teilen regeln die Städte, Gemeinden und Landkreise im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main in eigener Verantwortung. Randnummer 19
für dringlich erklären, wenn die Erfüllung dieser Aufgaben aus Gründen des öffentlichen Wohles dringend geboten ist und ohne den Zusammenschluss nicht wirksam oder zweckmäßig erfolgen kann. Im Beschluss der Landesregierung ist die Aufgabe mit den davon betroffenen Einrichtungen zu beschreiben. Der Beschluss der Landesregierung ist im Staatsanzeiger für das Land Hessen zu veröffentlichen. Wird für eine als dringlich erklärte Aufgabe der Zusammenschluss nicht binnen eines Jahres
der Veröffentlichung des Beschlusses der Landesregierung gebildet, kann die Landesregierung durch Rechtsverordnung Städte, Gemeinden und Landkreise zur Wahrnehmung dieser Aufgabe zu einem Pflichtverband zusammenschließen. Die Landesregierung erlässt in der Rechtsverordnung Randnummer 34
der Veröffentlichung des Beschlusses
Abs. 1 Satz 3 haben die betroffenen Städte, Gemeinden und Landkreise im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main sowie der Rat der Region Gelegenheit zur Äußerung. Widerspricht der Rat der Region einstimmig der Beurteilung der Landesregierung
Abs. 1 Satz 1, entscheidet sie nicht vor Ablauf eines Jahres
dem Widerspruch. Randnummer 37
des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit über den Pflichtanschluss bleiben unberührt. Randnummer 38 § 7 Rechtsübergang Randnummer 39 Wird ein Pflichtverband
gebildet, gehen mit In-Kraft-Treten der Rechtsverordnung die zur Durchführung der Aufgabe vorhandenen Einrichtungen der Verbandsmitglieder einschließlich der mit diesen verbundenen Grundstücke, Rechte und Pflichten unentgeltlich in das Eigentum des Pflichtverbandes über. ... Randnummer 40 § 8 In-Kraft-Treten; Außer-Kraft-Treten Randnummer 41 Dieses Gesetz tritt am 1. April 2001 in Kraft und mit Ablauf des 31. März 2006 außer Kraft. Randnummer 42 Artikel 2 Gesetz über den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main (PlanvG) Randnummer 43 § 1 Bildung des Planungsverbandes Randnummer 44
1 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main wird ein Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main gebildet, dessen Mitglieder die jeweils zugehörigen Städte und Gemeinden
des Baugesetzbuchs, die zugleich Festlegungen
3 des Hessischen Landesplanungsgesetzes sind, im Zusammenwirken mit der Regionalversammlung Südhessen entwickelt und
näherer Bestimmung des § 13 des Hessischen Landesplanungsgesetzes gemeinsam beschlossen werden (Regionaler Flächennutzungsplan), Randnummer 50 2. Aufstellung und Änderung des Landschaftsplans für das Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main
1 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main kann der Planungsverband mitwirken. Randnummer 52 § 3 Organe Randnummer 53 Organe des Verbandes sind die Verbandskammer und der Verbandsvorstand. Randnummer 54 § 4 Aufgaben der Verbandskammer Randnummer 55
1 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main übernimmt der Regionalplan der Planungsregion Südhessen zugleich die Funktion eines gemeinsamen Flächennutzungsplans
Der Regionalplan enthält im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main neben den regionalplanerischen Festlegungen
3 auch die flächennutzungsplanbezogenen Darstellungen
3, die zugleich Darstellungen
des Baugesetzbuchs sind, bedürfen übereinstimmender Beschlüsse der Regionalversammlung und der Verbandskammer des Planungsverbandes Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main. § 7 dieses Gesetzes bleibt im Übrigen unberührt. Kommt es zu keiner übereinstimmenden Beschlussfassung über die Aufstellung bestimmter Planaussagen im gemeinsamen Entscheidungsbereich von Regionalversammlung und Verbandskammer
Satz 1, legt der Vermittlungsausschuss innerhalb eines Monats einen Vermittlungsvorschlag zur erneuten Beschlussfassung in der jeweils nächsten Sitzung der Regionalversammlung und der Verbandskammer vor. Führt auch dies zu keiner übereinstimmenden Beschlussfassung, entscheidet die Regionalversammlung abschließend über die regionalplanerischen Festlegungen; über die flächennutzungsplanbezogenen Darstellungen entscheidet die Verbandskammer
Maßgabe der regionalplanerischen Festlegungen. Dies gilt auch, wenn kein Vermittlungsvorschlag zustande kommt. Randnummer 77
Abs. 1 gilt der Regionalplan Südhessen fort, Änderungen sind zulässig. § 7 Abs. 6 bleibt unberührt. Randnummer 82 Artikel 16 In-Kraft-Treten Randnummer 83 Art. 3, 4, 15 und 16 treten am Tage
der Verkündung in Kraft. Art. 5 bis 14 treten am
GHG - statthaft und rechtzeitig erhoben. Randnummer 86
dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit - KGG - bestanden. § 1 BallrG begründe vielmehr einen Zwang für die betroffenen Kommunen, auch wenn Absatz 2 Zusammenschlüsse für bestimmte Aufgabenfelder zulasse und ein Abweichen von den räumlichen Grenzen des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main erlaube. Randnummer 89 Für die Fälle des § 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 8 BallrG fehle es am “dringenden öffentlichen Interesse”. Die Aufgaben würden weder unzureichend erfüllt noch gelte es, Missstände zu beseitigen. Kostenentlastungen für Kultureinrichtungen begründeten ebenfalls kein dringendes öffentliches Interesse. Das Ziel der Verwaltungsmodernisierung genüge ebenso wenig wie das einer zukunftsfähigen Entwicklung des Ballungsraums. Randnummer 90 b) § 3 Abs. 2 BallrG sei zu unbestimmt, weil nicht ersichtlich sei, ob Dritten ein Anspruch eingeräumt werde, sich an Zusammenschlüssen i.S.d. § 1 Abs. 1 BallrG zu beteiligen. Randnummer 91 c) § 4 BallrG sei verfassungswidrig, weil kreisangehörige Gemeinden unter 50.000 Einwohnern keine eigenen Vertreter mit originärem Stimmrecht in den Rat entsenden könnten. Randnummer 92 d) Wenn der Rat der Region
G verbindliche Festlegungen treffen könne, verstoße das gegen das Raumordnungsgesetz - ROG -. Randnummer 93 Selbst wenn den Festlegungen nur eine abwägungsrelevante Bedeutung zukomme, liege eine Beschränkung des Selbstverwaltungsrechts vor. Randnummer 94 Dem Rat der Region fehle es an jeglicher demokratischer Legitimation. Es würden nicht alle Gemeinden des Ballungsraumes beteiligt. Örtliche Interessen durchzusetzen werde den Gemeinden mit weniger als 50 000 Einwohnern verwehrt. Randnummer 95 e) § 6 Abs. 1 Satz 1 BallrG sei verfassungswidrig. Ein Pflichtverband dürfe nicht gebildet werden, wenn dafür lediglich Gründe der Zweckmäßigkeit sprächen. Randnummer 96 4. Auch die Bestimmungen des Art. 2 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main vom 19. Dezember 2000 verstießen gegen die Selbstverwaltungsgarantie. Randnummer 97 Die Verbandskammer sei zur Aufstellung eines Flächennutzungsplans
1 Nr. 1 des Gesetzes über den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/ Rhein-Main (kurz: Planungsverbandsgesetz - PlanvG -) nicht legitimiert. Die Stimmen der jeweiligen Vertreter in der Verbandskammer seien nicht gleichwertig. Verfassungsrechtlich unzulässig solle der Flächennutzungsplan im Zusammenwirken mit der Regionalversammlung Südhessen aufgestellt werden. Der Regionalversammlung werde damit ein Einfluss auf die Belange der Gemeinde zugestanden, der nicht zu rechtfertigen sei. Gemeinden unter 50 000 Einwohner seien in der Regionalversammlung nicht vertreten. Sie würden bei der Aufstellung des Regionalen Flächennutzungsplans rigoros ausgeschlossen. Randnummer 98 Darüber hinaus bestünden Zweifel daran, dass die Regionalversammlung eine regionale Planungsgemeinschaft im Sinne von § 9 Abs. 6 ROG sei. Bedenklich sei ferner, dass der räumliche Kompetenzbereich der Regionalversammlung Südhessen nicht mit dem Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main identisch sei. Vertreter von Gemeinden, die nicht im Ballungsraum lägen, könnten so über den Flächennutzungsplan ballungsraumangehöriger Gemeinden mitbestimmen, während der Antragstellerin das verweigert werde. Randnummer 99 Der Planungsverband sei auch nicht in der Lage, einen gemeinsamen Flächennutzungsplan i.S.v. § 4 des Baugesetzbuchs - BauGB - aufzustellen. Hierzu bedürfe es zunächst der Feststellung, dass die örtlichen, privaten oder öffentlichen Belange aller Mitglieder des Planungsverbandes durch die Bauleitplanung in einer anderen Gemeinde berührt würden. Belange, die die Antragstellerin mit den Gemeinden Münzenberg, Niddatal oder Reichelsheim verbinde, seien nicht ersichtlich. Auch die übrigen Tatbestandsvoraussetzungen des § 204 BauGB seien für die einzelnen Gemeinden nicht dargelegt. Damit scheitere bereits hieran die Aufstellung eines Regionalen Flächennutzungsplanes, der
