Hessischer Verwaltungsgerichtshof 6. Senat 6 UE 296/85 Urteil Zur Bestimmtheit eines Bürgerbegehrens - Behandlung eines Bürgerbegehrens zu Abrüstungsf

Zur Bestimmtheit eines Bürgerbegehrens - Behandlung eines Bürgerbegehrens zu Abrüstungsfragen Verfahrensgang vorgehend VG Wiesbaden,

1. Dezember 1984, III/2 E 260/84 Tatbestand Randnummer 1 Die Parteien streiten um die Behandlung eines Bürgerbegehrens gemäß § 8 b der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) , das die "Initiative atomwaffenfreies Schlangenbad", zum Teil auch als "Friedensinitiative Schlangenbad" bezeichnet (im folgenden abgekürzt: Initiative), im September 1983 organisierte und dem Gemeindevorstand der Beklagten mit Schreiben vom 15.11.1983 überreichte. Das Bürgerbegehren enthielt den Antrag, die Gemeindevertretung der Gemeinde Schlangenbad möge beschließen, im Rahmen ihrer kommunalen Zuständigkeit Maßnahmen zu verhindern, die der Produktion, dem Transport, der Vorbereitung der Stationierung oder der Lagerung von atomaren, biologischen oder chemischen Waffen im bzw. durch das Gebiet der Gemeinde Schlangenbad dienen. Randnummer 2 Der Antrag war ausführlich begründet. Als Vertrauenspersonen waren die beiden Kläger sowie ein dritter Schlangenbader Bürger benannt. Insgesamt waren dem Bürgerbegehren 887 Unterschriften beigefügt, von denen nach Feststellung des Gemeindevorstandes jedenfalls 837 als gültig anzusehen waren. Zum Zeitpunkt der vorangegangenen Gemeindewahl waren in der Gemeinde nach amtlichen Berechnungen insgesamt 4005 Bürger wahlberechtigt. Randnummer 3 Der Gemeindevorstand der Beklagten leitete das Bürgerbegehren an den Vorsitzenden der Gemeindevertretung weiter, wobei er zugleich auf die rechtlichen Bedenken im Hinblick auf die Zuständigkeit der Gemeinde hinwies. Der Vorsitzende der Gemeindevertretung nahm das Bürgerbegehren als Tagesordnungspunkt 11 in die Tagesordnung der Sitzung der Gemeindevertretung vom 1.2.1984 auf. Die Niederschrift über diese Sitzung hält zu Tagesordnungspunkt 11 folgendes fest: "Vorsitzender L. verliest das Schreiben des Gemeindevorstandes vom 24.1.1984 zum Antrag der Friedensinitiative auf ein Bürgerbegehren (Punkt 11) (Anlage 1). Hierauf stellt GV C. den folgenden Antrag zur Geschäftsordnung: 'Die Gemeindevertretung Schlangenbad erklärt den Tagesordnungspunkt 11 für rechtswidrig und daher für unzulässig; er wird von der Tagesordnung gestrichen'. Er begründet dies ausführlich unter Hinweis auf die Unzuständigkeit der Gemeinde (Anlage 2). GV O. dankt zunächst in seiner Gegenrede zum Geschäftsordnungsantrag für die Aufnahme dieses Tagesordnungspunktes in die Tagesordnung und bittet, diese Angelegenheit auf der Tagesordnung zu belassen und darüber zu diskutieren (Anlage 3). Vorsitzender L. läßt über den CDU-Antrag abstimmen: 17 Ja-Stimmen 13 Nein-Stimmen Damit wird Tagesordnungspunkt 11 von der Tagesordnung gestrichen". Randnummer 4 Der Gemeindevorstand der Beklagten teilte der Initiative mit Schreiben vom 2.3.1984 das Ergebnis der Gemeindevertretungssitzung mit. Die Initiative hat daraufhin am 2.4.1984 Klage erhoben und diese wie folgt begründet: Randnummer 5 Die Gemeindevertretung der Beklagten sei nicht berechtigt gewesen, das Bürgerbegehren von der Tagesordnung der Sitzung vom 1.2.1984 zu streichen. Mit diesem Beschluß habe die Gemeindevertretung die Rechte der Initiative aus § 8 b HGO verletzt. Ihre Klagebefugnis ergebe sich aus der ihr unter den Voraussetzungen des § 8 b HGO erwachsenen "kommunal-verfassungsrechtlichen Organstellung". In der Sache selbst habe sie einen Rechtsanspruch gegen die Gemeindevertretung auf Beratung und Entscheidung des Bürgerbegehrens. Die Beratungs- und Entscheidungszuständigkeit der Gemeindevertretung beruhe auf § 9 Abs. 1 HGO . Das Bürgerbegehren