Leitsatz 1. Der Begriff des außerordentlichen Bedarfs im Sinne von Art .141 Satz 1 HV ist einer situationsbezogenen Auslegung zugänglich. Die Berücksichtigung der Intention des Art. 141 Satz 1 HV verl

§ 13Abs.

1 des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans des Landes Hessen für das Haushaltsjahr 2002 (Haushaltsgesetz 2002) vom

1. Dezember 2001 (GVBl. I S. 567) ist mit Art. 141 der Verfassung des Landes Hessen vereinbar. Gerichtskosten werden nicht erhoben, außergerichtliche Kosten nicht erstattet. Tatbestand Randnummer 1 A. Das Verfahren beruht auf einem Antrag von 33 Abgeordneten des Hessischen Landtags, die der Fraktion der SPD angehören. Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob Art. 1 Nr. 3 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans des Landes Hessen für das Haushaltsjahr 2002 (Nachtragshaushaltsgesetz 2002) vom
2. Dezember 2002 (GVBl. I S. 792)

§ 13Abs.

1 des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans des Landes Hessen für das Haushaltsjahr 2002 (Haushaltsgesetz 2002) vom

1. Dezember 2001 (GVBl. I S. 567) mit Art. 141 der Verfassung des Landes Hessen vereinbar ist. Randnummer 2 I. Der Hessische Landtag verabschiedete am
2. Dezember 2001 das Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplans des Landes Hessen für das Haushaltsjahr 2002 (Haushaltsgesetz 2002). In § 1 des Haushaltsgesetzes 2002 wurde der dem Gesetz als Anlage beigefügte Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2002 in Einnahme und Ausgabe auf 20.900.627.800 € festgestellt. Randnummer 3 § 13 Abs. 1 des Haushaltsgesetzes 2002 lautet: Das Ministerium der Finanzen wird ermächtigt, die im Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2002 vorgesehenen Kredite aufzunehmen. Die Kreditaufnahme erfolgt grundsätzlich in Euro. In anderen Währungen ist die Kreditaufnahme nur

einem Währungssicherungsgeschäft zulässig. Randnummer 4 Der Haushaltsplan für das Jahr 2002 sah in seiner ursprünglichen Fassung in Teil III des Gesamtplans (Kreditfinanzierungsplan) Einnahmen aus Krediten vom Kreditmarkt in Höhe von 2.258,5 Mio. € vor. Abzüglich der Ausgaben zur Schuldentilgung in Höhe von 1.440,7 Mio. € ergab sich eine Netto-Neuverschuldung in Höhe von 817,8 Mio. €. Randnummer 5 In dem Haushaltsplan für das Jahr 2002 Teil I Haushaltsübersicht A - Zusammenfassung der Einnahmen und Ausgaben der Einzelpläne - waren für Baumaßnahmen Ausgaben in Höhe von 461.383.700 € und für sonstige Investitionsausgaben 1.171.181.600 € veranschlagt. Randnummer 6 § 17 des Haushaltsgesetzes 2002 lautet:

§ 13Abs.

1 des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans des Landes Hessen für das Haushaltsjahr 2002 (Haushaltsgesetz 2002) vom

