Randnummer 278 Der Gesetzgeber hat für die Überplanung des Plangebiets keinen detailgenaueren Maßstab als 1:50 000 vorgesehen ( § 13 Abs. 4 HLPG ). Dieser Maßstab lässt der Bebauungsplanung mehr Spielraum für die örtlich relevanten Einzelheiten als ein Flächennutzungsplan, dem üblicherweise Karten in den Maßstäben von 1:5 000 bis 1:25 000 zugrunde gelegt werden (Schmitz/ v. Hesler/Groß, Modelle eines neuen Plantyps für Verdichtungsräume, 1997, S. 21 = Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Arbeitsmaterial, Nr. 222, 1998). Randnummer 279

§ 1Abs. 1 Planv

G i.V.m. § 2 Abs. 1 BallrG sind alle Städte und Gemeinden im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main Mitglied im Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main. Alle Gemeinden sind in der Verbandskammer vertreten, in der alle wichtigen Entscheidungen, auch Entscheidungen über einen künftigen Flächennutzungsplan, getroffen werden. Sie sind so an den Entscheidungen des Verbandes beteiligt. Randnummer 280 Überdies hat der Planungsverband die Vorstellungen der einzelnen Gemeinden zu ihrer örtlichen Planung in einem Flächennutzungsplan zu berücksichtigen, soweit nicht Belange des Gesamtraums entgegenstehen (vgl. Brohm, a.a.O., § 6 Rdnr. 17). Die Selbstverwaltungsgarantie gewährleistet, dass gegen den Willen einer Gemeinde unter Ausnutzung der Mehrheitsverhältnisse Beschlüsse nicht gefasst werden dürfen, die nicht durch überörtliche Belange zu rechtfertigen sind (vgl. BWStGH, ESVGH 26, 1 [8]; Schmidt-Eichstaedt, Gemeinsame Flächennutzungsplanung

Bundes- und Landesrecht, NVwZ 1997, S. 846 [850 Fn. 18]). Nicht durch Belange des Gesamtraums gerechtfertigte Sonderinteressen einer Mehrheit dürfen nicht auf Kosten einer Mitgliedsgemeinde bei der Flächennutzungsplanung durchgesetzt werden (BWStGH, a.a.O.; in Anlehnung hieran Sixt, in: Kunze/Schmidt, BadWürttGO, 4. Aufl. 1995, Stand 5/2002, § 61 Rdnr. 18). Andererseits besteht das Wesen der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht darin, dass jede Gemeinde

ihren Kommunalegoismen frei schalten kann. Vielmehr soll sie verantwortlich walten und bei ihren Maßnahmen auch ihre Stellung innerhalb des sie umgebenden Raumes und die sich daraus ergebende Notwendigkeit zu Zusammenarbeit und Ausgleich in Betracht ziehen (BVerfG, NVwZ 1982, S. 95 ). Randnummer 281 Dem Mitwirkungsrecht der Städte und Gemeinden bei der Aufstellung des Flächennutzungsplans steht nicht entgegen, dass die Darstellungen des Flächennutzungsplans

§ 5Bau

GB, die gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 HLPG zugleich Festlegungen

§ 9Abs.

4 HLPG sind, im Zusammenwirken mit der Regionalversammlung entwickelt und

Maßgabe des § 13 HLPG beschlossen werden müssen (Regionaler Flächennutzungsplan). Infolge eines Redaktionsversehens nimmt § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG noch Bezug auf § 6 Abs. 3 HLPG . Bei der Änderung des Hessischen Landesplanungsgesetzes im Jahre 2002 (vgl. oben S. 5) wurde versäumt, § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG auch insoweit zu ändern. Zweifelsfrei sind aber die Festlegungen gemeint, die nunmehr in § 9 Abs. 4 HLPG aufgeführt sind, was sich aus § 13 Abs. 2 Satz 1 HLPG ergibt, der ausdrücklich entsprechend Bezug nimmt. Die Interessen der betroffenen Gemeinden werden im Verfahren verfassungsrechtlich angemessen berücksichtigt. In einem frühen Stadium können alle für den Flächennutzungsplan relevanten Interessen offen gelegt und flächennutzungsplanerische und regionalplanerische Ziele parallel entwickelt werden. Gegen den Planungsverband können Festlegungen für den Flächennutzungsplan nicht beschlossen werden. Es bleibt daher Sache der für den Planungsverband entscheidenden Verbandskammer, in die Beratungen die Interessen der Gemeinden einzubringen. Übereinstimmender Beschlüsse zwischen der Verbandskammer und der Regionalversammlung bedarf es

§ 13Abs.

