Staatsgerichtshof des Landes Hessen P.St. 2290 Urteil Urteil im Verfassungsstreitverfahren wegen des Untersuchungsausschusses 18/1 des Hessischen Land

Urteil im Verfassungsstreitverfahren wegen des Untersuchungsausschusses 18/1 des Hessischen Landtags Leitsatz 1.

1. a)Das Recht, den Gegenstand eines Untersuchungsausschusses zu bestimmen, steht nicht der "Einsetzungsminderheit im Ausschuss", sondern der qualifizierten Minderheit im Landtag insgesamt zu. Die zu dieser Minderheit gehörenden Abgeordneten sind daher - unabhängig von ihrer Mitgliedschaft im Ausschuss - auch hinsichtlich eines Beweisbeschlusses des Untersuchungsausschusses prozessführungsbefugt, wenn sie geltend machen, durch diesen werde ihr Recht auf Bestimmung des Untersuchungsgegenstandes verletzt.
2. b)Der Staatsgerichtshof hält für das hessische Verfassungsrecht daran fest, dass Maßnahmen eines Untersuchungsausschusses in einem gegen den Landtag selbst gerichteten Verfassungsstreitverfahren zur Prüfung gestellt werden können. 2.
3. a)Die Sicherstellung demokratischer Kontrolle der Exekutive durch eine parlamentarische Minderheit ist der zentrale Gesichtspunkt bei der Auslegung des Art. 92 HV .
4. b)Daher ist - in inhaltlicher Übereinstimmung mit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 2. August 1978 (BVerfGE 49, 70 [87f.]) - auch für das hessische Verfassungsrecht davon auszugehen, dass die Mehrheit den Untersuchungsausschuss grundsätzlich nicht gegen den Willen der Antragsteller mit der Beantwortung von Zusatzfragen beauftragen darf.
5. c)Zusatzfragen sind gegen den Willen der Antragsteller aber ausnahmsweise dann zulässig, wenn sie nötig sind, um ein objektiveres und wirklichkeitsgetreueres Bild des angeblichen Missstandes zu vermitteln. Auch dann muss jede Zusatzfrage jedoch den Untersuchungsgegenstand betreffen und diesen im Kern unverändert lassen. Dass diese Voraussetzungen gegeben sind, muss darüber hinaus offen zu Tage liegen.
6. d)Bezogen auf die Konfliktstruktur, die die Arbeit im Parlament insgesamt und im Unter-suchungsausschuss prägt, bedeutet dies, dass eine Erweiterung, die bei offensichtlich unverändertem Kern des Untersuchungsgegenstands auf eine bloße Verteidigung gegen den Angriff der Opposition zielt, erlaubt, ein darüber hinausgehender Gegenangriff der Mehrheit dagegen verfassungsrechtlich unzulässig ist.
7. e)Zwischen einem Missstand, den die Minderheit aufklären will, und der Frage, wie die Minderheit ihre Informationen zu dem (möglichen) Missstand erhalten hat, besteht nur ein loser Zusammenhang, der eine entsprechende Erweiterung des Untersuchungsauftrages nicht zu rechtfertigen vermag.
8. f)Fragen, die die Glaubwürdigkeit eines Zeugen betreffen, können zum Gegenstand des Untersuchungsauftrags selbst nur dann werden, wenn sie in dem erforderlichen engen sach-lichen und zeitlichen Zusammenhang mit dem von der Einsetzungsminderheit behaupteten Missstand stehen, den der Untersuchungsausschuss aufdecken soll. 3. Untersuchungsausschüsse einerseits und Gerichte andererseits haben unterschiedliche Aufgaben und Kompetenzen. Das begründet die rechtliche und funktionelle Selbstständigkeit und Unabhängigkeit der jeweiligen Verfahren. 4.
9. a)Minderheitenschutz und wirksame Wahrnehmung parlamentarischer Kontrollaufgaben als Verfassungsgebote verlangen eine effiziente Erfüllung des Untersuchungsauftrags und steuern das gesamte Verfahren im Untersuchungsausschuss.
10. b)Das Aufklärungsinteresse der Mehrheit und das der qualifizierten Minderheit sind grund-sätzlich gleichgewichtig. Die Ausschussmehrheit muss dementsprechend im Rahmen des vorgegebenen Untersuchungsgegenstandes wie die Minderheit ihre Vorstellungen von einer sachgemäßen Aufklärung durchsetzen können.
11. c)Die Einsetzungsminderheit kann sich vor diesem Hintergrund (nur) dann gegen einen Be-weisantrag der Mehrheit wehren, wenn die beantragte Beweiserhebung außerhalb des Untersuchungsauftrags liegt oder diese die Erledigung des Auftrags unverhältnismäßig verzögert oder aus anderen Gründen offensichtlich rechtsmissbräuchlich ist. Von diesen Grund-sätzen ausgehend hat sich der Staatsgerichtshof mit Rücksicht auf die parlamentarische Autonomie und die besondere Natur des Untersuchungsverfahrens als Aufklärungs-instrument im Rahmen der politischen Kontroverse grundsätzlich auf die Prüfung zu be-schränken, ob der Untersuchungsausschuss den ihm eröffneten Wertungsrahmen insbesondere bei der Auslegung des Untersuchungsauftrags in vertretbarer Weise ausgefüllt hat. Tenor I. Es wird – unter Zurückweisung der Anträge im Übrigen – festgestellt: 1. Der Beschluss des Antragsgegners vom 28. Januar 2010, mit dem er den Dringlichen Antrag der Fraktionen der CDU und der FDP aus LT-Drs. 18/1833 angenommen hat, verletzt die Rechte der Antragsteller als Einsetzungsminderheit aus Art. 92 der Verfassung des Landes Hessen insoweit, als aufgeklärt werden soll, inwieweit im Vorfeld des Untersuchungsausschusses 18/1 zur Ermöglichung dieses Untersuchungsausschusses Kontakt der vier Steuerbeamten zu Abgeordneten des Hessischen Landtags bestand. 2. Der Beschluss des Parlamentarischen Untersuchungsausschusses 18/1 vom 7. Juni 2010, mit dem er den Beweisantrag der Fraktionen der CDU und der FDP vom 10. Mai 2010 angenommen hat, verletzt die Rechte der Antragsteller als Einsetzungsminderheit aus Art. 92 der Verfassung des Landes Hessen insoweit, als darüber Beweis erhoben werden soll, dass NEOFÄ I (einschließlich Einrichtung Servicestelle Recht und Verstärkung im Bereich Körperschaftssteuer), NEOFÄ II und WOK Organisationsmaßnahmen waren, die zu einer zielgerichteteren und effektiveren Arbeit der Finanzämter und damit auch der Steuerfahndung geführt haben, sowie die hessische Steuerverwaltung im Allgemeinen und die hessische Steuerfahndung im Besonderen infolge der Organisationsmaßnahmen effektiv aufgestellt ist und dass im Vorfeld des Untersuchungsausschusses 18/1 zur Ermöglichung dieses Untersuchungsausschusses Gespräche von einzelnen der vier Steuerbeamten mit Mitgliedern des Hessischen Landtags stattgefunden haben. II. Gerichtskosten werden nicht erhoben. Den Antragstellern sind drei Viertel ihrer notwendigen außergerichtlichen Kosten zu erstatten. Gründe Randnummer 1 A I. Das Verfassungsstreitverfahren betrifft den Untersuchungsgegenstand des Landtagsuntersuchungsausschusses 18/1 und die Abgrenzung der Rechte von