1. Dezember 2001 (GVBl. I S. 567) steht mit Art. 141 der Verfassung des Landes Hessen in Widerspruch und wird daher für nichtig erklärt. Randnummer 41 III. Die Landesregierung hält den Normenkontrollantrag für unbegründet. Ein Verstoß gegen Art. 141 Satz 1 HV liege nicht vor. Randnummer 42 Art. 141 Satz 1 HV knüpfe die staatliche Kreditaufnahme an die kumulativ zu verstehenden Voraussetzungen des Vorliegens eines außerordentlichen Bedarfs und „in der Regel“ an die Finanzierung von Ausgaben für werbende Zwecke. Der Rechtsbegriff des außerordentlichen Bedarfs sei normativ so unbestimmt, dass er der wertenden Ausfüllung und Konkretisierung durch den Haushaltsgesetzgeber bedürfe und nur in engen Grenzen überprüfbar sei. Bereits in der Vergangenheit habe der Begriff kaum scharfe Grenzen errichtet. In einem System, das die Trennung in einen ordentlichen und einen außerordentlichen Haushalt aufgegeben habe, könne dem Begriff des außerordentlichen Bedarfes in seinem ursprünglich objektbezogenen Sinn nur noch begrenzte Bedeutung zukommen. Er lasse sich keineswegs nur im Sinne einer rein objektbezogenen Kreditbegrenzungsregel interpretieren. Für die Regelung des Art. 141 Satz 1 HV werde konstatiert: „Mehr als das vage Verbot, laufende oder in kürzeren Abständen wiederkehrende Ausgaben über eine Kreditaufnahme zu finanzieren, lässt sich dem Begriff des außerordentlichen Bedarfs nicht entnehmen.“ Dieses Verbot sei heute noch dadurch zu relativieren, dass wegen der durch Art. 109 Abs. 2 GG begründeten Verpflichtung auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht auch solche Ausgaben zum außerordentlichen Bedarf zu zählen seien, die das Land etwa im Rahmen einer passiven Stabilisierungspolitik leiste. Art. 109 Abs. 2 GG gebe dem Begriff des außerordentlichen Bedarfs zwingend auch einen situationsbezogenen Sinn. Bei einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts liege ein außerordentlicher Bedarf vor, der situationsbezogen auch die Aufnahme von Krediten rechtfertige, soweit sie den außerordentlichen Bedarf im Sinne des objektbezogenen Begriffs überstiegen. Randnummer 43 Von größerer Bedeutung sei allerdings, dass im Zuge der Haushaltsreform die herkömmliche Unterteilung des Haushaltsplans in einen ordentlichen und außerordentlichen Teil aufgegeben und gemäß § 8 LHO durch den Grundsatz der Gesamtdeckung ersetzt worden sei. Das schließe im Einzelfall die Veranschlagung bestimmter Einnahmen für bestimmte Zwecke nicht aus, verbiete aber die Trennung in einen ordentlichen und einen außerordentlichen Haushalt. Mit der Beseitigung dieser Trennung sei die Grundlage für die Regelung des Art. 141 Satz 1 HV , die Kreditaufnahme nur für einen objektbezogenen außerordentlichen Bedarf zuzulassen, faktisch weitgehend entfallen. Vor allem die Vorschrift des Art. 109 Abs. 2 GG und die anderen durch die Haushaltsreform bewirkten Änderungen hielten den Haushaltsgesetzgeber dazu an, den Haushalt nicht bloß als Instrument der Bedarfsdeckung, sondern als Instrument der Konjunkturstabilisierung einzusetzen. Auch damit werde der Beschränkung der Kreditaufnahme auf die Finanzierung eines lediglich objektbezogenen außerordentlichen Bedarfs der Boden entzogen. Randnummer 44 Schließlich sei der Begriff des außerordentlichen Bedarfs auch offen für sonstige situationsbezogene außerordentliche Mittelbedarfe, die sich aus einem besonderen Einnahmeausfall ergeben könnten. Aus alledem folge, dass der elastische Begriff des außerordentlichen Bedarfs heute insgesamt drei Elemente aufweise: Erstens ein objektbezogenes Element, indem das prinzipielle, wenn auch keine festen Grenzen aufweisende Verbot aufgestellt werde, laufende oder in kürzeren Abständen wiederkehrende Ausgaben über Kredite zu finanzieren. Daneben träten zwei situationsbezogene Elemente: Zum einen sei im Hinblick auf Art. 109 Abs. 2 GG eine Kreditaufnahme auch aus Gründen der Sicherung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts durch den Begriff des außerordentlichen Bedarfs gedeckt. Zum anderen seien entsprechend dem traditionellen Begriffsverständnis auch sonstige finanzielle Anpassungsbedarfe als außerordentlicher Bedarf anzuerkennen, sofern sie einmalige Lasten begründeten. Eine verfassungsrechtliche Begrenzung der Kreditaufnahme könne sich daher praktisch allein durch die zum Vorliegen eines außerordentlichen Bedarfs hinzutretende Beschränkung ergeben, dass Kreditmittel in der Regel nur für werbende Zwecke aufgenommen werden dürften. Sinnvollerweise sei der Begriff der werbenden Zwecke auch im Hinblick auf die gebotene gesamtwirtschaftliche Deutung der Vorschrift als Investitionsausgaben auszulegen. Randnummer 45 Zweck der Kreditbegrenzungsregel sei die Beschränkung und Kompensation der zukunftsbelastenden Wirkungen der Staatsverschuldung. Ausgangspunkt sei die Überlegung, dass von der Staatsverschuldung zukunftsbelastende Wirkungen ausgingen. Dabei dürfe allerdings die Zukunftsbelastung nicht ohne weiteres mit der Belastung zukünftiger Steuerzahler durch die Tilgungs- und Zinsleistungen gleichgesetzt werden. Die ökonomischen Zukunftsbelastungen gingen auch von der Verdrängung privater Investitionen aus, die auf der Erhöhung des Zinsniveaus durch die staatliche Inanspruchnahme des Kapitalmarkts mit der Kreditaufnahme beruhten. Auch aus diesem ökonomischen Wirkungszusammenhang gewinne die Begrenzung der Kreditaufnahme auf die Höhe der Investitionsausgaben ihren Sinn. Die staatlichen Investitionen seien die lastadäquate Kompensation für die Verdrängung entsprechender Privatinvestitionen. Randnummer 46 Die Formulierung des Art. 141 Satz 1 HV sei insoweit weiter als diejenige des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG, als die Beschränkung auf die werbenden Zwecke nach Maßgabe des Art. 141 Satz 1 HV lediglich in der Regel gelte. Die Zweckbindung der Kreditaufnahme für werbende Zwecke sei deshalb kein zwingendes Erfordernis, sondern erlaube in bestimmten Fällen dem Gesetzgeber, Kredite auch für andere als investive Zwecke aufzunehmen. Diese Formel begründe lediglich ein allgemeines Regel-Ausnahme-Verhältnis und sei damit wesentlich offener als Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG. Während dort eine Überschreitung der Regelgrenze ausschließlich zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zulässig sei, enthalte Art. 141 Satz 1 HV insoweit keine näheren Vorgaben. Randnummer 47 Im Hinblick auf die Verpflichtung zur Berücksichtigung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts könne die Regelgrenze des Art. 141 Satz 1 HV jedenfalls überschritten werden, wenn eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts vorliege. Dabei entfalle vor allem die durch die Regelung des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG in gewissem Umfang vorgezeichnete und vom Bundesverfassungsgericht betonte Zweckbindung der Kreditüberschreitung, da Art. 141 Satz 1 HV keine finale Ausrichtung auf die Störungsabwehr kenne. Darüber hinaus sei die Formulierung „in der Regel“ aber auch offen für andere Konstellationen, in denen besondere Deckungsschwierigkeiten vorlägen. Randnummer 48 Hinsichtlich des Investitionsbegriffs des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG stelle die von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gebilligte herrschende Staatspraxis auf die Bruttoinvestitionen ab. Da ein erheblicher Anteil der Investitionen auf Länderebene durch Zuweisung Dritter, vor allem des Bundes, finanziert werde, habe sich bei den Ländern die Praxis entwickelt, bei der Ermittlung der für die Kredithöchstgrenze relevanten Investitionen auf die eigenfinanzierten Investitionen - also die Bruttoinvestitionen abzüglich der Finanzierungsbeiträge Dritter - abzustellen. Hessen reduziere zusätzlich die Bruttoinvestitionen um die Einnahmen aus der Schuldenaufnahme bei den Gebietskörperschaften. Hessen vermindere darüber hinaus ohne verfassungsrechtliche Pflicht die verbleibenden Investitionsausgaben noch um die im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs finanzierten Investitionsausgaben. Randnummer 49 Die Summe der veranschlagten Gesamtinvestitionsausgaben belaufe sich im Nachtragshaushalt 2002 auf 1.566,3 Mio. €. Nach Abzug der Zuschüsse Dritter für Investitionen und der Einnahmen aus der Schuldenaufnahme bei den Gebietskörperschaften reduzierten sich die im Nachtragshaushalt berücksichtigten Investitionsausgaben auf 777,6 Mio. €. Diese Summe bilde damit die in der Staatspraxis zugrunde gelegte Regelgrenze für die Kreditaufnahme, die durch die Nettoneuverschuldung im Nachtragshaushalt 2002 in Höhe von 1.987,8 Mio. € aufgrund einer gerechtfertigten Ausnahme überschritten worden sei. Randnummer 50 Die Kreditaufnahme durch das Nachtragshaushaltsgesetz 2002 bewege sich innerhalb des Spielraums, über den der Gesetzgeber verfüge. Da der Begriff des außerordentlichen Bedarfs umfassender sein müsse als der Begriff der Investitionsausgaben, sei schon fraglich, ob die Kreditaufnahme überhaupt den außerordentlichen Bedarf im Sinne des objektbezogenen überkommenen Begriffs übersteige. Dies sei im Einzelnen ohnehin kaum nachvollziehbar. In jedem Fall werde aber die Differenz durch die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gerechtfertigt, die einen außerordentlichen Bedarf auch im Sinne des Art. 141 Satz 1 HV begründe. Schon Art. 109 Abs. 2 GG verbiete eine prozyklische Parallelpolitik. Genau eine solche prozyklische Parallelpolitik würde aber durch weitere Kürzungen auch der laufenden Verwaltungsausgaben bewirkt. Dies wäre weder mit Art. 141 Satz 1 HV noch mit Art. 109 Abs. 2 GG vereinbar. Selbst wenn man mit der von der Norm nicht geforderten Unvermeidbarkeit der Kreditaufnahme operiere, sei die Kreditaufnahme durch das Nachtragshaushaltsgesetz 2002 gerechtfertigt. Neben der konjunkturpolitischen Notwendigkeit, eine prozyklische Parallelpolitik zu vermeiden, sei konkret an die unvorhersehbare Einnahmeentwicklung mit dem außergewöhnlichen Einnahmeeinbruch anzuknüpfen, der erst ab Oktober 2002 erkennbar gewesen sei. Die Notwendigkeit der Verabschiedung eines Nachtragshaushaltes und der Erhöhung der Kreditermächtigung in diesem Nachtragshaushalt habe auf einem in der Geschichte des Landes beispiellosen exorbitanten Einbruch der Steuereinnahmen im Lauf des Jahres 2002 beruht, die sich um 9,4 % vermindert hätten. Die Mindereinnahmen hätten nicht nur auf der konjunkturellen Entwicklung beruht, sondern auch auf spezifischen, in diesem außergewöhnlichen Umfang nicht voraussehbaren, im Steuerrecht wurzelnden Entwicklungen. Dies gelte insbesondere für die Entwicklung der Körperschaftsteuer, die im Jahr 2000 noch ein Plus von 1,15 Mrd. € für den Landeshaushalt erbracht habe, während im Jahr 2002 ein Minus in Höhe von 165 Mio. € habe verkraftet werden müssen. Auf Grund der Steuerschätzung des Arbeitskreises „Steuerschätzungen“ vom 12./
2. November 2002 hätten sich für den Haushalt des Landes Hessen für das Jahr 2002 im Vergleich zum Haushalts-Soll Steuermindereinnahmen nach Länderfinanzausgleich in Höhe von 1.155 Mio. € ergeben. Unter Berücksichtigung der durch die Haushaltssperre ermöglichten Einsparungen sowie der unabweisbaren Mehrausgaben habe sich eine Finanzierungslücke von 1.170 Mio. € ergeben, die nur durch eine zusätzliche Kreditaufnahme in dieser Höhe habe gedeckt werden können. Randnummer 51 Der Steuereinbruch - insbesondere bei der Körperschaftsteuer - sei nicht vorhersehbar gewesen. Die Bundesregierung habe speziell bei der Körperschaftsteuer eine positive Aufkommensentwicklung im zweiten Halbjahr erwartet. Auch sei bei der Körperschaftsteuerzerlegung ein hoher positiver Zerlegungssaldo zu erwarten gewesen, wenngleich eine solche Abschätzung mit großen Unsicherheiten behaftet sei. Schließlich sei beim Länderfinanzausgleich angesichts der Entwicklung der hessischen Steuereinnahmen mit einer deutlich sinkenden Belastung des Landes zu rechnen gewesen. Randnummer 52 Das Vorbringen der Antragsteller bezüglich der Vorhersehbarkeit der Mindereinnahmen, das auf die Entwicklung der Körperschaftsteuer gestützt sei, verkenne, dass nicht die Entwicklung einer einzelnen, wenn auch bedeutenden Steuerart maßgeblich sein könne. Vielmehr sei die Entwicklung der gesamten Steuereinnahmen, über die das Land nach Länderfinanzausgleich verfüge, in den Blick zu nehmen. Bei den von den Antragstellern angeführten Mindereinnahmen bei der Körperschaftsteuer in den Monaten Januar bis März 2002 handele es sich lediglich um eine Momentaufnahme. Erste, einigermaßen aussagekräftige Einschätzungen der Entwicklung des Steueraufkommens seien erst auf der Basis der Ergebnisse des Arbeitskreises „Steuerschätzungen“ im Mai 2002 möglich gewesen. Erst im Oktober 2002 sei erkennbar geworden, dass mit weiteren erheblichen Mindereinnahmen gerechnet werden müsse. Diese seien im Wesentlichen auf die Faktoren Körperschaftsteuerzerlegung, Länderfinanzausgleich sowie die konjunkturelle Entwicklung zurückzuführen. Randnummer 53 Die Unvermeidbarkeit der Kreditaufnahme ergebe sich auch daraus, dass der hessische Landeshaushalt aufgrund der weitgehenden rechtlichen und faktischen Bindung seiner Mittel keine Möglichkeiten eröffne, eine Finanzierungslücke in Höhe von 1.170 Mio. € anders als durch eine Erhöhung der Nettokreditaufnahme zu schließen. Weder auf der Ausgaben- noch auf der Einnahmenseite habe der Haushaltsgesetzgeber, insbesondere auf kurze Sicht, entsprechende Konsolidierungspotentiale. Randnummer 54 Durch das Land nicht beeinflussbar sei der Länderfinanzausgleich, der zu erheblichen Belastungen führe. Im Jahr 2002 hätten die Zahlungen des Landes in den Länderfinanzausgleich mit 2.038,6 Mio. € die tatsächliche Nettokreditaufnahme von 1.986,1 Mio. € überstiegen. Die Erwartung, dass es angesichts der Entwicklung der hessischen Steuereinnahmen in den ersten neun Monaten zu einer geringeren Belastung des Landes im Länderfinanzausgleich kommen werde, habe sich erst nach Vorliegen der Abrechnung des
3. Quartals im Oktober 2002 als unzutreffend erwiesen. Randnummer 55 Nicht disponibel seien auch etwa 30 % der Übertragungsausgaben, zu deren Leistung das Land aufgrund von Bundesgesetzen verpflichtet sei. Insgesamt bestehe bei rund einem Viertel der bereinigten Gesamtausgaben für den Haushaltsgesetzgeber überhaupt kein direkter Gestaltungsspielraum. Die verbleibenden Ausgabenbereiche seien zwar theoretisch durch den Landesgesetzgeber beeinflussbar, wegen des Zeitbedarfs rechtlicher Änderungen sowie aus sachlichen Gründen praktisch jedoch einer Gestaltung nur äußerst begrenzt zugänglich. Dies gelte insbesondere für die Personalausgaben, die mit einem Anteil von mehr als 37 % an den bereinigten Gesamtausgaben den mit weitem Abstand größten Ausgabenblock bildeten. Auch auf der Einnahmenseite habe der Haushaltsgesetzgeber kurzfristig über keinen Gestaltungsspielraum verfügt, um durch Einnahmeerhöhungen eine Haushaltsentlastung zu erreichen. Bei mehr als 90 % der bereinigten Einnahmen habe das Land keine direkten Dispositionsmöglichkeiten. Aufgrund strukturimmanenter Verfestigung des Landeshaushaltes habe ein Konsolidierungsbetrag in Höhe der im Jahr 2002 notwendigen zusätzlichen Nettokreditaufnahme von 1.170 Mio. € kurzfristig nicht erbracht werden können.Dies gelte unabhängig davon, ob sich ein solches Konsolidierungspotential erst am Ende des Haushaltsjahres oder schon früher abzeichne. Randnummer 56 In jedem Fall werde die Überschreitung der Regelgrenze durch die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts legitimiert. Sowohl auf Landesebene wie auch auf Bundesebene habe im Jahr 2002 eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts vorgelegen. In Hessen sei insbesondere das Ziel eines stetigen und angemessenen Wirtschaftswachstums mit einer Veränderung des Bruttoinlandsprodukts im Jahr 2002 von nur noch + 0,4 deutlich verfehlt worden. Noch deutlicher verfehlt worden sei das Ziel eines hohen Beschäftigungsstandes im Sinne des § 1 des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (kurz: Stabilitätsgesetz - StabG -). Allein in Hessen habe die Arbeitslosenquote im Jahr 2002 7,8 % betragen. Randnummer 57 Art. 141 Satz 1 HV verlange im Gegensatz zu Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG nicht die Zwecktauglichkeit der Kreditaufnahme zur Abwehr der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, da Art. 141 Satz 1 HV keine finale Ausrichtung wie Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG enthalte. Sie könne auch dem allgemeinen Beachtungserfordernis des Art. 109 Abs. 2 GG nicht entnommen werden. Insofern bedürfe es auch nicht des zwingenden Nachweises der Eignung und Erforderlichkeit, um die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts abzuwehren. Randnummer 58 Selbst wenn man die objektive Eignung zur Behebung der Störung oder jedenfalls zur positiven Beeinflussung fordern würde, sei der Nachtragshaushalt verfassungsgemäß. Aufgrund seines Einschätzungsspielraums habe der Gesetzgeber zu Recht angenommen, dass jedenfalls auch konjunkturelle Gründe die Erhöhung der Kreditaufnahme rechtfertigten. Die erhöhte Kreditaufnahme des Nachtragshaushaltes 2002 habe den objektiven Zweck erfüllt, die haushaltswirtschaftlich eigentlich notwendigen Ausgabenkürzungen unter anderem aus Stabilitätsgesichtspunkten gerade nicht vorzunehmen. Der Schwerpunkt habe daher in dem Unterlassen einer prozyklischen Parallelpolitik, nicht in aktiven Konjunkturmaßnahmen gelegen. Stabilisierende Effekte der staatlichen Haushalte seien insgesamt sogar wichtiger als eine expansive Stabilisierungspolitik. Der von der Landesregierung eingeschlagene Weg sei auch deshalb sachgerecht und ohne Alternative gewesen, weil eine umfassende Ausgabenkürzung zur Rückführung der zusätzlichen Nettokreditaufnahme in Höhe von 1.170 Mio. € unmittelbar zu erheblichen und weitreichenden negativen Folgen geführt hätte. Hätte die Landesregierung die Ausgaben tatsächlich in der erforderlichen Größenordnung zurückgeführt, wäre nicht nur die Funktionsfähigkeit der Landesverwaltung nachhaltig in Frage gestellt worden. Es hätten sich auch erhebliche negative Rückwirkungen auf Wachstum und Beschäftigung in Hessen und damit sogar noch eine Verschärfung der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ergeben. Im Nachtragshaushalt sei darüber hinaus eine Umstrukturierung der Ausgabenseite von weniger konjunkturwirksamen auf besonders konjunkturwirksame Ausgaben praktisch nicht möglich gewesen. Sie hätte einer kritischen Durchsicht aller Haushaltstitel sowie deren sachlich oftmals auch außerordentlich schwierigen Bewertung im Hinblick auf ihre konjunkturelle Wirksamkeit bedurft. Dies sei unter den gegebenen Umständen überhaupt nicht möglich gewesen. Da es an dem finalen Charakter der Störungsabwehr in der hessischen Regelung gerade fehle, entfalle insoweit auch die Grundlage für eine betreffende Darlegungslast des Haushaltsgesetzgebers. Randnummer 59 Richtig könne im Hinblick auf Art. 141 Satz 1 HV allein sein, dass sich die Darlegungslast des Haushaltsgesetzgebers darauf beziehe, dass er sich in einer Situation befinde, in der der Regelfall des Art. 141 Satz 1 HV nicht eingehalten werden könne. Die Darlegungslast erstrecke sich deswegen allenfalls auf die Feststellung, dass eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts vorliege. Randnummer 60 Darüber hinaus genüge die Begründung des Nachtragshaushalts auch unter Berücksichtigung der Parlamentsberatungen den Anforderungen, die das Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf die für den Bund geltenden Vorgaben des Grundgesetzes stelle. In der Begründung des Entwurfs habe die Landesregierung ausführlich sowohl das Vorliegen einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts dargelegt als auch die Eignung zur Beseitigung der gesamtwirtschaftlichen Störungslage erörtert. Randnummer 61 Die Einwände gegen die Begründung des Nachtragshaushaltsgesetzes 2002 konzentrierten sich darauf, dass die Maßnahmen zur Rückführung in die Normallage bzw. zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts nicht geeignet seien. Diese Rügen seien zu pauschal. Die Motive des Gesetzgebers für den Erlass des Nachtragshaushaltsgesetzes 2002 und die erhöhte Kreditaufnahme seien aus der Begründung ersichtlich. Mehr könne nicht verlangt werden. Ansonsten ließe sich aus dem Grundsatz der abstrakten Darlegungslast eine nahezu unendliche Spirale zunehmender Anforderungen an die Begründung für eine erhöhte Kreditaufnahme ableiten, die eine Vielzahl von Einzelpositionen betreffen könnten. Dies könne nicht der Sinn einer solchen Darlegungslast sein. Randnummer 62 Darüber hinaus erlaube Art. 141 Satz 1 HV eine Überschreitung der Kreditbegrenzungsregel auch in anderen Fällen, in denen eine hinreichende Legitimation vorliege. Zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Nachtragshaushaltsgesetzes 2002 sei eine Erhöhung der Kreditaufnahme unvermeidbar gewesen. Der Zeitpunkt des Erlasses und die Umstände müssten auch bei der Auslegung des Begriffs "in der Regel" berücksichtigt werden. Die Beschränkung der Kreditaufnahme sei in erster Linie darauf angelegt, dass der Haushaltsplan vor Beginn des Haushaltsjahres aufgestellt und verabschiedet werde. Die Regelung des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG gehe explizit von der Veranschlagung der Krediteinnahmen und Investitionsausgaben in dem Haushaltsplan aus, der nach Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG jeweils vor Beginn des Haushaltsjahres festgestellt werden solle. Der Haushaltsplan sei insofern ein zukunftsorientiertes Planungsgesetz. Obwohl die Regelung des Art. 141 Satz 1 HV offener formuliert sei und nicht explizit von der Veranschlagung von Krediteinnahmen und Investitionsausgaben im Voraus ausgehe, liege dieser Regelung die gleiche Systematik zugrunde. Randnummer 63 Bei einem Nachtragshaushalt, der praktisch zum Abschluss des Haushaltsjahres verabschiedet werde, um den stark veränderten Gegebenheiten nachträglich durch ein Gesetz noch Rechnung zu tragen, stelle sich die Lage aber prinzipiell anders dar. Je später ein Nachtragshaushalt im Laufe eines Haushaltsjahres verabschiedet werde, umso geringer seien die Gestaltungsspielräume des Gesetzgebers. Dies sei auch im Rahmen der Interpretation der Unvermeidbarkeit im Rahmen des außerordentlichen Bedarfs sowie der Rechtfertigung der Abweichung von der Regelgrenze der Investitionsausgaben maßgebend zu berücksichtigen, so dass es keinen allgemeingültigen abstrakten Prüfungsmaßstab gebe, sondern die jeweilige Prüfung situationsbezogen unter Berücksichtigung der Umstände des konkreten Einzelfalls durchgeführt werden müsse. Randnummer 64 Die Auffassung, Maßnahmen, die in der Ausnahmesituation getroffen würden, müssten eine möglichst zügige Rückkehr in die Normallage befördern, finde weder im Wortlaut noch in Sinn und Zweck des Art. 141 Satz 1 HV eine Stütze. Ausgehend davon, dass Art. 141 Satz 1 HV weiter gefasst sei als Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG, ginge eine solche Forderung auch über dessen Inhalt und Reichweite hinaus. Randnummer 65 IV. Die Landesanwaltschaft beantragt ebenso wie die Antragsteller wie folgt zu erkennen: Randnummer 66 Art. 1 Nr. 3 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans des Landes Hessen für das Haushaltsjahr 2002 (Nachtragshaushaltsgesetz 2002) vom
4. Dezember 2002 (GVBl. I S. 792)

