Hessischer Verwaltungsgerichtshof 9. Senat 9 TG 147/89 Beschluss Betreiben einer Jugendwohngruppe - zur Kündigung eines öffentlich rechtlichen Vertrag

Betreiben einer Jugendwohngruppe - zur Kündigung eines öffentlich rechtlichen Vertrages Verfahrensgang vorgehend VG Darmstadt,

1. Dezember 1988, VI/2 G 2853/88 Tatbestand Randnummer 1 Der Antragsteller und die Antragsgegnerin schlossen am
2. August 1986 eine Rahmenvereinbarung über die Errichtung und den Betrieb einer Jugendwohngruppe in R. Zweck dieser vom Antragsteller zu betreibenden Jugendwohngruppe sollte nicht die Ersetzung notwendiger Hilfen des Jugendhilfeträgers wie Unterbringungen in Heimen oder in Jugendwohngruppen außerhalb R. sein. Vielmehr sollte es sich um ein zusätzliches sozialpädagogisches Hilfeangebot mit der Möglichkeit handeln, soziale Probleme von Jugendlichen und Heranwachsenden noch differenzierter angehen zu können. Die Jugendwohngruppe wolle in bestimmten Fällen Nachteile einer auswärtigen Unterbringung und des damit zusammenhängenden Wechsels der sozialen Bezüge und des sozialen Umfelds auffangen (Präambel der Rahmenvereinbarung). Die Laufzeit des Vertrages sollte am
3. März 1987 für die Dauer von 5 Jahren beginnen. Eine Kündigungsregelung enthält die Rahmenvereinbarung nicht. In § 3 wird davon ausgegangen, daß insgesamt sieben männliche und/oder weibliche Jugendliche aus dem Zuständigkeitsbereich des Jugendamtes der Antragsgegnerin betreut werden sollen, wobei Vollbelegung auf jeden Fall sicherzustellen sei. Die in der Jugendwohngruppe betreuten Jugendlichen sollen bei ihrer Aufnahme in die Einrichtung in der Regel das
4. Lebensjahr vollendet, das
5. Lebensjahr aber noch nicht vollendet haben. Ferner sieht die Rahmenvereinbarung vor, daß der Antragsteller zur Betreuung der in die Wohngruppe aufgenommenen Jugendlichen drei oder vier sozialpädagogische Fachkräfte mit einer Gesamtbeschäftigungszeit von 120 Wochenstunden beschäftigt (§ 8). Nach § 9 der Rahmenvereinbarung liegt der Schwerpunkt der Aufgaben der pädagogischen Mitarbeiter in der Beratung und praktischen Unterstützung der einzelnen Wohngemeinschaftsmitglieder in der Gruppe, insbesondere beim Aufbau der Wohngemeinschaft, bei der Organisation des Alltags, bei der Lösung von Binnenkonflikten und Konflikten mit der Umwelt, bei der Bewältigung persönlicher Probleme einzelner Wohngemeinschaftsmitglieder, bei der Bewältigung von Problemen beim Kontakt zur eigenen Familie und im Umgang mit Behörden und anderen Stellen. Randnummer 2 Die sozialpädagogische Betreuung solle so angelegt sein, daß sie den Jugendlichen befähige, innerhalb und außerhalb der Gruppe eigenständig zu entscheiden und zu handeln. Die Konzeption der Betreuung sei im übrigen dahin ausgestaltet, daß diese nur tagsüber und nicht auch nachts stattfinden solle. Randnummer 3 Die Antragsgegnerin verpflichtete sich zur Anmietung eines Hausgrundstückes und zur Übernahme der Kosten, die durch den Betrieb der Wohngruppe erforderlich würden. Wegen weiterer in der Rahmenvereinbarung geregelter Einzelheiten wird auf Blatt 11 bis 19 der Akten verwiesen. Randnummer 4 Von Beginn der Laufzeit der Rahmenvereinbarung an wurde die Jugendwohngruppe von Seiten des Antragstellers mit vier Diplom-Sozialpädagogen bzw. Diplom-Sozialarbeitern betrieben, mit denen der Antragsteller Arbeitsverträge über die Laufzeit der Rahmenvereinbarung abschloß. Randnummer 5 Bis Ende September 1987 war die Jugendwohngruppe mit sechs Jugendlichen belegt. Diese Belegung verminderte sich bis März 1988 auf drei Jugendliche. Zu diesem Zeitpunkt sah das Jugendamt der Antragsgegnerin das der Einrichtung der Jugendwohngruppe zugrunde gelegte Konzept als gescheitert an und verhängte im Hinblick auf eine beabsichtigte Kündigung der Rahmenvereinbarung einen Belegungsstop, so daß der Jugendwohngruppe keine weiteren Jugendlichen zur Betreuung mehr zugewiesen wurden. Randnummer 6 Nachdem die Antragsgegnerin eine mit Schreiben vom