Landtagsmehrheit und Landtagsminderheit in diesem Zusammenhang. Die Antragsteller sind Mitglieder des Hessischen Landtags und gehören den Fraktionen von SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN an. Antragsgegner ist der Hessische Landtag. Die Antragsteller machen geltend, der Antragsgegner habe ihre verfassungsmäßigen Rechte dadurch verletzt, dass er den von ihnen formulierten Auftrag des Untersuchungsausschusses 18/1 unzulässig erweitert habe und dass der Untersuchungsausschuss einen unzulässigen Beweisbeschluss gefasst habe. Randnummer 2 Das hat folgenden Hintergrund: Anfang der neunziger Jahre hatte eine erhebliche Zahl von Steuerpflichtigen im Hinblick auf die Einführung der sogenannten Quellensteuer unter Mitwirkung mehrerer Banken Geld auf ausländische Konten transferiert. Nach Aufdeckung der Vorgänge kam es zu zahlreichen Verfahren der Steuernacherhebung und entsprechenden Steuerstrafverfahren. Das Bearbeitungskonzept für diese Verfahren wurde im Sommer 2001 durch eine Amtsverfügung des Finanzamtes Frankfurt am Main V (Amtsverfügung 2001/18 vom 30. August 2001 [„Bearbeitung von Bankenfällen“]) abgeändert. Insbesondere sollte – ausgehend von der Annahme, Steuerstraftaten durch Kapitaltransfers ins Ausland bis 1994 seien nunmehr verjährt – von dem Anfangsverdacht einer Steuerstraftat für die Folgejahre in der Regel nur noch bei Auslandstransfers in den Jahren bis 1994 ab einem Gesamtbetrag von 500.000 DM oder einem Einzelbetrag von 300.000 DM, fehlenden Anhaltspunkten für eine zwischenzeitliche Mittelverwendung und einer voraussichtlichen Steuerverkürzung von insgesamt mehr als 4.000 DM ausgegangen werden. Regelmäßig sollten nur die diesen Kriterien genügenden Fälle weiter durch die Steuerfahndungsstelle beim Finanzamt Frankfurt am Main V bearbeitet werden, die übrigen dagegen durch die für die jeweiligen Steuerpflichtigen zuständigen Veranlagungsfinanzämter. Randnummer 3 Die Amtsverfügung 2001/18 war sowohl innerhalb der Steuerverwaltung als auch in der Öffentlichkeit stark umstritten: Mehrere der im Finanzamt Frankfurt am Main V für die Bearbeitung der Bankenverfahren zuständigen Mitarbeiter wandten sich gegen die Amtsverfügung. Auch die Medien griffen die Thematik auf. Die Bearbeitung der sogenannten Bankenfälle war schließlich Gegenstand eines Untersuchungsausschusses des Hessischen Landtags in der 16. Legislaturperiode (vgl. dessen Abschlussbericht vom 6. März 2006, LT-Drs. 16/5360, mit den unterschiedlichen Bewertungen der Vorgänge durch CDU und FDP einerseits, SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN andererseits). Randnummer 4 Im Jahre 2004 führte die hessische Landesverwaltung zudem im Bereich des Finanzressorts eine Strukturreform durch. Durch die „Neustrukturierung der Finanzämter im Rhein-Main-Gebiet“ (NEOFÄ I) wurden zunächst die hessischen Finanzämter im Ballungsraum Rhein/Main zum 1. Januar 2004 neu geordnet; zum 1. Mai 2004 folgte die Neustrukturierung weiterer Finanzämter (NEOFÄ II - Neuorganisation der Finanzämter in der Fläche - und WOK - Wiesbaden / Offenbach / Kassel -). In diesem Rahmen erhielt das Finanzamt Frankfurt am Main V neue Aufgaben und wurde mit dem Finanzamt Frankfurt am Main-Höchst zusammengeführt. Randnummer 5 Im Rahmen der Organisationsreform wurden unter anderem die Steueramtmänner H.F. und W. und die Amtsrätin T.F., die zuvor im Bereich der Steuerfahndung bzw. in der Bußgeld- und Strafsachenstelle tätig waren, in neue Arbeitsbereiche umgesetzt. Unabhängig von der Organisationsreform war zuvor bereits der Steuerfahnder Amtsrat S. am 31. März 2003 innerhalb des Finanzamtes Frankfurt am Main V umgesetzt worden. Randnummer 6 In der Folgezeit wurden die vier genannten Beamten nach unterschiedlich langen Phasen der Dienstunfähigkeit aus gesundheitlichen Gründen vorzeitig in den Ruhestand versetzt. Grundlage der entsprechenden Verfügungen war jeweils ein Gutachten des Frankfurter Arztes für Neurologie und Psychiatrie Dr. H. Die Verfügungen wurden bestandskräftig. Randnummer 7 Das Verwaltungsgericht Gießen – Berufsgericht für Heilberufe – stellte durch Urteil vom 16. November 2009 - 21 K 1220/09.GI.B - einen Verstoß gegen ärztliche Berufspflichten bei der Erstellung dieser Gutachten fest, weil der Sachverständige die anerkannten Standards bei der Erstellung seiner „Nervenfachärztlichen Gutachten“ vorsätzlich verletzt habe. Daraufhin wurden die Vorgänge, nunmehr insbesondere unter dem Schlagwort „Zwangspensionierung“, in der Öffentlichkeit erneut intensiv diskutiert. Randnummer 8 Am 19. Januar 2010 stellten die Fraktionen der SPD und von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN den Antrag (LT-Drs. 18/1790), einen Untersuchungsausschuss nach Art. 92 der Verfassung des Landes Hessen (Hessische Verfassung - HV -) und § 54 der Geschäftsordnung des Hessischen Landtags - GOHLT - mit folgendem Untersuchungsauftrag einzusetzen: Randnummer 9 „Der Untersuchungsausschuss hat den Auftrag zu klären, inwieweit beim ehemaligen Finanzamt Frankfurt V mit den Bankenverfahren betraute Steuerfahnder und -fahnderinnen sowie Steuerfahndungshelfer und -helferinnen durch das Verhalten der Verantwortlichen in der Steuerverwaltung veranlasst wurden, diese freiwillig oder unfreiwillig zu verlassen, um Repressalien durch den Dienstherrn zu entgehen. In Bezug auf vier mittlerweile in den Ruhestand versetzte Steuerfahnder ist zu klären, ob die einzelnen Verfahren zur Ruhestandsversetzung ordnungsgemäß und fehlerfrei durchgeführt worden sind oder ob diese gezielt aus dem Dienst entfernt werden sollten, weil sie im Jahre 2001 Kritik an der Bearbeitung von Steuerfluchtfällen in Hessen geäußert hatten und die Zwangspensionierungen somit gezielt als Disziplinierungsmittel gegenüber den ehemaligen Steuerfahndern, aber auch zur Abschreckung evtl. zu erwartender weiterer Proteste aus der Steuerverwaltung eingesetzt wurden. Die in diesem Zusammenhang festgestellten Verfahrensmängel und möglicherweise entstandenen Schäden für das Land sind ebenso aufzuzeigen wie die in diesem Zusammenhang festgestellten Mängel in der Personalführung in der Steuerverwaltung. Randnummer 10 Es ist dabei insbesondere aufzuklären: Randnummer 11 1. Welche personellen Maßnahmen infolge des Konflikts um die Amtsverfügung 2001/18 gegenüber einzelnen Bediensteten der Steuerfahndung beim Finanzamt Frankfurt am Main V von wem veranlasst, gebilligt