2 Satz 1 HLPG für die Festlegungen

§ 9Abs.

4 HLPG , die zugleich Darstellungen

§ 5des Baugesetzbuchs sind.

Kommt es

einem in § 13 Abs. 2 Satz 3 HLPG vorgesehenen Verfahren nicht zu übereinstimmenden Beschlüssen, entscheidet

§ 13Abs.

2 Satz 4 HLPG die Verbandskammer auch über den Flächennutzungsplan allein, allerdings

Maßgabe der regionalplanerischen Festlegungen. An regionalplanerische Festlegungen sind die Gemeinden aber ohnedies gebunden. Randnummer 282 Soweit in der Regionalversammlung auch über Darstellungen des Flächennutzungsplans beraten werden könnte, die keine Festlegungen

§ 9Abs.

4 HLPG sind, ist ein Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht von Städten und Gemeinden im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main von vornherein ausgeschlossen. Zwar sind in der Regionalversammlung für die Planungsregion Südhessen

§§ 21, 22 Abs.

1 HLPG auch Gebietskörperschaften vertreten, die dem Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main nicht angehören. Doch haben die Regionalversammlung und insbesondere darin vertretene ballungsraumfremde kommunale Gebietskörperschaften insoweit keine Möglichkeit, eine inhaltliche Ausgestaltung flächennutzungsplanerischer Darstellungen zu erreichen, die nicht dem Willen des Planungsverbandes entspricht. Ohne die Zustimmung der Verbandskammer des Planungsverbandes kommt ein Regionaler Flächennutzungsplan nicht zustande. Der Einfluss der obersten Landesplanungsbehörde, der sich im Konfliktfall auf den Inhalt des Flächennutzungsplanes bestimmend auswirken könnte, wird begrenzt. Ihr wird eine Aufstellung der flächennutzungsplanbezogenen Darstellungen

§ 13Abs.

5 Satz 3 HLPG verwehrt. Randnummer 283 Die Mitwirkungsrechte sind auch sachgerecht so ausgestaltet, dass sie den Gemeinden einen angemessenen Einfluss auf die Flächennutzungsplanung gewährleisten. Die Mitglieder des Planungsverbandes, alle im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main gelegenen Städte und Gemeinden, entsenden

§ 5Abs. 1 Planv

G je einen Vertreter oder eine Vertreterin in die Verbandskammer. Nicht alle Vertreter oder Vertreterinnen der Mitglieder des Planungsverbandes haben ein gleiches Stimmengewicht.

§ 5Abs. 2 Planv

G verfügen die Vertreterin oder der Vertreter der Stadt Frankfurt am Main über zwölf Stimmen, der Stadt Offenbach am Main über vier Stimmen, der Stadt Hanau über drei Stimmen, der Städte mit mehr als 50.000 Einwohnern über je zwei Stimmen und der anderen Städte und Gemeinden über je eine Stimme. Der Gesetzgeber hat das Kriterium der Einwohnerstärke bei der Bemessung der Stimmenzahl in der Verbandskammer zugrunde gelegt. Das ist nicht sachwidrig und vermeidet, dass die Anzahl der Einwohner, die von den jeweiligen Verbandskammermitgliedern repräsentiert werden, je Verbandskammerstimme stark schwankt, und zwar je

dem, ob es sich um den Einwohner einer Großstadt oder einer kleinen Gemeinde handelt. Die Gewichtung der Stimmenzahl ist nichts Außergewöhnliches, wie Art. 51 Abs. 2 GG zeigt, und entspricht deutscher bundesstaatlicher Tradition (näher Korioth, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz, Band 2,