erfülle alle in § 8 b Abs. 2 HGO festgelegten rechtlichen Anforderungen. Das Bürgerbegehren habe schließlich auch eine bestimmte Angelegenheit der Gemeinde zum Gegenstand, wie es § 8 b Abs. 1 HGO verlange. Denn das Bürgerbegehren beziehe sich seinem ausdrücklichen Wortlaut nach auf den örtlichen Wirkungskreis der Gemeinde Schlangenbad und entspreche damit in rechtlicher Hinsicht denjenigen Kriterien, die das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 30.7.1958 (BVerfGE 8, 122 ff, 135 ) in Fällen der hier vorliegenden Art für die Annahme der kommunalen Beratungszuständigkeit gefordert habe. Randnummer 6 Die Gemeindevertretung der Beklagten sei gemäß § 8 b Abs. 3 HGO verpflichtet, das Bürgerbegehren innerhalb von sechs Monaten nach Eingang bei dem Gemeindevorstand zu beraten und binnen weiterer sechs Monate zu entscheiden. Hierauf beruhe der Hilfsantrag. Randnummer 7 Die Initiative hat beantragt, festzustellen, daß die Gemeindevertretung verpflichtet gewesen ist, das dem Gemeindevorstand der Gemeinde Schlangenbad mit Begleitschreiben vom gleichen Tage, seinem Inhalt und seiner Begründung nach aus Anlage 1 ersichtliche Bürgerbegehren vom 15.11.1983 in ihrer Sitzung vom 1.2.1984, hilfsweise: in der Zeit zwischen dem 1.2.1984 und dem 17.11.1984 in einer ihrer Sitzungen, zu beraten und zu entscheiden. Randnummer 8 Die in erster Instanz beklagte Gemeindevertretung hat beantragt, die Klage abzuweisen. Randnummer 9 Sie hat die Ansicht vertreten, das mit dem vorliegenden Bürgerbegehren verfolgte Anliegen überschreite die Grenzen der kommunalen Selbstverwaltung und sei deshalb unzulässig. Bereits der Wortlaut des § 8 b Abs. 1 HGO zeige deutlich, daß Gegenstand eines Bürgerbegehrens nur eine gemeindliche Angelegenheit sein könne. Allgemeine Grundsätze führten zu demselben Ergebnis. Die Gemeindevertretung als Organ der Gemeinde könne nur dann eine Angelegenheit beraten, wenn die Gemeinde hierfür die Verbandskompetenz besitze. Dies sei nur der Fall für Angelegenheiten, die dem örtlichen Wirkungskreis unterfielen. Eine Zuständigkeit der Gemeinde für die mit dem Bürgerbegehren aufgeworfenen Fragen bestehe nicht. Gemäß Art. 73 Ziff. 1 GG habe der Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für die auswärtigen Angelegenheiten sowie für die Verteidigung einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung. Die Frage atomarer Bewaffnung sei eindeutig eine Frage der Verteidigung. Die Gemeinde sei hierfür unter keinerlei Gesichtspunkten zuständig. Die Frage der Ausstattung von Truppen mit bestimmten Waffensystemen sei eine verteidigungspolitische Angelegenheit, die der Dislozierung von Truppeneinheiten und Waffen sei Teil der militärischen Planung; für beide sei im Verhältnis der deutschen Träger öffentlicher Verwaltung zueinander ausschließlich der Bund zuständig. Den Gemeinden stünde weder eine "totale Gebietshoheit" noch ein allgemeinpolitisches Mandat zu. Mangels Zuständigkeit der Gemeinde sei das Bürgerbegehren folglich unzulässig und die Klage unbegründet. Die Klage sei aber auch deshalb unbegründet, weil der Initiative kein Recht darauf zustehe, daß die Gemeindevertretung das in dem Bürgerbegehren enthaltene Thema inhaltlich berate. Der auf ein Bürgerbegehren gestützte Antrag sei nicht anders zu behandeln als der Antrag eines Gemeindevertreters. Es reiche deshalb aus, den Antrag auf die Tagesordnung zu setzen, ohne daß die Gemeindevertretung zu einer inhaltlichen Beratung verpflichtet sei. Vielmehr könne der entsprechende Tagesordnungspunkt jederzeit durch Mehrheitsbeschluß - wie es vorliegend geschehen sei - wieder von der Tagesordnung gestrichen werden. Damit sei den Anforderungen des § 8 b HGO Genüge getan. Das Bürgerbegehren sei insgesamt ordnungsgemäß behandelt und