und vollzogen wurden und in welcher Weise jeweils das Ministerium der Finanzen sowie dessen nachgeordneten Behörden, andere Ressorts oder die Staatskanzlei und deren nachgeordneten Behörden an den Verfahren beteiligt waren bzw. hiervon Kenntnis hatten. Randnummer 12 2. Aus welchen Gründen und auf welche Veranlassung hin die betroffenen Bediensteten der Steuerfahndung einer psychiatrischen Begutachtung unterzogen wurden, wer in welcher Weise an diesem Verfahren beteiligt war, ggf. Einfluss insbesondere auch auf die Auswahl des Gutachters genommen hat oder vor, während oder nach der Begutachtung dienstlich Kontakt mit dem Gutachter hatte. Randnummer 13 3. In welcher Weise die fachärztlichen Gutachten in der Personalverwaltung der Oberfinanzdirektion und des Ministeriums der Finanzen oder von anderen Stellen hinsichtlich ihrer logischen Schlüssigkeit, Nachvollziehbarkeit und Geschlossenheit geprüft und gewürdigt wurden, welche Schlussfolgerungen aus der Prüfung gezogen und in welcher Weise die jeweils bestehenden Prüfungspflichten erfüllt wurden. Randnummer 14 4. Aus welchen Gründen es unterlassen wurde, nach Bekanntwerden der Untersuchungsergebnisse einer psychiatrischen Begutachtung eines Betroffenen durch eine Universitätsklinik in Zusammenhang mit einer beantragten Zulassung als Steuerberater den Vorgang der Ruhestandsversetzung zu überprüfen und ggf. eine erneute Berufung in das Beamtenverhältnis auszusprechen (Reaktivierung). Randnummer 15 5. Ob Mitglieder der Landesregierung die Gremien des Landtags jederzeit zutreffend umfassend und wahrheitsgemäß über die Vorgänge im Zusammenhang mit der zwangsweise durchgeführten Pensionierung der Steuerfahnder unterrichtet haben. Randnummer 16 6. Wie die Schreiben der betroffenen Steuerfahnder an Ministerpräsident Koch und Finanzminister Weimar behandelt wurden, insbesondere, wer diese gesehen, bearbeitet und welche Entscheidungen in diesem Zusammenhang getroffen hat. Randnummer 17 7. Wie Ministerpräsident Koch und Finanzminister Weimar ihrer dienstlichen Fürsorgepflicht gegenüber den Steuerfahndern nachgekommen sind, deren Anliegen und Dienstumstände ihnen sowohl durch an den Ministerpräsidenten und den Finanzminister gerichtete Briefe vorgetragen wurden als auch durch die öffentliche Berichterstattung bekannt geworden sind.“ Randnummer 18 Am 27. Januar 2010 beantragten die Fraktionen der CDU und der FDP, den Untersuchungsauftrag wie folgt zu erweitern (LT-Drs. 18/1833): Randnummer 19 „Der Untersuchungsausschuss hat den Auftrag zu klären, warum die vier ehemals beim Finanzamt Frankfurt V tätigen Steuerbeamten Rudolf S., Marco W., Tina F. und Heiko F. aufgrund ihres dienstlichen oder außerdienstlichen Verhaltens sowie aus gesundheitlichen Gründen in den Ruhestand versetzt wurden. Dabei ist weiter zu berücksichtigen, seit wann und in welcher Form die Inruhestandsversetzung der vier Steuerbeamten und ihre Ursachen bereits Gegenstand von parlamentarischen Initiativen im Hessischen Landtag und von Sitzungen des Landtages und seiner Ausschüsse war. Aufzuklären ist auch, ob, mit welchem Hintergrund und mit welchem Ergebnis von dritter Seite, insbesondere auch von Abgeordneten des Hessischen Landtages, Gespräche mit den vier Steuerbeamten im Zusammenhang mit der Inruhestandsversetzung und der Ergreifung etwaiger Rechtsmittel geführt wurden. Randnummer 20 Es soll insbesondere aufgeklärt werden: Randnummer 21 - ob es zutrifft, dass die vier Steuerbeamten bis zur Organisationsreform zum 1. Januar 2004 (NEOFÄ I) keine signifikanten Krankheitsausfälle hatten, weder vor dem 30. August 2001, noch danach, aber seit der Organisationsreform die vier Steuerbeamten bis zu 100 Krankheitstagen pro Jahr aufwiesen; Randnummer 22 - ob die Dienstunfähigkeit von den vier Steuerfahndern gezielt betrieben wurde; Randnummer 23 - welche Erkenntnisse aus dem im Rahmen des Petitionsverfahren des Herrn Rudolf S. im Hessischen Landtag (Petitions-Nr. 03204/16 und 2482/16) am 3. November 2005 erstellten Bericht der Oberfinanzdirektion gewonnen werden können; Randnummer 24 - ob die den vier Steuerbeamten zustehenden Ruhestandsgehälter wegen anderweitiger Einkommen und für diesen Fall in welcher Höhe gekürzt oder ausgesetzt wurden; Randnummer 25 - wie die Vorgehensweise der vier Steuerbeamten von Mitgliedern der Personalvertretung und der Interessenvertretung der Steuerfahnder insbesondere während des Inruhestandsversetzungsverfahrens bewertet wurde und wird und welche Auswirkungen diese Vorgehensweise auf das Betriebsklima in der Finanzverwaltung hat; Randnummer 26 - warum die vier Steuerbeamten keine Rechtsmittel gegen die Inruhestandsversetzung eingelegt haben; Randnummer 27 - warum die vier Steuerbeamten das Reaktivierungsangebot der Finanzverwaltung nicht angenommen haben; Randnummer 28 - ob eine Reaktivierung auch gegen den bis zur Einsetzung des Untersuchungsausschusses 18/1 erklärten Willen der vier Steuerbeamten geboten ist; Randnummer 29 - inwieweit im Vorfeld des Untersuchungsausschusses 18/1 zur Ermöglichung dieses Untersuchungsausschusses Kontakt der vier Steuerbeamten zu Abgeordneten des Hessischen Landtages bestand.“ Randnummer 30 Der Antragsgegner beschloss daraufhin in seiner Plenarsitzung vom 28. Januar 2010 (Plenarprotokoll 18/34, LT-Prot. 18. Wahlperiode S. 2373ff.) einstimmig die Einsetzung des Untersuchungsausschusses gemäß dem Antrag von SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN. Den Antrag der Fraktionen der CDU und der FDP nahm er durch den angegriffenen Erweiterungsbeschluss mehrheitlich an. Randnummer 31 Der Untersuchungsausschuss konstituierte sich am 11. Februar 2010 und legte seiner Arbeit die sogenannten IPA-Regeln – dabei handelt es sich um 1969 von der Interparlamentarischen Arbeitsgemeinschaft erarbeitete Verfahrensregeln für Untersuchungsausschüsse (vgl. den Abdruck in BT-Drs. V/4209) – mit wenigen Modifikationen zugrunde. Der Untersuchungsausschuss fasste mit den Stimmen seiner Mitglieder aus den Fraktionen der CDU und der FDP nach entsprechendem Antrag (Beweisantrag Nr. 7 vom 10. Mai 2010) am 7. Juni 2010 einen Beweisbeschluss. Die Antragsteller greifen ihn insoweit an, als durch Vernehmung von Zeugen darüber Beweis erhoben werden soll, dass Randnummer 32 „A. die Steuerfahndung des Finanzamtes Frankfurt am Main V im Jahr 2001 mit einer großen Zahl enttarnter und nicht enttarnter Anlegerverfahren