Erstattung von Vorverfahrenskosten Dritter; fehlende Abhilfeentscheidung durch Widerspruchsbehörde Verfahrensgang vorgehend VG Frankfurt,
- September 1987, IV/1 E 1099/86 Tatbestand Randnummer 1 Die Kläger und weitere Besitzer von im Außenbereich befindlichem Kleingartengelände, das in der Gemarkung N. in der Flur ... gelegen ist, meldeten mit Schreiben vom 24.03.1980 Bedenken gegen die beabsichtigte Errichtung einer Schießsportanlage mit Nebengebäuden des Schützenvereins "G." N. e.V. auf in der Nähe befindlichen Grundstücken an. Am 02.03.1981 reichte dieser Verein wegen des Vorhabens bei der Bauaufsichtsbehörde der Beklagten eine Bauvoranfrage ein. Am 11.07.1984 erteilte der Beklagte dem Verein den beantragten Vorbescheid. Mit Schreiben vom 12.07.1984 teilte die Beklagte den Klägern mit, sie halte das Vorhaben nach § 85 Abs. 1 Nr. 5 BBauG für zulässig. Von der geplanten Schießsportanlage gingen für die Kleingärtner keine unzumutbaren Lärmbelästigungen aus. Dieses Schreiben enthielt eine Rechtsmittelbelehrung. Mit Schreiben vom 07.09.1984, das am gleichen Tag bei der Beklagten einging, bat der Kläger zu 1, die Widerspruchsfrist um 4 Wochen zu verlängern, weil er erst am 03.09.1984 aus seinem Urlaub zurückgekehrt sei und sich mit den übrigen Kleingärtnern über das weitere Vorgehen in dieser Angelegenheit noch abstimmen müsse. Die Beklagte teilte dem Kläger zu 1 mit Schreiben vom 21.09.1984 mit, sie werte sein Schreiben vom 07.09.1984 als Widerspruch. Am 26.01.1985 legte der Kläger zu 2 Widerspruch gegen den Vorbescheid ein. Am 09.05.1985 fand die Anhörung über die Widersprüche der beiden Kläger vor dem
- Widerspruchsausschuß der Beklagten statt. Dabei gelangte der Ausschuß zu dem Ergebnis, daß für die geplante Schießsportanlage eine Genehmigung nach § 4 BImSchG erforderlich sei. Er schlug den Klägern vor, das Widerspruchsverfahren solange ruhen zu lassen, bis über das Anlageverfahren nach Bundesimmissionsschutzgesetz entschieden sei. Mit gesondertem Schriftsatz vom 19.06.1985 teilten die beiden Kläger der Beklagten mit, daß sie ihre Widersprüche aufrechterhielten. Randnummer 2 Mit Schreiben vom 12.07.1985 meldeten sich die zwischenzeitlich von den Klägern beauftragten Bevollmächtigten bei der Beklagten und erhoben gegen die Wirksamkeit des Vorbescheids Bedenken. Mit Bescheid vom 18.07.1985 hob die Beklagte gegenüber dem Schützenverein den Vorbescheid vom 11.07.1984 aus "formalen" Gründen auf. Gegen diesen Bescheid legte der Bevollmächtigte des Vereins am 18.08.1985 Widerspruch ein, den er später zurücknahm. Randnummer 3 Mit Schreiben vom 31.07.1985 setzte die Beklagte die Bevollmächtigten der Kläger vom Inhalt des Bescheides vom 18.07.1985 in Kenntnis und wies darauf hin, daß sich der von ihnen eingelegte Widerspruch erledigt habe. Mit weiterem Schreiben vom 02.09.1985 beantragten die Bevollmächtigten der Kläger den Aufhebungsbescheid vom 18.07.1985 wie folgt zu ergänzen: "
- Der Widerspruchsgegner (hier: die Beklagte) hat den Widerspruchsführern (hier: den Klägern) die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung notwendigen Aufwendungen zu ersetzen.