6. April 1988 ausgesprochene Kündigung der Rahmenvereinbarung zum
7. Juli 1988 zurückgenommen hatte, kündigte sie mit Schreiben vom
8. August 1988 erneut aus wichtigem Grund zum
9. Dezember
10. Zur Begründung führte sie u.a. aus, daß es für sie nicht mehr zumutbar sei, den auf 5 Jahre befristeten Vertrag einzuhalten. Beide Parteien hätten bei Vertragsschluß Umstände angenommen, die nicht eingetroffen seien, so daß der Vertrag nicht durchführbar sei. Sowohl dem Antragsteller als auch der Antragsgegnerin sei klar gewesen, daß in Hessen kein zusätzlicher Bedarf an neuen Regeleinrichtungen mit voller Betreuung bestehe. Dementsprechend habe das Landesjugendamt dem vorgenommenen Modell auch nur zugestimmt, weil wegen der örtlichen Nähe der Unterbringungsstelle zur Herkunftsfamilie ein geringerer Personalaufwand ohne Nachtbetreuung möglich sei und deshalb keine Regeleinrichtung vorliege. Diese Überlegung habe sich jedoch als unzutreffend herausgestellt. Zum einen gebe es nicht genug Jugendliche, die den Betrieb einer Wohngruppe in der bisherigen Form rechtfertigten, zum anderen habe sich der bisherige Betreuungsumfang als nicht ausreichend erwiesen. Die fehlende Nachtbetreuung und die insgesamt knapp gehaltenen Dienstpläne hätten zu deutlichen Betreuungsdefiziten und zur Verstärkung der Problematik bei Jugendlichen geführt. Die Unterbelegung führe zu einem finanziellen Defizit, weil bei Inanspruchnahme der Regeleinrichtungen nur für die belegten Plätze zu zahlen sei, während bei Vorhalten einer eigenen Einrichtung Personalkosten und Mietzins für die volle Belegung bestehenblieben, auch wenn im Extremfall kein Platz gebraucht werde. Randnummer 7 Der Antragsteller widersprach der Kündigung mit der Begründung, daß für die Frage der Unzumutbarkeit eines weiteren Festhaltens am Vertrag besondere Anforderungen zu stellen seien und nur in extremen Situationen überhaupt ein Aufheben des Vertrages möglich sei. Dies sei hier zu verneinen, weil der Antragsgegnerin von Anfang an das mit dem Vertrag einzugehende Risiko bekannt gewesen sei. Sie müsse sich deshalb entgegenhalten lassen, daß sie ungeachtet dessen einen langfristigen Vertrag ohne Kündigungsmöglichkeit geschlossen habe. Randnummer 8 Mit am
11. Dezember 1988 beim Verwaltungsgericht Darmstadt eingegangenem Schriftsatz hat der Antragsteller die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes beantragt und zur Begründung im wesentlichen vorgetragen, bei Einstellung der Zahlungen durch die Antragsgegnerin ab dem
12. Januar 1989 sei der Betrieb der Jugendwohngruppe nicht nur gefährdet, sondern werde letztlich unmöglich gemacht, weil er -- der Antragsteller -- aus eigenen Mitteln insbesondere die Personalkosten seiner zur Betreuung der Jugendwohngruppe eingesetzten Mitarbeiterinnen bzw. Mitarbeiter nicht aufbringen könne. Er wäre außerstande, seinen Aufgaben hinsichtlich des Betreibens der Jugendwohngruppe auch nur annähernd nachzukommen. Die von der Antragsgegnerin ausgesprochene Kündigung sei unwirksam. In Kenntnis der Gesichtspunkte, die nunmehr für ein Scheitern der der Rahmenvereinbarung zugrunde gelegten Konzeption verantwortlich gemacht würden, sei die Antragsgegnerin gleichwohl die mehrjährige vertragliche Verpflichtung eingegangen. Die Antragsgegnerin könne sich nicht nachträglich darauf berufen, daß es für sie unzumutbar sei, den Vertrag einzuhalten. Der von der Antragsgegnerin angeführte Umstand, daß es angeblich nicht genügend Jugendliche gebe, die den Betrieb einer Wohngruppe in der bisherigen Form rechtfertigen würden, stelle weder ein objektives Kriterium noch einen zur außerordentlichen Kündigung rechtfertigenden Grund