konfrontiert gewesen war, deren steuer- und steuerstrafrechtliche Verjährung bevorstand, und aus diesem Grund die Amtsverfügung 2001/18 vom 30. August 2001 und das dazugehörige Bearbeitungskonzept als rein organisatorische Maßnahme Grundlage für eine effektive und – angesichts der drohenden Verjährung notwendige – zeitnahe Prüfung und ggfs. Verfolgung der Massenverfahren war sowie Randnummer 33 NEOFÄ I (einschließlich Einrichtung Servicestelle Recht und Verstärkung im Bereich Körperschaftssteuer), NEOFÄ II und WOK Organisationsmaßnahmen waren, die zu einer zielgerichteteren und effektiveren Arbeit der Finanzämter und damit auch der Steuerfahndung geführt haben, sowie die hessische Steuerverwaltung im Allgemeinen und die hessische Steuerfahndung im Besonderen in Folge der Organisationsmaßnahmen effektiv aufgestellt ist (…) Randnummer 34 D. die vier ehemaligen Steuerbeamten ausweislich ihres Leistungsbildes und ihrer Beurteilungen nicht zu den Spitzenbeamten gehörten, es sich bei den vier ehemaligen Steuerbeamten vielmehr um Beamte mit einer vergleichsweise eher durchschnittlichen Beurteilung ihrer dienstlichen Leistungen gehandelt hat, (…) Randnummer 35 L. im Vorfeld des Untersuchungsausschusses 18/1 zur Ermöglichung dieses Untersuchungsausschusses Gespräche von einzelnen der vier Steuerbeamten mit Mitgliedern des Hessischen Landtags stattgefunden haben.“ Randnummer 36 II. Mit Schriftsatz ihres Prozessbevollmächtigten vom 7. Juli 2010, eingegangen beim Staatsgerichtshof am 15. Juli 2010, haben sich 45 Abgeordnete des Hessischen Landtags von SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gegen den Erweiterungsbeschluss vom 28. Januar 2010 und den Beweisbeschluss des Untersuchungsausschusses 18/1 vom 7. Juni 2010 gewandt. Randnummer 37 Zur Begründung ihres Antrags im Verfassungsstreitverfahren haben sie im Wesentlichen geltend gemacht: Art. 92 Abs. 1 Satz 1 HV gebe als Ausdruck des im Demokratieprinzip und im Rechtsstaatsprinzip wurzelnden Minderheitenschutzes der parlamentarischen Minderheit die Rechtsmacht, die Aufklärung von Sachverhalten auch gegen den Willen der Regierung und der sie tragenden Parlamentsmehrheit herbeizuführen. Diese verfassungsrechtliche Zielsetzung begründe entsprechende Befugnisse der qualifizierten Minderheit sowohl bei der Einsetzung eines Untersuchungsausschusses als auch bei der gesamten Durchführung des Untersuchungsauftrags. Randnummer 38 Nach der Leitentscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1978 (BVerfGE 49, 70 ) schließe das Recht der Minderheit auf Einsetzung eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses grundsätzlich eine Befugnis der Mehrheit aus, den Untersuchungsgegenstand gegen den Willen der Minderheit durch Zusatzfragen zu erweitern. Das Minderheitenrecht sei nur für extreme Fälle unter dem Gesichtspunkt eingeschränkt, dass das Ausschussverfahren seinen Sinn verliere, wenn der Ausschuss den zu überprüfenden Sachverhalt von vornherein unter einem eingeengten Blickwinkel untersuche und damit dem Parlament – und auch der Öffentlichkeit – allenfalls eine verzerrte Darstellung vermitteln könne. Von Verfassungs wegen seien deshalb Zusatzfragen gegen den Willen der Antragsteller nur zulässig, wenn sie nötig seien, um ein umfassenderes und wirklichkeitsgetreueres Bild des angeblichen Missstands zu vermitteln. Auch dann müssten sie jedoch denselben Untersuchungsgegenstand betreffen und diesen im Kern unverändert lassen. Schon eine bloße Verzögerung könne im Übrigen die Wirksamkeit der parlamentarischen Kontrolle entscheidend in Frage stellen. Bei jeder Ergänzung sei daher Zurückhaltung geboten. Dass ihre Voraussetzungen gegeben seien, müsse offen zu Tage liegen. Im Schrifttum werde sogar die noch restriktivere Auffassung vertreten, der Bundesgesetzgeber habe in dem Gesetz zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages (Untersuchungsausschussgesetz - PUAG -) mit der Begründung eines Zustimmungsvorbehalts der Antragsminderheit für jedwede Änderung des Untersuchungsauftrags die verfassungsrechtlich allein bedenkenfreie Lösung gewählt. Auch aus der Parlamentspraxis und den sogenannten IPA-Regeln, denen im Übrigen die Rechtssatzqualität fehle, ergäben sich keine weitergehenden Rechte der Mehrheit. Randnummer 39 Daher verletze der Beschluss des Antragsgegners vom 28. Januar 2010, dass aufgeklärt werden solle, inwieweit im Vorfeld des Untersuchungsausschusses zur Ermöglichung dieses Untersuchungsausschusses Kontakt der vier Steuerbeamten zu Abgeordneten des Hessischen Landtags bestanden habe, das Recht der Antragsteller aus Art. 92 HV . Die Einsetzungsminderheit habe eine sogenannte Missstandsenquête beantragt, in der es um die Klärung von Personalmaßnahmen im Finanzamt Frankfurt am Main V und das damit in Zusammenhang stehende Verhalten des Dienstherrn der Steuerbeamten gehe. Hiervon weiche der Erweiterungsantrag der Fraktionen der CDU und der FDP in erheblicher Weise ab, indem die Aufklärung von Kontakten von Steuerbeamten zu Abgeordneten des Hessischen Landtags untersucht werden solle. Damit sei eine unzulässige Erweiterung des Untersuchungsgegenstandes und dessen Verschiebung hin zu einer sogenannten Kollegialenquête verbunden, die auch zu einer unverhältnismäßigen Verzögerung der Untersuchung führe. Randnummer 40 Der Minderheitenschutz und das Verfassungsgebot der wirksamen Wahrnehmung parlamentarischer Kontrollaufgaben steuerten darüber hinaus die gesamte Durchführung des Untersuchungsauftrags. Im Rahmen von Art. 92 HV werde dementsprechend das Minderheitenrecht verletzt, wenn der Untersuchungsausschuss auf Grund einer Mehrheitsentscheidung Beweise erhebe, die nicht vom Untersuchungsauftrag gedeckt seien. Randnummer 41 Der von der Mehrheit initiierte Beweisbeschluss des Untersuchungsausschusses sei in den oben genannten Punkten A., D. und L. verfassungswidrig, da er vom Untersuchungsauftrag nicht gedeckt sei. Die Minderheit habe diesen bewusst nicht auf die in Punkt A. angesprochene Effektivität der Steuerverwaltung im Allgemeinen und der Steuerfahndung im Besonderen und die von der Mehrheit damit in Zusammenhang gebrachten Organisationsmaßnahmen sowie die in Punkt D. zum Thema gemachte Leistungsfähigkeit der pensionierten Beamten erstreckt, sondern ihn auf die personellen Maßnahmen gegenüber Bediensteten der Steuerfahndung beschränkt. Dies führe auch nicht zu einer verzerrten Darstellung des Untersuchungsgegenstandes, so dass seine mit dem Beweisbeschluss verbundene Erweiterung von Verfassungs wegen verboten sei. Das in Punkt L. genannte Beweisthema bilde die verfassungswidrige Erweiterung des Untersuchungsgegenstandes ab. Randnummer 42 Die Antragsteller beantragen festzustellen, 1. dass der Hessische Landtag durch seinen Beschluss in der 34. Sitzung der 18. Wahlperiode am 28. Januar 2010, mit dem er den Dringlichen Antrag der Fraktionen der CDU und der FDP betreffend Erweiterung zu dem Antrag der Fraktionen der SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN betreffend Einsetzung eines Untersuchungsausschusses, Drucks. 