1. Aufl. 2000, Art. 51 Rdnr. 16 f.; vgl. auch etwa § 211 Abs. 2 des Kommunalselbstverwaltungsgesetzes des Saarlandes in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.06.1997, ABI. S. 682, zuletzt geändert durch Gesetz vom 07.11.2001, ABI. S. 2158 ). Randnummer 284
2. Der Aufgabenentzug ist mit dem aus Art. 137 Abs. 1 Satz 2 HV folgenden Aufgabenverteilungsprinzip vereinbar und liegt im dringenden öffentlichen Interesse. Randnummer 285 Zum Wohl der Allgemeinheit kann es dringend geboten sein, die Flächennutzungsplanung auf einen Planungsverband zu verlagern. Eine einheitliche, Gemeindegrenzen übergreifende Bauleitplanung kann aus übergeordneten und überörtlichen Gründen erforderlich sein. Bei der Ausfüllung des Begriffs "im dringenden öffentlichen Interesse" ist dem Normgeber eine gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit und damit die Kompetenz eingeräumt, die erforderliche Abwägung selbst vorzunehmen. Die Spielräume auszufüllen, ist Sache des Gesetzgebers und vom Staatsgerichtshof nur eingeschränkt verfassungsrechtlich zu überprüfen. Der Staatsgerichtshof kann nicht seine eigene Abwägung an die Stelle derjenigen des Normgebers setzen. Er hat nur zu prüfen, ob diese sich in den verfassungsrechtlich vorgezeichneten Grenzen hält (vgl. BVerfGE 76, 107 [121]). Die Entscheidung des Gesetzgebers muss den Rahmen vertretbar ausfüllen, den das Aufgabenverteilungsprinzip

Art. 137HV festlegt (vgl. BVerf

GE 79, 127 [154]). Die gesetzgeberische Einschätzung des Gewichts der eine Übertragung auf einen Planungsverband rechtfertigenden Gründe muss vertretbar sein. Der Staatsgerichtshof hat zu untersuchen, ob der entscheidungsrelevante Sachverhalt ermittelt und dem Gesetzgebungsverfahren zugrunde gelegt worden ist. Schließlich muss der Gesetzgeber die Vor- und

teile des beabsichtigten Gesetzes sachgerecht abwägen (vgl. zu § 98 BbgLV VerfGBbg, Urteil vom 18.12.2003 - VfGBbg 101/03 -, www.verfassungsgericht.brandenburg.de). Dem ist hier in verfassungsrechtlich vertretbarer Weise Rechnung getragen. Randnummer 286 a) Der Gesetzgeber strebt mit der. Übertragung der Flächennutzungsplanung auf den Planungsverband eine einheitliche Entwicklung im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main an (LT-Drucks. 15/1491, S. 33). Die Position des Wirtschaftszentrums Frankfurt am Main und der die Stadt umgebenden Kommunen im europäischen und internationalen Wettbewerb soll gestärkt werden (LT-Drucks. 15/1491, S. 1). Dazu bedarf es einer erhöhten Koordination und Abstimmung im Verbandsgebiet. Einen wesentlichen Teil soll die gemeinsame Flächennutzungsplanung im Planungsverband leisten. Die Flächennutzungsplanung von 75 Städten und Gemeinden auf den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main zu verlagern, rechtfertigt sich dadurch. Ein Flächennutzungsplan für das Verbandsgebiet ermöglicht einen gerechten Ausgleich der verschiedenen Belange. Es kommt nicht darauf an, ob es in der Vergangenheit bei der Flächennutzungsplanung durch den Umlandverband Frankfurt und die einzelnen Städte und Gemeinden im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main, die bisher nicht dem Umlandverband Frankfurt angehörten, zu

weisbaren Defiziten bei der Flächennutzungsplanung gekommen ist. Entscheidend ist, dass sich die vom Gesetzgeber definierte Region