dar. Die Antragsgegnerin sei mit reinen Bedarfsprognosen in das Projekt hineingegangen und habe dennoch einen 5-Jahresvertrag geschlossen. Die Behauptung mangelnden Bedarfs für eine Jugendwohngruppe der in Frage stehenden Art sei unzutreffend. Im Hinblick darauf, daß die Antragsgegnerin bereits frühzeitig einen Belegungsstop angeordnet habe, müsse von einer gezielten Bedarfslenkung ausgegangen werden. Ein Bedürfnis für die Betreuung von Jugendlichen in der Jugendwohngruppe bestehe fort. Er selbst habe vorgeschlagen, die Konzeption der Wohngruppe in eine sogenannte innengeleitete Gruppe zu ändern, was jedoch letztlich am Widerstand des Landesjugendamtes Hessen gescheitert sei. Randnummer 9 Die Antragsgegnerin trat dem Antrag entgegen und führte zur Begründung aus, die Kündigung der Rahmenvereinbarung sei rechtmäßig. Beide Parteien seien von der Betreuung von Jugendlichen ausgegangen, die über ein gewisses Maß an Selbständigkeit verfügten und insofern förderungswürdig seien, so daß auf einen Nachtdienst verzichtet werden könne (außengeleitete Wohngruppe). Nur bei Vorliegen dieser Gegebenheiten sei das Landesjugendamt bereit gewesen, die Jugendwohngruppe zu akzeptieren, weil für schwierige Jugendliche genügend Jugendwohngruppenplätze mit Nachtbetreuung (innengeleitete Wohngruppen) vorhanden seien. Dieser Punkt habe von Anfang an besondere Bedeutung gehabt; für die Stadt, weil Mittel nur für eine außengeleitete Wohngruppe zur Verfügung gestanden hätten, für die Bedarf bestehe; für den Antragsteller, weil er selbst die geplante Wochenstundenzahl von 120 nur für einfach zu betreuende Fälle als durchführbar angesehen habe. Daß es schließlich nicht genügend Jugendliche gegeben habe, die die Einrichtung einer außengeleiteten Wohngruppe rechtfertigten, hätten beide Parteien nicht vorausgesehen. Randnummer 10 Mit Beschluß vom
13. Dezember 1988 hat das Verwaltungsgericht dem Antrag stattgegeben und die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, dem Antragsteller vorläufig über den
14. Dezember 1988 hinaus bis zur Entscheidung in der Hauptsache -- längstens bis zum
15. Februar 1992 -- sämtliche Kosten für den Betrieb der Jugendwohngruppe R. gemäß den Regelungen der Rahmenvereinbarung vom
16. August 1986 zu erstatten. Randnummer 11 Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht aus, der Antragsteller habe einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht, denn er könne den Betrieb der Jugendwohngruppe ... nicht weiter aufrecht erhalten, wenn die Antragsgegnerin ihren kostenmäßigen Verpflichtungen aus der Rahmenvereinbarung über den
17. Dezember 1988 hinaus nicht mehr nachkomme. Auch das Vorliegen des erforderlichen Anordnungsanspruchs sei zu bejahen. Überwiegende Gesichtspunkte sprächen dafür, daß die von der Antragsgegnerin ausgesprochene Kündigung der Rahmenvereinbarung rechtlich nicht haltbar sei, was wiederum mit einem Anspruch des Antragstellers korrespondiere, daß die Antragsgegnerin ihren Verpflichtungen auch über das genannte Datum hinaus nachkomme. Die Rahmenvereinbarung vom
18. August 1986 sei ihrer Rechtsqualität nach ein öffentlich-rechtlicher Vertrag auf dem Gebiet des Rechts der Jugendhilfe. Obwohl die Rahmenvereinbarung selbst keine Kündigungsregelung enthalte, schließe dies grundsätzlich -- ungeachtet der besonderen Regelung des § 59 SGB X -- eine Kündigung aus wichtigem Grund auf der Grundlage des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben nicht aus. Einen solchen wichtigen Grund vermöge die Kammer allerdings nicht zu erkennen. Aus den eigenen Darlegungen der Antragsgegnerin folge, daß diese sich schon vor Vertragsschluß der Unwägbarkeiten der Entwicklung und der Realisierung des der Rahmenvereinbarung zugrundeliegenden Konzepts bewußt gewesen sei. Die Kammer folge der Auffassung