- Die Zuziehung eines Bevollmächtigten war notwendig." Randnummer 4 Diesen Antrag lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 31.10.1985 ab. Zur Begründung führte sie aus, der Bescheid vom 18.07.1985 betreffe lediglich das Verhältnis ihrer Bauaufsichtsbehörde zum Schützenverein. Einer Entscheidung über den Widerspruch der Kläger habe es nicht mehr bedurft. Bei einseitiger Erledigung des Widerspruchsverfahrens fehle es an jeder Rechtsgrundlage für die Erstattung der den Klägern als Widerspruchsführern entstandenen Aufwendungen. Den gegen diesen Bescheid eingelegten Widerspruch begründeten die Kläger im wesentlichen damit, daß sie mit ihren Widersprüchen dasjenige erreicht hätten, was letztlich ihr Begehren gewesen sei. Deshalb müsse hier § 72 VwGO uneingeschränkt zur Anwendung gelangen; es müßten ihnen die beantragten Kosten ersetzt werden. Die Widersprüche wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheiden vom 25.03.1986, jeweils am 04.04.1986 zugestellt, zurück. Zur Begründung führte sie im wesentlichen aus, der Antrag sei unzulässig, weil die Kläger nicht geltend gemacht hätten, durch den Aufhebungsbescheid vom 18.07.1985 in eigenen Rechten verletzt zu sein. Auch wenn man den Antrag dahin umdeute, daß ihnen gegenüber eine selbständige Kostenentscheidung zu erlassen sei, so sei ein solcher Antrag unbegründet. Durch die Aufhebung des Vorbescheids habe sich das Verfahren der Kläger erledigt, ohne daß es einer Abhilfeentscheidung im Sinne des § 72 VwGO bedurft hätte. In der Sache selbst sei zugunsten der Widerspruchsführer keine Sachentscheidung getroffen worden. § 161 Abs. 2 VwGO sei auf einen solchen Fall nicht entsprechend anwendbar. Randnummer 5 Die Kläger haben am 05.05.1986 aus den Gründen ihres Antrags Klage erhoben. Randnummer 6 Die Kläger haben zunächst beantragt, den Bescheid vom
- Oktober 1985 und den diesbezüglichen Widerspruchsbescheid vom
- März 1986 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, den Aufhebungsbescheid vom
- Juli 1985 dahingehend zu ergänzen, daß den Klägern in ihrer Eigenschaft als Widerspruchsführer die Kosten des Vorverfahrens erstattet werden. Randnummer 7 Mit Schreiben vom 20.11.1986 haben sie "klargestellt", daß es hinsichtlich des von ihnen verfolgten Klageantrags, daß "die Kosten des Vorverfahrens erstattet werden" Randnummer 8 noch heißen soll, "insbesondere die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären". Randnummer 9 Die Kläger haben schließlich beantragt, die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 31.10.1985 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 25.03.1986 zu verpflichten, ihnen die Kosten des Vorverfahrens zu erstatten und die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären. Randnummer 10 Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Randnummer 11 Sie hat entgegnet, die Kosten für das Vorverfahren könnten den Klägern nicht erstattet werden, weil sie weder den Widersprüchen nach § 72 VwGO abgeholfen habe noch Widerspruchsbescheide nach § 73 VwGO erlassen habe. Den Vorbescheid habe sie ohne weitere sachliche Prüfung der Einwände der Kläger allein deshalb aufgehoben, weil ein solcher Bescheid nur im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz hätte ergehen dürfen. Eine Ausfüllung der im Gesetz in § 80 HVwVfG vorhandenen Lücke im Wege der Analogie komme nicht in Betracht. Randnummer 12 Das Verwaltungsgericht hat der Klage im schriftlichen Verfahren aufgrund der Beratung vom 15.09.1987 durch Urteil stattgegeben. Zur Begründung hat das Gericht im wesentlichen ausgeführt, der von den Klägern gestellte Antrag auf Ergänzung der gegenüber dem Schützenverein getroffenen Aufhebungsentscheidung