GB entsprechen müsse. Im Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main seien außerdem keine städtebaulichen Mängel ersichtlich, die eine Übertragung der Flächennutzungsplanung auf einen Planungsverband zum Wohle der Allgemeinheit dringend geboten erscheinen lassen könnten. Ein etwaiger Koordinations- und Abstimmungsbedarf könne auch durch eine detailliertere Regionalplanung befriedigt werden. Randnummer 100 Der Regionale Flächennutzungsplan stelle auch deswegen einen erheblichen Eingriff in die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie dar, weil er von der Landesregierung genehmigt werden müsse und die Genehmigung nicht ausschließlich auf regionalplanerische Festsetzungen beschränkt sei. Damit könne die gemeindliche Planungshoheit vollständig ausgehöhlt werden. Randnummer 101 Schließlich blieben den Gemeinden des Ballungsraumes durch die Hochzonun-gen sowohl
G wie auch § 2 Abs. 1 PlanvG kaum noch Kompetenzen, die es rechtfertigen könnten, von einer Universalität des gemeindlichen Wirkungskreises zu sprechen. Randnummer 102 5. Aus diesen Gründen sei auch Art. 11 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main vom 19. Dezember 2000, der korrespondierende Regelungen für das Hessische Landesplanungsgesetz - HLPG - enthalte, verfassungswidrig. Randnummer 103 Mit Schriftsatz vom 28. Oktober 2003 rügt die Antragstellerin darüber hinaus den Zuschnitt des Ballungsraums gemäß § 2 Abs. 1 BallrG . Erstmals in der mündlichen Verhandlung führt sie ferner aus, dem in § 7 Satz 1 BallrG vorgesehenen Übergang von Einrichtungen auf einen Pflichtverband stünden vom Gesetzgeber nicht beachtete Hindernisse entgegen. Randnummer 104 Die Antragstellerin beantragt, Art.1 §§ 1 bis 7, Art. 2 §§ 1 bis 5 und § 11 sowie Art. 11 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main (GVBl. 2000 I S. 542) wegen Verstoßes gegen Art. 137 der Verfassung des Landes Hessen für nichtig zu erklären. III. Randnummer 105 Der Antragsgegner beantragt, den Antrag zurückzuweisen. Randnummer 106 1. Er ist der Ansicht, die kommunale Grundrechtsklage sei unzulässig, soweit sie sich gegen § 6 BallrG richte. Die Antragstellerin sei nicht unmittelbar betroffen. Die noch zu erlassende Rechtsverordnung sei einschließlich ihrer Ermächtigungsgrundlage gerichtlich überprüfbar. Randnummer 107 2. Im Übrigen sei die Grundrechtsklage unbegründet. Die Vorschriften des Ballungsraumgesetzes über kommunale Zusammenschlüsse seien verfassungsgemäß. Randnummer 108
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lediglich einer Vertretbarkeitsprüfung. Der Gesetzgeber habe sich im Rahmen seiner Entscheidungsprärogative gehalten. Randnummer 117 a) Der Gesetzgeber habe von der Ermächtigung des § 205 Abs. 6 BauGB Gebrauch gemacht. Das
1 HV erforderliche dringende öffentliche Interesse liege vor. Dem erhöhten Koordinations- und Abstimmungsbedarf im Verbandsgebiet sowie den daraus resultierenden besonderen Herausforderungen für die organisatorische Ausgestaltung der Raumplanung werde damit Rechnung getragen. Der Gesetzgeber habe namentlich auf die weitreichenden überörtlichen Bezüge reagiert, die einzelgemeindliche Flächennutzungspläne in dem von Verdichtungs-, Stadt- und Umlandproblemen geprägten Gebiet aufwiesen. Ihm gehe es hierbei nicht nur um eine rein technische Verwaltungsvereinfachung oder Zuständigkeitskonzentration, auch nicht um bloße Gesichtspunkte der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, sondern um eine konzeptionell einheitliche Flächennutzungsplanung, von der er sich eine wirksamere Bewältigung der bestehenden raumstrukturellen Probleme verspreche. Dieser Annahme lägen Daten zum Industrialisierungs- und Verdichtungsprozess, zur Bevölkerungsentwicklung, zur Erwerbstätigkeit, zu Sozialhilfeausgaben und zur Bruttowertschöpfung zugrunde. Randnummer 118 Das dieser Entscheidung zugrunde liegende Ziel lasse sich auch nicht mit gleicher Wirksamkeit bei geringerer Beeinträchtigung der gemeindlichen Selbstverwaltung, etwa durch eine detaillierte Regionalplanung, erreichen. Eine detailliertere Regionalplanung für den Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main wäre mit der Konzeption einer gestrafften und entfeinerten Regionalplanung nur schwer zu vereinbaren gewesen. Eine Reduzierung der staatlichen Rahmenvorgaben durch Regionalpläne eröffne Spielräume für eine kooperative kommunale Bauleitplanung. Weil alle Gemeinden Mitglieder im Planungsverband seien, hätten sie mehr Einfluss auf die Planungsinhalte als bei der Regionalplanung. Randnummer 119 Soweit die Einwohnerstärke der Gemeinden bei der Bemessung der jeweiligen Stimmenzahl in der Verbandskammer zugrundegelegt werde, sei das sachgerecht. Randnummer 120 b) Der Gesetzgeber habe bei der Abgrenzung des Ballungsraumes die Stadt Frankfurt am Main als “Kernbereich" betrachtet und sich am Verdichtungsraum und sonstigen raumstrukturellen Verflechtungen orientiert. Die Gebietsabgrenzung verstoße nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Die Oberzentren Wiesbaden und Darmstadt seien zu Recht nicht in den Planungsverband einbezogen worden, da sie ungeachtet ihrer raumstrukturellen Beziehungen zum Raum Frankfurt am Main einen eigenen Verflechtungsbereich aufwiesen, der weiterentwickelt werden solle. Die Stadt Hanau habe zwar ebenfalls einen eigenen Verflechtungsbereich, doch dürfe insoweit nicht übersehen werden, dass der Raum Hanau ein anderes strukturpolitisches Gewicht besitze. Randnummer 121 In den Ballungsraum seien im Rahmen einer Gesamtabwägung die Gemeinden einbezogen worden, die vorrangig mit der Kernstadt Frankfurt verbunden seien, sowie die Gemeinden des Ordnungsraums, deren Berufspendleranteil
Frankfurt mindestens ca. 15 % betrage und deren zentralörtlicher Verflechtungsbereich innerhalb des Ballungsraumes liege. Randnummer 122 6. § 13 HLPG und § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG verletzten die Antragstellerin nicht in ihrem Selbstverwaltungsrecht und seien mit Bundesrecht vereinbar. Randnummer 123 a) Das Land besitze
6 ROG die Gesetzgebungskompetenz, einen Regionalen Flächennutzungsplan zu ermöglichen. Die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit einfachem Bundesrecht sei dabei nicht zu prüfen. § 46 StGHG begrenze den Prüfungsmaßstab des Staatsgerichtshofs auf das Recht der Selbstverwaltung und damit auf wenige landesverfassungsrechtliche Normen. Wenn nicht einmal alle Normen der Landesverfassung zum Prüfungsmaßstab gehörten, könne nicht angenommen werden, dass dieser das einfachgesetzliche Recht des Bundes umfasse. Randnummer 124 b) Dessen ungeachtet liege kein Verstoß gegen einfach-gesetzliches Bundesrecht vor. Als “Rahmenvorschrift mit Experimentiercharakter" gewähre § 9 Abs. 6 ROG dem Landesgesetzgeber einen ausgedehnten organisatorischen Spielraum. Dieser werde eingehalten. IV. Randnummer 125 Die Landesanwaltschaft beantragt, die Anträge zurückzuweisen. Randnummer 126 Die kommunale Grundrechtsklage sei teilweise unzulässig, im Übrigen unbegründet. Randnummer 127
GHG können Gemeinden und Gemeindeverbände eine Grundrechtsklage mit der Behauptung erheben, dass Landesrecht die Vorschriften der Hessischen Verfassung über das Recht der Selbstverwaltung verletzt ( Art. 137 der Verfassung des Landes Hessen ). Randnummer 135 Die Einführung der kommunalen Grundrechtsklage durch das Gesetz vom 30. November 1994 (GVBl. I S. 684) ist mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar. § 46 und § 19 Abs. 2 Nr. 10 StGHG beruhen auf der Ermächtigung aus Art. 131 Abs. 1 HV . Danach entscheidet der Staatsgerichtshof über die Verfassungsmäßigkeit der Gesetze, die Verletzung der Grundrechte, bei Anfechtung des Ergebnisses einer Volksabstimmung sowie in den in der Verfassung und den Gesetzen vorgesehenen Fällen. Art. 131 Abs. 1 HV überlässt es dem einfachen Landesgesetz zu bestimmen, in welchen nicht in der Verfassung selbst genannten weiteren Fällen der Staatsgerichtshof zur Entscheidung berufen sein soll (vgl. schon Urteil des Staatsgerichtshofs - StGH - vom 03.07.1968 - P.St. 486 -, StAnz. 1968, S. 1180 [1182]). Der Gesetzgeber darf jedenfalls solche neuen Zuständigkeiten für den Staatsgerichtshof begründen, die der Verteidigung von Rechtsgarantien der Hessischen Verfassung dienen. Randnummer 136 Die kommunale Grundrechtsklage dient der Durchsetzung des Verfassungsrechtes
HV , der den Gemeinden und Gemeindeverbänden die kommunale Selbstverwaltung garantiert. Der Landesgesetzgeber durfte deshalb von der Ermächtigung des Art. 131 Abs. 1 HV Gebrauch machen und die kommunale Grundrechtsklage mit § 46 StGHG einführen (zustimmend Günther, Verfassungsgerichtsbarkeit in Hessen, 2004, § 19 Rdnr. 43, § 46 Rdnr. 2 und 28; v. Zezschwitz, in: Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Art. 137 Anm. X 1., S. 116 f., Anm. X
GHG die kommunale Grundrechtsklage nicht unzulässig, wenn in derselben Sache Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht erhoben ist oder wird. Das unterscheidet sie von der jedermann zustehenden allgemeinen Grundrechtsklage
GHG . Randnummer 143 Gemeinden und Gemeindeverbände können
GHG eine Grundrechtsklage mit der Behauptung erheben, Landesrecht verletze die Vorschriften der Verfassung des Landes Hessen über ihr Recht der Selbstverwaltung gemäß Art. 137 HV . Entsprechend § 43 Abs. 2 StGHG müssen Antragsteller dazu diejenigen Tatsachen angeben, aus denen sich plausibel die Möglichkeit einer Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts ergeben soll.