§ 13Abs.

1 des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans des Landes Hessen für das Haushaltsjahr 2002 (Haushaltsgesetz 2002) vom

1. Dezember 2001 (GVBl. I S. 567) steht mit Art. 141 der Verfassung des Landes Hessen in Widerspruch und wird daher für nichtig erklärt. Randnummer 67 Die Formulierung des Art. 141 Satz 1 HV entspreche den traditionellen deutschen Bestimmungen zur Begrenzung der Kreditaufnahme. Unter den heutigen Bedingungen erscheine der Verzicht auf eine eigenständige Prüfung des Merkmals des außerordentlichen Bedarfs konsequent. Nach Aufgabe der Trennung zwischen ordentlichem und außerordentlichem Haushalt stelle es sich als schwierig dar, dem Merkmal „außerordentlicher Bedarf“ heute noch eine normative Funktion zuzuweisen. Es werde daher als weitgehend obsolet bezeichnet. Mehr als das vage Gebot, laufende oder in kürzeren Abständen wiederkehrende Ausgaben über eine Kreditaufnahme zu finanzieren, lasse sich dem Tatbestandsmerkmal nicht entnehmen. Selbst in den Phasen, in denen noch zwischen ordentlichem und außerordentlichem Haushalt getrennt worden sei, habe dieses Merkmal nur geringe Direktionskraft entfaltet. Randnummer 68 Die Verwendung der Formulierung „zu werbenden Zwecken“ knüpfe ebenfalls an das überkommene Staatsschuldenrecht an. Hierunter seien Investitionen zu verstehen. In der Regel sei die Kreditaufnahme daher auf die Höhe der Investitionen begrenzt. Soweit streitig sei, ob Ersatzinvestitionen vom Investitionsbegriff umfasst würden, könne die Frage hier offen bleiben, da im streitgegenständlichen Nachtragshaushalt die Kredite die Summe der Investitionen überstiegen. Randnummer 69 Die Auslegung des Merkmals „in der Regel“ habe die Einwirkung bundesverfassungsrechtlicher Normen zu beachten. Soweit das Grundgesetz zwingende Vorschriften für die Länder aufstelle, sei die Hessische Verfassung grundgesetzkonform auszulegen. Aus Art. 109 Abs. 2 GG ergebe sich daher zunächst, dass ein Ausnahmefall im Sinne von Art. 141 Satz 1 HV dann gegeben sei, wenn das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht gestört sei. Randnummer 70 Das Merkmal „in der Regel“ entfalte normative Kraft und verlange, dass die Maßnahmen, die in der Ausnahmelage unternommen würden, die Rückkehr zur Normallage beförderten. Es bringe die verfassungsrechtlich gewünschte Normallage - die Begrenzung der Kreditaufnahme auf die Höhe der Investitionen - deutlich zum Ausdruck. Eine solche Begrenzung sei aus demokratietheoretischen Gründen von großer Bedeutung: Jede Finanzierung staatlicher Ausgaben durch Kredite belaste zukünftige Generationen, die die Kredite zurückzahlen müssten. Soweit Kredite dazu dienten, Investitionen in die Zukunft zu tätigen, sei dies zu rechtfertigen. Andernfalls werde die Handlungsfreiheit künftiger Generationen ohne rechtfertigenden Grund eingeengt. Die Auslegung des Art. 141 Satz 1 HV müsse die Erhaltung der Existenzvoraussetzungen der verfassungsmäßigen Ordnung, d.h. der Handlungsfähigkeit des Gemeinwesens und der demokratisch legitimierten Vertreter in der Zukunft berücksichtigen. Das Merkmal „in der Regel“ könne nicht nur als Unterscheidung von Normal- und Ausnahmelage interpretiert werden. Es verlange, dass die Maßnahmen, die in der Ausnahmelage unternommen würden, die Rückkehr in die Normallage beförderten. Ein Weg, der die Rückkehr in die Normallage fördere, seien Maßnahmen, die der Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts dienen. Denkbar sei freilich auch, dass es andere Maßnahmen gebe, die eine möglichst zügige Rückkehr zu einer Haushaltslage, in der die Höhe der Kreditaufnahme auf die Summe der Investitionen begrenzt ist, ermöglichen. Insoweit sei Art. 141 HV weiter gefasst als Art. 115 Satz 2 GG und entsprechende Regelungen anderer Bundesländer. Randnummer 71 Die Entscheidung darüber, welche Maßnahmen geeignet seien, um eine möglichst zügige Rückkehr in die Normallage zu erreichen, sei in erster Linie Sache des Gesetzgebers. Diesem komme insoweit ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Dieser sei allerdings nicht unbegrenzt. Dem Staatsgerichtshof obliege die Prüfung, ob die Beurteilung des Gesetzgebers nachvollziehbar und vertretbar sei. Um eine solche Überprüfung zu ermöglichen, entspreche dem Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum des Haushaltsgesetzgebers in formeller Hinsicht eine Darlegungslast im Gesetzgebungsverfahren, dass, aus welchen Gründen und in welcher Weise er vom Regelfall des Art. 141 Satz 1 HV abweiche. Dies gelte unterschiedslos für den Haushalt wie den Nachtragshaushalt. Randnummer 72 Die Darlegungslast des Haushaltsgesetzgebers beziehe sich auf zwei Bestandteile: Es sei darzutun, dass eine Situation vorliege, in der der Regelfall des Art. 141 HV nicht habe eingehalten werden können; ferner sei zu begründen, dass die unternommenen Maßnahmen eine möglichst schnelle Rückführung in die Normallage ermöglichten. Randnummer 73 Hinsichtlich des Vorliegens eines Ausnahmefalles habe der Gesetzgeber seiner Darlegungslast genügt. Die Stellungnahme der Landesregierung gehe zu Recht bezogen auf das Jahr 2002 von einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts aus. Dies sei auch in der Gesetzesbegründung hinreichend substantiiert dargelegt. Der Haushaltsgesetzgeber habe jedoch der Darlegungslast hinsichtlich der Geeignetheit seiner Maßnahmen zur Rückführung in die Normallage nicht genügt. Die Begründung enthalte lediglich durch beispielhafte Aufzählung von einzelnen Kürzungsmaßnahmen ergänzte Behauptungen ohne Darlegung, dass und weshalb weitere Kürzungen ausschieden, und sei damit ohne Überzeugungskraft. Die Ausführungen zu der Frage, weshalb das Übersteigen der Kreditobergrenze nach Art und Ausmaß die Rückführung in die Normallage ermögliche, seien bei weitem zu pauschal. Wolle man der Darlegungslast des Haushaltsgesetzgebers überhaupt einen Sinn geben, der eine Kontrolle der verfassungsrechtlichen Maßstäbe zur Kreditbegrenzung ermögliche, reiche es nicht aus, wenn, wie geschehen, im Gesetzgebungsverfahren lediglich pauschale Behauptungen aufgestellt würden und Schuldzuweisungen an andere Stellen erfolgten. Eine Überprüfung der Substanz der aufgestellten Behauptungen durch den Staatsgerichtshof sei daher nicht möglich. Randnummer 74 V. Der Hessische Landtag hat über seinen Präsidenten mit Schreiben vom
2. Oktober 2003 mitgeteilt, dass von einer Stellungnahme abgesehen werde. Entscheidungsgründe Randnummer 75 B. I. Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Randnummer 76
3. Gemäß Art. 131 Abs. 1, 132 HV

§§ 15Nr. 3, 39 ff. des Gesetzes über den Staatsgerichtshof - kurz: Staatsgerichtshofsgesetz (St

GHG) - entscheidet der Staatsgerichtshof des Landes Hessen darüber, ob ein Gesetz mit der Verfassung in Widerspruch steht. Randnummer 77

1. Die Antragsteller sind antragsberechtigt. Sie gehören als Abgeordnete des Hessischen Landtages zum Kreis der Antragsberechtigten, die ein Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen vor dem Staatsgerichtshof einleiten können. Ihre Anzahl wahrt das erforderliche Quorum von einem Zehntel der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Hessischen Landtags ( Art. 131 Abs. 2 HV , § 19 Abs. 2 Nr. 3 StGHG ). Diese beträgt 110 (vgl. § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Wahlen zum Landtag des Landes Hessen - Landtagswahlgesetz - vom 18.09.1950 [GVBl. I S. 171] in der Fassung vom 19.02.1990 [GVBl. I S. 58]). Randnummer 78
2. Der Zulässigkeit des Antrags steht nicht entgegen, dass die zur Überprüfung durch den Staatsgerichtshof gestellten Vorschriften des Nachtragshaushaltsgesetzes 2002 als Teil des Haushaltsgesetzes lediglich Gesetz im formellen Sinne sind. Es entspricht einhelliger Meinung in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung, dass das Haushaltsgesetz mit der Feststellung des Haushaltsplans als formelles Gesetz (vgl. Art. 139 Abs. 2 Satz 2 HV ) der abstrakten Normenkontrolle unterworfen ist (vgl. StGH, Urteil vom 11.02.1987 - P.St. 1052 -, StAnz. 1987, S. 511 - 512 - ; Barwinski, in: Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Stand: Juni 1999, Art. 131 - 133, Anm. B.I.2.a; Günther, Verfassungsgerichtsbarkeit in Hessen, 2004, § 39 Rdnr. 14). Randnummer 79 Der Antrag ist auch nicht deshalb unzulässig geworden, weil der Norm, auf die er sich bezieht, inzwischen eine eigene Regelungswirkung nicht mehr zukommt. Der Haushaltsplan, der durch das Haushaltsgesetz einschließlich des Nachtragshaushaltsgesetzes festgestellt wird (vgl. Art. 139 Abs. 2 Satz 2 HV ), wird jeweils für ein Rechnungsjahr aufgestellt ( Art. 139 Abs. 2 Satz 1 HV ). Dass eine Norm aufgehoben oder außer Kraft getreten ist, hindert ihre Überprüfung indes nicht, wenn sie noch Rechtswirkungen erzeugt, und sei es nur dadurch, dass sie als Grundlage für weitergeltende Rechtsakte dient und deshalb dem noch bestehenden Recht zuzuordnen ist (Günther, a.a.O., § 39 Rdnr. 27). Zum Zeitpunkt der Antragstellung am
3. Juli 2003 gingen von Art. 1 Nr. 3 des Nachtragshaushaltsgesetzes 2002

§ 13Abs.