18/1833, angenommen hat, das Recht der Antragsteller als Einsetzungsminderheit auf Bestimmung des Untersuchungsgegenstandes aus Art. 92 der Verfassung des Landes Hessen insoweit verletzt hat, als aufgeklärt werden soll, inwieweit im Vorfeld des Untersuchungsausschusses 18/1 zur Ermöglichung dieses Untersuchungsausschusses Kontakt der vier Steuerbeamten zu Abgeordneten des Hessischen Landtags bestand; 2. dass der Hessische Landtag durch den Beschluss des Parlamentarischen Untersuchungsausschusses 18/1 vom 7. Juni 2010, mit dem der Beweisantrag der Fraktionen der CDU und der FDP vom 10. Mai 2010 angenommen worden ist, das Recht der Antragsteller als Einsetzungsminderheit auf Bestimmung des Untersuchungsgegenstands aus Art. 92 der Verfassung des Landes Hessen insoweit verletzt hat, als darüber Beweis erhoben werden soll, dass A. die Steuerfahndung des Finanzamtes Frankfurt am Main V im Jahr 2001 mit einer großen Zahl enttarnter und nicht enttarnter Anlegerverfahren konfrontiert war, deren steuer- und steuerstrafrechtliche Verjährung bevorgestanden habe, und aus diesem Grund die Amtsverfügung 2001/18 vom 30. August 2001 und das dazugehörige Bearbeitungskonzept als rein organisatorische Maßnahme Grundlage für eine effektive und – angesichts der drohenden Verjährung notwendige – zeitnahe Prüfung und ggfs. Verfolgung der Massenverfahren war sowie NEOFÄ I (einschließlich Einrichtung Servicestelle Recht und Verstärkung im Bereich Körperschaftssteuer), NEOFÄ II und WOK Organisationsmaßnahmen waren, die zu einer zielgerichteteren und effektiveren Arbeit der Finanzämter und damit auch der Steuerfahndung geführt haben, sowie die hessische Steuerverwaltung im Allgemeinen und die hessische Steuerfahndung im Besonderen infolge der Organisationsmaßnahmen effektiv aufgestellt ist, D. die vier ehemaligen Steuerbeamten ausweislich ihres Leistungsbildes und ihrer Beurteilungen nicht zu den Spitzenbeamten gehörten, es sich bei den vier ehemaligen Steuerbeamten vielmehr um Beamte mit einer vergleichsweise eher durchschnittlichen Beurteilung ihrer dienstlichen Leistungen gehandelt hat, L. im Vorfeld des Untersuchungsausschusses 18/1 zur Ermöglichung dieses Untersuchungsausschusses Gespräche von einzelnen der vier Steuerbeamten mit Mitgliedern des Hessischen Landtags stattgefunden haben. Randnummer 43 III. Der Antragsgegner hält den Antrag für zulässig, aber unbegründet. Randnummer 44 Die Verfassung des Landes Hessen gestalte wie das Grundgesetz und die übrigen Landesverfassungen das parlamentarische Untersuchungsrecht als Minderheitenrecht aus. Allerdings habe die Verfassung des Landes Hessen auch nicht die insbesondere für Verfahrensfragen geltende Mehrheitsregel außer Kraft gesetzt. Es gehe darum, in der Auseinandersetzung die politischen Chancen der parlamentarischen Kräfte im Gleichgewicht und mit Blick auf den weiteren politischen Meinungskampf offenzuhalten. Randnummer 45 Das Bundesverfassungsgericht habe daher allgemein und nicht nur für „extreme Fälle“, wie die Antragsteller meinten, Ausnahmen von dem Recht der Minderheit, den Untersuchungsgegenstand zu bestimmen, eröffnet. Eine Erweiterung sei zulässig, wenn dadurch der Kern des Untersuchungsgegenstandes unberührt bleibe und wesentliche Verzögerungen nicht zu erwarten seien. Auch die in ständiger Parlamentspraxis verwendeten IPA-Regeln enthielten in § 2 Abs. 4 Satz 2 eine entsprechende „Kernregelung“, die das parlamentarische Untersuchungsrecht aus Art. 92 HV konkretisiere. Die Untersuchungsausschüsse des Hessischen Landtags folgten diesem Gewohnheitsrecht – auch in dem hier zu entscheidenden Falle – und legten ihrer Arbeit die IPA-Regeln zugrunde. Randnummer 46 Daran gemessen seien die Rechte der Minderheit nicht verletzt. Es handele sich vielmehr um eine zulässige Verteidigung der Mehrheit. Durch die Erweiterung des Einsetzungsantrags durch Beschluss vom 28. Januar 2010 bleibe der Kern des Untersuchungsgegenstandes unberührt. Dieser könne dahingehend zusammengefasst werden, dass sich der Untersuchungsausschuss 18/1 mit den Personalmaßnahmen der hessischen Finanzverwaltung insbesondere gegenüber den vier Steuerbeamten des ehemaligen Finanzamts Frankfurt am Main V seit Erlass der Amtsverfügung 2001/18 beschäftigen solle. Der Untersuchungszeitraum umfasse die Ereignisse seit der 16. Wahlperiode des Hessischen Landtags. Soweit es um die Amtsverfügung gehe, sei darüber hinaus noch die 15. Wahlperiode in den Untersuchungszeitraum einbezogen. Randnummer 47 Die von der Minderheit angegriffene Ergänzung durch den Antrag der Fraktionen der CDU und FDP, dass der Untersuchungsausschuss die Kontakte der Steuerbeamten zu Landtagsabgeordneten im Hinblick auf die Durchführung des Untersuchungsausschusses aufklären solle, erweitere zwar den Untersuchungsauftrag. Das Untersuchungsthema bleibe aber sachlich dasselbe. Die Untersuchung sei weiterhin auf den Zeitraum ab der 16. Wahlperiode bezogen und auf denselben politischen Träger exekutiver Verantwortung gerichtet. Die Erweiterung sei notwendig, um ein umfassenderes und wirklichkeitsgetreueres Bild des behaupteten Missstandes zu zeichnen. Für die politische Bewertung des Untersuchungsergebnisses durch den Ausschuss, den Landtag und letztlich die Bürger sei es von Bedeutung, aus welchen Gründen (nur) ein Untersuchungsausschuss, nicht aber die Verwaltungsgerichte, die die von der Rechtsordnung primär zur Rechtmäßigkeitsprüfung berufenen Staatsorgane seien, mit dem Sachverhalt befasst worden sei. Die Aufdeckung von Kontakten zwischen den vier Steuerbeamten und Abgeordneten des Landtages zur Ermöglichung dieses Untersuchungsausschusses sei für die Beurteilung der Glaubwürdigkeit der als Zeugen zu vernehmenden