sei zwar unzulässig, weil die Kläger an diesem Verfahren nicht förmlich beteiligt gewesen seien. Der Antrag sei jedoch in der Weise umzudeuten, daß die Kläger im Rahmen eines von ihnen eingeleiteten Widerspruchsverfahrens den Erlaß einer positiven Kostenentscheidung verlangen könnten. Die Bauaufsichtsbehörde der Beklagten habe zwar nicht förmlich über einen Widerspruch der Kläger entschieden. Die Aufhebung des Vorbescheides sei jedoch von ihrer Wirkung her einer Abhilfeentscheidung nach § 72 VwGO gleichzustellen. Auch die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren sei notwendig gewesen, weil ein vernünftiger Bürger mit durchschnittlichem Bildungs- und Erfahrungsstand sich bei der gegebenen Sach- und Rechtslage eines Rechtsanwalts zu seiner Unterstützung habe bedienen dürfen und müssen. Randnummer 13 Gegen das am 20.10.1987 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 10.11.1987 Berufung eingelegt. Sie wiederholt und vertieft ihr bisheriges Vorbringen. Randnummer 14 Die Beklagte beantragt, unter Aufhebung des angefochtenen Urteils die Klage abzuweisen. Randnummer 15 Die Kläger beantragen, die Berufung zurückzuweisen; Randnummer 16 hilfsweise, für den Fall, daß der Berufung der Beklagten gegen das angefochtene der Klage mit dem bisherigen Antrag stattgebende Urteil stattgegeben wird, die Beklagte zu verpflichten, durch einen vom Bescheid der Beklagten vom
- Juli 1985 unabhängigen, das Widerspruchsverfahren der Kläger beendenden Bescheid auszusprechen, daß die Kosten des Vorverfahrens erstattet werden und die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig erklärt wird. Randnummer 17 Die Kläger verteidigen das angefochtene Urteil und wiederholen ihr bisheriges Vorbringen. Was die entstandenen Aufwendungen anbelange, so kämen nur Rechtsanwaltskosten in Frage. Jeder der beiden Kläger schulde seinem Bevollmächtigtem nach Maßgabe eines gesetzlichen Gegenstandswertes von jeweils 4.000,-- DM eine 7,5/10 Gebühr zuzüglich Auslagen und Mehrwertsteuer, mithin jeweils einen Betrag von 207,59 DM. Randnummer 18 Die Beklagte hat erklärt, daß sie der Klageänderung im Hilfsverhältnis nicht widerspreche. Randnummer 19 Sie beantragt hilfweise, die Klage auch mit dem Hilfsantrag abzuweisen. Randnummer 20 Die Behördenakten (3 Hefter) sind beigezogen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden. Randnummer 21 Wegen weiterer Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichts- und der Behördenakten Bezug genommen. Entscheidungsgründe Randnummer 22 Die Berufung ist zulässig. Randnummer 23 Zwar fehlt es an der an sich notwendigen Entscheidung des Verwaltungsgerichts, die Berufung zuzulassen. Denn abweichend von der Regelung des § 124 VwGO, der die form- und fristgerecht eingelegte Berufung grundsätzlich für zulässig erklärt, bestimmt Art. 2 § 4 Abs. 1 Nr. 1 EntlG, daß die Berufung der Zulassung in dem Urteil des Verwaltungsgerichts dann bedarf, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes bei einer Klage, die eine Geldleistung oder einen hierauf gerichteten Verwaltungsakt betrifft, 500,-- DM nicht übersteigt. Die Kammer hat mit Beschluß vom 15.09.1987 den Wert des Streitgegenstandes auf 600,-- DM festgesetzt und von einer Entscheidung über die Zulässigkeit des Rechtsmittels abgesehen. Diese Entscheidung ist jedoch rechtsfehlerhaft. Der Streitwert in diesem Verfahren bemißt sich, wie die Bevollmächtigte der Kläger schriftsätzlich auf Anfrage des Senats mitgeteilt hat, auf einen Betrag von 415,18 DM. Randnummer 24 Die Berufung ist aber dennoch als zulässig anzusehen. Die Berufung ist nämlich uneingeschränkt zuzulassen, wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 4 Abs. 