1 des Haushaltsgesetzes 2002 weiterhin Rechtswirkungen aus, da nach § 18 Abs. 3 LHO unter anderem die Ermächtigungen zur Aufnahme von Krediten nach § 18 Abs. 2 Nr. 1 LHO bis zum Ende des nächsten Haushaltsjahres - also Ende 2003 - weitergalten. Für einen einmal zulässig erhobenen Normenkontrollantrag, der sich auf Bestimmungen eines Haushaltsgesetzes bezieht, ist im Hinblick auf den objektiven Charakter des Normenkontrollverfahrens ein Entscheidungsinteresse über den Zeitraum von dessen eigener rechtlicher Wirkung hinaus anzunehmen. Das Normenkontrollverfahren ist ein objektives Verfahren, dessen Durchführung voraussetzt, dass ein zulässiger Normenkontrollantrag gestellt worden ist. Ist ein solcher Antrag einmal gestellt, so ist das Verfahren vom weiteren Schicksal dieses Antrags unabhängig. Seine Fortführung wird nicht einmal dadurch gehindert, dass der Normenkontrollantrag von dem Antragsteller zurückgenommen wird. Umso weniger kann die Wirkung des Antrags davon abhängen, dass einzelne Voraussetzungen seiner Zulässigkeit möglicherweise entfallen, nachdem er einmal zulässigerweise gestellt worden ist (StGH, Urteil vom 11.02.1987 - P.St. 1052 -, StAnz. 1987, S. 511 [512 f.], und Beschluss vom 26.03.1980 - P.St. 850 -). Der begrenzten zeitlichen Geltung des Haushaltsgesetzes entspricht die jährliche Wiederkehr eines Gesetzes gleicher Art. Damit besteht die Möglichkeit, dass eine mit einem Normenkontrollantrag zur Prüfung gestellte verfassungsrechtlich zweifelhafte Normsetzung des Haushaltsgesetzgebers von Jahr zu Jahr wiederholt wird. Sie könnte, würde mit dem Ende der rechtlichen Wirkungen des Haushaltsgesetzes auch die Entscheidungsmöglichkeit des Verfassungsgerichts entfallen, kaum je überprüft werden. Das Haushaltsgesetz wäre damit einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle praktisch entzogen (BVerfG, Urteil vom 18.04.1989 - 2 BvF 1/82 -, BVerfGE 79, 311 [328]). Dies wäre mit dem normativen Sinn der abstrakten Normenkontrolle, durch Klärung der verfassungsrechtlichen Lage dem Rechtsfrieden zu dienen, nicht vereinbar.Eine Klärung der abstrakten Frage, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Umfang die Aufnahme von Krediten mit der Hessischen Verfassung vereinbar ist, dient, auch wenn der konkrete Prüfungsgegenstand keine eigenen rechtlichen Wirkungen mehr erzeugt, dem Rechtsfrieden und der Rechtssicherheit. Eine Entscheidung des Staatsgerichtshofs unabhängig von der Frage der Geltung von Art. 1 Nr. 3 des Nachtragshaushaltsgesetzes 2002

§ 13Abs.

1 des Haushaltsgesetzes 2002 ist jedenfalls zur Wahrung und Klärung des objektiven Verfassungsrechts angezeigt (vgl. zur Verfassungsstreitigkeit insoweit StGH, Urteil vom 09.12.1998 - P.St. 1297 -, StAnz. 1999, S. 155 [157]). Randnummer 80

1. Weitere Anforderungen bestehen nicht. Für einen Antrag auf abstrakte Normenkontrolle, bei der ausschließlich über die Geltung und Wirksamkeit einer Norm entschieden werden soll, ist kein besonderes Rechtsschutzbedürfnis nachzuweisen. Es genügt das objektive Interesse an der Klarstellung der Gültigkeit oder Ungültigkeit der Norm (vgl. StGH, Urteil vom 07.04.1976 - P.St. 798 -, StAnz. 1976, S. 815 [818]; Urteil vom 27.04.1994 - P.St. 1172 -, StAnz. 1994, S. 1331 - 1335 - . Vgl. auch Beschluss vom 26.03.1980 - P.St. 850 -; Günther, a.a.O., § 39 Rdnr. 54; Hinkel, Verfassung des Landes Hessen, 1998, Art. 131 - 133 Anm. 3; Hecker, Staats- und Verfassungsrecht, 2002, Rdnr. 474). Randnummer 81 II. Der Normenkontrollantrag ist unbegründet. Randnummer 82 Art. 1 Nr. 3 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans des Landes Hessen für das Haushaltsjahr 2002 (Nachtragshaushaltsgesetz 2002) vom
2. Dezember 2002 (GVBl. I S. 792)

§ 13Abs.

1 des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 2002 (Haushaltsgesetz 2002) vom