beraten worden. Randnummer 10 Durch Urteil vom 19.12.1984 hat das Verwaltungsgericht Wiesbaden die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat das Gericht ausgeführt: Randnummer 11 In dem hier vorliegenden kommunalen Verfassungsstreit sei die Feststellungsklage zulässig. Die Klage sei jedoch unbegründet, weil die Behandlung des Bürgerbegehrens durch die Gemeindevertretung der Gemeinde Schlangenbad rechtmäßig gewesen sei. Zwar seien die zuständigen Gemeindeorgane nach § 8 b Abs. 3 HGO verpflichtet, über den Antrag des Bürgerbegehrens binnen sechs Monaten nach Eingang beim Gemeindevorstand zu beraten und binnen weiterer sechs Monate zu entscheiden. Daraus lasse sich aber keine Verpflichtung der Gemeindevertretung herleiten, über ein Bürgerbegehren stets in der Sache zu beraten. Die notwendige Entscheidung sei vielmehr auch dann ergangen, wenn sie durch einen Antrag zur Geschäftsordnung herbeigeführt worden sei. Für den Antrag eines Bürgerbegehrens könne insoweit nichts anderes gelten als für einen Antrag eines einzelnen Gemeindevertreters oder einer Fraktion. Mit der Einführung des Bürgerbegehrens habe der Gesetzgeber nicht etwa den Grundsatz der mittelbaren Demokratie auflockern wollen. Das Gemeindeparlament behalte auch bei einem Antrag wie dem vorliegenden die volle Entscheidungsbefugnis und habe deshalb die Möglichkeit, sich mit der Sache nicht zu befassen, den Antrag abzulehnen oder ihm zu entsprechen. Mit der Wahl jeder dieser drei Möglichkeiten erfülle das Gemeindeparlament die ihm in § 8 b Abs. 3 HGO auferlegte Rechtspflicht. Die Entscheidung der Gemeindevertretung, die mit ihrer Mehrheit eine Sachdebatte abgelehnt habe, sei also rechtmäßig, ohne daß es noch auf die umstrittene Frage ankomme, ob sich Gemeinden mit verteidigungspolitischen Fragen, wie sie im Antrag des Bürgerbegehrens angesprochen seien, überhaupt befassen dürften. Randnummer 12 Gegen das ihr am 21.1.1985 zugestellte Urteil hat die Initiative am 18.2.1985 Berufung eingelegt. In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat am 14.
2. 1988 ist die Initiative als Klägerin aus dem Verfahren ausgeschieden. An ihrer Stelle sind die jetzigen Kläger in den Prozeß eingetreten. Außerdem ist die Klage gegen die Gemeinde Schlangenbad, vertreten durch den Gemeindevorstand, gerichtet worden. Der Prozeßbevollmächtigte der Beklagten hat dem Parteiwechsel auf der Kläger- und Beklagtenseite namens der bisherigen und der von ihm ebenfalls vertretenen neuen Beklagten zugestimmt. Randnummer 13 Die Kläger begründen die Berufung wie folgt: Randnummer 14 Das angefochtene Urteil verletze ihre Rechte aus § 8 b HGO . Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach die Gemeindevertretung der Beklagten die ihr gemäß § 8 b HGO obliegenden Rechtspflichten bereits dadurch erfüllt habe, daß sie die Beratung und Entscheidung des Bürgerbegehrens auf einen Geschäftsordnungsantrag hin abgelehnt habe, gehe rechtlich fehl. Die Parallele, die das Gericht zu entsprechenden Anträgen einzelner Gemeindevertreter oder Fraktionen gezogen habe, stütze das Ergebnis der verwaltungsgerichtlichen Überlegungen nicht. Denn auch solche Anträge müßten, wenn sie der kommunalen Beratungszuständigkeit unterfielen, in der Sache beraten und entschieden werden. Die vom Verwaltungsgericht vertretene Rechtsauffassung führe im Ergebnis dazu, daß die Mehrheit einer Gemeindevertretung die Möglichkeit habe, der Minderheit gegenüber jede parlamentarische Sachdebatte zu verweigern. Randnummer 15 Im übrigen, insbesondere hinsichtlich der Frage, ob das Bürgerbegehren eine Gemeindeangelegenheit betrifft, verweisen die Kläger auf das Vorbringen in erster Instanz. Randnummer 16 Die Kläger beantragen, das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 19.