des Antragstellers, daß sich ein Scheitern der Umsetzung des beabsichtigen Konzepts jugendfürsorgerischer Betreuung nach nur gut einjähriger Vertragsdauer nicht als hinreichend erwiesen ansehen lasse. Die Darstellung des Antragstellers sei nicht hinreichend plausibel widerlegt, die Jugendwohngruppe habe über eine einzuräumende Aufbauphase hinaus nicht angemessen Gelegenheit gehabt, die in der Planungsphase entwickelten und der Vereinbarung zugrundegelegten Zielvorstellungen tatsächlich auch zu realisieren. Es möge in der Tat während der Anfangszeit zu gewissen Schwierigkeiten bei der Umsetzung des Konzepts gekommen sein. Der bereits zum März 1988 von der Antragsgegnerin angeordnete Belegungsstop habe jedoch -- von ihr zu vertreten -- die Möglichkeit ausgeschlossen, diesen Schwierigkeiten noch in geeigneter Form gegenzusteuern. Es sei auch nicht hinreichend nachvollziehbar gemacht, daß entgegen der ursprünglichen und den nicht allzu lange zurückliegenden Vertragsschluß tragenden Annahme der Antragsgegnerin nunmehr eine hinreichende Zahl von geeigneten Jugendlichen für die vorgesehene Betreuung nicht mehr im Bereich der Stadt ... vorhanden sein solle, zumal die Belegungszahl nur von einer Höchstquote von sieben Jugendlichen ausgehe. Auf diese nicht erklärbare angebliche Änderung der Bedarfssituation nach nur kurzer Vertragslaufzeit weise im übrigen auch das Landesjugendamt hin. Aber auch vom Ausgangspunkt der Antragsgegnerin gesehen, erweise sich die Kündigung aus wichtigem Grund nicht als tragfähig. Vielmehr sei es geboten gewesen und auch weiterhin geboten, zunächst eine Anpassung des Vertrages an die veränderten Verhältnisse nach Maßgabe der Grundsätze herbeizuführen, wie sie bei Fehlen und Wegfall der vertraglichen Geschäftsgrundlage entwickelt worden seien. Für den öffentlich-rechtlichen Vertrag schreibe dies die Sonderregelung des § 59 SGB X ausdrücklich fest. Daß eine solche Anpassung hier etwa zur Änderung des Betreuungsrahmens oder Betreuungskonzepts unter Berücksichtigung der gewonnenen Erkenntnisse nicht möglich oder für die Antragsgegnerin nicht zumutbar wäre, sei bislang nicht deutlich geworden, und zwar auch nicht unter dem Blickwinkel, daß sich der Antragsteller einem sachlich gerechtfertigten Anpassungsverlangen verweigern würde. Randnummer 12 Gegen den am
19. Januar 1989 zugestellten Beschluß hat die Antragsgegnerin mit am
20. Januar 1989 beim Verwaltungsgericht eingegangenem Schriftsatz Beschwerde eingelegt und diese wie folgt begründet: Die Kündigung der Rahmenvereinbarung sei rechtmäßig. Grund für die Unzumutbarkeit einer Weiterführung des Projektes sei für sie gewesen, daß die Grundkonzeption nicht mehr machbar gewesen sei. Die Parteien seien von einer Belegung mit Jugendlichen ausgegangen, die über eine gewisse Selbständigkeit verfügten und auch im Hinblick auf die Nähe der Herkunftsfamilie keine Nachtbetreuung benötigten. Den Beteiligten sei klar gewesen, daß nur eine außengeleitete Jugendwohngruppe in Betracht gekommen sei, da ein ausreichendes Angebot an innengeleiteten Wohngruppen in ihrem -- der Antragsgegnerin -- Zuständigkeitsbereich bestehe, so daß das Landesjugendamt der Einrichtung einer weiteren innengeleiteten Wohngruppe nicht zugestimmt hätte. Es habe sich schließlich nach kurzer Zeit herausgestellt, daß es Jugendliche, die aus welchem Grund auch immer einen geringeren Betreuungsaufwand benötigten, im Zuständigkeitsbereich der Antragsgegnerin kaum gebe, daß also die Besonderheit, die neben den Regeleinrichtungen (innengeleitete Wohngruppen) eine außengeleitete Wohngruppe rechtfertigen sollte, nicht vorgelegen habe. Deshalb habe sie reagieren und die Rahmenvereinbarung kündigen müssen. Eine Belegung ohne Nachtbetreuung würde zu Betreuungsdefiziten führen, eine Weiterführung des Vertrags