seiner Vorstellung künftig einheitlich entwickeln soll. Einer Defizitanalyse, wie die Antragsteller sie fordern, bedurfte es deshalb nicht. Weder das Ziel des Gesetzgebers noch das Ergebnis der Abwägung ist verfassungsrechtlich zu beanstanden. Randnummer 287 Folgende Überlegungen waren im Gesetzgebungsverfahren maßgeblich. Die Rhein-Main Region ist, ausgehend von der Bevölkerungsdichte im Landesdurchschnitt, ein Verdichtungsraum. Die Position des Wirtschaftszentrums Frankfurt am Main und der umgebenden Kommunen im europäischen und internationalen Wettbewerb beruht auf ihrer modernen Wirtschafts- und Verkehrsstruktur, ihrer ausgeprägten Wirtschaftskraft und finanzwirtschaftlichen Dynamik. Der Rhein-Main-Region kommt nicht nur eine besondere Rolle in Hessen und in Deutschland zu, sondern sie übernimmt auch eine Metropolfunktion von zentraler europäischer Bedeutung. Gleichzeitig ist sie jedoch vom Strukturwandel der Wirtschaft und den Auswirkungen globaler Entwicklungen besonders betroffen (vgl. Verordnung über den Landesentwicklungsplan Hessen 2000 vom 13.12.2000, GVBl. 2001 I S. 2 [7]). Randnummer 288 Der Gesetzgeber ging von dem allgemein bekannten Umstand aus, dass es in großstädtischen Verdichtungsräumen Stadt-Umland-Probleme gibt (siehe hierzu: Kilian/Müllers, Möglichkeiten zur Bewältigung von Stadt-Umland-Problemen in großstädtischen Verdichtungsräumen, VerwArch 89 [1998], S. 5 [26]). Hierbei handelt es sich um spezifische Entwicklungs- und Ordnungsprobleme innerhalb großräumiger Zusammenballungen von Menschen, die gekennzeichnet sind durch die Konzentration von Entwicklungspotential, durch Konkurrenzen um die Nutzung von Grund und Boden, durch eine ausgeprägte Funktionsteilung zwischen Kernstadt und Umland, durch intensive Verflechtungen vor allem im Bereich von Verwaltung und Wirtschaft, durch enge Verkehrsbeziehungen sowie durch Belastungen des Naturhaushalts. Die Bewältigung dieser Probleme gelang mit den vorhandenen Verwaltungsstrukturen nur unzureichend. Randnummer 289 Die Diskussion über eine Änderung der Verwaltungsstruktur gerade im Rhein-Main-Gebiet ist nicht neu (vgl. etwa Lange, Zur Problematik einer isolierten Regionalkreisbildung - Überlegungen zur Reformdiskussion im Rhein-Main-Gebiet -, DÖV 1996, S. 684), die Notwendigkeit regionaler Zusammenarbeit im Rhein-Main-Gebiet unbestritten (vgl. Hill/Nemitz, Verwaltungsstrukturmodelle auf dem Prüfstand: Darstellung und Vergleich möglicher Reformmodelle für die Region Rhein-Main, Gutachten im Auftrag der Wirtschaftsinitiative Frankfurt Rhein-Main e.V., ohne Jahresangabe, S. 1 ff. mit

weisen). Randnummer 290 In der Folge des Bemühens um eine Bewältigung der anstehenden Probleme wurde am 1. Januar 1975 der Umlandverband Frankfurt geschaffen.

§ 3des Gesetzes über den Umlandverband Frankfurt (vom 11.09.1974, GVBl.

I S. 427) "... soll (der Verband) die geordnete Entwicklung des Verbandsgebiets koordinieren und fördern... ". Zu diesem Zweck wurde dem Umlandverband Frankfurt u. a. die Aufgabe der Flächennutzungsplanung für die in seinem Verbandsgebiet liegenden 43 Städte und Gemeinden übertragen. Der Umlandverband Frankfurt war ein Planungsverband