GHG müssen die Antragsteller diesem Darlegungserfordernis binnen Jahresfrist genügen und innerhalb dieser Frist geltend machen, selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen zu sein (Günther, a.a.O., § 45 Rdnr. 29; vgl. zur Grundrechtsklage gegen eine gerichtliche Entscheidung und zur Frist des § 45 Abs. 1 StGHG : StGH, Beschluss vom 15.08.2002 - P.St. 1619 -, StAnz. 2002, S. 3735 [3736]). Insoweit gilt für sie nichts anderes als für jeden Grundrechtskläger (vgl. StGH, Beschluss vom 08.10.1997 - P.St. 1276 -, StAnz. 1997, S. 3336 [3337]). Die angegriffene Norm muss unmittelbar in ihr Selbstverwaltungsrecht eingreifen, ohne dass ein weiterer anfechtbarer Umsetzungsakt notwendig wird. Den Gemeinden ist es verwehrt, verfassungsgerichtlich gegen ein Gesetz vorzugehen, das noch der Konkretisierung etwa durch eine Rechtsverordnung bedarf, um vollziehbar zu sein. In einem solchen Fall muss der Erlass der Rechtsverordnung abgewartet werden (vgl. BVerfGE 76, 107 [112 f.]; VerfGH NRW, DVBl. 2003, S. 394 [395]; Günther, a.a.O., § 46 Rdnr. 14 a.E.; Schmidt-De Caluwe, a.a.O., S. 34; Hecker, a.a.O., Rdnr. 470). Randnummer 144 2. Zum Teil fehlt es der Antragstellerin an der unmittelbaren Betroffenheit, zum Teil hat sie die Verletzung des Selbstverwaltungsrechts nicht plausibel dargelegt. Randnummer 145 a) Soweit sich die kommunale Grundrechtsklage gegen § 6 Abs. 1 BallrG richtet, ist die Antragstellerin nicht unmittelbar betroffen. Zur Umsetzung dieser Vorschrift bedarf es einer Rechtsverordnung. Auch eine solche Rechtsverordnung wäre nicht sogleich mit der kommunalen Grundrechtsklage angreifbar. Randnummer 146 aa) Die Antragstellerin ist durch die in § 6 BallrG enthaltene Regelung über die Bildung eines Pflichtverbandes zur Erfüllung näher benannter Aufgaben im Gebiet des Ballungsraums nicht unmittelbar betroffen, da der Zusammenschluss zu einem Pflichtverband
G erst durch eine Rechtsverordnung der Landesregierung erfolgt. Erst diese Rechtsverordnung könnte unmittelbar in das Selbstverwaltungsrecht der Antragstellerin eingreifen. § 6 BallrG entfaltet diese Wirkung nicht. Randnummer 147
dem Ablauf der Jahresfrist kann eine Begründung nur noch ergänzt und erläutert, nicht aber vollständig
geholt werden (vgl. zu § 45 Abs. 1 StGHG : StGH, Beschluss vom 09.06.1999 - P.St. 1299 -, StAnz. 1999, S. 2380 [2382 f.]; zu § 45 Abs. 2 StGHG : Günther, a.a.O., § 45 Rdnr. 29). Randnummer 150 C Danach ist die kommunale Grundrechtsklage zum Teil zulässig, hat in der Sache aber keinen Erfolg. Die zulässigerweise angegriffenen Vorschriften des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main sind mit Art. 137 HV vereinbar. Randnummer 151 I. § 1 Abs. 1, § 3 Abs. 2, §§ 4 und 5 BallrG verletzen die Antragstellerin nicht in ihrem Selbstverwaltungsrecht. Randnummer 152 1.
1 HV sind die Gemeinden in ihrem Gebiet unter eigener Verantwortung die ausschließlichen Träger der gesamten öffentlichen Verwaltung. Sie können jede öffentliche Aufgabe übernehmen, soweit sie nicht durch ausdrückliche gesetzliche Vorschrift anderen Stellen im dringenden öffentlichen Interesse ausschließlich zugewiesen ist. Das so umschriebene Recht der Selbstverwaltung wird den Gemeinden in Art. 137 Abs. 3 Satz 1 HV im Sinne einer institutionellen Garantie ausdrücklich gewährleistet. Die Selbstverwaltungsgarantie sichert den Gemeinden die Allzuständigkeit für die Wahrnehmung aller öffentlichen Angelegenheiten in ihrem Gemeindegebiet sowie die Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte in diesem Bereich. Randnummer 153 Gemeindeverbände haben
2 HV im Rahmen ihrer gesetzlichen Zuständigkeiten die gleiche Stellung. In diesem Rahmen gewährleistet ihnen der Staat
3 Satz 1 HV das Recht der Selbstverwaltung. Randnummer 154 Auch die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie gilt indessen nicht unbeschränkt. Sie unterliegt
1 Satz 2 HV vielmehr einem Gesetzesvorbehalt (vgl. Staatsgerichtshof, Beschluss vom 11.04.1973 - P.St. 697 -, ESVGH 23, 147 [152]; Beschluss vom 11.02.1987 - P.St. 1036 -, StAnz. 1987, S. 562 [580] - Förderstufe -). Danach erfüllen die Gemeinden jegliche öffentliche Aufgabe, soweit sie nicht durch ausdrückliche gesetzliche Vorschrift anderen Stellen im dringenden öffentlichen Interesse ausschließlich zugewiesen ist. Mithin darf eine Aufgabeneinschränkung nur im dringenden öffentlichen Interesse erfolgen. Randnummer 155 Auch die Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung durch den Staat
Anz. 1986, S. 1089 [1099] - Hess. Personalvertretungsgesetz -; Urteil vom 11.02.1987 - P.St. 1036 -, StAnz. 1987, S. 562 [579 f., 581]). Art. 137 Abs. 3 HV enthält einen Gesetzesvorbehalt.
dieser Norm übt der Staat die Aufsicht darüber aus, dass die Verwaltung “im Einklang mit den Gesetzen” geführt wird. Daraus folgt, dass die Selbstverwaltung durch staatliches Gesetz reguliert werden kann (Meyer, Kommunalrecht, in: Meyer/ Stolleis [Hrsg.], a.a.O., S. 169 [184]; ihm folgend Hecker, a.a.O., Rdnr. 397, 405). Randnummer 156 Gesetzliche Eingriffe in das durch Art. 137 Abs. 1 und 3 HV geschützte Recht der Selbstverwaltung unterliegen verfassungsrechtlichen Grenzen. Diese sind aber nicht schon mit den beanstandeten Regelungen des Ballungsraumgesetzes überschritten. Der Gesetzgeber hat zu berücksichtigen, dass Art. 137 Abs. 1 HV hinsichtlich der öffentlichen örtlichen Angelegenheiten ein verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip zugunsten der Gemeinden enthält. Von diesem darf er nur im dringenden öffentlichen Interesse abweichen. Gesetzliche Vorgaben
3 HV sind auf das zu beschränken, was der Gesetzgeber zur Wahrung der jeweiligen Gemeinwohlbelange für geboten halten darf. Ihm steht dabei ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Die gesetzgeberische Entscheidung muss eine vertretbare Ausfüllung des Rahmens darstellen, den Art. 137 HV in den Absätzen 1 und 3 vorgibt. Das ist hier der Fall. Randnummer 157 2. § 1 Abs. 1, § 3 Abs. 2, §§ 4 und 5 BallrG berühren nur zum Teil die eigenverantwortliche Wahrnehmung von öffentlichen örtlichen Angelegenheiten. Randnummer 158 a) § 1 Abs. 1 BallrG greift nicht in das Selbstverwaltungsrecht
Die Vorschrift schafft keine rechtlichen Verpflichtungen der Gemeinden, sondern enthält nur eine Zielvorgabe mit Appellcharakter.
G sollen Städte, Gemeinden und Landkreise des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main zur Förderung und Sicherung einer geordneten Entwicklung und der kommunalen Zusammenarbeit zur Wahrnehmung bestimmter Aufgaben Zusammenschlüsse bilden. Die Verwendung des rechtlichen Begriffs “sollen” begründet aber nicht schon ohne weiteres eine Rechtspflicht. Vielmehr kommt es für die Bedeutung der Vorschrift entscheidend auf den sachlichen Zusammenhang an, in dem sie zu weiteren Vorschriften des Gesetzes steht. Randnummer 159 Das Wort “sollen” drückt in Rechtsvorschriften zwar eine Rechtspflicht aus, die für den Regelfall gelten soll. Lediglich in atypischen Fällen besteht sie nicht (vgl. etwa BVerwGE 90, 88 [93]; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2002, § 7 Rdnr. 11). Aus dem Zusammenhang kann sich aber auch ergeben, dass keine Rechtspflicht, sondern lediglich eine Obliegenheit oder eine Last gewollt ist. Dann wird kein bestimmtes Verhalten aufgegeben. Randnummer 160 Aus der Zusammenschau der Regelungen des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main und seiner Entstehungsgeschichte folgt, dass § 1 Abs. 1 BallrG nur eine Zielvorgabe mit Appellcharakter enthält. Randnummer 161
G können Zusammenschlüsse auf einzelne Aufgabenbereiche beschränkt werden. Sie können im Einzelfall von den räumlichen Grenzen des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main (
1) abweichen. Die Gemeinden und Gemeindeverbände sollen danach selbst die Initiative zu Zusammenschlüssen ergreifen. Das Gesetz überlässt ihnen, zu welchen Aufgaben und in welchem Gebiet sie sich zusammenschließen wollen. Randnummer 162 § 3 BallrG weist den Gemeinden und Gemeindeverbänden die Eigenverantwortung bei der organisatorischen Ausgestaltung zu und eröffnet einen weiten Raum, wie Zusammenschlüsse organisiert werden können. Das spricht ebenfalls dafür, dass eine Rechtspflicht in § 1 BallrG nicht gemeint sein kann. Randnummer 163 Auch eine systematische Zusammenschau von § 1 BallrG mit § 6 BallrG belegt, dass die in § 1 BallrG beschriebene Aufforderung zu Zusammenschlüssen - noch - keinen Verpflichtungscharakter hat. Randnummer 164 § 6 Abs. 1 Satz 1 BallrG sieht zwar unter bestimmten Voraussetzungen einen kommunalen Pflichtverband vor. Die Landesregierung kann als ersten Schritt hierzu die Erfüllung von Aufgaben durch einen Zusammenschluss unter den genannten Voraussetzungen für dringlich erklären, wenn dies aus Gründen des öffentlichen Wohls dringend geboten ist und die Erfüllung der Aufgaben ohne den Zusammenschluss nicht wirksam oder zweckmäßig erfolgen kann. Hier wird konkretisiert, was der Gesetzgeber von Kommunen und Landkreisen fordert. Erst in einem weiteren Schritt aber kann dann
G aufgrund einer Rechtsverordnung der Zusammenschluss zu einem Pflichtverband erfolgen. Randnummer 165 Besondere Bedeutung kommt schließlich dem Umstand zu, dass der Gesetzgeber selbst die in § 1 Abs. 1 BallrG vorgesehenen Verbindungen in § 3 Abs. 2 Satz 1 AuflG als “freiwillige Zusammenschlüsse” bezeichnet. Der Freiwilligkeit steht nicht entgegen, dass
dem Gesetzeswortlaut die Städte, Gemeinden und Landkreise im Ballungsraum bis zum
der weiteren Begründung “…zur Förderung und Sicherstellung einer geordneten Entwicklung … die genannten Aufgabenbereiche in Zukunft von den Gebietskörperschaften gemeinsam wahrzunehmen sind...”. Eine Verpflichtung, Zusammenschlüsse zu bilden, kann daraus nicht abgeleitet werden, wie sich aus dem weiteren Text ergibt. Dort ist von “freiwilligen Zusammenschlüssen