1. Dezember 2001 (GVBl. I S. 567) steht mit Art. 141 der Verfassung des Landes Hessen nicht in Widerspruch. Randnummer 83 Nach Art. 141 Satz 1 der Verfassung des Landes Hessen dürfen Geldmittel im Wege des Kredits nur bei außerordentlichem Bedarf und in der Regel nur für Ausgaben zu werbenden Zwecken beschafft werden. Eine solche Beschaffung darf nach Art. 141 Satz 2 HV nur durch förmliches Gesetz erfolgen. Randnummer 84 Bei Verabschiedung des Nachtragshaushaltsgesetzes 2002 lagen die Voraussetzungen des Art. 141 Satz 1 HV für eine Erhöhung der Kreditermächtigung vor, da ein außerordentlicher Bedarf bestand und ein Abweichen von der Regel, dass die im Wege des Kredits beschafften Geldmittel nur für Ausgaben zu werbenden Zwecken zu verwenden sind, zulässig war. Randnummer 85
2. Art. 141 HV folgt in seiner Formulierung dem historischen Vorbild des Art. 87 der Verfassung des Deutschen Reiches vom
3. August 1919 - Weimarer Verfassung, im folgenden: WRV -, der seinerseits wiederum auf die Regelungen der preußischen Verfassung von 1850 und der Reichsverfassung von 1871 zurückging (vgl. zur Geschichte der Norm BVerfG, Urteil vom 18.04.1989 - 2 BvF 1/82 -, BVerfGE 79, 311 [352 ff.]; zu den diesen Vorschriften zu Grunde liegenden nationalökonomischen Theorien vgl. Höfling, Staatsschuldenrecht, 1993, S. 206 ff.). Randnummer 86 Diesen Regelungen lag das frühere Staatshaushaltsrecht zugrunde, das die Trennung des Haushaltsplans in einen ordentlichen Teil, der die regelmäßig wiederkehrenden Staatsausgaben umfasste, und einen außerordentlichen Teil für die übrigen Ausgaben beinhaltete. Grundlage dieser Trennung war das Prinzip der Einzeldeckung: Den im Haushaltsplan veranschlagten Einnahmen standen konkret benannte Ausgaben gegenüber, die aus diesen Einnahmen zu decken waren. Alle laufenden oder kurzfristig wiederkehrenden Ausgaben - insbesondere der sogenannte Verwaltungsbedarf einschließlich der Personalausgaben - waren im ordentlichen Haushalt zu veranschlagen und aus den laufenden Einnahmen zu decken. In den außerordentlichen Haushalt sollten nur solche Ausgaben übernommen werden, die aufgrund besonderer Notwendigkeit einmalig und für einen längeren Zeitraum zu leisten waren. Der Einsatz von Kreditmitteln war für Ausgaben vorgesehen, die nicht dem laufenden Verwaltungsbedarf zugeordnet werden konnten. Randnummer 87 Dieser objektbezogene Deckungsgrundsatz basierte auf der Annahme, ein vom Staat zur Finanzierung von öffentlichen Investitionen aufgenommener Kredit könne die gleiche produktive Wirkung entfalten wie eine entsprechende private Kreditverwendung. Der Staat sei als „Nationalkapital“ in ein stehendes und ein umlaufendes zu unterteilen, was auf der Ausgabenseite der Unterscheidung in regelmäßige und einmalige Ausgaben zur dauernden Verwendung entspreche. Die regelmäßigen, gewöhnlichen Ausgaben dienten dem wiederkehrenden, dauernden Staatsbedarf und finanzierten das umlaufende Nationalkapital. Demgegenüber seien die über die einzelne Rechnungsperiode hinausreichenden, zur dauernden Verwendung bestimmten Ausgaben Finanzierungsmittel des so genannten stehenden Nationalkapitals. Diese dürften durch Staatsanleihen finanziert werden. Die regelmäßigen gewöhnlichen Ausgaben zum Betrieb und zur Instandhaltung des Staatswesens und seiner Einrichtungen hingegen seien durch die laufend geleisteten Abgaben der Bürger aufzubringen (vgl. Friauf, in: Isensee/Kirchhof [Hrsg.], Handbuch des Staatsrechts, Band IV, 1990, § 91 Rdnr. 5; Haller, Carl Dietzels Staatsanleihenkonzept aus heutiger Sicht, in: Öffentliche Finanzen, Kredit und Kapital, Festschrift für Werner Ehrlicher, 1985, S. 26 f.). Randnummer 88 Der Staat wurde als Unternehmen zur Herstellung von Staatsleistungen verstanden. Der Finanzbedarf sei in einen ordentlichen und außerordentlichen zu unterscheiden. Ordentlicher Finanzbedarf sei die periodisch-regelmäßige Zuführung von umlaufendem Kapital in den öffentlichen Haushalt. Dieser Finanzbedarf gehe seinem vollen Wert nach in die produzierten Güter, die Staatsleistungen, über und wiederhole sich jährlich. Außerordentlicher Finanzbedarf sei dagegen der unperiodisch stattfindende Aufwand an Gütern. Er beziehe sich auf solche Staatsausgaben, die zur Grundlage einer dauernden Nutzung würden. Der außerordentliche Bedarf diene der Produktionssteigerung und schaffe einen über das Jahr der Verausgabung hinausreichenden Nutzen. Dies rechtfertige es, seine Finanzierung im Kreditwege über einen längeren Zeitraum zu erstrecken (vgl. Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 111 f.; Friauf, a.a.O., § 91 Rdnr. 6). Randnummer 89 Der so beschriebene außerordentliche Bedarf stellte nicht auf die Finanzierungsbedürfnisse - also situative Elemente - ab, sondern auf die mit den aufgenommenen Krediten zu finanzierenden Ausgaben und beinhaltete insofern einen objektbezogenen Ansatz. Daran anschließend wurde aus dem Begriff des außerordentlichen Bedarfs der Grundsatz hergeleitet, der allgemeine Verwaltungsbedarf - laufende oder in kürzeren Abständen wiederkehrende Ausgaben - dürfe nicht durch Aufnahme von Krediten gedeckt werden (Schulze/Wagner, Reichshaushaltsordnung,
4. Auflage 1932, Neudruck 1952, § 3 Anm. 13; Saemisch, in: Anschütz/Thoma - Hrsg. - , Handbuch des Deutschen Staatsrechts, 1932, Band II, S. 438; v. Mangoldt, Das Bonner Grundgesetz, 1953, Art. 115 Erl. 3; Vialon, Haushaltsrecht,
5. Aufl. 1959, Art. 115 Anm. 7; Bock, Die verfassungsrechtlichen Grundlagen des Kreditwesens des Bundes - Art. 115 GG - , 1962, S. 38). Randnummer 90 Der aufgezeigte Grundsatz war allerdings auch unter der früheren Haushaltssystematik eher Programm als strikte Handlungsvorgabe. Randnummer 91 So war die Zuordnung einer Ausgabe zum ordentlichen bzw. außerordentlichen Bedarf nicht immer stringent nachvollziehbar und erfolgte die Qualifizierung von Einnahmen und Ausgaben als ordentlich bzw. außerordentlich weitgehend willkürlich (vgl. Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 120). Beispielsweise wurden Teile der Heeres- und Marineausgaben in den außerordentlichen Haushalt eingestellt und über Kredite finanziert, obwohl Ausgaben für militärische Zwecke im Allgemeinen nicht als zum außerordentlichen Haushalt gehörig angesehen wurden (vgl. Dreißig, Zur Frage der verfassungsrechtlichen Verschuldungsgrenze, in: Öffentliche Finanzen, Kredit und Kapital, Festschrift für Werner Ehrlicher, 1985, S. 87 [89 f.]). Krieg und besondere Notstände wurden als Fälle angesehen, in denen es keine Bindung der Kreditaufnahme an Zwecke außerordentlicher Ausgaben geben sollte. „Endlich kann es vorkommen, dass bei besonders ungünstiger Finanzlage die Einnahmen des ordentlichen Haushalts dessen Ausgaben nicht zu decken vermögen. In diesem Fall erübrigt sich, da der Haushaltsplan in Einnahme und Ausgabe gleiche Endzahlen aufweisen, also balancieren muss, ebenfalls nur, den Fehlbetrag als Zuschuss zum ordentlichen Haushalt auf den außerordentlichen Haushalt zu übernehmen“ (Schulze/Wagner, a.a.O., § 3 Anm. 5). Randnummer 92 Während der Beratungen zum Grundgesetz, das in Art. 115 GG a.F. die Regelung des Art. 87 WRV übernahm, schlug der Verfassungskonvent zunächst vor, dass im Wege des Kredits Geldmittel nur bei außerordentlichem Bedarf beschafft werden dürften und alle Kreditbeschaffungen und Kreditgewährungen oder Sicherheitsleistungen zulasten des Bundes, deren Wirkung über ein Rechnungsjahr hinausginge, eines Gesetzes bedürften. Randnummer 93 Versuche des Rechnungshofes des Deutschen Reiches für die Britische Zone, eine Verschärfung der Kreditbegrenzungsregel zu erreichen, blieben erfolglos. Der Rechnungshof hatte unter Hinweis auf die Weimarer Praxis die Formulierung des „außerordentlichen Bedarfs“ gerügt und als zweckmäßiger die Formulierung „außergewöhnlicher Bedarf“ vorgeschlagen, um damit die Abweichung vom Gewöhnlichen und Regelmäßigen schärfer herauszustellen. Die neue Verfassungsvorschrift solle die Aufnahme von Krediten an die Sicherstellung ihrer Verzinsung und Tilgung aus regelmäßigen Einnahmen des ordentlichen Haushalts binden. Nachdem dies vom Redaktionsausschuss des Parlamentarischen Rates zunächst aufgenommen worden war, lehnte der Hauptausschuss eine Aufnahme unter anderem mit dem Einwand ab, dass eine staatliche Kreditaufnahme oftmals gerade in solchen Situationen erfolgen müsse, in denen der Zins- und Tilgungsdienst keineswegs gesichert sei (vgl. Bock, a.a.O., S. 37 f.; Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 121). Randnummer 94 Die Schwierigkeiten, die bereits unter der Geltung von Art. 87 WRV bestanden, wurden später auch für Art. 115 GG a.F. konstatiert: „Natürlich gehen die Meinungen über das, was ordentlicher und außerordentlicher Bedarf ist, ebenso weit auseinander wie die Haushaltspraxis bei dem oft zum "Rangierbahnhof" abgewerteten außerordentlichen Haushalt. Als Kriterium für den außerordentlichen Bedarf wird man aber verlangen müssen, dass es sich nicht um einen fortdauernden und für die Verwaltung typischen normalen Gebrauchszweck handelt und dass die Deckung des Aufwands sich nach Art und Umfang der Deckung des allgemeinen Verwaltungsaufwands entzieht. Dieser Begriffsversuch ist, wie ohne weiteres zuzugeben ist, problematisch und akademisch, da im Ernstfalle die finanzwirtschaftlichen ‚Tatsachen’ die Behandlung des Bedarfs als außerordentlich stets rechtfertigen werden“ (Vialon, a.a.O., Art. 115 Erl. 7). Die Haushaltspraxis war auch in der Zeit nach der Gründung der Bundesrepublik Deutschland durch eine unsystematische Orientierung am jeweiligen, durch ordentliche Einnahmen gedeckten Finanzierungsbedarf charakterisiert und unterschied sich nicht wesentlich von der früheren Zeit. „Was im Bundeshaushalt seit 1949 als ordentliche Ausgaben einerseits und außerordentliche Ausgaben andererseits etatisiert wurde, hing wie auch in früherer Zeit von der Verfügbarkeit über Steuereinnahmen ab“ (Dreißig, a.a.O., S. 90). Randnummer 95 Trotz der dargestellten Schwierigkeiten bereits unter der Geltung des Art. 87 WRV stand die staatliche Kreditaufnahme auch während der Beratungen zur Verfassung des Landes Hessen nicht im Mittelpunkt. In den verschiedenen Verfassungsentwürfen wurde bei den Vorschlägen zur Vorschrift über die staatliche Kreditaufnahme der Begriff des außerordentlichen Bedarfs unverändert verwandt und nicht eigens erörtert. In der
6. Sitzung des Verfassungsausschusses der Verfassungsberatenden Landesversammlung Groß-Hessen am 21.08.1946 wurde im Rahmen der Lesung der Vorschriften über das Finanzwesen zu Art. 121 (Kreditaufnahme) lediglich angemerkt: „Es wird festgestellt, dass die Aufnahme von Krediten in der Regel nur für Ausgaben zu werbenden Zwecken erfolgen soll“ (Stenographische Protokolle über die Verhandlungen des Verfassungsausschusses der Verfassungsberatenden Landesversammlung Groß-Hessen, S. 136; zu den verschiedenen Verfassungsentwürfen: Helmut Berding [Hrsg.], Die Entstehung der Hessischen Verfassung von 1946 - Eine Dokumentation, 1986). Randnummer 96 Der Begriff des außerordentlichen Bedarfs war damit in seiner historischen Bedeutung zwar objektbezogen angelegt, wurde aber in der Haushaltspraxis und der Literatur damals schon situationsbezogen verstanden und angewandt. Die ursprüngliche Objektbezogenheit der traditionellen Deckungsregel war unter haushaltswirtschaftlichen Notwendigkeiten mehr und mehr von einer situationsbezogenen Betrachtung überlagert worden, da der Finanzpolitik Aufgaben gestellt wurden, an die in vorigen Jahrhunderten niemand gedacht hatte. Randnummer 97 Diese Entwicklung nahm ihren Fortgang durch die Reformen des Haushaltsrechts in den Jahren 1967 und
7. 1967 wurde insbesondere der bis dahin nur aus einem Satz bestehende Art. 109 GG um die Absätze 2 bis 4 ergänzt (
8. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 08.06.1967 [BGBl. I S. 581]). Art. 109 Abs. 2 GG sieht nunmehr vor, dass Bund und Länder verpflichtet sind, bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. Diese Änderung des Grundgesetzes wurde begleitet von dem Erlass des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (BGBl. I S. 581). Dem lag die Anerkennung eines Funktionswechsels der öffentlichen Haushalte zugrunde. Auf der Grundlage der ökonomischen Theorie von J.M. Keynes ging man davon aus, der Ablauf der seit der zweiten Hälfte des
9. Jahrhunderts zu beobachtenden kontinuierlichen Konjunkturzyklen lasse sich durch fiskalpolitische Maßnahmen des Staates bestimmen. Es sei ökonomisch angezeigt und politisch geboten, die staatliche Haushalts- und Finanzpolitik im Interesse der Konjunkturstabilisierung auf eine antizyklische Steuerung des Konjunkturablaufs einzurichten und ihr die dazu notwendigen Instrumentarien zu verschaffen. Den öffentlichen Haushalten komme nicht mehr nur eine bloße Bedarfsdeckungsfunktion zu. Vielmehr sei ihnen zugleich eine Verantwortung für die Auswirkungen des Staatshaushalts auf die Gesamtwirtschaft auferlegt. Der Staatshaushalt habe in und bei seinen Bedarfsdeckungsentscheidungen den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE 79, 311 [331 f.]). Dies führte im Jahre 1969 zu einer weiteren Änderung des Grundgesetzes, mit der den Art. 109 Abs. 3, 110 und 112 bis 115 GG ihre heute geltende Fassung gegeben wurde (
10. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 14.05.1969 [BGBl. I S. 357]). Hiermit verbunden war die Verabschiedung des Gesetzes über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder - Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) -. Die als Grundlage für den Begriff des außerordentlichen Bedarfs dienende Unterteilung in einen ordentlichen und einen außerordentlichen Haushalt wurde in der Erkenntnis aufgegeben, dass die starre Bindung der Krediteinnahmen an bestimmte Ausgaben, der objektbezogene Deckungsgrundsatz, der gesamtwirtschaftlichen Funktion der öffentlichen Haushalte nicht mehr gerecht werde und außerdem ein einheitlicher Haushaltsplan nach wirtschaftlichen Kriterien zu gliedern sei (vgl. Kitterer, Die Problematik der Objektbezogenheit des öffentlichen Kredits nach Art. 115 Abs. 1 GG: Zur gegensätzlichen Position von Rechts- und Finanzwissenschaft, in: DÖV 1975, S. 23 [24]). Randnummer 98 Die meisten Bundesländer trugen den neueren ökonomischen Erkenntnissen Rechnung und übernahmen den Wortlaut des Art. 115 Abs. 1 GG unverändert oder modifiziert in ihre Verfassungen (vgl. Art. 84 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg, Art. 87 Abs. 2 der Verfassung von Berlin, Art. 103 der Verfassung des Landes Brandenburg, Art. 131a der Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen, Art. 117 der Verfassung für Rheinland-Pfalz, Art. 95 der Verfassung des Freistaates Sachsen, Art. 65 der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, Art. 71 der Niedersächsischen Verfassung, Art. 83 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Art. 108 der Verfassung des Saarlandes, Art. 99 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt, Art. 53 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, Art. 98 der Verfassung des Freistaates Thüringen). Randnummer 99 Die Hessische Verfassung wurde nicht geändert. Der hessische Haushaltsgesetzgeber ging davon aus, den bundesrechtlichen Vorgaben auch ohne Verfassungsänderung genügen zu können, und beschränkte sich auf die einfachgesetzliche Umsetzung der bundesrechtlichen Vorgaben. Randnummer 100 § 18 LHO wurde der Bestimmung über die Kreditermächtigung in § 18 Bundeshaushaltsordnung - BHO - angepasst und gibt in Abs. 1 den Wortlaut des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes in der Fassung des
11. Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom
12. Mai 1969 wieder. In der Vorlage der Landesregierung betreffend den Entwurf für eine Hessische Landeshaushaltsordnung - LHO - (LT-Drucks. Nr. 6/2959) wurde ausgeführt, mit der Neuregelung solle der Verpflichtung der Länder gemäß § 1 HGrG nachgekommen werden, bis zum
13. Januar 1972 ihr Haushaltsrecht den in den §§ 2 bis 48 enthaltenen Grundsätzen folgend neu zu regeln. Aufgabe der gesetzgebenden Organe solle es sein, darauf hinzuwirken, dass die bisher im Bundesgebiet bestehende Einheitlichkeit des Haushaltsrechts erhalten bleibe. Dies sei ein ernstes Anliegen der Finanzminister der Länder und des Bundes, aber auch der Präsidenten der Rechnungshöfe. Es dürfe nicht nach Durchführung der Haushaltsreform zu einer Rechtszersplitterung des Haushaltsrechts kommen, die vor allem die Arbeit der Rechnungshöfe, aber auch die Zusammenarbeit zwischen dem Bundesministerium und den Länderministerien erheblich erschweren würde. Mit diesen Vorgaben halte sich die Hessische Landeshaushaltsordnung im Rahmen der Vorgaben der Verfassung des Landes Hessen über das Finanzwesen (Art. 139 bis 145). Zur Durchführung der Haushaltsreform bedürfe es daher in Hessen keiner Änderung oder Ergänzung der Verfassung. Art. 141 Satz 1 HV , der Kreditaufnahmen nur bei außerordentlichem Bedarf und in der Regel nur für Ausgaben zu werbenden Zwecken zulasse, werde weder durch die Änderung des Art. 115 Abs. 1 GG noch durch § 18 Abs. 1 BHO berührt, weil beide Vorschriften nur für den Bund, nicht für die Länder gälten. Hessen sei aber durch Art. 109 Abs. 2 GG verpflichtet, bei seiner Haushaltswirtschaft den gesamtwirtschaftlichen Erfordernissen Rechnung zu tragen. „Die Landesregierung, der Rechnungshof und der Landtag werden bei der Auslegung des Art. 141 HV die neuen finanzwirtschaftlichen Grundsätze zu berücksichtigen haben. Über die im ersten Halbsatz festgelegte Höhe der Kredite hinaus dürfen und müssen kraft Bundesrechts Kreditaufnahmen zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts bewilligt werden" (LT-Drucks. Nr. 6/2959). Randnummer 101 Das Haushaltsgrundsätzegesetz enthält zwar zahlreiche Vorschriften staatsschuldenrechtlichen Inhalts. Doch finden sich hierunter keine Regelungen mit speziellen Begrenzungsmaßstäben für die staatliche Kreditaufnahme. Der Bundesgesetzgeber hat den Ländern insoweit gerade einen Freiraum zur eigenständigen Regelung des landesrechtlich verfügbaren Kreditrahmens lassen und sie insbesondere nicht zu einer Änderung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen nötigen wollen (vgl. Hamburgisches Verfassungsgericht, Urteil vom 30.05.1984 - HVerfG 1/84 -, HambJMBl. 1984, S. 169 [178]; Höfling, Die Verschuldungsgrenze nach der Hessischen Verfassung - Zum Geltungsanspruch des Art. 141 HV , in: Festschrift 50 Jahre Verfassung des Landes Hessen, 1997, S. 326 [332]). Randnummer 102 Allerdings ist bei der Auslegung der Voraussetzungen des Art. 141 Satz 1 HV seine Einbettung in die bundesrechtlichen Vorgaben zu berücksichtigen. Die auch für Hessen verbindliche Einführung des Gesamtdeckungsprinzips (vgl. § 7 HGrG, § 8 LHO ) führt dazu, dass auch in Hessen die ausschließlich objektbezogene Auslegung des außerordentlichen Bedarfs nicht mehr aufrechterhalten werden kann. Nach Art. 109 Abs. 1 GG sind Bund und Länder in ihrer Haushaltswirtschaft zwar grundsätzlich selbständig und voneinander unabhängig. Dieser Grundsatz wird jedoch von Art. 109 Abs. 2 GG durchbrochen, der Bund und Länder gleichermaßen zur Beachtung der Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts verpflichtet. Diese Vorschrift ist nicht lediglich ein allgemeiner Programmsatz, sondern begründet eine unmittelbar geltende Rechtspflicht des Bundes und der Länder (vgl. Maunz, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Stand: Februar 2005, Art. 109 Rdnr. 37). Randnummer 103 Ebenso wie Art. 109 Abs. 2 GG die Länder bei ihrer Haushaltswirtschaft unmittelbar verpflichtet, enthalten sowohl das Haushaltsgrundsätzegesetz als auch das Stabilitätsgesetz Vorschriften mit unmittelbarer Wirkung auch für die Länder. Dies beeinflusst die Auslegung des Art. 141 Satz 1 HV dergestalt, dass auch Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts einen außerordentlichen Bedarf begründen können. Mit der Einführung des Gesamtdeckungsprinzips (§ 7 HGrG) wurde auch in Hessen die Bindung der Kreditaufnahme an bestimmte Ausgaben aufgegeben. Die einfachgesetzliche Übernahme der bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 109 Abs. 2 GG unter der Fortgeltung des Art. 141 HV stieß in der verfassungsrechtlichen Diskussion in Hessen zu keinem Zeitpunkt auf Bedenken, ebenso wenig die Annahme, dass die Begrenzung der Kreditaufnahme durch Art. 141 Satz 1 HV ungeachtet der durch die dargestellten bundesrechtlichen Vorgaben begründeten Pflichten des Landes im Übrigen wirksam bleibe (von Zezschwitz, in: Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Stand: Juni 1999, Art. 141 Anm. I.3.b). Die Entwicklung zeigt, dass die zunächst in der Theorie angelegte objektbezogene Auslegung des außerordentlichen Bedarfs im Sinne von Art. 141 Satz 1 HV weitgehend zurückgetreten und durch eine zunehmend auf situationsbezogene Elemente abstellende Betrachtung abgelöst worden ist. Für eine situationsbezogene Auslegung spricht weiter, dass Art. 141 Satz 1 HV die Beschaffung von Geldmitteln im Wege des Kredits nicht strikt der Obergrenze der Ausgaben zu werbenden Zwecken unterwirft, sondern die Verwendung von Kreditmitteln, wenn auch nur ausnahmsweise, auch für Ausgaben zu nicht werbenden Zwecken zulässt. Dies verdeutlicht, dass das Verbot der Finanzierung konsumtiver Ausgaben keine festen Grenzen aufweist und der Begriff des außerordentlichen Bedarfs einer situationsbezogenen Auslegung zugänglich ist. Randnummer 104 Dies gilt nicht nur im Hinblick auf Art. 109 Abs. 2 GG, auf dessen Grundlage ein außerordentlicher Bedarf gegeben sein kann, wenn die Kreditaufnahme zur Sicherung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts erfolgt. Unter den Begriff des außerordentlichen Bedarfs lässt sich auch Geldbedarf des Staates fassen, der durch eine außerordentlich schlechte Finanzlage bedingt ist. Randnummer 105 Die Nutzbarmachung des Kredits zur Deckung von Ausgaben bedeutet eine zeitliche Verschiebung hinsichtlich der Inanspruchnahme der sonstigen Einnahmemöglichkeiten. Die darin liegende Belastung der Zukunft zugunsten der Gegenwart kann Gefahren enthalten; diesen zu begegnen, ist u.a. Sinn der staatsrechtlichen Bindungen, unter welche die kreditwirtschaftliche Mittelbeschaffung gestellt ist (vgl. Saemisch, a.a.O., S. 436). Zweck der verfassungsrechtlichen Begrenzungen der Kreditaufnahme ist die Vermeidung eines hohen staatlichen Schuldenstandes, bei dem die Gefahr bestünde, dass der Entscheidungsspielraum von Regierung und Parlament so weit eingeengt würde, dass wichtige Staatsaufgaben in Zukunft nicht mehr erfüllt werden könnten. Eine Anleihefinanzierung ist politisch leichter durchzusetzen als eine Steuererhöhung oder ein Ausgabenabbau. Des Weiteren bedeutet jede Kreditaufnahme wegen der künftigen Zins- und Tilgungsleistungen einen Vorgriff auf die Dispositionsmöglichkeiten der Haushaltsgesetzgeber späterer Jahre. Randnummer 106 Die Berücksichtigung der Intention des Art. 141 Satz 1 HV verlangt, dass ein Mindestmaß an effektiven Schranken für die staatliche Kreditaufnahme in jedem Fall erhalten bleibt. Die Beurteilung, ob ein außerordentlicher Bedarf gegeben ist, der eine Überschreitung der Regelgrenze für die Verschuldung rechtfertigt, lässt sich aber nicht abstrakt und generell vornehmen. Vielmehr muss dies aufgrund der Besonderheiten des Einzelfalls unter Berücksichtigung des Grundgedankens der Verfassungsbestimmung erfolgen. Randnummer 107
14. Zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Nachtragshaushaltsgesetzes 2002 bestand ein außerordentlicher Bedarf, der mit Kreditmitteln finanziert werden durfte. Randnummer 108 In der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung ist ein außerordentlicher Bedarf bei extremen finanziellen staatlichen Zwangslagen mehrfach anerkannt worden (VerfGH des Saarlandes, Urteil vom 16.07.1969 - Lv 1/68 -, amtlicher Umdruck S. 25; HambVerfG, Urteil vom 30.05.1984 - HVerfG 1/84 -, HambJMBl. 1984, S. 169 ff.), sogar in einem Fall, in dem die Verfassung die Kreditfinanzierung allein zur Abwendung einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts vorsieht (VerfGH Berlin, Urteil vom 31.10.2003 - VerfGH 125/02 -, NVwZ 2004, S. 210 ff.). Randnummer 109 Eine dem vergleichbare Zwangslage lag dem Nachtragshaushalt 2002 zugrunde, da sich im Verlaufe des Haushaltsjahres eine planwidrige Deckungslücke ergeben hatte, die der Haushaltsgesetzgeber bei vertretbarer prognostischer Einschätzung der zu erwartenden Entwicklung im Rahmen der Aufstellung des Haushaltsplans nicht vorhergesehen hatte. Eine solche Zwangslage ist geeignet, einen außerordentlichen Bedarf im Sinne von Art. 141 Satz 1 HV zu begründen. Randnummer 110 Da der Sinn des Art. 141 HV darin liegt, die mit der Aufnahme von Krediten verbundene Zukunftsbelastung des Staates und der Gesellschaft auf Fälle zu beschränken, in denen außergewöhnliche Aufgaben zu bewältigen sind und in denen die Zukunftsbelastung des Staates und künftiger Generationen dadurch zu rechtfertigen ist, vermag allein der Umstand, dass in der Staatskasse Geldmangel herrscht, einen außerordentlichen Bedarf nicht zu begründen. Darin liegt weder ein in der Entstehung des Art. 141 HV oder seiner Vorläufernormen ins Auge gefasster noch ein sachlich vergleichbarer Rechtfertigungsgrund. Grundsätzlich sollen Ausgaben des laufenden Bedarfs nicht kreditfinanziert werden. Dieses Verbot richtet sich dem Sinn der Regelung des Art. 141 Satz 1 HV zufolge an den planenden Gesetzgeber, der seiner prognostischen Veranschlagung nicht die Kreditfinanzierung von Ausgaben des allgemeinen Verwaltungsbedarfs zugrunde legen soll. Eine andere Beurteilung kann in der Situation des Nachtragshaushaltes geboten sein, der dem Ausgleich einer planwidrigen Deckungslücke dient, die der Gesetzgeber bei vertretbarer prognostischer Einschätzung der zu erwartenden Entwicklung nicht vorausgesehen hat. Randnummer 111 Der Haushaltsgesetzgeber kann nicht gehindert sein, einen Haushalt auszugleichen, der wegen unvorhergesehener Ereignisse oder Entwicklungen eine erhebliche Deckungslücke aufweist. Dies darf aber nicht dazu dienen, ein von Anfang an bestehendes Defizit bis zum Jahresende zu verschleiern, um es erst im letzten Augenblick aufzudecken und dann kurzerhand mit einer Erhöhung der Kreditermächtigung auszugleichen, anstatt es rechtzeitig mit exakt geplanten haushalts- und finanzwirtschaftlichen Maßnahmen zu bereinigen. Darin würde ein Fehlgebrauch des Nachtragsverfahrens liegen. Randnummer 112 Der Haushaltsplan enthält mit seinen Veranschlagungen eine in die Zukunft gerichtete Prognose, die mit Unwägbarkeiten belastet ist. Bereits über seine Haupteinnahmequelle, die Steuern, ist der Staatshaushalt abhängig von der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Für die Budgetwahrheit kann das nur bedeuten, dass der Haushaltsplan nur Veranschlagungen enthalten darf, die sich bei vernünftiger Schätzung realisieren lassen, damit sich der Vollzug des Haushaltsplans in der Realität mit dessen Vorgaben deckt (vgl. Gröpl, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Stand: August 2005, Art. 110 Rdnr. 115). Haushaltswahrheit bedeutet in verfahrensmäßiger Hinsicht, dass die prognostischen Angaben über Einnahmen und Ausgaben nach sachgerechten Maßstäben und Methoden gemacht werden (Heintzen, in: v. Münch/Kunig, Kommentar zum Grundgesetz,
15. Aufl. 2003, Art. 110 Rdnr. 25). Randnummer 113 Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist nicht die Verfassungsmäßigkeit des Haushaltsplans 2002 in seiner ursprünglichen Fassung, sondern allein die Verfassungsmäßigkeit des Nachtragshaushalts