Steuerbeamten relevant. Ihre Glaubwürdigkeit sei zweifelhaft, wenn sich herausstellte, dass sie ihr Verhalten mit Abgeordneten des Landtages abgestimmt hätten. Der vermeintliche Wechsel vom Typus einer Missstandsenquête zu einer Kollegialenquête sei nicht maßgeblich für die verfassungsrechtliche Würdigung. Entscheidend sei der im Kern unveränderte Untersuchungsgegenstand, auch wenn das Verhalten einzelner Abgeordneter in die Untersuchung einbezogen werde. Die Mehrheit könne dementsprechend auch nicht auf die Einsetzung eines eigenen Untersuchungsausschusses verwiesen werden. Randnummer 48 Die angegriffene Ergänzung könne zwar zu zeitlich begrenzten Verzögerungen führen. Diese Verzögerungen seien jedoch im Interesse einer umfassenden Aufklärung des Untersuchungsgegenstandes gerechtfertigt, zumal die Beweiserhebung dazu durch die Vernehmung der vier ehemaligen Steuerbeamten als Zeugen erfolgen solle, die ohnehin stattfinden werde. Die Gefahr, dass das Untersuchungsverfahren sich bis zum Ende der Legislaturperiode hinziehen könnte, sei dementsprechend sehr begrenzt. Randnummer 49 Auch der angegriffene Beweisbeschluss sei nicht verfassungswidrig. Die Punkte A. und D. des Beweisantrages Nr. 7 konkretisierten nur den von den Antragstellern nicht angegriffenen Teil des erweiterten Untersuchungsauftrags. Punkt A. des Beweisantrages verändere im Übrigen weder den Kern des Untersuchungsgegenstandes noch führe er zu wesentlichen Verzögerungen des Untersuchungsverfahrens. Bei der Frage nach den Motiven und Gründen für die Ruhestandsversetzung der vier Steuerbeamten seien die Rahmenbedingungen des Dienstes der Beamten von Bedeutung und damit auch die Zweckmäßigkeit der von der Mehrheit als Gegenstand der Beweiserhebung genannten Organisationsreformen. Wären mit einer zweckmäßigen Organisationsreform für die betroffenen Steuerbeamten persönliche und fachliche Härten verbunden, könnte sich dies auf die politische Beurteilung der Gesamtsituation auswirken. Der Aufwand zur Klärung dieses Punktes sei im Übrigen überschaubar, denn die mit Punkt A. aufgeworfene Thematik sei im weiten Sinn auch Gegenstand des Untersuchungsausschusses 16/1 des Hessischen Landtags gewesen. Dessen Erkenntnisse ließen sich in das laufende Untersuchungsverfahren einführen. Randnummer 50 Ähnliches gelte für Punkt D. In der medialen Öffentlichkeit werde unter anderem das Bild gezeichnet, dass es sich bei den vier betroffenen Steuerbeamten um sehr leistungsfähige Beamte gehandelt habe, die aus sachfremden Gründen aus dem aktiven Dienst entfernt worden seien. Es handele sich bei dem Beweisthema Punkt D. insoweit um eine Einzelheit, die das Gesamtbild vervollständigen könne. Das Leistungsbild der Beamten sei dokumentiert, das Beweisthema könne daher ohne wesentliche Verzögerung abgearbeitet werden. Randnummer 51 Punkt L. konkretisiere die – verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende – Ergänzung des Untersuchungsauftrags durch den Erweiterungsbeschluss der Fraktionen der CDU und der FDP. Randnummer 52 Der Antragsgegner beantragt, den Antrag zurückzuweisen. Randnummer 53 IV. Die Hessische Landesregierung hat sich an dem Verfahren beteiligt, eine inhaltliche Stellungnahme aber nicht abgeben. Randnummer 54 V. Die Landesanwältin hat – ohne selbst einen förmlichen Antrag zu stellen – die Auffassung vertreten, der Antrag sei zulässig und begründet. Randnummer 55 Unter Berücksichtigung des Prüfungsmaßstabs aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 2. August 1978 (BVerfGE 49, 70 ) verletzten die streitigen Beschlüsse, soweit sie angegriffen seien, die Rechte der Antragsminderheit. Der Erweiterungsbeschluss betreffe insoweit nämlich weder denselben Zeitraum noch dieselben politischen Verantwortlichen wie der Einsetzungsbeschluss, sondern ziele auf Handlungen von Landtagsabgeordneten. Grundsätzlich seien zwar auch sogenannte Kollegialenquêten zulässig. Mit dem angegriffenen Teil des Erweiterungsbeschlusses werde aber der Fokus der Untersuchung deutlich verschoben. Der ursprüngliche Untersuchungsgegenstand sei inhaltlich gar nicht mehr betroffen. Zwischen dem von den Antragstellern beantragten Untersuchungsgegenstand und dem vom Antragsgegner gefassten Erweiterungsbeschluss bestehe auch kein ausreichender zeitlicher Zusammenhang. Der Erweiterungsbeschluss beziehe sich unmittelbar auf den Untersuchungsausschuss 18/1, während sich der ursprüngliche Untersuchungsauftrag auf zum Teil Jahre zurückliegende Vorgänge erstrecke. Randnummer 56 Der Beweisbeschluss A. sei in der vorliegenden Form unzulässig, da er zu weit gefasst sei. Soweit er die Amtsverfügung 2001/18 betreffe, beziehe er sich zwar auf konkrete Maßnahmen des Finanzamtes Frankfurt am Main V. Allerdings benenne er keinen konkreten Zusammenhang mit dem zu untersuchenden Sachverhalt. Der Staatsgerichtshof habe aber nicht die Aufgabe, nicht hinreichend deutlich gemachte Zusammenhänge aufzudecken. Der Beweisbeschluss sei daher trotz der grundsätzlichen Bedeutung von Organisationsfragen für den Untersuchungsauftrag auch hinsichtlich der auf die Amtsverfügung 2001/18 zielenden Fragen im ersten Absatz von Punkt A. unzulässig. Gleiches gelte in Bezug auf die im zweiten Absatz von Punkt A. genannten Organisationsmaßnahmen. Den im dritten Absatz von Punkt A. aufgeführten Beweisthemen, also den Fragen zur Effizienz der Steuerverwaltung, fehle ein Bezug zum Untersuchungsgegenstand völlig. Randnummer 57 Auch bei dem Beweisantrag D., der sich mit der Leistungsbeurteilung der vier Steuerbeamten befasse, werde der Zusammenhang mit dem Untersuchungsgegenstand nicht deutlich. Bei der Ruhestandsversetzung komme es nach Maßgabe des Beamtenrechts allein auf den körperlichen Zustand des betroffenen Beamten bzw. gesundheitliche Gründe an. Die fachliche Beurteilung sei in diesem Zusammenhang unerheblich. Randnummer 58 Der Beweisantrag L. schließlich knüpfe unmittelbar an den angegriffenen Erweiterungsbeschluss an und sei ebenso wie dieser unzulässig. Randnummer 59 B Der Antrag ist im Verfassungsstreitverfahren nach Art. 131 Abs. 1 HV in Verbindung mit § 42 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof - StGHG - zulässig (dazu I.). Hinsichtlich des Erweiterungsbeschlusses des Landtags, soweit dieser angegriffen ist, ist er in vollem (dazu II.), hinsichtlich des Beweisbeschlusses des Untersuchungsausschusses in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang (dazu III.) begründet. Randnummer 60 I. 1. Gegenstand des Verfahrens sind der Beschluss des Antragsgegners vom 28. Januar 2010, mit dem er den Erweiterungsantrag der Fraktionen von CDU und FDP vom 27. Januar 2010 (LT-Drs. 18/1833) zu dem Einsetzungsantrag der Fraktionen der SPD und von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN angenommen hat, und der Beweisbeschluss des Untersuchungsausschusses 18/1 vom 7. Juni 2010, mit dem dieser dem Beweisantrag der Fraktionen der CDU und der FDP vom 10. Mai 2010 entsprochen hat. Allerdings ist der Einsetzungsbeschluss vom 28. Januar 2010 nur insoweit Gegenstand des Verfahrens, als der Untersuchungsausschuss zusätzlich aufklären soll, inwieweit im Vorfeld des Untersuchungsausschusses 18/1 zur Ermöglichung dieses Untersuchungsausschusses Kontakt der vier Steuerbeamten zu Abgeordneten des Hessischen Landtags bestanden hat. Auch der Beweisbeschluss vom 7. Juni 2010 ist nur hinsichtlich der unter den Punkten A., D. und L. aufgeführten Beweisthemen Gegenstand des Verfahrens. Randnummer 61 2. Der Rechtsweg zum Staatsgerichtshof ist eröffnet. Nach Art. 131 Abs. 1 HV i.V.m. § 42 Abs. 1 StGHG entscheidet der Staatsgerichtshof bei Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Landesorgans oder anderer Beteiligter, die durch die Verfassung des Landes Hessen, durch ein Gesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Landesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Randnummer 62 Davon ausgehend liegt eine verfassungsrechtliche Streitigkeit vor: Das Verfahren betrifft die Beziehungen zwischen dem Antragsgegner als Träger des parlamentarischen Untersuchungsrechts und den Antragstellern als einer Minderheit seiner Mitglieder, die sich im Hinblick auf die Bestimmung des Untersuchungsauftrags und dessen Durchführung durch den Untersuchungsausschuss bestimmter Rechte berühmen. Der Prüfungsmaßstab ergibt sich insofern aus Art. 92 HV (vgl. StGH ESVGH 49, 19 [20]). Randnummer 63 3. Die 45 Antragsteller sind gemäß Art. 131 Abs. 2 HV , § 42 Abs. 2 Satz 1 StGHG antragsberechtigt. Sie erfüllen das für die Anrufung des Staatsgerichtshofes vorgesehene Quorum von einem Zehntel der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Landtags, da dieser nach § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Wahlen zum Landtag des Landes Hessen aus 110 Abgeordneten besteht (vgl. zur Antragsberechtigung in einer vergleichbaren Fallgestaltung wiederum StGH ESVGH 49, 19 [20]). Randnummer 64 Die Beteiligtenfähigkeit des Landtags ergibt sich aus § 42 Abs. 2 Satz 3 i.V.m. Satz 1 StGHG . Randnummer 65 4. Antragsteller und Antragsgegner sind prozessführungsbefugt. Randnummer 66
12. a)Zusammen bilden die Antragsteller eine Personenmehrheit, die das Quorum des Art. 92 Abs. 1 Satz 1 HV von einem Fünftel der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Antragsgegners erfüllt. Die Antragsteller können damit als sogenannte qualifizierte oder Einsetzungsminderheit eigene Rechte aus Art. 92 HV geltend machen. Randnummer 67 Die Antragsteller sind als Einsetzungsminderheit auch aktiv prozessführungsbefugt, soweit sie Maßnahmen des Untersuchungsausschusses, hier also den Beweisbeschluss vom 7. Juni 2010, beanstanden. Sie machen geltend, die Parlamentsmehrheit versuche, auf der Ebene der Beweiserhebung eine Veränderung des Untersuchungsgegenstands zu erreichen, die ihr bei der Einsetzung aus Verfassungsgründen verwehrt sei. Das auf diese Weise möglicherweise verletzte Recht, den Untersuchungsgegenstand zu bestimmen, steht aber nicht der „Einsetzungsminderheit im Ausschuss“, sondern der qualifizierten Minderheit im Landtag insgesamt zu. Die zu dieser Minderheit gehörenden Abgeordneten sind dementsprechend – unabhängig von ihrer Mitgliedschaft im Ausschuss (vgl. StGH ESVGH 49, 19 [21]) – auch hinsichtlich des Beweisbeschlusses prozessführungsbefugt. Randnummer 68
13. b)Der Landtag ist nicht nur hinsichtlich seines Beschlusses zur Erweiterung des Untersuchungsauftrages, sondern auch hinsichtlich des Beweisbeschlusses des Untersuchungsausschusses vom 7. Juni 2010 passiv prozessführungsbefugt. Das verfassungsrechtliche Rechtsverhältnis, aus dem sich das nach Auffassung der Antragsteller verletzte Recht ergibt, besteht auch insoweit gerade gegenüber dem Antragsgegner. Randnummer 69 Untersuchungsausschüsse sind Hilfsorgane des Parlaments bei der Aufklärung von Sachverhalten, die es in Erfüllung seines Verfassungsauftrags als Vertretung des Volkes für aufklärungsbedürftig hält (vgl. StGH ESVGH 17, 1 [12]; ESVGH 22, 136 [138f.]; BVerfGE 67, 100 [124]; 124, 78 [114]). Der Staatsgerichtshof hat daraus schon bislang die Konsequenz gezogen, die Verletzung von Befugnissen der Einsetzungsminderheit durch den Untersuchungsausschuss dem Landtag zuzurechnen (StGH ESVGH 49, 19 [21]; vgl. außerdem BVerfGE 93, 195 [203] und – für einen sonstigen Ausschuss – BayVerfGH BayVBl. 1998, S. 365 [366]). Das Bundesverfassungsgericht hat allerdings in einer neueren Entscheidung (BVerfGE 105, 197 [220]) die Auffassung vertreten, dass ein Untersuchungsausschuss von Verfassungs wegen mit eigenen Rechten ausgestattet sei, die das Plenum nicht selbst wahrnehmen könne. Der Ausschuss habe von ihm getroffene Maßnahmen dementsprechend auch selbst zu verantworten und sei deshalb der richtige Antragsgegner. Randnummer 70 Der Staatsgerichtshof hält demgegenüber für das hessische Verfassungsrecht – das eine eigenständige Beteiligtenfähigkeit des Untersuchungsausschusses im Verfahren vor dem Staatsgerichtshof nicht kennt – daran fest, dass Maßnahmen des Untersuchungsausschusses in einem gegen den Landtag selbst gerichteten Verfassungsstreitverfahren zur Prüfung gestellt werden können. Der Untersuchungsausschuss wird nur unterstützend und vorbereitend für das Parlament tätig (vgl. für viele Magiera, in: Sachs, Grundgesetz – Kommentar, 5. Aufl. 2009, Art. 44 Rdnr. 11). Er ist dementsprechend bezüglich Gegenstand, Zweck und Durchführung des Untersuchungsverfahrens an den Einsetzungsbeschluss und etwaige weitere Parlamentsbeschlüsse gebunden (Rupp-v. Brünneck/Konow/Schonebohm, in: Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen – Kommentar, Art. 92 Erl. 3). Das Parlament bleibt daher als Ganzes Träger des Untersuchungsrechts und Herr des Untersuchungsverfahrens, auch wenn es durch einen Untersuchungsausschuss handelt (Brocker, in: Epping/Hillgruber, Beck’scher Online-Kommentar GG, Art. 44 Rdnr. 1; Klein, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 44 Rdnr. 62ff.). Randnummer 71 Deshalb kann sich ein Verfassungsstreitverfahren wegen der Verletzung von Rechten der Einsetzungsminderheit durch Maßnahmen des Untersuchungsausschusses zulässigerweise gegen den Landtag selbst richten. Randnummer 72 5. Die Antragsteller sind antragsbefugt. Sie haben ausreichend dargelegt, durch die angegriffenen Maßnahmen in ihrem Recht aus Art. 92 Abs. 1 Satz 1 HV verletzt zu sein ( § 42 Abs. 3 StGHG ). Randnummer 73 II. Der Beschluss vom 28. Januar 2010, soweit er angefochten ist, verletzt das Recht der Antragsteller als qualifizierter Minderheit im Hessischen Landtag auf Einsetzung eines Untersuchungsausschusses aus Art. 92 Abs. 1 Satz 1 HV . Die Landtagsmehrheit hat mit diesem Erweiterungsbeschluss die ihr gezogenen Grenzen bei der Veränderung von Gegenstand und Auftrag eines von der Minderheit beantragten Untersuchungsausschusses überschritten. Randnummer 74 1. Eine ausdrückliche Regelung der Rechte von Einsetzungsminderheit und –mehrheit kennt das hessische Landesrecht nicht. Randnummer 75
14. a)Art. 92 HV selbst schweigt zu der Frage. Ein Untersuchungsausschussgesetz gibt es in Hessen anders als in vielen Ländern und im Bund nicht (vgl. die Übersicht bei Glauben, in: ders./Brocker, Das Recht der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse in Bund und Ländern, 2005, S. 99). Auch die Geschäftsordnung des Landtags, auf die Art. 92 Abs. 1 Satz 3 HV , allerdings ohnehin nur wegen des Verfahrens der Untersuchungsausschüsse und der Zahl ihrer Mitglieder, verweist, ist insoweit unergiebig. Dem hessischen Recht lässt sich daher anders als dem Bundesrecht kein „absolutes Bepackungsverbot“ (Pofalla, DÖV 2004, S. 335) entnehmen. Randnummer 76
15. b)Der Antragsgegner beruft sich zur Verteidigung der angegriffenen Beschlüsse auf die sogenannten IPA-Regeln. Diese sind jedoch für die Beurteilung, ob der Erweiterungsbeschluss den verfassungsrechtlichen Vorgaben genügt, nicht maßgeblich. Das genannte Regelwerk hat erst der Untersuchungsausschuss selbst zur Grundlage seiner Arbeit gemacht. Seine Anwendung wurde also nicht durch den Landtag und im Übrigen erst, nachdem der Erweiterungsbeschluss bereits getroffen worden war, beschlossen. Selbst wenn man aber mit dem Antragsgegner von einer gewohnheitsrechtlichen Geltung der IPA-Regeln ausgehen wollte (in diesem Sinne HessVGH ESVGH 46, 81 [85f.]), hätten diese nur den Rang von einfachem Geschäftsordnungsrecht. Die unmittelbar aus Art. 92 Abs. 1 Satz 1 HV folgenden Rechte der Minderheit bei der Einsetzung eines Untersuchungsausschusses könnten sie damit nicht begrenzen und wären daher unbeachtlich, soweit sie über eine Konkretisierung der verfassungsrechtlichen Vorgaben hinausgehen sollten. Randnummer 77 2. Möglichkeiten und Grenzen der Änderung des Untersuchungsauftrags einer Minderheitenenquête durch die Mehrheit sind somit allein aus der Verfassung und vor allem im Hinblick auf den Zweck des Untersuchungsrechts zu bestimmen. Randnummer 78 Art. 92 Abs. 1 Satz 1 HV sieht in Übereinstimmung mit dem Grundgesetz und den übrigen Landesverfassungen vor, dass das Parlament auf Verlangen einer Minderheit seiner Mitglieder zur Einsetzung eines Untersuchungsausschusses verpflichtet ist. Diese verfassungsrechtliche Verpflichtung des Parlaments und der ihr korrespondierende Anspruch der Einsetzungsminderheit sind, wie der Staatsgerichtshof bereits in seinem Urteil vom 9. Dezember 1998 (ESVGH 49, 19 [21f.]) ausgeführt hat, Ausdruck des im Demokratieprinzip und im Rechtsstaatsprinzip wurzelnden Minderheitenschutzes. Durch das Untersuchungsrecht erhalten das Parlament und insbesondere die parlamentarische Opposition die Möglichkeit, unabhängig von Regierung, Behörden und Gerichten mit hoheitlichen Mitteln, wie sie sonst nur Gerichten und besonderen Behörden zur Verfügung stehen, selbstständig die Sachverhalte zu prüfen, die sie in Erfüllung ihres Verfassungsauftrags als Vertretung des Volkes für aufklärungsbedürftig halten (vgl. BVerfGE 105, 197 [222]; 67, 100 [125]). Das Untersuchungsrecht ist damit eines der wichtigsten, wenn nicht das wichtigste Mittel der Legislative zur parlamentarischen Kontrolle der Exekutive. Dieser Kontrolle kommt wegen des Gewaltenteilungsgrundsatzes besonderes Gewicht zu. Das Untersuchungsrecht hat darüber hinaus gerade als Recht der Minderheit Bedeutung dadurch erlangt, dass es sich im Zuge der historischen Entwicklung der Parlamente nicht mehr in erster Linie im Spannungsverhältnis von Parlament und Regierung entfaltet, sondern in der Auseinandersetzung zwischen Regierung und der sie tragenden Parlamentsmehrheit einerseits und der Parlamentsminderheit andererseits. Der Staatsgerichtshof hat dementsprechend schon in seinem Urteil vom 24. November 1966 auf den Bedeutungswandel des Untersuchungsrechts hingewiesen, das heute vor allem ein Instrument der parlamentarischen Opposition ist (ESVGH 17, 1 [9]; ähnl. StGH ESVGH 49, 19 [21f.]; BVerfGE 49, 70 [85f.]; Hbg VerfG NVwZ-RR 2007, S. 289 [289f.]; vgl. aus der Lit. zu diesem Gesichtspunkt für viele Huber, Regierung und Opposition, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. III, 3. Aufl. 2005, § 47 Rdnr. 50, und Masing, Parlamentarische Untersuchungen privater Sachverhalte, 1998, S. 275ff.). Die Sicherstellung demokratischer Kontrolle der Exekutive durch eine parlamentarische Minderheit hat daher der zentrale Gesichtspunkt bei der Auslegung des Art. 92 HV zu sein (vgl. zu entsprechenden Überlegungen im Rahmen von Art. 44 GG auch BVerfGE 124, 78 [114] und zu Art. 15 der Schleswig-Holsteinischen Landessatzung BVerfGE 49, 70 [85]; außerdem StGH BW, Urt. v. 21.10.2002 - GR 11/02 -, Umdr. S. 29). Randnummer 79 Eine effektive Kontrolle des Regierungshandelns ist aber nur möglich, wenn es im Grundsatz der Minderheit überlassen bleibt, den Untersuchungsgegenstand zu bestimmen (vgl. dazu aus der insoweit übereinstimmenden Rspr. und Lit. BVerfGE 49, 70 [87f.]; RG als StGH für das Deutsche Reich RGZ 116, Anh. S. 45 [52]; Hbg VerfG NVwZ-RR 2007, S. 289 [289f.]; VerfGH NRW NVwZ 2002, S. 75 [76]; Schneider, in: AK-GG, Art. 44 Rdnr. 5; Schröder, Untersuchungsausschüsse, in: Schneider/Zeh (Hrsg.), Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, S. 1245 [1251]; Schliesky, AöR 126