2 EntlG i.V.m. § 131 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Eine solche Bedeutung liegt dann vor, wenn die Klärung der für die Beurteilung des Streitfalles maßgeblichen Rechtsfrage wesentliche Bedeutung für die einheitliche Ausübung und Anwendung des Rechts hat. Dies ist zu bejahen, wenn es, wie im vorliegenden Fall, um die Frage geht, ob die Vorverfahrenskosten in einer Bausache durch Dritte gegen die Körperschaft des öffentlichen Rechts auch dann geltend gemacht werden können, wenn eine sie belastende behördliche Verfügung vor der Entscheidung eines von ihnen eingelegten Widerspruchs aufgehoben worden ist. Diese Frage ist, soweit für den Senat erkennbar, bisher noch nicht höchstrichterlich beantwortet. Dem vom Bundes verwaltungsgericht im Jahre 1981 entschiedenen Fall einer Erledigung eines Verwaltungsakts im Vorverfahren, in dem die Erstattung der Kosten für das Vorverfahren abgelehnt wurden, lag ein Sachverhalt aus dem Wehrrecht zugrunde, an dem Dritte nicht beteiligt waren (BVerwG, Urteil vom 11.05.1981 -- BVerwG 6 C 121.8 -- BVerwGE 62, 201 ff.). Auch das vom Senat zu diesem Problemkreis im Jahre 1984 entschiedene Verwaltungsstreitverfahren betraf eine andere Fallgestaltung, bei der eine bauaufsichtliche Entscheidung durch einen denkmalschutzrechtlichen Verwaltungsakt gegenstandslos wurde. Randnummer 25 Die Berufung der Beklagten ist auch begründet. Randnummer 26 Die Klage ist zwar zulässig. Insbesondere wird von dem klägerischen Begehren dieses Verwaltungsstreitverfahrens auch der jetzt noch allein maßgebliche Anspruch umfaßt, die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären ( § 80 Abs. 2 HVwVfG ). Zwar hatte die Bevollmächtigte der Kläger binnen der vom Gesetz vorgeschriebenen Monatsfrist nach Zustellung des Widerspruchsbescheids die Klage nur mit dem Antrag eingereicht, unter Aufhebung der angefochtenen Bescheide den Klägern die Kosten des Vorverfahrens zu erstatten. Erst nach Ablauf der Monatsfrist hatte sie sodann mit Schriftsatz vom 01.04.1987 "klargestellt", daß durch das Gericht auch über den Antrag zu entscheiden sei, daß die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren notwendig sei. Diese Verfahrensweise bedeutet jedoch nicht, daß die Klage hinsichtlich dieses zweiten Antrags unzulässig wäre. Zwar darf das Gericht über das Klagebegehren nicht hinausgehen, es ist aber an die Fassung der Anträge nicht gebunden (§ 88 VwGO). Die Auslegung des von den Klägern mit der Klage verfolgten Ziels führt zu dem Ergebnis, daß, wie schon im Vorverfahren erstrebt, über die Erstattung der Kosten des ersten Widerspruchsverfahrens gerade im Hinblick auf die außergerichtlichen Kosten, die durch Zuziehung der Bevollmächtigten entstanden, entschieden werden sollte, somit auch ausgesprochen werden sollte, daß die Zuziehung eines Bevollmächtigten notwendig war. Bei einer solchen Auslegung des klägerischen Begehrens bleibt nämlich der Streitgegenstand unverändert; nur der Wortlaut des Antrags wird erweitert und dem aus dem Vorverfahren unzweideutig erkennbaren klägerischen Begehren angepaßt. Randnummer 27 Die Klage ist aber unbegründet. Randnummer 28 Soweit die Kläger beantragen, den Bescheid der Beklagten vom 18.07.1985, der den gegenüber dem Schützenverein erlassenen Vorbescheid aufhob, um eine Kostenentscheidung zu ergänzen, kann die Klage schon deshalb keinen Erfolg haben, wie das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt hat, weil die Kläger nicht an diesem Verfahren beteiligt waren. Als Dritte waren sie nicht Adressaten dieser Verfügung. Randnummer 29 Eine Umdeutung des klägerischen Antrags dergestalt, daß die Kläger nunmehr eine selbständige positive Kostenentscheidung