1” die Rede (LT-Drucks. 15/1491, S. 29). Zudem wird auf die “beabsichtigte Förderung der freiwilligen interkommunalen Zusammenarbeit” verwiesen (LT-Drucks. 15/1491, S. 23). Überdies heißt es, dass der Gesetzgeber das “Prinzip der freiwilligen Lösungen” in den Vordergrund stelle. Er belasse den Städten, Gemeinden und Landkreisen die “Möglichkeit der freiwilligen interkommunalen Selbstorganisation”, weil er davon ausgehe, dass sich “auf freiwilliger Basis” die erforderlichen vernetzten Strukturen ergeben (LT-Drucks. 15/1491, S. 17). Erst wenn “freiwillige Lösungen” versagten bzw. die “erstrebenswerten freiwilligen Kooperationen” ausblieben, kämen verpflichtende Maßnahmen in Betracht. In diesem Fall könne die Landesregierung unter strengen Voraussetzungen Pflichtverbände gründen (LT-Drucks. 15/1491, S. 17, 23). Randnummer 167 Gegen die Annahme einer Verpflichtung, Zusammenschlüsse zu bilden, spricht schließlich auch, dass der Gesetzgeber bewusst keinerlei Vorgaben für die Organisationsform und den Organisationsumfang der als erstrebenswert angesehenen Zusammenschlüsse der Städte, Gemeinden und Landkreise im Ballungsraum macht. Diese regeln
G die Organisationsform in eigener Verantwortung. Welche Körperschaften sich zusammenschließen, bleibt ihnen überlassen. Die zur Verfügung stehenden öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Formen können entweder rechtlich selbstständig oder rechtlich unselbstständig ausgestaltet sein (LT-Drucks. 15/1491, S. 26). Den Gebietskörperschaften sollte mit freiwilligen Zusammenschlüssen die “flexible Wahrnehmung” (LT-Drucks. 15/1491, S. 25) verschiedener Aufgabenbereiche ermöglicht werden. Auch deshalb sieht § 1 Abs. 2 Halbsatz 1 BallrG vor, dass Zusammenschlüsse auf einzelne Bereiche der in Abs. 1 aufgezählten Aufgaben beschränkt werden können und
G im Einzelfall von den räumlichen Grenzen des Ballungsraums abgewichen werden kann. Randnummer 168 b) § 3 Abs. 2 BallrG greift ebenfalls nicht in das Selbstverwaltungsrecht ein. Danach können sich an Zusammenschlüssen das Land Hessen, andere Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie natürliche und juristische Personen des Privatrechts unter näher beschriebenen Voraussetzungen beteiligen. Daraus folgt kein Beteiligungsanspruch Dritter, wie ihn die Antragstellerin im Lichte des Art. 137 HV als bedenklich angesehen hat. Aus § 3 Abs.1 BallrG folgt die umfassende Eigenverantwortung von Städten, Gemeinden und Landkreisen des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main für ihre Zusammenschlüsse. Diese Eigenverantwortung wird nicht durch § 3 Abs. 2 BallrG eingeschränkt. Ein anderes Verständnis des § 3 Abs. 2 BallrG widerspräche § 1 BallrG , der allein den Städten, Gemeinden und Landkreisen auferlegt, Zusammenschlüsse
ihren Vorstellungen zu bilden. Billigte das Gesetz Dritten einen Beitrittsanspruch zu, würde insoweit ihre Organisationshoheit wieder eingeschränkt. Dafür bieten aber weder der Gesetzeswortlaut noch sein Regelungszweck noch die Gesetzesbegründung einen Anhalt. Vielmehr soll § 3 Abs. 2 BallrG den Gemeinden und Landkreisen die zusätzliche Möglichkeit eröffnen, ihre Zusammenschlüsse im Interesse effektiver Aufgabenerfüllung um Dritte zu erweitern. Da diese Normen somit keinen Eingriffscharakter haben, kommt es auf die gerügte mangelnde Bestimmtheit nicht an. Randnummer 169
G ermächtigen ihn nicht zu hoheitlichen Eingriffen in Rechte Dritter. Eine solche Befugnis hat der Gesetzgeber auch nicht gewollt. Die Gesetzesbegründung weist wiederholt darauf hin, dass dem Rat der Region “keine exekutiven Entscheidungsbefugnisse” zustünden (LT-Drucks. 15/1491, S. 18, 23). Er erhalte nur eine Leitlinienkompetenz und Moderatorenfunktion und solle die Kommunen in ihrem eigenverantwortlichen Handeln unterstützen (LT-Drucks. 15/1491, S. 23). Randnummer 172 Die Grundsätze, die vom Rat der Region
G zur Durchführung gemeinsamer Aufgaben aufgestellt werden, sind allerdings von den Städten, Gemeinden und Landkreisen im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main bei Abwägungs- und Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen. Damit werden die Städte, Gemeinden und Landkreise in ihrem Selbstverwaltungsrecht, ihrer Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte, zwar betroffen. Eine solche Einwirkung verletzt das Selbstverwaltungsrecht aber nicht. Der Rat der Region hat lediglich Grundsätze aufzustellen und keine ins Einzelne gehenden Regelungen zu treffen. Im Rahmen einer Abwägungs- und Ermessensentscheidung können Städte, Gemeinden und Landkreise von den aufgestellten Grundsätzen ohne weiteres abweichen, wenn andere gewichtigere Belange vorliegen. Solche gewichtigen Belange können auch örtliche sein, denen die betroffenen Städte und Gemeinden
Abwägung aller relevanten Gesichtspunkte den Vorrang einräumen. Unter diesen Voraussetzungen ist die Einwirkung in das Selbstverwaltungsrecht durch das Anliegen des Gesetzgebers gerechtfertigt, die kommunale Zusammenarbeit im Ballungsraum zu stärken sowie dessen geordnete Entwicklung zu fördern und zu sichern. Randnummer 173 Darüber hinaus hat der Rat der Region im Rahmen des § 6 Abs. 2 Satz 2 BallrG ein Widerspruchsrecht gegen die Beurteilung der Landesregierung in einer Dringlichkeitserklärung, mit der sie die Bildung eines Pflichtverbandes vorbereitet. Macht der Rat der Region von diesem Recht Gebrauch, so darf die Landesregierung nicht vor Ablauf eines Jahres
dem Widerspruch über die Bildung eines Pflichtverbandes entscheiden. Ein solches Vetorecht gegenüber einer Dringlichkeitserklärung der Landesregierung, das zudem eine Entscheidung nicht hindern kann, sondern nur aufschiebt, ist nicht geeignet, das Selbstverwaltungsrecht der Städte, Gemeinden und Landkreise zu verletzen. Randnummer 174 bb) Die Zusammensetzung des Rats der Region
G ist mit dem Demokratieprinzip vereinbar und stellt keinen Verstoß gegen das Willkürverbot dar. Randnummer 175 Art. 137 HV schützt auch vor Eingriffen in das Selbstverwaltungsrecht aufgrund der Ausübung von Staatsgewalt durch nicht demokratisch legitimierte Organe. Insoweit wird das Bild der Selbstverwaltung durch das Demokratieprinzip geprägt (vgl. BVerfGE 91, 228 [244]). Randnummer 176 Dieses findet seinen Niederschlag in Art. 70 HV , wonach die Staatsgewalt unveräußerlich beim Volke liegt (StGH, Urteil vom 30.04.1986 - P.St. 1023 -, StAnz 1986, S. 1089 [1098]; zu Art. 20 Abs. 2 GG vgl. BVerfG, NVwZ 2003, S. 974 [976 f.]). In einem demokratisch organisierten Staat sind verfassungsgemäß bestellte Organe deshalb nur solche, die ihre Legitimation - unmittelbar oder mittelbar - auf die Gesamtheit der Bürger und damit das Volk zurückführen können (StGH, a.a.O.). Neben dem Volk sind folgerichtig nur solche verfassungsgemäß bestellte Organe zur Ausübung von Staatsgewalt befugt. Randnummer 177 Einer unmittelbaren demokratischen Legitimation bedürfen
HV der Landtag und
Der Grundsatz der demokratischen Legitimation gilt aber auch für die Gemeinden und Gemeindeverbände und sonstigen rechtsfähigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Sie üben öffentliche Gewalt und damit Staatsgewalt im weiteren Sinne aus. Hierfür müssen sie
GH, a.a.O). Dabei genügt grundsätzlich eine mittelbare Legitimation. Eine unmittelbare personelle Legitimation ist zwar
1 Satz 2 GG für die Vertretung von Gemeinden und Kreisen erforderlich. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG erfasst aber nicht den Rat der Region. Seine Mitglieder sind dennoch ausreichend legitimiert. Die kraft Amtes im Rat vertretenen Oberbürgermeisterinnen und Oberbürgermeister sind unmittelbar vom Volk gewählte Repräsentanten der jeweiligen Gebietskörperschaft ( § 4 Abs. 3 Satz 1 BallrG , § 39 HGO ). Gleiches gilt für die Landrätinnen und Landräte ( § 4 Abs. 3 Satz 1 BallrG , § 37 HKO ). Die von den kreisfreien Städten, Sonderstatusstädten und Landkreisen entsandten zweiten Mitglieder werden von den unmittelbar legitimierten Vertretungskörperschaften gewählt ( § 4 Abs. 3 Satz 2 BallrG ). Auch die “dritten Mitglieder” der Landkreise werden durch eine Wahl ermittelt, und zwar aus dem Kreis der unmittelbar gewählten Bürgermeisterinnen und Bürgermeister der kreisangehörigen Gemeinden unter 50 000 Einwohnern, wobei das Verfahren von den Landrätinnen und Landräten bestimmt wird ( § 4 Abs. 3 Sätze 3 und 4 BallrG ). Randnummer 178 Die Zusammensetzung des Rats der Region ist mit dem Willkürverbot vereinbar. Das Willkürverbot prägt ebenfalls in dem o. g. Sinne das Selbstverwaltungsrecht (Günther, a.a.O., § 46 Rdnr. 9; vgl. zu § 91 BVerfGG BVerfGE 56, 298 [313]; BVerfG, NVwZ 2003, S. 850 [854]) und ist auch vom Gesetzgeber zu beachten. Ein Verstoß gegen das Willkürverbot liegt nicht etwa darin, dass nicht alle kreisangehörigen Gemeinden unter 50 000 Einwohnern im Rat der Region vertreten sind. Der Landesgesetzgeber hat die kreisangehörigen Gemeinden unter 50 000 Einwohnern bei der gesetzlichen Ausgestaltung des Rates der Region nicht übersehen. Er hat vielmehr bewusst von einer repräsentativen Wahl der Mitglieder des Rates der Region abgesehen. Die Entwicklung der Region sollte auch dadurch vorangetrieben werden, dass gerade die maßgebenden kommunalen Entscheidungsträger der Region eingebunden sein sollten (LT-Drucks. 15/1491, S. 19, 23). Die Besetzung des Rates der Region vorwiegend mit Vertretern derjenigen kommunalen Gebietskörperschaften des Ballungsraums, die aufgrund ihrer Größe eine besondere Bedeutung einnehmen, entbehrt nicht eines sachlichen Grundes und ist frei von sachfremden Erwägungen. Randnummer 179 II. Die Übertragung der Aufstellung, Änderung und Aufhebung des Flächennutzungsplans für das Gebiet des Ballungsraums auf den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main
G verletzt die Antragstellerin nicht in ihrem Selbstverwaltungsrecht
Der Wesensgehalt der kommunalen Selbstverwaltung wird nicht ausgehöhlt (1.). Die Übertragung der Flächennutzungsplanung liegt im dringenden öffentlichen Interesse (2.). Die Abgrenzung des Gebietes des Planungsverbandes greift nicht unzulässig in das Selbstverwaltungsrecht der betroffenen Städte und Gemeinden ein (3.). Randnummer 180 1. Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht umfasst mit der Planungshoheit die Bauleitplanung und damit als deren Teil die Flächennutzungsplanung.