3. 1984 abzuändern und die Gemeindevertretung der Beklagten unter entsprechender Aufhebung ihres Beschlusses vom 1.2.1984 zu verurteilen, über das Bürgerbegehren vom 15.11.1983 zu beraten und zu entscheiden. Randnummer 17 Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Randnummer 18 Sie verteidigt unter Hinweis auf die Entstehungsgeschichte des § 8 b HGO und in Auseinandersetzung mit dem Wortlaut der Vorschrift die auch von dem Verwaltungsgericht vertretene Auffassung, derzufolge die Gemeindevertretung aus § 8 b HGO keine Pflicht treffe, den mit dem Bürgerbegehren verbundenen Antrag auch sachlich zu beraten. Auch aus den Grundsätzen der repräsentativen Demokratie und des sogenannten freien Mandats des Abgeordneten (vgl. § 35 Abs. 1 HGO ) ergebe sich die Befugnis einer Gemeindevertretung, sich mit dem Gegenstand eines Bürgerbegehrens nicht zu befassen. Diese Befugnis sei in bezug auf sonstige Anträge eines einzelnen Gemeindevertreters oder einer Fraktion völlig unbestritten, müsse aber auch für Anträge gemäß § 8 b HGO gelten. Selbst wenn den Klägern jedoch ein Anspruch auf inhaltliche Beratung des Bürgerbegehrens dem Grunde nach zustünde, könne die Berufung keinen Erfolg haben, weil es im vorliegenden Fall an der notwendigen Zuständigkeit der Beklagten fehle. Die in dem Bürgerbegehren angesprochenen Fragen stellten, wie bereits in erster Instanz eingehend begründet, keine "bestimmte Angelegenheit der Gemeinde" im Sinne des § 8 b Abs. 1 HGO dar. Randnummer 19 Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze, die erstinstanzliche Entscheidung und die einschlägigen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (1 Hefter) verwiesen. Entscheidungsgründe Randnummer 20 Die Berufung ist zulässig; sie ist insbesondere statthaft sowie form- und fristgerecht eingelegt (§ 124 VwGO). Die Berufung ist jedoch unbegründet, weil die Klage nach dem Parteiwechsel auf der Kläger- und Beklagtenseite zwar zulässig, aber unbegründet ist. Randnummer 21 Der Parteiwechsel ist auch in der Rechtsmittelinstanz zulässig, wenn - wie im vorliegenden Fall - alle Beteiligten einwilligen (§ 125 Abs. 1 i.V.m. § 91 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung VwGO) -). Der Senat sieht den Parteiwechsel insoweit mit der ganz überwiegenden Meinung in Schrifttum und Rechtsprechung als eine Form der Klageänderung an (vgl. dazu Kopp, VwGO,
4. Auflage, RdNrn. 2, 7, 16 zu § 91; Eyermann/Fröhler, VwGO,
5. Auflage, RdNrn. 1 und 9 zu § 91; Redeker/von Oertzen, VwGO,
6. Auflage, RdNr. 5 zu § 91, jeweils m.w.N.). Die Klage ist damit als allgemeine Leistungsklage zulässig. Sie ist zutreffend gegen die Beklagte als diejenige Körperschaft gerichtet, der das von den Klägern begehrte Handeln der Gemeindevertretung zuzurechnen ist. Die Gemeindevertretung selbst ist als ein nicht rechtsfähiges Gemeindeorgan (vgl. § 9 Abs. 1 HGO ) im Außenverhältnis grundsätzlich nicht beteiligungsfähig (§ 61 VwGO). Rechtsstreitigkeiten mit den Unterzeichnern eines Bürgerbegehrens nach § 8 b HGO betreffen aber den Außenrechtskreis der Gemeinde; ein (kommunalverfassungsrechtlicher) Organstreit scheidet insoweit aus (wie hier VGH Mannheim, Urteil vom 8.2.1988 - 1 S 1919/87 -, DÖV 1988, S. 476; ebenso wohl Schlempp, Kommentar zur Hessischen Gemeindeordnung, Erl. VIII zu § 8 b; a.A., aber ohne Begründung H. Meyer, in: Meyer/Stolleis, Hess. Staats- und Verwaltungsrecht,