§ 205Abs. 6 Bau

GB. Ihm wurde attestiert, dieses schwierige Unterfangen sei ihm gelungen (Meyer, a.a.O., S. 169 [261 Fn. 427]). Ausschlaggebend für die Bildung des Umlandverbandes sei die Überlegung gewesen, dass eine sinnvolle Planung im Rhein-Main-Verdichtungsgebiet nur bei Vereinigung der hierfür erforderlichen Kompetenzen in einer Hand möglich sei. Durch den Verband seien den Gemeinden zwar eine Reihe von Kompetenzen genommen worden. Dies erscheine aber dadurch gerechtfertigt, dass, eben diese Befugnisse für die Rhein-Main-Region einheitlich ausgeübt werden sollten (Hermes, Baurecht, in: Meyer/Stolleis, a.a.O., S. 361 [377]; vgl. auch die positive Einschätzung von Simon, Zehn Jahre Umlandverband Frankfurt, DÖV 1985, S. 345). Randnummer 291 An die Erfahrungen des Umlandverbandes Frankfurt, der einen gemeinsamen Flächennutzungsplan für alle verbandsangehörigen Gemeinden erstellt hat, knüpfen die gesetzgeberischen Überlegungen u. a. an (LT-Drucks. 15/1491, S. 33; Redebeitrag des Abgeordneten Haselbach, LT-Sten. Ber. 15/47. Sitzung, S. 3098). Diese Erfahrungen haben zu dem Schluss beigetragen, eine einheitliche Flächennutzungsplanung sei geeignet, die anstehenden Probleme lösen zu helfen. Das ist vertretbar. Randnummer 292 b) Die Tatsachen, die im Gesetzgebungsverfahren bereits vorlagen, tragen die Entscheidung. Es kommt deshalb nicht darauf an, ob heute neuere Erkenntnisse die aus gesetzgeberischer Sicht zu treffende Prognoseentscheidung stützen. Die Antragsteller rügen in diesem Zusammenhang, die von der Landesregierung vorgelegten statistischen Daten zur Bevölkerungsentwicklung dürften für die Überprüfung des Gesetzes nicht herangezogen werden. Die Landesregierung verweist zur weiteren Begründung des Gesetzes auf steigende Bevölkerungszahlen, während die dem Landesentwicklungsplan Hessen 2000 (GVBl. 12001 S. 2 ff.) zugrunde liegenden statistischen Daten eine auch für Südhessen rückläufige Bevölkerungsentwicklung ausweisen. Auf die neuen Daten kommt es aber nicht an. Der Gesetzgeber war davon ausgegangen, dass es auch in der Zukunft einen erhöhten Kooperations- und Abstimmungsbedarf wegen des in der Rhein-Main-Region festzustellenden Industrialisierungs- und Verdichtungsprozesses in den vergangenen Jahrzehnten gibt. Es wird eingestellt, dass sich die Flächenentwicklung in der Zukunft nicht mehr so dynamisch darstellen wird wie bisher, die Konflikte aber auch in der Zukunft gelöst werden müssen. Schließlich ergibt sich etwa ein erhöhter Siedlungsdruck schon daraus, dass die Region im Vergleich zu anderen Regionen Hessens ein attraktiver Zuwanderungsraum bleiben wird. Das wird die

frage

Arbeitsplätzen weiter erhöhen. Der Bedarf an Wohnraum wird ebenfalls infolge anhaltender Veränderungen der Haushaltsstruktur steigen (vgl. dazu die Ausführungen im Regionalplan Südhessen, StAnz. 2001, S. 614 ff.). Randnummer 293 Die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung geht davon aus, dass dem Planungsverband insbesondere die Kompetenz übertragen werde, im Rahmen des neuen Instrumentes "Regionaler Flächennutzungsplan" kommunale Aufgaben wahrzunehmen, und knüpft insoweit an die bisherige interkommunale Erstellung des Flächennutzungsplans an (LT-Drucks. 15/1491, S. 33). Planungsverbände seien in der Bundesrepublik Deutschland eine rechtlich anerkannte Organisationsform, um durch zusammengefasste Bauleitplanung einen Ausgleich der verschiedenen Belange und Interessen zu gewährleisten (LT-Drucks. 15/1491, S. 24). Im Zusammenhang mit der auch für den Planungsverband maßgeblichen Abgrenzung des Ballungsraums wird auf verdichtete Räume und raumstrukturelle Verflechtungen Bezug genommen. Pendlerbeziehungen, Einwohnerdichte und Beschäftigungsstruktur werden berücksichtigt (LT-Drucks. 15/1491, S. 22), ebenso die Entlastungsfunktion von Teilbereichen für den Kernraum (LT-Drucks. 15/1491, S. 28). Der Regionale Flächennutzungsplan beschränke sich durch den gewählten Maßstab von 1:50 000 auf die wesentlichen Darstellungen und gewähre somit einen großen Spielraum für die gemeindlichen Bebauungspläne vor Ort (LT-Drucks. 15/1491, S. 25). Planungsprozesse würden vereinfacht oder beschleunigt (LT-Drucks. 15/1491, S. 19). Das Bedürfnis