begehren, ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht möglich. Denn die Kläger haben über ihre Bevollmächtigte, eine sachkundige Rechtsanwältin, nicht nur im Vorverfahren zu erkennen gegeben, daß sie die Ergänzung des Aufhebungsbescheides wünschen. Sie haben an dieser Auffassung im Verwaltungsstreitverfahren ausdrücklich festgehalten, nachdem die Beklagte in den Gründen des Widerspruchsbescheides vom 25.03.1986 ausgeführt hatte, daß ihnen ein solches Recht auf Ergänzung dieses Aufhebungsbescheides nicht zustehe und den erhobenen Anspruch auf günstige Kostenentscheidung ihrerseits auch unter dem Gesichtspunkt einer möglichen Umdeutung in ein Verlangen auf Erlaß einer selbständigen Kostenentscheidung geprüft hatte. Zumindest in Kenntnis dieses Umstandes mußten die Kläger im Prozeß sich entscheiden, ob sie ihr Begehren auf Ergänzung des an den Schützenverein gerichteten Aufhebungsbescheides aufrechterhalten oder ob sie es im Sinne der Umdeutung weiterverfolgen wollten. Daß die Kläger am alten Begehren festgehalten haben, läßt nur den Schluß zu, daß es bewußt geschehen ist. Das schließt einen nochmaligen Umdeutungsversuch aus. Randnummer 30 Der nunmehr in der Berufungsinstanz gestellte Hilfsantrag, die Beklagte zu verpflichten, eine selbständige Kostenentscheidung zu erlassen, ist zulässig. Diese Klageänderung im Hilfsverhältnis ist deshalb zulässig, weil sich die Beklagte in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich darauf eingelassen hat, indem sie zur Niederschrift erklärt hat, daß sie der Klageänderung im Hilfsverhältnis nicht widerspreche (vgl. dazu § 125 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 91 VwGO in entsprechender Anwendung). Randnummer 31 Diese Klage im Hilfsverhältnis begegnet auch keinen sonstigen Zulässigkeitsbedenken. Insbesondere bedurfte es vor der Klageerhebung nicht der Durchführung eines Vorverfahrens. Zwar sieht das Gesetz grundsätzlich bei einem Begehren, das auf den Erlaß eines Verwaltungsaktes gerichtet ist, der durch eine Verpflichtungsklage zu erstreiten ist, die Durchführung eines Vorverfahrens vor (§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Von der Durchführung eines solchen Vorverfahrens kann jedoch ausnahmsweise über die im Gesetz ausdrücklich geregelten Fälle hinaus dann abgesehen werden, wenn der zu erlassende Verwaltungsakt in unmittelbarem Zusammenhang mit einem bereits im behördlichen Vorverfahren durch Verwaltungsakt entschiedenen Sachverhalt steht und die erneute Durchführung eines solchen Vorverfahrens sich als Förmelei darstellen würde (vgl. dazu auch Kopp, VwGO,
- Aufl., Rdnr. 24 zu § 68 VwGO m.w.N.). Im vorliegenden Fall liegen die Voraussetzungen für ein solches Abweichen von der Regel vor. Dies schon deshalb, weil die Beklagte im Widerspruchsbescheid vom 25.03.1986 im Rahmen einer von ihr vorgenommenen Umdeutung -- die nach Auffassung des Senats nicht möglich ist -- sich mit der Frage befaßte, ob die Kosten im Wege einer eigenständigen Verfügung für erstattungsfähig zu erklären seien. Randnummer 32 Der Hilfsantrag der Kläger ist aber unbegründet. Die Kläger haben keinen Anspruch auf eine ihnen günstige Kostenentscheidung. Eine ausdrückliche Regelung für den vorliegenden Fall enthält das Gesetz nicht. Rechtsgrundlagen sind zunächst die Vorschriften der VwGO über das Vorverfahren. Gemäß § 72 VwGO entscheidet die Ausgangsbehörde auch über Kosten, wenn sie den Widerspruch für begründet hält und ihm abhilft. § 73 VwGO sieht vor, daß die dort näher bestimmte Behörde, die über den Widerspruch entscheidet, wenn ihm nicht abgeholfen worden ist, auch bestimmt, wer die Kosten trägt. Der Maßstab für die Kostenregelung ergibt sich