16. Es steht deshalb nicht zur Beurteilung, ob der Haushaltsplan 2002 im Detail auf zutreffenden Annahmen beruhte, sondern ob eine andere als die bei vertretbarer prognostischer Einschätzung zu erwartende Entwicklung der Haushaltslage eingetreten war. Maßgeblich dafür ist der Erkenntnishorizont des Haushaltsgesetzgebers zum Zeitpunkt der Verabschiedung des regulären Haushalts. Da dem Haushaltsgesetzgeber bei der Haushaltsplanung ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zusteht, der vom Staatsgerichtshof zu respektieren ist, obliegt dem Haushaltsgesetzgeber die plausible Darlegung des Eintritts einer wesentlich anderen als der unter Zugrundelegung einer vertretbaren prognostischen Einschätzung zu erwartenden Entwicklung. Randnummer 114 Die Landesregierung hat sich zur Begründung für die erhöhte Kreditaufnahme auf eine planwidrige Deckungslücke berufen. In der Begründung des Entwurfs des Nachtragshaushaltsgesetzes 2002 (LT-Drucks. Nr. 15/4635) wird ausgeführt, Deutschland sei von einer substanziellen Finanzierungskrise der öffentlichen Haushalte erfasst. Nach dem Jahr 2001 hätten Bund, Länder und Gemeinden auch im laufenden Haushaltsjahr 2002 eine ungebremst fortschreitende dramatische Talfahrt der Steuereinnahmen erlebt. Hessen sei als wirtschafts- und steuerstarkes Bundesland von diesem Negativtrend in besonderem Maß betroffen. Nach den aktuellen Ergebnissen des Arbeitskreises „Steuerschätzungen“ vom 12./
17. November d.J. ergebe sich für Hessen im laufenden Jahr - im Vergleich zum Haushaltssoll - ein Steuerloch nach Länderfinanzausgleich von 1.155 Mio. €. Steuerausfälle in dieser Dimension seien durch steuernde Maßnahmen im laufenden Haushaltsvollzug nicht mehr aufzufangen und machten auch in Hessen die Erstellung eines Nachtragshaushalts notwendig. Die unter Einschluss der Verbesserungen und sonstiger Mehrbelastungen des Haushalts verbleibende Finanzierungslücke belaufe sich auf 1.170 Mio. €. Zur Deckung dieser Lücke bleibe dem Land keine andere Möglichkeit, als über den ursprünglich geplanten Umfang hinaus zusätzliche Kreditmittel in Anspruch zu nehmen und die Nettokreditaufnahme auf insgesamt 1.987,8 Mio. € anzuheben. Zwar trifft es zu, wie die Antragsteller geltend machen, dass die Hessische Landesregierung im Entwurf des Nachtragshaushaltsgesetzes 2002 (LT-Drucks. Nr. 15/4635) die erhöhte Kreditaufnahme unter Berufung auf Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts für zulässig erachtet hat. Dabei handelt es sich jedoch nur um eine zusätzliche Begründung. So wird in der Begründung des Gesetzentwurfs ausgeführt, der Einbruch der Steuereinnahmen habe eine exorbitante, nie für möglich gehaltene Größenordnung angenommen. Das Land sehe sich in sachlicher und zeitlicher Hinsicht mit einer Sondersituation konfrontiert, die mangels ernsthafter und tragfähiger Alternativen die zusätzliche Kreditaufnahme ausnahmsweise rechtfertige. Die erhöhte Kreditaufnahme sei auch deshalb zulässig, weil das Land damit entsprechend Art. 109 Abs. 2 GG den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung trage. Randnummer 115 Die Darlegung der Landesregierung, dass zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Nachtragshaushaltsgesetzes 2002 eine nicht vorhergesehene planwidrige Deckungslücke aufgetreten war und dass dem Haushaltsgesetz für das Jahr 2002 vom
18. Dezember 2001 eine vertretbare prognostische Einschätzung der zu erwartenden Einnahmen und Ausgaben zugrunde lag, ist auch plausibel. In dem Haushaltsplan für das Jahr 2002 wurden erwartete Steuereinnahmen in Höhe von 14.775,9 Mio. € (nach Länderfinanzausgleich: 12.325,9 Mio. €) in Ansatz gebracht. Hiervon entfielen 780 Mio. € auf den Landesanteil am Körperschaftsteueraufkommen. Randnummer 116 Der Ermittlung der zu erwartenden Einnahmen lagen die Ergebnisse des Arbeitskreises „Steuerschätzungen“ zugrunde. Bei diesem Arbeitskreis handelt es sich um ein Gremium, das eingesetzt wurde, um die Zuverlässigkeit der Veranschlagung der staatlichen Einnahmen zu fördern. Dem Arbeitskreis gehören an: die Bundesminister für Finanzen und für Wirtschaft, die Finanzminister der Länder, die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände, die Deutsche Bundesbank, das Statistische Bundesamt, der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung sowie die führenden Wirtschaftsforschungsinstitute. Randnummer 117 Es kann nicht beanstandet werden und bedarf auch seitens des Haushaltsgesetzgebers keiner besonderen Begründung, wenn er sich bei Aufstellung und Verabschiedung von Haushaltsplänen an den Einschätzungen dieses sachverständigen Gremiums orientiert und sie seinen Planungen zugrunde legt. Einer besonderen Rechtfertigung bedürfte es vielmehr in solchen Fällen, in denen der Haushaltsgesetzgeber von den Ergebnissen des Arbeitskreises „Steuerschätzungen“ abgewichen wäre. Randnummer 118 Die Landesregierung hat auch plausibel dargelegt, dass Einnahmeausfälle in die Planung einbezogen waren.Bereits in dem Finanzplan des Landes Hessen für die Jahre 1999 bis 2003 vom
19. September 1999 (LT-Drucks. Nr. 15/405) ist ausgeführt, der während der letzten Jahre festzustellende Ausfall von Steuereinnahmen habe zu einer generellen und fortwirkenden Absenkung der Einnahmebasis geführt. Es zeichne sich zwar ein positiver Trend zu Steuermehreinnahmen ab. Bei den Aussichten auf eine mittelfristige Verbesserung der Einnahmeentwicklung seien allerdings die Auswirkungen des von der Bundesregierung beschlossenen Zukunftsprogramms 2000 zu berücksichtigen. Insofern gehe man von Steuermindereinnahmen in Höhe von 214,7 Mio. € im Jahr 2002 aus. Auch in der Fortschreibung der mittelfristigen Finanzplanung durch den Finanzplan für die Jahre 2000 bis 2004 vom
20. September 2000 (LT-Drucks. Nr. 15/1546) wurden zu erwartende Steuermindereinnahmen berücksichtigt. 2001 hätten die öffentlichen Haushalte netto 28,12 Mrd. € an Steuerausfällen zu verkraften gehabt. Davon seien nach ihrer Wirkung auf den Länderfinanzausgleich (LFA) 0,9 Mrd. € auf Hessen entfallen. Dies werde sich in den folgenden Jahren auf Bundesebene fortsetzen: 2002: 9,82 Mrd. €, 2003: 14,98 Mrd. €. Trotz deutlicher konjunktureller Besserung und guter Wachstumsaussichten fielen die Steuern nach LFA in Hessen im Jahr 2001 gegenüber den Annahmen der letzten Planung um 485,73 Mio. € niedriger aus. Für 2002 seien Mindereinnahmen in Höhe von 194,29 Mio. € zu berücksichtigen. In dem Finanzplan für die Jahre 2001 bis 2005 vom
21. September 2001 (LT-Drucks. Nr. 15/2909) ist ausgeführt, gegenüber der Finanzplanung vom
22. September 2000 sei sowohl bei den Einnahmen als auch bei den Ausgaben mit wesentlichen Änderungen zu rechnen. Die Steuereinnahmen nach LFA fielen gegenüber der Annahme der letzten Planung um 108 Mio. € niedriger aus. Die Steuereinnahmen orientierten sich an den Ergebnissen des Arbeitskreises „Steuerschätzungen“ von Mitte Mai 2001 und berücksichtigten zudem die finanziellen Auswirkungen des Zweiten Gesetzes zur Familienförderung, des Steueränderungsgesetzes 2001 und die vereinbarte Streckung von Annuitäten an den Fonds „Deutsche Einheit“ bzw. deren Übernahme durch den Bund. Durch die verschiedenen Steuerrechtsänderungen seien für das Jahr 2002 nach Abzug des LFA Mindereinnahmen in Höhe von 408 Mio. € zu erwarten. Hinzu kämen erhebliche Zahlungen in den LFA (2002: 2.900 Mio. €). Randnummer 119 Auch aus dem Umstand, dass für das Haushaltsjahr 2002 Einnahmen aus der Körperschaftsteuer in Höhe von 780 Mio. € veranschlagt wurden, nachdem der Ansatz für das Jahr 2001 nur 322 Mio. € betragen hatte und 2001 insoweit bereits erhebliche Mindereinnahmen zu verzeichnen gewesen waren, lässt sich nicht schließen, der Ansatz sei willkürlich. Auch insoweit ist der Haushaltsgesetzgeber von einer vertretbaren Prognose ausgegangen, da er hier ebenfalls die Ergebnisse des Arbeitskreises „Steuerschätzungen“ zugrunde gelegt hat. Randnummer 120 Die Prognosen des Haushaltsgesetzgebers über die Entwicklung der Einnahmen im Jahr 2002 werden durch Äußerungen sachverständiger Stellen gestützt. So waren die sechs Mitglieder der Arbeitsgemeinschaft deutscher wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute e.V. (DIW Berlin [Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung], Hamburgisches Welt-Wirtschafts-Archiv, ifo Institut für Wirtschaftsforschung, Institut für Weltwirtschaft an der Universität Kiel, Institut für Wirtschaftsforschung Halle und Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung) in ihrer Beurteilung „Die Lage der Weltwirtschaft und der deutschen Wirtschaft im Herbst 2001“ vom
23. Oktober 2001 davon ausgegangen, es spreche vieles für eine Belebung der Konjunktur in Deutschland in der ersten Hälfte des kommenden Jahres. Das reale Bruttoinlandsprodukt werde im Jahr 2002 um 1,3 % zunehmen nach 0,7 % im Jahr
24. Die Einnahmen des Staates würden nach einer Absenkung um 0,5 % im Jahr 2001 im nächsten Jahr voraussichtlich um 4,3 % zunehmen. Im kommenden Jahr sei mit einer kräftigen Steigerung der Steuereinnahmen mit nahezu 6 % zu rechnen. Noch in der Beurteilung der Wirtschaftslage durch Mitglieder der Arbeitsgemeinschaft deutscher wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute e.V. vom
25. April 2002 wurde angenommen, die Steuereinnahmen, die 2001 aufgrund der ersten Stufe der „Steuerreform 2000“ und konjunkturbedingter Einnahmeausfälle kräftig gesunken seien, würden im laufenden Jahr um 4,1 % zunehmen. Die Anhebung der Öko-, der Tabak- und der Versicherungssteuer, die Fortentwicklung des Unternehmensteuerrechts und die zur Teilfinanzierung des verbesserten Familienleistungsausgleichs beschlossene Verringerung der Haushalts- und Ausbildungsfreibeträge führten zu erheblichen Mehreinnahmen. Zudem seien Mehreinnahmen aus der verstärkten Bekämpfung des Umsatzsteuerbetruges und der illegalen Beschäftigung im Baugewerbe zu erwarten. Außerdem werde die Progression des Einkommensteuertarifs wieder voll wirksam. Die Einnahmen des Staates würden im laufenden Jahr um 3,6 % steigen. In der Beurteilung der Wirtschaftslage durch die Mitglieder der Arbeitsgemeinschaft deutscher wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute e.V. vom
26. Oktober 2002 wird dagegen ein Ausbleiben des von den Instituten für den Sommer erwarteten Aufschwungs festgestellt, das eine Korrektur der Prognose vom Frühjahr 2002 nach unten erforderlich mache. Das Kassenaufkommen von Bund, Ländern und EU sei in den ersten acht Monaten des laufenden Jahres um 4 % hinter den entsprechenden Vorjahresergebnissen zurückgeblieben. Für das gesamte Jahr zeichneten sich im Vergleich zu der Prognose des Arbeitskreises „Steuerschätzungen“ vom Mai des Jahres Mindereinnahmen von etwa 16 Mrd. € ab. Für dieses ungünstige Ergebnis dürften vor allem drei Gründe ausschlaggebend sein: die schwache Konjunktur, die Unterschätzung der Ausfälle infolge der Unternehmensteuerreform und die überzogenen Erwartungen auf Mehreinnahmen bei der Bekämpfung des Umsatzsteuerbetruges. Ein großer Teil der Mindereinnahmen entfalle auf die Körperschaftsteuer. In vergangenen Jahren seien im Zuge der Unternehmensteuerreform die Steuersätze von bisher 40 % (1994 - 1998: 45 %) für thesaurierte und 30 % für ausgeschüttete Gewinne auf einheitlich 25 % reduziert worden. Dies habe für sich genommen bereits zu hohen Ausfällen geführt. Schütteten Kapitalgesellschaften thesaurierte Gewinne später aus, hätten sie einen Anspruch auf Erstattung der Differenz zwischen den Steuern für einbehaltene und ausgeschüttete Gewinne. Es sei vorteilhaft gewesen, die zuvor mit einem Thesaurierungssatz von 45 % versteuerten Gewinne („EK45“) bis zum
27. Dezember 2001 auszuschütten, da sie seitdem behandelt würden, als seien sie mit einem Steuersatz von 40 % belastet worden. Die dadurch 2001 induzierte „Auskehr“ von Gewinnrücklagen habe bei der Körperschaftsteuer Ausfälle von ca. 8 Mrd. € zur Folge gehabt. Diesen hätten aber auch Mehreinnahmen bei den nicht veranlagten Steuern vom Ertrag gegenübergestanden. Für 2002 sei erwartet worden, dass das Körperschaftsteueraufkommen deutlich zunehmen werde, da die Auskehr des „EK45“ ein einmaliger Effekt gewesen sei. Die Unternehmen hätten aber in erheblichem Maße „EK40“-Gewinne ausgeschüttet, weil offenbar rentable Anlagemöglichkeiten gefehlt hätten. Eventuell habe auch die Angst bestanden, das Gesetz könne wieder geändert werden. Die Einkommen aus der Körperschaftsteuer hätten sich aber auch aus konjunkturellen Gründen verringert. Gerade in Branchen, die für das Aufkommen entscheidend seien, seien die Gewinne stark gesunken oder Verluste entstanden. Bereits 2001 seien schwerpunktmäßig gewinnschwache Jahre veranlagt worden, so dass geringe Nachzahlungen und häufig auch Erstattungen angefallen seien. Dies habe sich 2002 verstärkt. Viele Unternehmen hätten wegen der schlechten Gewinnsituation die Vorauszahlungen herabsetzen lassen. Einige Großunternehmen hätten zudem ihre Veranlagungen zeitlich vorgezogen, was die Erstattungen zusätzlich erhöht habe. Das Aufkommen bei der Körperschaftsteuer werde in diesem Jahr voraussichtlich um 7 Mrd. € geringer ausfallen als vom Arbeitskreis „Steuerschätzungen“ veranschlagt. Bei der veranlagten Einkommensteuer seien die Vorauszahlungen ebenfalls konjunkturbedingt gesunken und es sei auch, da gewinnschwache Vorjahre veranlagt worden seien, zu hohen Erstattungen gekommen. Bei der Lohnsteuer sei es zu Mindereinnahmen gekommen, weil die Bruttolöhne und -gehälter um 0,8 Prozentpunkte schwächer gestiegen seien, als bei der Steuerschätzung zugrunde gelegt. Bei beiden Steuern zusammen genommen dürften in diesem Jahr im Vergleich zur Planung insgesamt 4 Mrd. € weniger in die Kassen fließen. Bei den Steuern vom Umsatz habe die schlechte Entwicklung der Einzelhandelsumsätze zu Mindereinnahmen geführt. Zudem sei es unwahrscheinlich, dass die von der Bundesregierung eingestellten Mehreinnahmen