der Definition in § 5 BauGB wird im Flächennutzungsplan für das gesamte Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung
den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen dargestellt. Diese Vorstellungen zu entwickeln und planerisch darzustellen, ist zunächst ausschließliche Aufgabe der Gemeinden. Der Entzug der Flächennutzungsplanung bedeutet mithin einen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht. Randnummer 181 Die gemeindliche Planungshoheit gilt jedoch nicht unbeschränkt. Gemeinden haben bei der Flächennutzungsplanung Rücksicht zu nehmen auf ihr Umland und die Bedürfnisse der Gesamtheit. Das bindet die Flächennutzungsplanung an die überörtliche Planung, die Landesentwicklungsplanung und den Regionalplan, die die Planungsfreiheit der Gemeinden einschränken, und gebietet die Abstimmung mit den benachbarten Gemeinden. Schon insoweit kann das Selbstverwaltungsrecht durch Gesetze eingeschränkt werden. Bundesrecht begrenzt zudem die Planung auf vielfache Weise. Dennoch kann Städten und Gemeinden die Zuständigkeit zur Flächennutzungsplanung nur entzogen werden, soweit der Wesensgehalt des Selbstverwaltungsrechts unangetastet bleibt. Ein Eingriff in den Wesensgehalt wäre erst anzunehmen, wenn den Gemeinden die ihnen eigenen und ihr Selbstverständnis prägenden Grundlagen so weit entzogen würden, dass von selbstverantwortlicher Verwaltung der eigenen Angelegenheiten nicht mehr die Rede sein könnte (vgl. BVerfGE 79, 127 [146] - Rastede -; BVerfG, NVwZ 2003, S. 850 [851]). Randnummer 182
Clemens, Kommunale Selbstverwaltung und institutionelle Garantie: Neue verfassungsrechtliche Vorgaben durch das BVerfG, NVwZ 1990, S. 834 [838], gehört die Planungshoheit insgesamt nicht zum Kernbereich). Gleichwohl soll der Gesetzgeber die Flächennutzungsplanung den Gemeinden nicht
Belieben entziehen können. Selbst wenn die Flächennutzungsplanung nicht zu dem unantastbaren Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie gehöre, müsse sich eine Hochzonung im Ergebnis an den vom Bundesverfassungsgericht im Rastede-Beschluss entwickelten Grundsätzen messen lassen. Randnummer 186 Soweit angenommen wird, die Flächennutzungsplanung sei in den Kernbereich einbezogen (so etwa BWStGH, ESVGH 26, 1 [6] = DÖV 1976, S. 595; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 2 Rdnr. 6, Bearbeitung 11/1987; Brohm, Öffentliches Baurecht: Städtebau- und Raumplanungsrecht, 3. Aufl. 2002, § 9 Rdnr. 4: “nicht ganz aus dem Kernbereich ausgenommen”), wird daraus jedoch nicht gefolgert, dass die Übertragung der Kompetenz zur Flächennutzungsplanung etwa auf einen Gemeindeverband das Selbstverwaltungsrecht verletze. Das sei wegen der überörtlichen Bezüge der vorbereitenden Bauleitplanung nicht der Fall, wenn den Gemeinden eine Mitwirkungsmöglichkeit im Verband verbleibe (BWStGH, ESVGH 26, 1 [7]). Werde die Flächennutzungsplanung auf Planungsverbände übertragen, dürfe dies nicht die autonome gemeindliche Gestaltung ausschließen, also die Gemeinde durch eine zu große Dichte an Festlegungen knebeln (Brohm, a.a.O.). Randnummer 187 c) Die dargestellten Auffassungen verdeutlichen, dass
ganz überwiegender Meinung in Rechtsprechung und Schrifttum das Recht der Städte und Gemeinden zur Flächennutzungsplanung einer Beschränkung nicht gänzlich entzogen ist. Der Staatsgerichtshof braucht nicht abschließend zu entscheiden, in welchem Umfang die Flächennutzungsplanung zum Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts gehört. Jedenfalls greift die Übertragung der Flächennutzungsplanung in den betroffenen Städten und Gemeinden auf den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main nicht in den Kernbereich ein, weil den Städten und Gemeinden noch ausreichender Spielraum verbleibt, ihre Selbstverwaltung zur Geltung zu bringen. Randnummer 188 Auch
der Hochzonung der Flächennutzungsplanung können die Städte und Gemeinden mit der Bebauungsplanung ihr Gemeindegebiet
ihrer Vorstellung in ausreichender Weise entwickeln. Der Flächennutzungsplan wird in einem Maßstab erstellt, der beträchtliche Freiheit für detaillierte gemeindliche Bebauungsplanung belässt. Bei der Aufstellung des Flächennutzungsplans durch den Planungsverband wirken sie mit. Der Regionale Flächennutzungsplan kann nur mit Zustimmung der Verbandskammer erlassen werden und dort ist das Stimmengewicht der im Planungsverband vertretenen Städte und Gemeinden nicht unangemessen verteilt. Randnummer 189 Der Gesetzgeber hat für die Überplanung des Plangebiets keinen detailgenaueren Maßstab als 1:50 000 vorgesehen ( § 13 Abs. 4 HLPG ). Dieser Maßstab lässt der Bebauungsplanung mehr Spielraum für die örtlich relevanten Einzelheiten als ein Flächennutzungsplan, dem üblicherweise Karten in den Maßstäben von 1:5 000 bis 1:25 000 zugrunde gelegt werden (Schmitz/ v. Hesler/Groß, Modelle eines neuen Plantyps für Verdichtungsräume, 1997, S. 21 = Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Arbeitsmaterial, Nr. 222, 1998). Randnummer 190
G i.V.m. § 2 Abs. 1 BallrG sind alle Städte und Gemeinden im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main Mitglied im Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main. Alle Gemeinden sind in der Verbandskammer vertreten, in der alle wichtigen Entscheidungen, auch Entscheidungen über einen künftigen Flächennutzungsplan, getroffen werden. Sie sind so an den Entscheidungen des Verbandes beteiligt. Randnummer 191 Überdies hat der Planungsverband die Vorstellungen der einzelnen Gemeinden zu ihrer örtlichen Planung in einem Flächennutzungsplan zu berücksichtigen, soweit nicht Belange des Gesamtraums entgegenstehen (vgl. Brohm, a.a.O., § 6 Rdnr. 17). Die Selbstverwaltungsgarantie gewährleistet, dass gegen den Willen einer Gemeinde unter Ausnutzung der Mehrheitsverhältnisse Beschlüsse nicht gefasst werden dürfen, die nicht durch überörtliche Belange zu rechtfertigen sind (vgl. BWStGH, ESVGH 26, 1 [8]; Schmidt-Eichstaedt‚ Gemeinsame Flächennutzungsplanung
Bundes- und Landesrecht, NVwZ 1997, S. 846 [850 Fn. 18]). Nicht durch Belange des Gesamtraums gerechtfertigte Sonderinteressen einer Mehrheit dürfen nicht auf Kosten einer Mitgliedsgemeinde bei der Flächennutzungsplanung durchgesetzt werden (BWStGH, a.a.O.; in Anlehnung hieran Sixt, in: Kunze/Schmidt, BadWürttGO, 4. Aufl. 1995, Stand 5/2002, § 61 Rdnr. 18). Andererseits besteht das Wesen der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht darin, dass jede Gemeinde
ihren Kommunalegoismen frei schalten kann. Vielmehr soll sie verantwortlich walten und bei ihren Maßnahmen auch ihre Stellung innerhalb des sie umgebenden Raumes und die sich daraus ergebende Notwendigkeit zu Zusammenarbeit und Ausgleich in Betracht ziehen (BVerfG, NVwZ 1982, S. 95 ). Randnummer 192 Dem Mitwirkungsrecht der Städte und Gemeinden bei der Aufstellung des Flächennutzungsplans steht nicht entgegen, dass die Darstellungen des Flächennutzungsplans
GB, die gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 HLPG zugleich Festlegungen
4 HLPG sind, im Zusammenwirken mit der Regionalversammlung entwickelt und
Maßgabe des § 13 HLPG beschlossen werden müssen (Regionaler Flächennutzungsplan). Infolge eines Redaktionsversehens nimmt § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG noch Bezug auf § 6 Abs. 3 HLPG . Bei der Änderung des Hessischen Landesplanungsgesetzes im Jahre 2002 (vgl. oben S. 5) wurde versäumt, § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG auch insoweit zu ändern. Zweifelsfrei sind aber die Festlegungen gemeint, die nunmehr in § 9 Abs. 4 HLPG aufgeführt sind, was sich aus § 13 Abs. 2 Satz 1 HLPG ergibt, der ausdrücklich entsprechend Bezug nimmt. Die Interessen der betroffenen Gemeinden werden im Verfahren verfassungsrechtlich angemessen berücksichtigt. In einem frühen Stadium können alle für den Flächennutzungsplan relevanten Interessen offen gelegt und flächennutzungsplanerische und regionalplanerische Ziele parallel entwickelt werden. Gegen den Planungsverband können Festlegungen für den Flächennutzungsplan nicht beschlossen werden. Es bleibt daher Sache der für den Planungsver-band entscheidenden Verbandskammer, in die Beratungen die Interessen der Gemeinden einzubringen. Übereinstimmender Beschlüsse zwischen der Verbandskammer und der Regionalversammlung bedarf es
2 Satz 1 HLPG für die Festlegungen
4 HLPG , die zugleich Darstellungen
Kommt es
einem in § 13 Abs. 2 Satz 3 HLPG vorgesehenen Verfahren nicht zu übereinstimmenden Beschlüssen, entscheidet
2 Satz 4 HLPG die Verbandskammer auch über den Flächennutzungsplan allein, allerdings
Maßgabe der regionalplanerischen Festlegungen. An regionalplanerische Festlegungen sind die Gemeinden aber ohnedies gebunden. Randnummer 193 Soweit in der Regionalversammlung auch über Darstellungen des Flächennutzungsplans beraten werden könnte, die keine Festlegungen
4 HLPG sind, ist ein Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht von Städten und Gemeinden im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main von vornherein ausgeschlossen. Zwar sind in der Regionalversammlung für die Planungsregion Südhessen
1 HLPG auch Gebietskörperschaften vertreten, die dem Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main nicht angehören. Doch haben die Regionalversammlung und insbesondere darin vertretene ballungsraumfremde kommunale Gebietskörperschaften insoweit keine Möglichkeit, eine inhaltliche Ausgestaltung flächennutzungsplanerischer Darstellungen zu erreichen, die nicht dem Willen des Planungsverbandes entspricht. Ohne die Zustimmung der Verbandskammer des Planungsverbandes kommt ein Regionaler Flächennutzungsplan nicht zustande. Der Einfluss der obersten Landesplanungsbehörde, der sich im Konfliktfall auf den Inhalt des Flächennutzungsplanes bestimmend auswirken könnte, wird begrenzt. Ihr wird eine Aufstellung der flächennutzungsplanbezogenen Darstellungen
5 Satz 3 HLPG verwehrt. Randnummer 194 Die Mitwirkungsrechte sind auch sachgerecht so ausgestaltet, dass sie den Gemeinden einen angemessenen Einfluss auf die Flächennutzungsplanung gewährleisten. Die Mitglieder des Planungsverbandes, alle im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main gelegenen Städte und Gemeinden, entsenden
G je einen Vertreter oder eine Vertreterin in die Verbandskammer. Nicht alle Vertreter oder Vertreterinnen der Mitglieder des Planungsverbandes haben ein gleiches Stimmengewicht.