dabei nicht aus §§ 72 und 73 VwGO, sondern er folgt aus dem materiellen Verfahrenskostenrecht des Bundes und der Länder, für die Tätigkeit der Bauaufsichtsbehörde in erster Linie aus § 80 HVwVfG , der mit der entsprechenden Bundesvorschrift übereinstimmt. § 80 HVwVfG regelt dabei die Fälle, in denen der Widerspruch entweder "erfolgreich ist" oder "erfolglos geblieben ist". Die vorliegende Fallgestaltung kann diesen gesetzlichen Tatbeständen nicht unmittelbar zugeordnet werden, weil sich das Widerspruchsverfahren zuvor erledigt hat. Randnummer 33 Die von den Klägern begehrte Kostenentscheidung kann nur ergehen, wenn für den Fall der Erledigung des Widerspruchsverfahrens, ohne daß die Behörde dem Widerspruch abgeholfen hat, eine Gesetzeslücke besteht, die durch die entsprechende Anwendung von Vorschriften sowohl über die Behördenzuständigkeit als auch über die Kostenfolge -- etwa § 161 Abs. 2 VwGO -- geschlossen werden kann, und zwar in einem für die Kläger günstigen Sinne. Der Senat verneint auch im vorliegenden Fall die Möglichkeit einer Analogie. Dazu hat er in seinem Urteil vom 16.03.1984 -- IV OE 56/82 -- (ESVGH 35, 5 ff.) u. a. folgendes ausgeführt: "Es kann schon nicht festgestellt werden, daß eine unbedachte planwidrige Gesetzeslücke besteht. Die insoweit bestehenden Auffassungsunterschiede in Literatur und Rechtsprechung sind die Fortsetzung einer unter Geltung der VwGO vor Erlaß der Verwaltungsverfahrensgesetze für das Vorverfahren allgemein bestehenden Meinungsverschiedenheit. Gestützt auf eine entsprechende Äußerung des Rechtsausschusses in den Beratungen zur VwGO (Bundestagsdrucksache III/1094, S. 8) wurde der Schluß gezogen, die für den Verwaltungsprozeß geltenden §§ 154 ff. VwGO müßten entsprechend oder dem Rechtsgedanken nach auch bei Kostenentscheidungen nach den §§ 72, 73 VwGO angewandt werden... Das Bundesverwaltungsgericht (Beschluß des Großen Senats vom 01.11.1965, BVerwGE Bd. 22, S. 281 ff.) hat jedoch die §§ 72, 73 VwGO als Vorschriften rein verfahrensrechtlicher Art angesehen, die der Ausfüllung durch das Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungskostenrecht bedürften. Darauf hat sich zunächst mindestens die Rechtsprechung eingestellt. Da es an solchen Regelungen im Bundes- und Landesrecht weithin fehlte, lief das Gebot der Kostenentscheidung in den §§ 72, 73 VwGO jedenfalls materiell im entsprechenden Umfang leer. Diese Rechtslage fanden Bundes- und Landesgesetzgeber bei der Schaffung beider Verwaltungsverfahrensgesetze vor. In der amtlichen Begründung zu dem mit § 80 VwVfG übereinstimmenden § 76 des Regierungsentwurfs von 1973 (Bundestagsdrucksache 7/910) wird die Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung für unabweisbar gehalten. Diese Äußerung zeigt, daß zunächst der Bundesgesetzgeber sich auf die durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts maßgeblich geprägte Rechtswirklichkeit eingestellt hat. Die von ihm sodann getroffene Regelung besteht aber nicht in einer Änderung der §§ 72, 73 VwGO. Ob der Bundesgesetzgeber nach Art. 74 Nr. 1 GG auch die Kompetenz zur vollen Regelung der Kostenfrage für ein nicht in einen Verwaltungsstreit einmündendes -- isoliertes -- Vorverfahren gehabt hätte, mag hier dahinstehen... Der Bundesgesetzgeber hat auch nicht etwa im Verwaltungsverfahrensgesetz für dessen Anwendungsbereich die Kostenfrage durch eine mehr oder weniger vollständige Übernahme der Regelung der §§ 154 ff. VwGO oder durch eine Verweisung auf diese Vorschriften geregelt, sondern eine eigenständige Regelung getroffen. Sie stimmt in Grundzügen mit der prozeßrechtlichen insoweit überein, als der erfolgreiche Widerspruchsführer Kostenerstattung verlangen