Verfall des Urlaubsanspruchs - Ablehnung der Gewährung von Dienstbefreiung wegen Personalsituation und Arbeitssituation Verfahrensgang vorgehend VG Wiesbaden, 8. August 1986, I/2 E 638/84 Tatbestand Randnummer 1 Der am 30. Januar 1958 geborene Kläger ist Polizeivollzugsbeamter im Dienst des beklagten Landes. Er war bis zum 26. Oktober 1986 bei der zum Polizeipräsidenten in W gehörenden Polizeistation in I tätig und wurde anschließend zur Hessischen Polizeischule versetzt. Mit Schreiben vom 13. April 1984 beantragte er beim Polizeipräsidenten in W, ihm vom 23. Juli bis zum 6. August 1984 Dienstbefreiung zu erteilen, weil er als Betreuer für eine Ferienfreizeit zur Kinder- und Jugenderholung eingesetzt werden solle, die der Landkreis L in Riccione in Italien veranstalte. Der Polizeipräsident in W lehnte den Antrag mit Bescheid vom 25. Mai 1984 ab. Zur Begründung führte er aus, der Anspruch auf Dienstbefreiung könne nicht auf die Vorschriften des Gesetzes über Sonderurlaub für Mitarbeiter in der Jugendpflege in der Fassung vom 2. August 1983 (GVBl. I S. 129) gestützt werden, da dieses Gesetz auf Beamte keine Anwendung finde. Dem Kläger könne aber auch keine Dienstbefreiung nach § 16 Abs. 1 der Urlaubsverordnung für die Beamten im Lande Hessen -- UrlaubsVO -- i.d.F. vom 16. November 1982 (GVBl. I S. 269) gewährt werden, weil angesichts der prekären Personalsituation im Polizeivollzugsdienst Dienstbefreiung nach dieser Bestimmung nur noch bei Vorliegen zwingender Gründe und in dem unumgänglich notwendigen Ausmaß gewährt werden könne, um die Ausfallzeiten so niedrig wie möglich zu halten, auch wenn im Einzelfall zu dem in Frage kommenden Zeitpunkt dienstliche Belange der Dienstbefreiung nicht entgegenstünden. Es sei ermessensfehlerfrei, auf allgemeine dienstliche Belange abzustellen, mit denen speziell im Tätigkeitsbereich der Vollzugspolizei Rechnung getragen werden solle. Mit dem öffentlichen Interesse an der regelmäßigen Erfüllung polizeilicher Aufgaben sei ein sachlicher Grund für eine solche Handhabung gegeben, die auch keinen Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot erkennen lasse. Das öffentliche Interesse an der Notwendigkeit der Durchführung von Jugendfreizeiten werde nicht verkannt. Im Vordergrund stehe im Bereich der Vollzugspolizei jedoch das öffentliche Interesse an der regelmäßigen Erfüllung polizeilicher Aufgaben. Randnummer 2 Mit Schreiben vom 4. Juni 1984 legte der Kläger gegen den ablehnenden Bescheid des Polizeipräsidenten in W Widerspruch ein, den der Regierungspräsident in D mit Widerspruchsbescheid vom 11. Juli 1984 -- zugestellt am 18. Juli 1984 -- zurückwies. Er stützte seine Entscheidung darauf, daß polizeiliche Belange allgemeiner Art der Gewährung der beantragten Dienstbefreiung entgegenstünden. Es sei hinreichend bekannt, daß im Zusammenhang mit der Errichtung und der Inbetriebnahme der Startbahn 18 -- West des F Flughafens Polizeieinsätze in bislang nicht gekanntem Ausmaß notwendig geworden seien. Dabei sei trotz der umfangreichen Unterstützung durch Polizeieinheiten anderer Bundesländer für den Bereich der Polizei im Regierungsbezirk D eine derartige Menge von Mehrarbeitsstunden angefallen, daß deren Abbau selbst bei großzügigster Handhabung noch viele Monate in Anspruch nehmen werde. Dies habe zur Folge, daß derzeit alles vermieden werden müsse, was zu einem weiteren Anwachsen der Arbeitsrückstände führen könne. Dabei sei weiter zu berücksichtigen, daß auch angesichts der bis vor kurzem bestehenden Stellenbesetzungssperre die Personalsituation im Bereich der südhessischen Polizei äußerst angespannt sei. Dies lasse es dringend geboten erscheinen, bis auf weiteres auch in