G verfügen die Vertreterin oder der Vertreter der Stadt Frankfurt am Main über zwölf Stimmen, der Stadt Offenbach am Main über vier Stimmen, der Stadt Hanau über drei Stimmen, der Städte mit mehr als 50.000 Einwohnern über je zwei Stimmen und der anderen Städte und Gemeinden über je eine Stimme. Der Gesetzgeber hat das Kriterium der Einwohnerstärke bei der Bemessung der Stimmenzahl in der Verbandskammer zugrunde gelegt. Das ist nicht sachwidrig und vermeidet, dass die Anzahl der Einwohner, die von den jeweiligen Verbandskammermitgliedern repräsentiert werden, je Verbandskammerstimme stark schwankt, und zwar je
dem, ob es sich um den Einwohner einer Großstadt oder einer kleinen Gemeinde handelt. Die Gewichtung der Stimmenzahl ist nichts Außergewöhnliches, wie Art. 51 Abs. 2 GG zeigt, und entspricht deutscher bundesstaatlicher Tradition (näher Korioth, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz, Band 2,
1 Satz 2 HV vereinbar und liegt im dringenden öffentlichen Interesse. Randnummer 196 Zum Wohl der Allgemeinheit kann es dringend geboten sein, die Flächennutzungsplanung auf einen Planungsverband zu verlagern. Eine einheitliche, Gemeindegrenzen übergreifende Bauleitplanung kann aus übergeordneten und überörtlichen Gründen erforderlich sein. Bei der Ausfüllung des Begriffs “im dringenden öffentlichen Interesse” ist dem Normgeber eine gesetzgeberische Ge-staltungsfreiheit und damit die Kompetenz eingeräumt, die erforderliche Abwägung selbst vorzunehmen. Die Spielräume auszufüllen, ist Sache des Gesetzgebers und vom Staatsgerichtshof nur eingeschränkt verfassungsrechtlich zu überprüfen. Der Staatsgerichtshof kann nicht seine eigene Abwägung an die Stelle derjenigen des Normgebers setzen. Er hat nur zu prüfen, ob diese sich in den verfassungsrechtlich vorgezeichneten Grenzen hält (vgl. BVerfGE 76, 107 [121]). Die Entscheidung des Gesetzgebers muss den Rahmen vertretbar ausfüllen, den das Aufgabenverteilungsprinzip
GE 79, 127 [154]). Die gesetzgeberische Einschätzung des Gewichts der eine Übertragung auf einen Planungsverband rechtfertigenden Gründe muss vertretbar sein. Der Staatsgerichtshof hat zu untersuchen, ob der entscheidungsrelevante Sachverhalt ermittelt und dem Gesetzgebungsverfahren zugrundegelegt worden ist. Schließlich muss der Gesetzgeber die Vor- und
teile des beabsichtigten Gesetzes sachgerecht abwägen (vgl. zu § 98 BbgLV VerfGBbg, Urteil vom 18.12.2003 - VfGBbg 101/03 -, www.verfassungsgericht.brandenburg.de). Dem ist hier in verfassungsrechtlich vertretbarer Weise Rechnung getragen. Randnummer 197 a) Der Gesetzgeber strebt mit der Übertragung der Flächennutzungsplanung auf den Planungsverband eine einheitliche Entwicklung im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main an (LT-Drucks. 15/1491, S. 33). Die Position des Wirtschafts-zentrums Frankfurt am Main und der die Stadt umgebenden Kommunen im europäischen und internationalen Wettbewerb soll gestärkt werden (LT-Drucks. 15/1491, S. 1). Dazu bedarf es einer erhöhten Koordination und Abstimmung im Verbandsgebiet. Einen wesentlichen Teil soll die gemeinsame Flächennutzungsplanung im Planungsverband leisten. Die Flächennutzungsplanung von 75 Städten und Gemeinden auf den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main zu verlagern, rechtfertigt sich dadurch. Ein Flächennutzungsplan für das Verbandsgebiet ermöglicht einen gerechten Ausgleich der verschiedenen Belange. Dabei kommt es nicht darauf an, ob es in der Vergangenheit bei der Flächennutzungsplanung durch den Umlandverband Frankfurt und die einzelnen Städte und Gemeinden im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main, die bisher nicht dem Umlandverband Frankfurt angehörten, zu
weisbaren Defiziten bei der Flächennutzungsplanung gekommen ist. Entscheidend ist, dass sich die vom Gesetzgeber definierte Region
seiner Vorstellung künftig einheitlich entwickeln soll. Einer Defizitanalyse bedurfte es deshalb nicht. Weder das Ziel des Gesetzgebers noch das Ergebnis der Abwägung ist verfassungsrechtlich zu beanstanden. Randnummer 198 Folgende Überlegungen waren im Gesetzgebungsverfahren maßgeblich. Die Rhein-Main Region ist, ausgehend von der Bevölkerungsdichte im Landesdurchschnitt, ein Verdichtungsraum. Die Position des Wirtschaftszentrums Frankfurt am Main und der umgebenden Kommunen im europäischen und internationalen Wettbewerb beruht auf ihrer modernen Wirtschafts- und Verkehrsstruktur, ihrer ausgeprägten Wirtschaftskraft und finanzwirtschaftlichen Dynamik. Der Rhein-Main-Region kommt nicht nur eine besondere Rolle in Hessen und in Deutschland zu, sondern sie übernimmt auch eine Metropolfunktion von zentraler europäischer Bedeutung. Gleichzeitig ist sie jedoch vom Strukturwandel der Wirtschaft und den Auswirkungen globaler Entwicklungen besonders betroffen (vgl. Verordnung über den Landesentwicklungsplan Hessen 2000 vom 13.12.2000, GVBl. 2001 I S. 2 [7]). Randnummer 199 Der Gesetzgeber ging von dem allgemein bekannten Umstand aus, dass es in großstädtischen Verdichtungsräumen Stadt-Umland-Probleme gibt (siehe hierzu: Kilian/Müllers, Möglichkeiten zur Bewältigung von Stadt-Umland-Problemen in großstädtischen Verdichtungsräumen, VerwArch 89 [1998], S. 25 [26]). Hierbei handelt es sich um spezifische Entwicklungs- und Ordnungsprobleme innerhalb großräumiger Zusammenballungen von Menschen, die gekennzeichnet sind durch die Konzentration von Entwicklungspotential, durch Konkurrenzen um die Nutzung von Grund und Boden, durch eine ausgeprägte Funktionsteilung zwischen Kernstadt und Umland, durch intensive Verflechtungen vor allem im Bereich von Verwaltung und Wirtschaft, durch enge Verkehrsbeziehungen sowie durch Belastungen des Naturhaushalts. Die Bewältigung dieser Probleme gelang mit den vorhandenen Verwaltungsstrukturen nur unzureichend. Randnummer 200 Die Diskussion über eine Änderung der Verwaltungsstruktur gerade im Rhein-Main-Gebiet ist nicht neu (vgl. etwa Lange, Zur Problematik einer isolierten Regionalkreisbildung - Überlegungen zur Reformdiskussion im Rhein-Main-Gebiet -, DÖV 1996, S. 684), die Notwendigkeit regionaler Zusammenarbeit im Rhein-Main-Gebiet unbestritten (vgl. Hill/Nemitz, Verwaltungsstrukturmodelle auf dem Prüfstand: Darstellung und Vergleich möglicher Reformmodelle für die Region Rhein-Main, Gutachten im Auftrag der Wirtschaftsinitiative Frankfurt Rhein-Main e.V., ohne Jahresangabe, S. 1 ff. mit
weisen). Randnummer 201 In der Folge des Bemühens um eine Bewältigung der anstehenden Probleme wurde am 1. Januar 1975 der Umlandverband Frankfurt geschaffen.