kann und der erfolglose, insoweit jedoch schon mit Ausnahmen, der Behörde u. U. Kosten zu erstatten hat. Sie befaßt sich jedoch nicht mit den Besonderheiten bei Drittwidersprüchen, regelt nicht die Erstattung der Aufwendungen eines nach § 13 Abs. 2 VwVfG zum Verfahren beigezogenen Dritten und sieht keine Kostenerstattung bei Rücknahme des Widerspruchs und bei seiner anderweitigen Erledigung, also außer im Falle der Abhilfe, vor. Sie ist außerdem nicht anwendbar, soweit § 2 VwVfG den Anwendungsbereich des Gesetzes durch eine Reihe von Ausnahmen, auch auf wesentlichen Tätigkeitsbereichen der Verwaltung, beschränkt. Der Wortlaut des VwVfG des Bundes ist mit einem der Landeszuständigkeit angepaßten Katalog der Ausnahmen vom Anwendungsbereich, im übrigen fast unverändert als HVwVfG übernommen worden; die §§ 80 des Bundes- und des hier anwendbaren Landesgesetzes stimmen wörtlich überein. Da auch bei der Verabschiedung des HVwVfG zu dem größten Teil des Gesetzes, so auch zu § 80, keine erkennbare Auseinandersetzung mit der bundesrechtlichen Vorlage stattgefunden hat (vgl. Gesetzentwurf mit Begründung, Hessischer Landtag,
- Wahlperiode, Drucksache 8/3094 sowie Bericht- und Beschlußempfehlung des Innenausschusses, Drucksache 8/3352), vielmehr die Übernahme der Bundesregelung ins Landesrecht gewollt war, muß für das Verständnis des § 80 HVwVfG auf die Bundesfassung und deren Entstehungsgeschichte zurückgegriffen werden. Eine klare Stellungnahme im Gesetzgebungsverfahren zur Begrenzung des § 80 VwVfG auf die dort geregelten Haupttatbestände des Erfolges oder Mißerfolges des Widerspruchs und auf das Verhältnis von Widerspruchsführer und Widerspruchsgegner unter Ausklammerung Dritter fehlt. Dieses Fehlen einer Auseinandersetzung mit den Grenzen der getroffenen Regelung, u. a. mit dem Fall der Erledigung, angesichts der grundsätzlichen Anerkennung der Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung der Kostenfrage berechtigt jedoch nicht zu dem Schluß, es sei unbeabsichtigt eine -- im Vergleich mit der sonstigen Regelung planwidrige -- Lücke geblieben, die durch ergänzende Anwendung der §§ 154 ff. VwGO analog oder dem Rechtsgedanken nach zu schließen sei, im vorliegenden Fall also durch Heranziehung des § 161 Abs. 2 VwGO... Diese auf der Linie einer früher verbreiteten Argumentation zur Erstattung von Kosten im isolierten Vorverfahren vor Erlaß der Verwaltungsverfahrensgesetze und insbesondere vor der Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts liegende Auffassung sieht sich durch das Tätigwerden des Bundes- und des Landesgesetzgebers in den Verwaltungsverfahrensgesetzen bestätigt. Sie berücksichtigt aber nicht hinreichend, daß zunächst der Gesetzgeber selbst entscheidet, wieweit er eine auch im Prinzip für erforderlich gehaltene Regelung ausdehnen will, und daß der Bundesgesetzgeber, der den Musterentwurf geschaffen hat, gerade nicht den Weg einer mehr oder weniger vollständigen Übernahme der §§ 154 ff. VwGO ins Verwaltungskostenrecht gehen wollte und gegangen ist. Sowohl durch die Auswahl und die Beschränkung der erfaßten Haupttatbestände als auch durch die generellen Ausnahmen von der Anwendung der Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder sind beträchtliche Lücken geblieben, die auch nicht alle durch Spezialgesetze geschlossen werden... Schon deshalb erscheint die Erledigung des Verwaltungsaktes im Widerspruchsverfahren nicht als eine vereinzelt unscheinbare Fallgestaltung, die bei einer etwa gewollten umfassenden Regelung der Kostenfrage versehentlich unbeachtet blieb. Hinzukommt, daß zur Zeit der Entstehung der Verwaltungsverfahrensgesetze schon vereinzelt landesrechtliche Regelungen