Fällen der vorliegenden Art von dem Instrument der Dienstbefreiung nach Maßgabe des § 16 Abs. 1 UrlaubsVO nur in restriktiver Weise Gebrauch zu machen, um den berechtigten Interessen der anderen Polizeivollzugsbeamten sowie den öffentlichen Interessen in angemessener Weise Rechnung tragen zu können. Vorübergehend könnten deshalb Polizeivollzugsbeamten keine Dienstbefreiungen für eine Tätigkeit als Betreuer im Rahmen der Jugendarbeit gewährt werden. Hierbei handele es sich aber nur um einen vorübergehenden Zustand. Randnummer 3 Der Kläger erhielt in der Zeit vom 23. Juli bis zum 6. August 1984 Erholungsurlaub und nahm während dieser Zeit als Betreuer der von dem Landkreis L in Riccione durchgeführten Ferienfreizeit für Kinder und Jugendliche teil. Randnummer 4 Mit Schriftsatz vom 15. August 1984, der am selben Tag beim Verwaltungsgericht Wiesbaden einging, hat der Kläger Klage erhoben. Er hat die Ansicht vertreten, ihm habe aufgrund des Gesetzes über Sonderurlaub für Mitarbeiter in der Jugendarbeit ein Anspruch auf Dienstbefreiung zugestanden. Unabhängig davon sei der Polizeipräsident in W aber auch verpflichtet gewesen, ihm gemäß § 16 Abs. 1 Nr. 2 a UrlaubsVO Dienstbefreiung zu erteilen. Die angefochtenen ablehnenden Bescheide seien ermessensfehlerhaft, da die allgemeine Verweisung auf die angespannte Personalsituation im Polizeivollzugsdienst nicht als Versagungsgrund im Sinne dieser Vorschrift herangezogen werden dürfe. Anderenfalls hätte ihm, dem Kläger, auch kein Erholungsurlaub gewährt werden dürfen, da er auch während dieser Zeit keinen Dienst geleistet habe. Konsequenterweise hätte der Beklagte einen generellen Urlaubsstopp für alle Polizeivollzugsbeamten aussprechen müssen. Soweit sich der Beklagte darauf berufe, daß in seiner, des Klägers, Dienstgruppe noch 450 Mehrarbeitsstunden abzugelten gewesen seien, sei dem entgegenzuhalten, daß nicht auf die Dienstgruppe, sondern allenfalls auf die Dienststelle selbst abgehoben werden dürfe. Denn anderenfalls könnte durch die Wahl einer sehr kleinen "Einheit" stets der Anspruch des Beamten auf Dienstbefreiung unterlaufen werden. Es sei vielmehr Sache des Dienstherrn, die Arbeitsbelastung so zu gestalten, daß dem Anspruch auf Dienstbefreiung nach § 16 Abs. 1 UrlaubsVO entsprochen werden könne. Sei eine Dienststelle im Einzelfall unterbesetzt, so müsse der Dienststellenleiter dafür sorgen, daß die Arbeitsbelastung gleichmäßig auf alle Mitarbeiter verteilt werde. Randnummer 5 Der Kläger hat beantragt, den Polizeipräsidenten in W unter Aufhebung seines Bescheides vom 25. Mai 1984 und des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidenten in Darmstadt vom 11. Juli 1984 zu verpflichten, den Antrag des Klägers auf Gewährung von Dienstbefreiung neu unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden. Randnummer 6 Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Randnummer 7 Er hat vorgetragen, daß die Personalsituation im Bereich der Hessischen Vollzugspolizei die Gewährung von Dienstbefreiung nur dann erlaube, wenn zwingende Gründe vorlägen, auch wenn im Einzelfall zu dem in Frage stehenden Zeitpunkt dienstliche Belange der Dienstbefreiung nicht entgegenstünden. Die Personalsituation zu dem hier in Rede stehenden Zeitpunkt sei durch den Wegfall von 11 Planstellen der Schutzpolizei aufgrund der Stellenbesetzungssperre seit 1981 und durch den seit diesem Jahr zu gewährenden Zusatzurlaub für Mitarbeiter im Wechselschichtdienst gekennzeichnet. Durch diesen Zusatzurlaub seien auf Dauer ca. 10 Bedienstete weggefallen, ohne daß dafür personeller Ersatz geschaffen worden sei. Schließlich sei zu berücksichtigen, daß bei der Schutzpolizei des Polizeipräsidenten