einer koordinierten und abgestimmten Planung durchzieht den Gesetzgebungsprozess gleichsam wie ein "roter Faden", was auch in verschiedenen Beiträgen zum Ausdruck kommt, die aus Anlass der Anhörung des Hessischen Landtages im Gesetzgebungsverfahren abgegeben wurden (vgl. Prot. des INA 15/31 = WVA/15/15 vom 16.11.2000). Randnummer 294 Weitere Hinweise auf die tatsächliche Situation, wie sie der Gesetzgeber im Jahre 2000 vorgefunden hat, lassen sich der Antwort der Landesregierung auf die Fragen des Staatsgerichtshofs entnehmen. Randnummer 295 Die Landesregierung hält eine einzelgemeindliche Flächennutzungsplanung für überfordert, die raumstrukturellen Probleme im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main zu lösen. Ergänzend trägt die Landesregierung u.a. vor: Im Rhein-Main-Gebiet komme der Sicherung von zusammenhängenden Freiräumen sowie dem Schutz der natürlichen Ressourcen ein hoher Rang zu. Es gehe hierbei namentlich um die Erhaltung und Entwicklung von regionalen Grünzügen, Klimaschneisen, Freiflächen zur Regenerierung des Grundwassers, Biotopverbundsystemen und Erholungsbändern. Bedeutsam sei in diesem Zusammenhang nicht zuletzt auch eine regional abgestimmte Konzeption der Flächen und Maßnahmen zur Kompensation von Eingriffen in Natur und Landschaft. Sie müsse darauf Rücksicht nehmen, dass die weiterhin erforderlichen größeren Eingriffe eine Vielzahl von Gemeinden beträfen. In manchen Gemeinden seien die Flächenpotentiale für Kompensationsmaßnahmen bereits weitgehend ausgeschöpft, in anderen dagegen noch in ausreichendem Maße vorhanden. Freiraumsicherung und Ressourcenschutz im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main seien nicht durch einzelgemeindliche, sondern nur durch gemeindeübergreifende Planungen zu erreichen. Randnummer 296 Ähnlich wie mit der Freiraumsicherung und dem Ressourcenschutz verhalte es sich beispielsweise auch mit den Sachbereichen Wohnen, Wirtschaft und Verkehr. Die Wohnflächennachfrage sei nicht lokal, sondern regional orientiert. Ihr sei deshalb auch ein entsprechend abgestimmtes Angebot gegenüber zu stellen. Dies bedeute: Auf kommunaler Ebene seien die Interessen der verschiedenen Gemeinden an der Wohnbauflächenbereitstellung mit den jeweils möglichen Bau- und Verdichtungsformen sowie den Möglichkeiten der