I S. 427) “…soll (der Verband) die geordnete Entwicklung des Verbandsgebiets koordinieren und fördern…”. Zu diesem Zweck wurde dem Umlandverband Frankfurt u. a. die Aufgabe der Flächennutzungsplanung für die in seinem Verbandsgebiet liegenden 43 Städte und Gemeinden übertragen. Der Umlandverband Frankfurt war ein Planungsverband
GB. Ihm wurde attestiert, dieses schwierige Unterfangen sei ihm gelungen (Meyer, a.a.O., S. 169 [261 Fn. 427]). Ausschlaggebend für die Bildung des Umlandverbandes sei die Überlegung gewesen, dass eine sinnvolle Planung im Rhein-Main-Verdichtungsgebiet nur bei Vereinigung der hierfür erforderlichen Kompetenzen in einer Hand möglich sei. Durch den Verband seien den Gemeinden zwar eine Reihe von Kompetenzen genommen worden. Dies erscheine aber dadurch gerechtfertigt, dass eben diese Befugnisse für die Rhein-Main-Region einheitlich ausgeübt werden sollten (Hermes, Baurecht, in: Meyer/Stolleis, a.a.O., S. 361 [377]; vgl. auch die positive Einschätzung von Simon, Zehn Jahre Umlandverband Frankfurt, DÖV 1985, S. 345). Randnummer 202 An die Erfahrungen des Umlandverbandes Frankfurt, der einen gemeinsamen Flächennutzungsplan für alle verbandsangehörigen Gemeinden erstellt hat, knüpfen die gesetzgeberischen Überlegungen u. a. an (LT-Drucks. 15/1491, S. 33; Redebeitrag des Abgeordneten Haselbach, LT-Sten. Ber. 15/47. Sitzung, S. 3098). Diese Erfahrungen haben zu dem Schluss beigetragen, eine einheitliche Flächennutzungsplanung sei geeignet, die anstehenden Probleme lösen zu helfen. Das ist vertretbar. Randnummer 203 b) Die Tatsachen, die im Gesetzgebungsverfahren bereits vorlagen, tragen die Entscheidung. Es kommt deshalb nicht darauf an, ob heute neuere Erkenntnisse die aus gesetzgeberischer Sicht zu treffende Prognoseentscheidung stützen. Die Landesregierung verweist zur weiteren Begründung des Gesetzes auf steigende Bevölkerungszahlen, während die dem Landesentwicklungsplan Hessen 2000 (GVBl. I 2001 S. 2 ff.) zugrunde liegenden statistischen Daten eine auch für Südhessen rückläufige Bevölkerungsentwicklung ausweisen. Auf die neuen Daten kommt es aber nicht an. Der Gesetzgeber war davon ausgegangen, dass es auch in der Zukunft einen erhöhten Kooperations- und Abstimmungsbedarf wegen des in der Rhein-Main-Region festzustellenden Industrialisierungs- und Verdichtungsprozesses in den vergangenen Jahrzehnten gibt. Es wird eingestellt, dass sich die Flächenentwicklung in der Zukunft nicht mehr so dynamisch darstellen wird wie bisher, die Konflikte aber auch in der Zukunft gelöst werden müssen. Schließlich ergibt sich etwa ein erhöhter Siedlungsdruck schon daraus, dass die Region im Vergleich zu anderen Regionen Hessens ein attraktiver Zuwanderungsraum bleiben wird. Das wird die
frage
Arbeitsplätzen weiter erhöhen. Der Bedarf an Wohnraum wird ebenfalls infolge anhaltender Veränderungen der Haushaltsstruktur steigen (vgl. dazu die Ausführungen im Regionalplan Südhessen, StAnz. 2001, S. 614 ff.). Randnummer 204 Die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung geht davon aus, dass dem Planungsverband insbesondere die Kompetenz übertragen werde, im Rahmen des neuen Instrumentes “Regionaler Flächennutzungsplan” kommunale Aufgaben wahrzunehmen, und knüpft insoweit an die bisherige interkommunale Erstellung des Flächennutzungsplans an (LT-Drucks. 15/1491, S. 33). Planungsverbände seien in der Bundesrepublik Deutschland eine rechtlich anerkannte Organisationsform, um durch zusammengefasste Bauleitplanung einen Ausgleich der verschiedenen Belange und Interessen zu gewährleisten (LT-Drucks. 15/1491, S. 24). Im Zusammenhang mit der auch für den Planungsverband maßgeblichen Abgrenzung des Ballungsraums wird auf verdichtete Räume und raumstrukturelle Verflechtungen Bezug genommen. Pendlerbeziehungen, Einwohnerdichte und Beschäftigungsstruktur werden berücksichtigt (LT-Drucks. 15/1491, S. 22), ebenso die Entlastungsfunktion von Teilbereichen für den Kernraum (LT-Drucks. 15/1491, S. 28). Der Regionale Flächennutzungsplan beschränke sich durch den gewählten Maßstab von 1:50 000 auf die wesentlichen Darstellungen und gewähre somit einen großen Spielraum für die gemeindlichen Bebauungspläne vor Ort (LT-Drucks. 15/1491, S. 25). Planungsprozesse würden vereinfacht oder beschleunigt (LT-Drucks. 15/1491, S. 19). Das Bedürfnis
einer koordinierten und abgestimmten Planung durchzieht den Gesetzgebungsprozess gleichsam wie ein “roter Faden”, was auch in verschiedenen Beiträgen zum Ausdruck kommt, die aus Anlass der Anhörung des Hessischen Landtages im Gesetzgebungsverfahren abgegeben wurden (vgl. Prot. des INA 15/31 = WVA/15/15 vom 16.11.2000). Randnummer 205 Weitere Hinweise auf die tatsächliche Situation, wie sie der Gesetzgeber im Jahre 2000 vorgefunden hat, lassen sich der Antwort der Landesregierung auf die Fragen des Staatsgerichtshofs entnehmen. Randnummer 206 Die Landesregierung hält eine einzelgemeindliche Flächennutzungsplanung für überfordert, die raumstrukturellen Probleme im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main zu lösen. Ergänzend trägt die Landesregierung u.a. vor: Im Rhein-Main-Gebiet komme der Sicherung von zusammenhängenden Freiräumen sowie dem Schutz der natürlichen Ressourcen ein hoher Rang zu. Es gehe hierbei namentlich um die Erhaltung und Entwicklung von regionalen Grünzügen, Klimaschneisen, Freiflächen zur Regenerierung des Grundwassers, Biotopverbundsystemen und Erholungsbändern. Bedeutsam sei in diesem Zusammenhang nicht zuletzt auch eine regional abgestimmte Konzeption der Flächen und Maßnahmen zur Kompensation von Eingriffen in Natur und Landschaft. Sie müsse darauf Rücksicht nehmen, dass die weiterhin erforderlichen größeren Eingriffe eine Vielzahl von Gemeinden beträfen. In manchen Gemeinden seien die Flächenpotentiale für Kompensationsmaßnahmen bereits weitgehend ausgeschöpft, in anderen dagegen noch in ausreichendem Maße vorhanden. Freiraumsicherung und Ressourcenschutz im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main seien nicht durch einzelgemeindliche, sondern nur durch gemeindeübergreifende Planungen zu erreichen. Randnummer 207 Ähnlich wie mit der Freiraumsicherung und dem Ressourcenschutz verhalte es sich beispielsweise auch mit den Sachbereichen Wohnen, Wirtschaft und Verkehr. Die Wohnflächennachfrage sei nicht lokal, sondern regional orientiert. Ihr sei deshalb auch ein entsprechend abgestimmtes Angebot gegenüber zu stellen. Dies bedeute: Auf kommunaler Ebene seien die Interessen der verschiedenen Gemeinden an der Wohnbauflächenbereitstellung mit den jeweils möglichen Bau- und Verdichtungsformen sowie den Möglichkeiten der
verdichtung und Umnutzung zu einem Ausgleich zu bringen. Zugleich sei eine Abstimmung mit der regionalen Ebene erforderlich. Die regionalen Erfordernisse beträfen u. a. die Verkehrsanbindung, den Freiraumschutz, die übergemeindliche Infrastrukturversorgung sowie die Funktion der einzelnen Gemeinden im System der zentralen Orte. Randnummer 208 Im Bereich der Wirtschaft werde die Standortsuche der Unternehmen zunehmend nicht mehr nur lokal, sondern regional ausgerichtet. Ein attraktives Standortangebot in einem hochverdichteten Ballungsraum lasse sich auf kommunaler Ebene nur bereitstellen, wenn die Gemeinden sich hierbei planerisch eng abstimmten. Nicht zuletzt verlange in einem solchen Raum auch die Standortausweitung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben ein derartiges Zusammenwirken. Randnummer 209 Überdies werde die Mobilitätsnachfrage im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main künftig weiter steigen. Es werde jedoch nicht zu einer großzügigen Erweiterung des vorhandenen Verkehrsnetzes kommen, sondern es werde um punktuellen Ausbau, Ergänzung und Optimierung des Bestandes gehen, etwa durch den Bau von Umgehungsstraßen, durch das Ausschöpfen der bestehenden Reserven mit Hilfe von Verkehrsmanagement, durch die verbesserte Koordination von öffentlichem Verkehr und Individualverkehr sowie die verstärkte Ausrichtung der Siedlungsflächenerweiterung auf die Kapazitätsreserven des Verkehrsnetzes. Randnummer 210 c) Der Gesetzgeber hat den dargestellten Sachverhalt und die Interessen der beteiligten Körperschaften
vollziehbar gegeneinander abgewogen (vgl. LT-Drucks. 15/1491, S. 24; LT-Sten. Ber. 15/
GB erfolgt der Ausgleich der zu erwartenden Eingriffe in Natur und Landschaft durch geeignete Darstellungen
GB als Flächen zum Ausgleich und durch Festsetzungen
GB als Flächen oder Maßnahmen zum Ausgleich. Aus § 1a Abs. 3 Satz 2 BauGB ergibt sich, dass solche Darstellungen und Festsetzungen auch an anderer Stelle als am Ort des Eingriffs erfolgen können, soweit dies mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung und den Zielen der Raumordnung sowie des Naturschutzes und der Landschaftspflege vereinbar ist. Daher können erforderliche Kompensationen für Vorhaben innerhalb des Kernbereichs des Ballungsraums an den Randbereichen des Ballungsraums erfolgen. Daraus können sich unterschiedliche Interessen der Gemeinden ergeben. Ein gemeinsamer Flächennutzungsplan ist geeignet, diese auszugleichen. Randnummer 212 d) Der Aufgabenentzug geht nicht über das im dringenden öffentlichen Interesse erforderliche Maß hinaus. Randnummer 213 Die Verlagerung der Flächennutzungsplanung ist nicht bereits deshalb unzulässig, weil eine weitergehende Koordination und Abstimmung im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main auch durch eine “detailfreudigere” Regionalplanung erfolgen könnte. Eine solche Planung wäre nicht in gleicher Weise ein geeignetes, aber das Selbstverwaltungsrecht weniger beschränkendes Mittel, das gesetzgeberische Ziel zu erreichen. Der Gesetzgeber überschreitet den ihm zustehenden Gestaltungsspielraum nicht, wenn er sich für das ihm am besten geeignet erscheinende Mittel entscheidet. Die Städte und Gemeinden im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main haben bei der Regionalplanung weniger Mitwirkungsbefugnisse als bei der Flächennutzungsplanung durch den Planungsverband. Den Regionalplan beschließt die Regionalversammlung ( § 10 Abs. 1 HLPG ) für die Planungsregion Südhessen, die den Regierungsbezirk Darmstadt umfasst ( § 21 Abs. 2 Satz 3 HLPG ). In der Regionalversammlung sind keine kreisangehörigen Gemeinden unter 50 000 Einwohnern vertreten. Die übrigen Gemeinden, kreisfreien Städte und Sonderstatusstädte des Verbandsgebietes sind zwar in der Regionalversammlung vertreten, müssen hier aber ihren Einfluss mit den Landkreisen und den nicht zum Verbandsgebiet gehörenden Städten und Sonderstatusstädten teilen ( § 23 Abs. 1 HLPG ). Hinzu kommt, dass eine Regionalplanung die Planungsvorstellungen der Gemeinden umso mehr bestimmt, je detaillierter sie ist. Wie detailliert eine Regionalplanung sein wird, hängt vom Einzelfall ab. Daher lässt sich nicht abstrakt bestimmen, ob eine detailliertere Regionalplanung weniger in das Selbstverwaltungsrecht eingreifen würde als die Übertragung der Flächennutzungsplanung auf den Planungsverband. Randnummer 214 3. Der Gebietszuschnitt des Planungsverbandes ist mit der Selbstverwaltungsgarantie ebenfalls vereinbar. Der Gesetzgeber hat den ihm zustehenden Gestaltungsspielraum nicht überschritten. Die Einschätzungen und Entscheidungen des Gesetzgebers sind vertretbar. Randnummer 215 Die Abgrenzung des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main ist eine planerische Entscheidung. Daher kann es keine Berechnung der Grenzen des Ballungsraums