in W ab 1. Januar 1984 ein Überstundenkontingent von 26.857 Stunden bestanden habe und daß im ersten Halbjahr des Jahres 1984 weitere 7.776 Mehrarbeitsstunden hinzugekommen seien, die weder durch Freizeit noch durch finanzielle Vergütung hätten abgegolten werden können. Ein weiterer Anstieg der Überstunden sei im September 1984 im Zusammenhang mit den "Friedenswochen anläßlich der NATO-Herbst-Manöver" eingetreten. Unter Berücksichtigung der berechtigten Interessen von anderen Polizeivollzugsbeamten, nicht noch stärker in Anspruch genommen zu werden, und des erheblichen Interesses an der jederzeitigen vollständigen Einsatzbereitschaft jeder einzelnen Polizeidienststelle, habe dem Begehren des Klägers nicht entsprochen werden können. Hinzu komme, daß bei der Dienstgruppe, der der Kläger angehört habe, noch 450 Mehrarbeitsstunden abzugelten gewesen seien, so daß weitere Ausfälle den Dienstbetrieb erheblich eingeschränkt hätten und daher zu vermeiden gewesen seien. Randnummer 8 Das Verwaltungsgericht Wiesbaden hat mit Urteil vom 8. August 1986 -- I/2 E 638/84 -- die angefochtenen Bescheide aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Gewährung von Dienstbefreiung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Es hat zur Begründung ausgeführt, bei der von dem Landkreis L in Riccione in Italien durchgeführten Ferienfreizeit für Kinder und Jugendliche habe es sich um eine Veranstaltung gehandelt, für die gemäß § 16 Abs. 1 Nr. 2 b UrlaubsVO Dienstbefreiung erteilt werden könne. Bei seiner Entscheidung über die Gewährung der Dienstbefreiung habe der Dienstherr nach pflichtgemäßem Ermessen eine Interessenabwägung zwischen den dienstlichen Belangen und dem öffentlichen Interesse an der Durchführung einer solchen Veranstaltung vorzunehmen. Soweit keine dringenden dienstlichen Gründe entgegenstünden, dürfe die Dienstbefreiung grundsätzlich nicht verweigert werden. Da die Dienstbefreiung auf das notwendige Maß zu beschränken sei, habe der Dienstherr die Möglichkeit einer differenzierten Entscheidung, in der zwar die abzuwägenden Interessensbereiche Berücksichtigung finden könnten, die aber nicht zwangsläufig eine Stattgabe oder eine Ablehnung des Begehrens des Beamten zum Inhalt haben müsse. Denn je nach dem Gewicht der konkreten dienstlichen Gründe, die im Einzelfall darzulegen seien, könne trotz ihres Vorliegens angesichts des erheblichen öffentlichen Interesses an der staatlich organisierten Jugendarbeit für sozialschwächere Bevölkerungskreise unter Umständen auch die Gewährung eines Teils der begehrten Dienstbefreiung in Betracht kommen. Derartige Erwägungen seien im vorliegenden Fall nicht angestellt worden. Randnummer 9 Der Beklagte hat gegen das ihm am 7. November 1986 zugestellte Urteil mit Schriftsatz vom 4. Dezember 1986, der am selben Tag beim Verwaltungsgericht Wiesbaden einging, Berufung eingelegt. Er trägt vor, im Rahmen der Ermessensausübung sei es dem Dienstherrn nicht versagt, die unterschiedlichen Anlässe des § 16 UrlaubsVO qualitativ zu gewichten und im Rahmen einer Gesamtabwägung die einzelnen Anlässe zu vergleichen und jeweils den allgemeinen dienstlichen Belangen gegenüberzustellen mit dem Ergebnis, daß in einem Falle dem Antragstellerinteresse, in einem anderen den dienstlichen Belangen der Vorrang einzuräumen sei. Wenn in dem Bescheid vom 25. Mai 1984 von "zwingenden" Gründen die Rede sei, dann beziehe sich dies vornehmlich auf die in § 16 Abs. 1 Nr. 2 c UrlaubsVO aufgeführten familiären Anlässe, in denen eine Interessenabwägung trotz entgegenstehender allgemeiner dienstlicher Belange in Form einer angespannten Personalsituation zugunsten des Antragstellerinteresses ausfalle. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sei eine ordnungsgemäße Interessenabwägung vorgenommen worden. Da jedoch ein erhebliches öffentliches Interesse an der jederzeitigen vollständigen Einsatzbereitschaft jeder einzelnen Polizeidienststelle bestehe, sei im Hinblick auf die prekäre Personalsituation den dienstlichen Belangen gegenüber dem Interesse des Antragstellers der Vorrang einzuräumen gewesen. Da wegen der unzumutbaren dienstlichen Beeinträchtigungen jeglicher zusätzlicher Personalausfall im fraglichen Zeitraum zu vermeiden gewesen sei, sei auch eine teilweise Bewilligung der Dienstbefreiung nicht in Frage gekommen. Dies ließen die angefochtenen Bescheide auch in hinreichendem Maße erkennen. Es sei auch nicht der Gesetzesauftrag des § 16 UrlaubsVO verkannt worden. Der Widerspruchsbescheid enthalte den ausdrücklichen Hinweis, daß die erfolgte Ablehnung die Auswirkung eines nur vorübergehenden Zustandes sein könne und sobald wie möglich wieder andere Prioritäten gesetzt würden. Hieran ändere auch nichts die in der Tat als etwas undifferenziert zu wertende Äußerung des Behördenvertreters in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht Wiesbaden vom 8. August 1986, wonach die derzeitige Personalsituation der Hessischen Polizei so sei, daß man die Vorschrift des § 16 Abs.1 Nr. 2 a UrlaubsVO praktisch nicht mehr auf einen Sachverhalt wie den vorliegenden anwenden könne. Dadurch sei nicht in Frage gestellt worden, daß bei dem Polizeipräsidenten in Wiesbaden in jedem Einzelfall intensiv und nachvollziehbar das Ermessen ausgeübt werde. Randnummer 10 Der Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 8. August 1986 -- I/2 E 638/84 -- aufzuheben und die Klage abzuweisen. Randnummer 11 Der Kläger beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Randnummer 12 Er faßt seinen Klageantrag in der Berufungsinstanz nunmehr wie folgt: 1. den Polizeipräsidenten in W unter Aufhebung seines Bescheides vom 25. Mai 1984 und des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidenten in D vom 11. Juli 1984 zu verpflichten, den Antrag des Klägers auf Gewährung von Dienstbefreiung neu unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden; 2. hilfsweise festzustellen, daß der Bescheid vom 25. Mai 1984 und der Widerspruchsbescheid vom 11. Juli 1984 rechtswidrig waren. Randnummer 13 Er trägt vor, das Verwaltungsgericht habe zutreffend dargelegt, daß die konkreten dienstlichen Gründe nicht in ausreichendem Maße in die Ermessensentscheidung einbezogen worden seien. Die grundsätzliche Wertentscheidung des Gesetzgebers sei gerade bei der Ermessensausübung zu beachten. Der Beklagte sei deshalb nicht frei, sein Ermessen in der einen oder in der anderen Richtung auszuüben. Der Gesetzgeber habe die Dienstbefreiung gerade für besondere förderungswürdige Tätigkeiten und Bildungsarbeiten vorgesehen und nur ausnahmsweise solle in derartigen Fällen keine Dienstbefreiung gewährt werden. Eine "freie Ermessensausübung" sei auch unter Beachtung des Gleichbehandlungsgebots des Art. 3 Abs. 1 GG unzulässig. Randnummer 14 Der Kläger verweist weiter darauf, daß der Beklagte auch im Jahre 1986 einen Antrag auf Dienstbefreiung zur Betreuung einer Jugendfreizeit in Riccione mit Bescheid vom 22. April 1986 abgelehnt habe. Er, der Kläger, beabsichtige auch künftig, derartige Jugendfreizeiten zu leiten. Randnummer 15 Zur Ergänzung des Tatbestandes wird auf das angefochtene Urteil, das weitere schriftsätzliche Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und folgende Akten, die beigezogen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind, Bezug genommen: Randnummer 16
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