aus der Bekämpfung des Umsatzsteuerbetruges (2,3 Mrd. €) erreicht würden. Insgesamt seien in diesem Jahr Steuerausfälle von etwa 3 Mrd. € zu erwarten. Aus den hohen Mindereinnahmen des laufenden Jahres lasse sich aber ke Randnummer 121 ine dauerhafte Steuerschwächung ableiten. Ein Drittel der Ausfälle sei konjunkturbedingt und im Zuge einer Konjunkturbelebung werde es wieder zu Mehreinnahmen kommen. Das ifo Institut für Wirtschaftsforschung ging im Dezember 2001 (Kurzfassung der ifo Konjunkturprognose Dezember 2001 vom 19.12.2001) davon aus, die Weltwirtschaft stecke derzeit in einer Konjunkturkrise, bei der erstmals seit 1973 die USA, Japan und Deutschland gleichzeitig von einer Rezession, also einem Rückgang des realen Bruttoinlandsprodukts, während wenigstens zweier Quartale betroffen sei. Der Abschwung der Wirtschaft sei noch nicht zu Ende, scheine sich aber dem Ende zu nähern. Die deutsche Konjunktur befinde sich noch vor ihrem Tiefpunkt, der vermutlich im zweiten Quartal 2002 erreicht werde. Es sei zu erwarten, dass das reale Bruttoinlandsprodukt in Deutschland nach schwacher Entwicklung im Winterhalbjahr ab dem zweiten Quartal 2002 allmählich wieder Fahrt aufnehme. Im Juni 2002 wurde dagegen ausgeführt, die optimistischen Prognosen, dass das Wachstum bereits in den ersten Quartalen des Jahres 2002 deutlich ansteigen werde, hätten sich nicht bewahrheitet. Man gehe nunmehr von einem Wachstum von 0,7 % für das Jahr 2002 aus. Es könne aber kein Zweifel daran bestehen, dass der weltweite Aufschwung auch Deutschland erfasst habe. Für 2003 erwarte man ein Wachstum von 2,3 % (ifo-Pressemitteilung vom 25.06.2002, S. 2). Randnummer 122 Die Darlegung der Landesregierung ist insoweit plausibel, als die Entwicklung des Länderfinanzausgleichs erst später zuverlässig beurteilt werden konnte und sich die Erwartungen im Laufe des Jahres nicht realisierten. Zwar blieben die Ausgaben des Landes für den Länderfinanzausgleich im Jahr 2002 mit 2.038,6 Mio. € erheblich hinter dem Haushaltssoll von 2.450 Mio. € zurück. Gleichwohl entwickelten sich die Ausgaben für den Länderfinanzausgleich im Laufe des Jahres 2002 entgegen den Erwartungen. Dem Haushaltsgesetzgeber kann in diesem Zusammenhang auch nicht angelastet werden, bereits der reguläre Haushalt 2002 sei, wie von den Antragstellern behauptet, „knapp genäht“ gewesen. Da Prüfungsgegenstand dieses Normenkontrollverfahrens ausschließlich die durch das Nachtragshaushaltsgesetz 2002 erhöhte, nicht aber die im Haushaltsgesetz 2002 ursprünglich erteilte Kreditermächtigung ist und es nicht Aufgabe des Staatsgerichtshofs ist, in diesem Verfahren zu prüfen, ob der reguläre Haushalt für das Jahr 2002 verfassungsgemäß gewesen ist, beschränkt sich die Prüfung darauf, ob der Haushaltsgesetzgeber mit einer unvertretbar risikobehafteten Haushaltsplanung die später aufgetretenen Engpässe verursacht hat. Das kann aus den dargelegten Gründen nicht festgestellt werden. Randnummer 123
28. Die durch Art. 1 Nr. 3 des Nachtragshaushaltsgesetzes 2002 erhöhte Kreditermächtigung überschreitet unabhängig von der Art und Weise ihrer Ermittlung die Grenze des Art. 141 Satz 1 HV . Randnummer 124 Art. 141 Satz 1 HV bestimmt, dass Geldmittel im Wege des Kredits in der Regel nur für Ausgaben zu werbenden Zwecken beschafft werden dürfen. Bezugsgrößen für die Ermittlung der für den Regelfall geltenden Grenze der Verschuldung sind damit auf der einen Seite die im Wege des Kredits beschafften Geldmittel, auf der anderen Seite die Ausgaben für werbende Zwecke. Randnummer 125 Es ist nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber unter den im Wege des Kredits beschafften Geldmitteln die Nettokreditaufnahme versteht. Teilweise wird zwar vertreten, zu den im Wege des Kredits beschafften Geldmitteln gehörten alle Einnahmen aus Krediten am Kapitalmarkt, unabhängig von der Art ihrer Verwendung (vgl. von Zezschwitz, a.a.O., Art. 141 Anm. IV.4; Hecker, a.a.O., Rdnr. 514). Randnummer 126 Überwiegend werden jedoch Einnahmen aus Krediten im Sinne der Nettokreditaufnahme verstanden, also unter Abzug von Krediten, die zur Schuldentilgung aufgenommen werden (vgl. Heintzen, in: v. Münch/Kunig, Grundgesetz, Band 3,
29. Aufl. 2003, Art. 115 Rdnr. 12; Wendt, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, Band 3,
30. Aufl. 2001, Art. 115 Rdnr. 35; Heun, in: Dreier, Grundgesetz, Band 3, 2000, Art. 115 Rdnr. 20; Bröcker, Grenzen staatlicher Verschuldung im System des Verfassungsstaats, 1997, S. 60; Höfling, Verschuldungsgrenze, S. 336; Osterloh, Staatsverschuldung als Rechtsproblem, in: NJW 1990, S. 145 [146]; Müller, Geltung der verfassungsrechtlichen Kredithöchstgrenze des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG im Haushaltsvollzug - Zur Frage der parlamentarischen Haushaltsrechte im Vollzug des hessischen Landeshaushalts -, in: DÖV 1996, S. 490 [491]; Birk, Die finanzverfassungsrechtlichen Vorgaben und Begrenzungen der Staatsverschuldung, in: DVBl. 1984, S. 745 [747]; Patzig, Zur Problematik der Kreditfinanzierung staatlicher Haushalt, in: DÖV 1985, S. 293 [298]; von Arnim/Weinberg, Staatsverschuldung in der Bundesrepublik Deutschland, 1986, S. 109). Damit wird unterschieden zwischen der für die Sicherung des parlamentarischen Bewilligungsrechts maßgeblichen Veranschlagung der Kreditaufnahme und der Neuverschuldung. Diese Unterscheidung wird damit begründet, die für die verfassungsmäßige Verschuldensgrenze maßgebliche Lastverschiebungskonzeption zeige sich gegenüber der Brutto-Kreditaufnahme indifferent: Die Tilgung oder die Refundierung der Altschulden vergrößerten den Schuldenstand nicht und veränderten nicht die zur Verfügung stehende Finanzmasse (Höfling/Rixen, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Stand: August 2005, Art. 115 Rdnr. 269; Birk, a.a.O., S. 747). Sinn der Kreditlimitierung sei es nicht, sämtliche Kassendurchgänge aufgrund von Kreditaufnahmen der Begrenzung zu unterwerfen, sondern die Nettoneuverschuldung des Bundes zu begrenzen (Maunz, a.a.O., Art. 115 Rdnr. 41). Randnummer 127 Gängiger Haushaltspraxis in Bund und Ländern entspricht die Veranschlagung der Nettoneuverschuldung. Auch in Hessen wird in langjähriger Praxis - vom Hessischen Rechnungshof in seinen Berichten zur Haushaltsführung des Landes Hessen in den letzten Jahren nicht beanstandet - bei Ermittlung der Grenze des Art. 141 Satz 1 HV auf die Nettokreditaufnahme abgestellt. Der Staatsgerichtshof hegt insoweit keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Randnummer 128 Der Nettokreditaufnahme sind die im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen gegenüberzustellen. Unter Ausgaben zu werbenden Zwecken werden heutiger Auffassung zufolge allgemein Investitionsausgaben verstanden (vgl. von Zezschwitz, a.a.O., Art. 141 Anm. IV.3.b; Hecker, a.a.O., Rdnr. 514; Hinkel, a.a.O., Erl. zu Art. 141; Höfling, Verschuldungsgrenze, S. 335). Randnummer 129 Die Begrenzung der Kreditaufnahme in der Regel auf die Höhe der veranschlagten Investitionen soll dabei dem Umstand Rechnung tragen, dass der in der Zukunft rückzahlbare und verzinsliche Kredit die Lasten gegenwärtiger Staatsleistungen in die Zukunft verschiebt, den Empfänger von dem Financier der Staatsleistungen trennt. Zukunftsbelastende Einnahmen aus Krediten sind durch zukunftsbegünstigende investive Ausgaben zu kompensieren (BerlVerfGH, Urteil vom 31.10.2003 - VerfGH 125/02 -, NVwZ 2004, S. 210 [211]). Randnummer 130 Eine gesetzliche Definition des Begriffs der Investitionen ist in § 13 Abs. 2 Nr. 2 Satz 1 LHO enthalten, der seinerseits auf dem auch für die Länder verbindlichen § 10 Abs. 3 Nr. 2 HGrG beruht. Danach sind Ausgaben für Investitionen die Ausgaben für Baumaßnahmen, den Erwerb von beweglichen Sachen, soweit sie nicht als sächliche Verwaltungsausgaben veranschlagt werden, den Erwerb von unbeweglichen Sachen, den Erwerb von Beteiligungen und sonstigem Kapitalvermögen, von Forderungen und Anteilsrechten an Unternehmen, von Wertpapieren sowie für die Heraufsetzung des Kapitals von Unternehmen, Darlehen, die Inanspruchnahme aus Gewährleistungen sowie Zuweisungen und Zuschüsse von Ausgaben zur Finanzierung der bislang genannten Zwecke. Diese Ausgaben werden im Haushaltsplan in den Hauptgruppen 7 - Baumaßnahmen - und 8 - Sonstige Ausgaben für Investitionen und Investitionsfördermaßnahmen - zusammengefasst. Randnummer 131 Die Summe der Hauptgruppen 7 und 8 bilden die so genannten Bruttoinvestitionen. Es bestehen keine Bedenken, wenn dieser Betrag - wie von der Landesregierung dargelegt - um fremdfinanzierte Investitionen sowie um die im Rahmen des Kommunalen Finanzausgleichs finanzierten Investitionen vermindert wird. Ob dazu eine verfassungsrechtliche Pflicht besteht, kann jedoch offen bleiben. Randnummer 132 Einer Nettokreditaufnahme in Höhe von 1.987,8 Mio. € standen Investitionsausgaben im dargelegten Sinne in Höhe von 777,6 Mio. € gegenüber, so dass die von Art. 141 Satz 1 HV für den Regelfall normierte Grenze um 1.210,2 Mio. € überschritten worden ist. Randnummer 133 Eine Überschreitung wäre erst recht festzustellen, wenn man - so wie von den Antragstellern gefordert - auf die Bruttokreditaufnahme abstellte. Randnummer 134
31. Art. 141 Satz 1 HV macht durch die Verwendung des Ausdrucks „in der Regel“ deutlich, dass die Begrenzung der Kreditaufnahme auf die Höhe der veranschlagten Investitionsausgaben keine absolute Grenze darstellt, sondern Ausnahmen zulässt. Ein solcher Ausnahmefall lag für das Nachtragshaushaltsgesetz 2002 vor. Randnummer 135 a) Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts nach Art. 109 Abs. 2 GG vermögen die Überschreitung der durch Art. 141 Satz 1 HV normierten Grenze indes hier nicht zu rechtfertigen. Insoweit fehlt es an einer hinreichenden Darlegung, dass die durch das Nachtragshaushaltsgesetz 2002 ermöglichte erhöhte Kreditaufnahme den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung trägt. Randnummer 136 Grundsätzlich ist eine Überschreitung der Grenze des Art. 141 Satz 1 HV wegen der durch Art. 109 Abs. 2 GG unmittelbar begründeten Verpflichtung der Länder möglich. Randnummer 137 Der Haushaltsgesetzgeber ist in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Nachtragshaushaltsgesetzes 2002 von dem Vorliegen einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ausgegangen und diese hinreichend dargelegt. Dies wird weder von den Antragstellern noch von der Landesanwaltschaft in Zweifel gezogen. Die bei Einführung des Stabilitätsgesetzes vorhandenen Vorstellungen gingen dahin, dass ein hoher Beschäftigungsstand bei einer Arbeitslosenquote von 0,8 % noch gegeben sei. In der neueren Literatur wird ausgeführt, von annähernder Vollbeschäftigung könne gesprochen werden, wenn die Arbeitslosenquote im Jahresdurchschnitt unter 2 % liege (vgl. Hillgruber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz,
32. Aufl. 2001, Art. 109 Rdnr. 73). In dem die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Kreditaufnahme bei Störungen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts betreffenden Jahr 1981 betrug die Arbeitslosenquote im Bundesgebiet zwischen 3,9 % Ende Januar und 4,7 % Ende Mai. Das Bundesverfassungsgericht führt aus, dass die damalige Bundesregierung vertretbar von einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts auch in dieser Komponente habe ausgehen dürfen (BVerfGE 79, 311 [346 f.]). Im November 2002 waren demgegenüber in Hessen 213.579 Personen arbeitslos gemeldet. Dies entspricht einer Arbeitslosenquote von 7,8 %. Durchschnittlich betrug die Zahl der arbeitslos gemeldeten Personen in Hessen im Jahr 2002 213.667, die Arbeitslosenquote lag bei 7,8 % (Hessisches Statistisches Landesamt). Im Bundesdurchschnitt betrug die Zahl der arbeitslos gemeldeten Personen im Jahr 2002 4.061.343, die Arbeitslosenquote lag bei 10,8 % (Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2004, S. 95). Die Landesregierung ist auch vertretbar von einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in seiner Komponente des stetigen und angemessenen Wirtschaftswachstums ausgegangen. Gradmesser für das Wirtschaftswachstum ist das Bruttoinlandsprodukt. Nach einem tatsächlichen Wachstum von 0,6 % im Jahr 2001 (ifo, Schnelldienst - Konjunkturperspektiven 12/2002, S. 2) wurde im Juli 2001 von ifo Institut für Wirtschaftsforschung für das Jahr 2002 ein Wachstum des Bruttoinlandsprodukts von 2 bis 2 ½ % prognostiziert. Im Dezember 2001 wurde hingegen dargelegt, die deutsche Konjunktur befinde sich vor ihrem Tiefpunkt, der vermutlich im zweiten Quartal 2002 erreicht werde. Im Jahresdurchschnitt werde das Bruttoinlandsprodukt mit 0,6 % nur geringfügig stärker zunehmen als 2001 (ifo-Pressemitteilung vom 19.12.2001). Tatsächlich betrug das Wachstum im Jahr 2002 nur 0,2 % (Die Lage der Weltwirtschaft und der deutschen Wirtschaft im Herbst 2003 - Beurteilung der Wirtschaftslage durch Mitglieder der Arbeitsgemeinschaft deutscher wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute e.V. vom 17.10.2003, S. 34). In Hessen betrug das Wachstum des realen Bruttoinlandsprodukts nach 1,5 % im Jahr 2001 0,4 % im Jahr 2002 (Hessischer Konjunkturspiegel
33. Quartal 2002, S. 7, und
34. Quartal 2003, S. 6). Randnummer 138 Es ist indes nicht ausreichend dargelegt worden, dass die erhöhte Kreditaufnahme den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung trägt. Randnummer 139 Entgegen der von der Landesregierung vertretenen Auffassung besteht auch für den hessischen Haushaltsgesetzgeber die Pflicht darzulegen, ob eine erhöhte Kreditaufnahme durch Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts veranlasst ist und inwieweit sie diesen Rechnung trägt. Zwar lässt sich die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 79, 311 ff. ) sowie der Verfassungsgerichte anderer Bundesländer (Niedersächsisc