7. Auflage, S. 153). Randnummer 22 Die Klage ist jedoch unbegründet, weil die Gemeindevertretung der Beklagten nicht verpflichtet ist, über das mit Schreiben vom 15.11.1983 an den Gemeindevorstand vorgelegte Bürgerbegehren in der Sache zu beraten und zu entscheiden. Randnummer 23 Die durch einen Geschäftsordnungsantrag herbeigeführte Zurückweisung des Bürgerbegehrens rechtfertigt sich allerdings nicht durch die von dem Verwaltungsgericht Wiesbaden in den Mittelpunkt seiner Urteilsbegründung gerückte Überlegung, wonach die Gemeindevertretung auch bei Vorliegen aller in § 8 b HGO aufgestellten Voraussetzungen "keine Verpflichtung" treffe, "über ein Bürgerbegehren stets in der Sache zu beraten". Vielmehr müsse es der Gemeindevertretung unbenommen bleiben, sich mit der Sache nicht zu befassen. Eine Entscheidung im Sinne des § 8 b Abs. 1 HGO sei auch dann ergangen, wenn sie durch einen Antrag zur Geschäftsordnung herbeigeführt worden sei. Randnummer 24 Diese Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts ist unrichtig. Sie verkennt den direkt-demokratischen Gehalt der 1976 in das Gemeinderecht aufgenommenen Rechtsinstitute der Bürgerversammlung und des Bürgerbegehrens ( §§ 8 a , 8 b HGO ). Diese sollen - wie vergleichbare Rechtsinstitute in anderen Bundesländern - einer möglichen Entfremdung zwischen den Organen der kommunalen Selbstverwaltung und den Bürgern entgegenwirken, indem sie jedenfalls in engen Grenzen eine unmittelbare Beteiligung des Bürgers an den Gemeindeangelegenheiten auch über den Wahltag hinaus ermöglichen (vgl. dazu auch Schlempp, a.a.O., Erl. I zu § 8 b; Schneider/Jordan, Hessische Gemeindeordnung, Stand: November 1987, Erl. 1 zu §§ 8 a, 8 b). Der Grundsatz der repräsentativen Demokratie wird dadurch nicht in Frage gestellt, wie das Verwaltungsgericht bei einer solchen Auslegung des § 8 b HGO anzunehmen scheint, sondern lediglich durch ein Element direkter Demokratie ergänzt. Die Entscheidungsgewalt verbleibt letztlich ungeschmälert bei den gewählten Gemeindevertretern, auch wenn diese über den Gegenstand eines Bürgerbegehrens in eine Sachdebatte eintreten müssen. Die Antragsteller eines Bürgerbegehrens können die Gemeindevertretung nur zur ernsthaften Beratung und sachlichen Entscheidung über das von ihnen verfolgte Begehren veranlassen. Ein weitergehender Einfluß auf die Entscheidung der Gemeindevertretung ist ihnen vom Gesetzgeber nicht zugebilligt (ebenso zum rheinland-pfälzischen Kommunalrecht OVG Koblenz, Beschluß vom 6.4.1987 - 7 B 16/87 -, NVwZ 1988, S. 468). Randnummer 25 Auch der Hinweis auf die Behandlung vergleichbarer Anträge eines einzelnen Gemeindevertreters oder einer (Minderheits-) Fraktion stellt das gefundene Ergebnis nicht in Frage. Selbst wenn man mit einer verbreiteten Ansicht in Schrifttum und Rechtsprechung (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 14.2.1984 - 5 A 217/83 -, HSGZ 1986, S. 353; OVG Münster, Urteil vom 16.
8. 1983 - 15 A 2027/83 -, DVBl. 1984, S. 155