mathematischen Gesichtspunkten geben. Für derartige Grenzziehungen lassen sich verschiedene Kriterien finden, die jeweils sachgerecht sein können. Deshalb kann der Ballungsraum ganz unterschiedlich gefasst und trotzdem
vertretbaren Kriterien abgegrenzt sein. Bei der Abgrenzung des Planungsraums in den Randbereichen besteht eine Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers (Schmitz/von Hesler/Groß, a.a.O., 1997, S. 16; Schmidt-Eichstaedt, Anwendungsstudie zum Regionalen Flächennutzungsplan
6 ROG, Endbericht zum 30.11.2001, S. 15). Schematische Zuordnungen sind nicht möglich. Kleinere Kommunen haben in den Randbereichen einerseits Beziehungen zu dem Kernraum, andererseits aber auch Verbindungen zu anderen, gegebenenfalls auch näher liegenden größeren Kommunen. Die Abgrenzung von Planungsräumen kann auch das Ziel verfolgen, mehrere Oberzentren mit “eigenem Umland” zu erhalten. Diese Entscheidungen erfordern Bewertungen und Prognosen des Gesetzgebers. Insoweit ist die
prüfung darauf zu beschränken, ob die Einschätzungen und Entscheidungen offensichtlich fehlerhaft und eindeutig widerlegbar sind oder der verfassungsrechtlichen Ordnung widersprechen. Nur unter diesen Einschränkungen kann eine Regelung daraufhin überprüft werden, ob sie das Willkürverbot beachtet und verhältnismäßig ist, insbesondere der Bedeutung der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie Rechnung trägt (BVerfGE 76, 107 [121 f.]; vgl. auch BVerfGE 86, 90 [109]). Randnummer 216 a) Zur Ausdehnung und Begrenzung des Gebiets des Ballungsraums führt die Begründung zum Gesetzentwurf aus: Das Gebiet des Ballungsraumes greife über den Kernraum (LT-Drucks. 15/1491, S. 18) und Verdichtungsraum Frankfurt (LT-Drucks. 15/1491, S. 33) hinaus. Der durch die Stadt Frankfurt am Main gebildete Kernbereich des Gebiets werde sachgerecht erweitert. Der Raum Hanau als östlicher Teil des Ballungsraums Frankfurt am Main habe starke Verflechtungen zu Frankfurt am Main und Offenbach am Main, auch wenn er einen eigenen, in das Kinzigtal reichenden Verflechtungsbereich habe. Im nördlichen Teil des Landkreises Groß-Gerau liege ein Schwerpunkt der regionalen Wohnsiedlungsentwicklung. Der Teilkreis gehöre vor allem wegen seiner Arbeitsmarktverflechtungen zum Einzugsbereich der Stadt Frankfurt am Main. Er spiele auch für die Vernetzung der regionalen Grünzüge eine wichtige Rolle. Zu dem im Norden an die Stadt Frankfurt am Main angrenzenden Wetteraukreis bestünden intensive Arbeitsmarktverflechtungen. Dem südlichen Bereich des Kreises komme Entlastungsfunktion für den Kernraum zu. Randnummer 217 Die Funktion der Oberzentren Wiesbaden und Darmstadt sollte für die Weiterentwicklung des Gesamtraumes eigenständig genutzt werden durch die Bildung von dezentralen, sich ergänzenden Standortsystemen. Beide Oberzentren bildeten wiederum jeweils den Kern eines eigenen Verflechtungsbereichs. Dieses Umland würde durch die Einbeziehung der Städte Wiesbaden und Darmstadt von seinen Zentren in stärkerem Maße abgeschnitten (LT-Drucks. 15/1491, S. 28). Randnummer 218 Im Gesetzgebungsverfahren sind u. a. die Gemeinden und Landkreise angehört worden. Mit dem Ergebnis der Anhörung und den dort eingebrachten Vorschlägen hat sich die Landesregierung auseinandergesetzt (vgl. LT-Drucks. 15/1491, S. 22), ist ihnen aber nicht gefolgt. Einer vollständigen Einbeziehung der Landkreise Groß-Gerau, Main-Kinzig-Kreis und Wetteraukreis in den Ballungsraum Frankfurt am Main stünden erhebliche rechtliche und fachliche Bedenken entgegen.
6 ROG könne ein Regionaler Flächennutzungsplan nur in verdichteten Räumen oder bei sonstigen raumstrukturellen Verflechtungen zugelassen werden. Insbesondere die östlichen Teilgebiete des Wetteraukreises und des Main-Kinzig-Kreises erfüllten diese Voraussetzungen nicht. Sie seien
den Entwürfen des Landesentwicklungsplans und des Regionalplans sowie des rechtsgültigen Raumordnungsplans Südhessen als ländliche Räume, die als eigenständige und attraktive Lebens- und Wirtschaftsräume zu gestalten seien, eingestuft. Sie zählten weder zu dem Verdichtungsraum als Zentralbereich des Ordnungsraums noch zum weiteren Ordnungsraum. Im nördlichen Teil des Landkreises Groß-Gerau liege ein Schwerpunkt der regionalen Wohnsiedlungsentwicklung. Der Teilkreis gehöre deshalb auch wegen seiner Arbeitsmarktverflechtungen zum Einzugsbereich der Stadt Frankfurt am Main. Dies gelte nicht in diesem Maße für den südlichen Teil des Landkreises. Insgesamt seien für die nicht berücksichtigten Teilkreise keine raumstrukturellen Zusammenhänge erkennbar, die es quantitativ oder qualitativ angezeigt erschienen ließen, diese Räume in den Ballungsraum einzubeziehen. Die Pendlerbeziehungen, die Einwohnerdichte sowie die Beschäftigungsstruktur rechtfertigten die gebietliche Abgrenzung. Der in dem Gesetzentwurf vorgesehene Raum spiegele somit die Verflechtungsbeziehungen des Verdichtungsraums in
vollziehbarer Weise wider und entspreche den gesetzlichen Vorgaben. (LT-Drucks. 15/1491, S. 22). Randnummer 219 Ergänzend hat die Landesregierung - ausgehend von der Stadt Frankfurt am Main als “Kernstadt” - als Kriterien für die Einbeziehung in den Ballungsraum in erster Linie die Zugehörigkeit zum raumordnungsrechtlich bestimmten Ordnungsraum, den zentralörtlichen Verflechtungsbereich innerhalb des Ballungsraums und den Berufspendleranteil
Frankfurt am Main genannt. Daneben seien Besonderheiten zu beachten. Vereinzelt seien Kommunen in den Planungsraum einbezogen worden, um zu verhindern, dass sie in eine planerisch isolierte Lage gerieten. Das könne für Gemeinden der Fall sein, die an einen anderen Regierungsbezirk oder ein anderes Bundesland angrenzten. Einzelne Kommunen seien wegen historischer Bindungen oder der Orientierung zu anderen Oberzentren nicht einbezogen worden. Randnummer 220 b) Das Ergebnis der Abwägung ist unter Berücksichtigung der oben aufgezeigten Entscheidungsprärogative des Gesetzgebers und der dieser korrespondierenden begrenzten Überprüfungsmöglichkeit des Staatsgerichtshofs verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Gründe und Wertungen, etwa die Stadt Hanau in das Gebiet des Ballungsraums einzubeziehen, nicht hingegen die Städte Darmstadt und Wiesbaden, sind
vollziehbar. Ebenso wenig ist es systemwidrig, die Landkreise Groß-Gerau, Main-Kinzig und Wetterau nicht in ihrer Gesamtheit zu berücksichtigen. Schließlich lässt sich
vollziehen, dass Gemeinden, die vereinzelt dem ländlichen Raum zugeordnet sind, gleichwohl dem Ballungsraum zugerechnet wurden. Randnummer 221 Die Gemeinde Ginsheim-Gustavsburg konnte mit der Begründung einbezogen werden, sie gehöre von der Siedlungs-, Industrie- und Verkehrsstruktur zur industriell geprägten Mainschiene des Ballungsraumes Frankfurt am Main sowie zum Mittelbereich Rüsselsheim. Der Gesetzgeber durfte in seine Überlegungen einstellen, dass die besonderen Beziehungen der Gemeinde Ginsheim-Gustavsburg zu Mainz nur im Rahmen einer grenzüberschreitenden Lösung hätten berücksichtigt werden können. Dies allein zu entscheiden, fehlt dem hessischen Gesetzgeber die Kompetenz. Randnummer 222 Die Einbeziehung eines Teils der Gemeinden im Landkreis Groß-Gerau wie etwa der Gemeinde Bischofsheim liegt ebenfalls im planerischen Ermessen. Mit Bischofsheim und dem angrenzenden Ginsheim-Gustavsburg ergibt sich eine Arrondierung des nördlichen Landkreises Groß-Gerau auch unter den bereits benannten Kriterien zur Landesgrenze
Rheinland-Pfalz. Demgegenüber wurde etwa die Gemeinde Büttelborn nicht als eng verbunden betrachtet, wobei der recht hohe Pendleranteil
Frankfurt gesehen, jedoch die Orientierung
Darmstadt höher gewichtet wurde. Büttelborn bildet hier mit den Gemeinden Erzhausen und Weiterstadt ein nordwestliches Einzugsgebiet zu Darmstadt. Randnummer 223 Die Gemeinden Rockenberg und Münzenberg durften ebenfalls mit einbezogen werden, obwohl sie raumordnerisch im “ländlichen Raum” liegen. Einerseits wurde der Pendleranteil
Frankfurt berücksichtigt, der eine Einbeziehung zulässt, andererseits angeknüpft an die Zugehörigkeit zum Altkreis Friedberg sowie die fehlende planerische Verbundenheit mit dem angrenzenden Landkreis Gießen. Münzenberg und Rockenberg bilden “Inseln des ländlichen Raumes” im Ordnungsraum zwischen Butzbach und Wölfersheim, so dass es nahe liegt, diese Gemeinden dem Ballungsraum zuzurechnen. Randnummer 224 III. § 13 HLPG ist mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung aus Art. 137 HV vereinbar. Randnummer 225
Lediglich eine Rechtmäßigkeitskontrolle ist vorgesehen (vgl. LT-Drucks. 15/1491, S. 42), wie sich aus § 2 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2, § 11 Abs. 3 und § 20 Abs. 1 Nr. 8 HLPG ergibt. Daneben folgt aus § 13 Abs. 5 Satz 3 HLPG , dass die Aufstellung flächennutzungsplanbezogener Darstellungen
GB durch die oberste Landesplanungsbehörde nicht zulässig ist. Die Landesregierung darf daher die Genehmigung des Regionalen Flächennutzungsplans nicht von Zweckmäßigkeitserwägungen abhängig machen. Die Genehmigung eines Regionalen Flächennutzungsplans darf insoweit nur aus den gleichen Gründen versagt werden wie die Genehmigung eines Flächennutzungsplans
GB. Ein solcher Genehmigungsvorbehalt ist mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung vereinbar (vgl. Gierke, in: Brügelmann, a.a.O., § 6 Rdnr. 10 mit
weisen). Randnummer 229 IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 28 StGHG . Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.rv.hessenrecht.hessen.de/perma?d=LARE190022557
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