vorlagen... Wenn der Bundestag als Gesetzgeber in dem hier interessierenden Punkte bei dem blieb, was der Gesetzentwurf vorsah, so hat er die in dem Entwurf liegende Beschränkung gebilligt und beschlossen. Es spricht deshalb mehr dagegen als dafür, eine unbeabsichtigte planwidrige Gesetzeslücke anzunehmen, deshalb kann von einer solchen nicht ausgegangen werden... Es kommt deshalb auf die nur für den Fall einer Gesetzeslücke anzustellende Betrachtung der Interessenlage nicht mehr an. Damit erledigt sich auch die Frage nach der Behördenzuständigkeit für eine etwa zu treffenden Kostenentscheidung nach Erledigung des Widerspruchsverfahrens. Die so beurteilte Rechtslage steht auch im Einklang mit dem Verfassungsrecht; und dieses nötigt nicht zu einer anderen verfassungskonformen Regelung. Bereits vor Inkrafttreten der Verwaltungsverfahrensgesetze hat das Bundesverfassungsgericht, wobei es auch auf Unterschiede zwischen dem Verwaltungsverfahren und dem gerichtlichen Verfahren hingewiesen hat, für das isolierte Vorverfahren entschieden, daß es auch unter Beachtung des Gleichheitssatzes keinen verfassungsrechtlich abgesicherten Rechtsgrundsatz gibt, dem zufolge selbst bei günstigem Verfahrensausgang immer Kosten erstattet werden müßten. Das gilt auch noch nach der Einführung des § 80 HVwVfG und der entsprechenden Ländervorschriften und erst Recht im Fall der Erledigung des Verfahrens. Es gilt schließlich auch unter Beachtung des Landesverfassungsrechts..." Randnummer 34 An dieser Auffassung hält der Senat fest. Ergänzend ist im vorliegenden Fall noch auf folgende Gesichtspunkte hinzuweisen: Randnummer 35 Zwar ist den Klägern zuzugestehen, daß die Beklagte durch Aufhebung des zugunsten des Schützenvereins erlassenen Vorbescheides von der Wirkung her dem Begehren der Kläger Rechnung getragen hat, daß der Vorbescheid keinen Bestand mehr hat. Nicht gefolgt werden kann den Klägern dagegen, wenn sie vortragen, die Beklagte hätte zunächst ihnen gegenüber erklären müssen, sie hebe diese Bebauungsgenehmigung auf und helfe ihrem Widerspruch ab. Randnummer 36 Denn nicht nur formal handelt es sich bei der Entscheidung der Beklagten gegenüber dem Schützenverein um ein anderes Rechtsverhältnis. Die Bauaufsichtsbehörde der Beklagten kann einen solchen Bescheid auch von Amts wegen aufheben, ohne daß es der Initiative oder sonstigen Mitwirkung Dritter in einem anhängigen Widerspruchsverfahren bedarf. Schließlich ist es fraglich, ob hier schützenswerte Nachbarrechte der Kläger beeinträchtigt wurden, die zwingend zu einer Aufhebung des Vorbescheides hätten führen müssen. Denn es ist denkbar und konnte auch im Zeitpunkt der Aufhebung des Vorbescheides nicht ausgeschlossen werden, daß die von der Schießsportanlage befürchteten Emissionen oder mit der Anlage zusammenhängenden Erschließungs- und Verkehrsprobleme den Kleingärtnern nicht die Möglichkeit eröffneten, diese bauliche Anlage wegen Verletzung schützenswerter Nachbarrechte zu verhindern. Alle diese Fragen wurden von der zuständigen Behörde der Beklagten nicht mehr geprüft und entschieden. Zu einer Abhilfeentscheidung nach § 72 VwGO mußte es deshalb auch in diesem Fall nicht kommen. Randnummer 37 Ob eine Amtspflichtverletzung durch die Beklagte vorliegt oder nicht, ist hier ohne rechtliche Bedeutung, da insoweit der ordentliche Rechtsweg zum Landgericht eröffnet ist. Randnummer 38 Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision liegen vor, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Dazu wird auf die obigen Ausführungen des Senats zur Zulassung der Berufung Bezug genommen. Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.rv.hessenrecht.hessen.de/perma?d=LARE190025376