verdichtung und Umnutzung zu einem Ausgleich zu bringen. Zugleich sei eine Abstimmung mit der regionalen Ebene erforderlich. Die regionalen Erfordernisse beträfen u. a. die Verkehrsanbindung, den Freiraumschutz, die übergemeindliche Infrastrukturversorgung sowie die Funktion der einzelnen Gemeinden im System der zentralen Orte. Randnummer 297 Im Bereich der Wirtschaft werde die Standortsuche der Unternehmen zunehmend nicht mehr nur lokal, sondern regional ausgerichtet. Ein attraktives Standortangebot in einem hochverdichteten Ballungsraum lasse sich auf kommunaler Ebene nur bereitstellen, wenn die Gemeinden sich hierbei planerisch eng abstimmten. Nicht zuletzt verlange in einem solchen Raum auch die Standortausweitung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben ein derartiges Zusammenwirken. Randnummer 298 Überdies werde die Mobilitätsnachfrage im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main künftig weiter steigen. Es werde jedoch nicht zu einer großzügigen Erweiterung des vorhandenen Verkehrsnetzes kommen, sondern es werde um punktuellen Ausbau, Ergänzung und Optimierung des Bestandes gehen, etwa durch den Bau von Umgehungsstraßen, durch das Ausschöpfen der bestehenden Reserven mit Hilfe von Verkehrsmanagement, durch die verbesserte Koordination von öffentlichem Verkehr und Individualverkehr sowie die verstärkte Ausrichtung der Siedlungsflächenerweiterung auf die Kapazitätsreserven des Verkehrsnetzes. Randnummer 299 c) Der Gesetzgeber hat den dargestellten Sachverhalt und die Interessen der beteiligten Körperschaften

vollziehbar gegeneinander abgewogen (vgl. LT-Drucks. 15/1491, S. 24; LT-Sten. Ber. 15/

1. Sitzung, S. 3099; 15/
2. Sitzung, S. 3923; 15/
3. Sitzung, S. 4027). Er ist davon ausgegangen, dass die Übertragung der Flächennutzungsplanung auf den Planungsverband von herausragender Bedeutung sei und von diesem mit der erforderlichen Kompetenz ausgeübt werden könne. Der Gesetzgeber durfte in seine Überlegungen auch einbeziehen, dass für einen gewichtigen Teil des Verbandsgebietes - 43 von 75 Städten und Gemeinden - die Flächennutzungsplanung bereits einem Verband übertragen war, der einen gemeinsamen Flächennutzungsplan erstellt hat. Randnummer 300 Der Verweis auf Kompensationserfordernisse, die die Antragsteller anzweifeln, beruht auf gesetzlichen Vorgaben. § 21 Abs. 1 Bundesnaturschutzgesetz sieht vor, dass über die Vermeidung, den Ausgleich und den Ersatz bei zu erwartenden Eingriffen in Natur und Landschaft zu entscheiden ist, wenn Bauleitpläne aufgestellt, geändert, ergänzt oder aufgehoben werden.

§ 1a Abs. 3 Satz 1 Bau

GB erfolgt der Ausgleich der zu erwartenden Eingriffe in Natur und Landschaft durch geeignete Darstellungen

§ 5Bau

GB als Flächen zum Ausgleich und durch Festsetzungen

§ 9Bau

GB als Flächen oder Maßnahmen zum Ausgleich. Aus § la Abs. 3 Satz 2 BauGB ergibt sich, dass solche Darstellungen und Festsetzungen auch an anderer Stelle als am Ort des Eingriffs erfolgen können, soweit dies mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung und den Zielen der Raumordnung sowie des Naturschutzes und der Landschaftspflege vereinbar ist. Daher können erforderliche Kompensationen für Vorhaben innerhalb des Kernbereichs des Ballungsraums an den Randbereichen des Ballungsraums erfolgen. Daraus können sich unterschiedliche Interessen der Gemeinden ergeben. Ein gemeinsamer Flächennutzungsplan ist geeignet, diese auszugleichen. Randnummer 301 d) Der Aufgabenentzug geht nicht über das im dringenden öffentlichen Interesse erforderliche Maß hinaus. Randnummer 302 Die Verlagerung der Flächennutzungsplanung ist nicht bereits deshalb unzulässig, weil eine weitergehende Koordination und Abstimmung im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main auch durch eine "detailfreudigere" Regionalplanung erfolgen könnte, wie die Antragsteller meinen. Eine solche Planung wäre nicht in gleicher Weise ein geeignetes, aber das Selbstverwaltungsrecht weniger beschränkendes Mittel, das gesetzgeberische Ziel zu erreichen. Der Gesetzgeber überschreitet den ihm zustehenden Gestaltungsspielraum nicht, wenn er sich für das ihm am besten geeignet erscheinende Mittel entscheidet. Die Städte und Gemeinden im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main haben bei der Regionalplanung weniger Mitwirkungs