ohne Belegung zur Verlusten öffentlicher Gelder. Eine Anpassung an die geänderte Situation sei nicht möglich bzw. für sie -- die Antragsgegnerin -- nicht zumutbar. Nur die Aufnahme von Jugendlichen, wie sie sich auch in anderen innengeleiteten Wohngruppen befänden, könne weiterhelfen, allerdings nur mit Nachtbetreuung. Dies aber habe das Landesjugendamt von Anfang an untersagt, da mehr als genug entsprechende Plätze vorhanden seien. Es habe ein beiderseitiger Irrtum vorgelegen, da es von Anfang an letztlich keine geeigneten Jugendlichen gegeben habe, die die Einrichtung einer selbständigen Wohngruppe hätten rechtfertigen können. Die Tatsache, daß beiden Beteiligten bestimmte Unwägbarkeiten der Rahmenvereinbarung bei Vertragsschluß bekannt gewesen seien, schließe das Recht zu einer Kündigung aus wichtigem Grund nicht aus. Die Einrichtung der Jugendwohngruppe aufgrund der Rahmenvereinbarung habe ein zusätzliches sozialpädagogisches Hilfeangebot darstellen sollen, weil in den Jahren 1980 bis 1986 regelmäßig das Jugendamt für sechs bis acht Jugendliche Unterbringungsmöglichkeiten habe suchen müssen, um diese Jugendlichen aus dem familiären Bereich herauszunehmen. Es habe sich dabei in erster Linie um Jugendliche gehandelt, deren Eltern soziale Probleme gehabt hätten, wobei die Auswirkungen auf die Kinder noch nicht so stark gewesen seien, daß diese in einer innengeleiteten Wohngruppe hätten untergebracht werden müssen. Ausgehend von den Zahlen der Jahre 1980 bis 1986 sei ein Bedarf prognostiziert worden, der letztlich die Geschäftsgrundlage für die Rahmenvereinbarung gewesen sei. Bis Oktober 1987 sei der Betrieb in der Jugendwohngruppe reibungslos mit Vollbelegung gelaufen. Danach habe die Belegung abzubröckeln begonnen. Es habe an geeigneten Jugendlichen für die Unterbringung in der Jugendwohngruppe gefehlt. Außerdem hätten beide Parteien übersehen, daß die räumliche Nähe zur Herkunftsfamilie auch Nachteile mit sich gebracht habe, da die Jugendlichen zwischen Familie und Jugendwohngruppe wechselten, je nachdem, wo sie Schwierigkeiten am besten aus dem Wege hätten gehen können. Eine solche "situationsbedingte" Anwesenheit der Jugendlichen habe die Durchführung des der Rahmenvereinbarung zugrundeliegenden sozialpädagogischen Konzeptes nicht mehr zugelassen. Der Wegfall der Geschäftsgrundlage rechtfertige die ausgesprochene Kündigung, da sie aufgrund der Rahmenvereinbarung nicht dazu verpflichtet sein könne, jährliche Unkosten in Höhe von ca. 300.000,00 DM bis zum Ende der Vertragslaufzeit zu zahlen. Randnummer 13 Eine Anpassung der Vereinbarung gemäß § 59 SGB X sei nicht möglich, da die Überlegungen, die zu der Rahmenvereinbarung geführt hätten, nicht anpassungsfähig seien. Jede Anpassung würde zur Herstellung eines Konkurrenzangebotes mit bereits bestehenden Einrichtungen auf Landes- und Kreisebene führen, was mit der Rahmenvereinbarung gerade hätte vermieden werden sollen. Auch eine Anpassung an veränderte Voraussetzungen müsse sich aber auf der Ebene der Geschäftsgrundlage der Rahmenvereinbarung bewegen. Die in § 5 der Rahmenvereinbarung angesprochene vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen den pädagogischen Mitarbeitern des Antragstellers und dem Jugendamt der Antragsgegnerin sei aufgrund der mit diesem Rechtsstreit geführten Auseinandersetzung nicht mehr gegeben. Schließlich sei aufgrund der ständigen Fluktuation in der Wohngruppe eine stetige gemäß dem sozialpädagogischen Konzept der Rahmenvereinbarung pädagogische Arbeit nicht möglich gewesen. Es treffe nicht zu, daß sie -- die Antragsgegnerin -- vor März 1988 lenkend in die Belegung eingegriffen habe. Vielmehr habe sie sich immer bemüht, geeignete Jugendliche für die Jugendwohngruppe zu finden. Es sei nicht zutreffend, daß das Jugendamt der Antragsgegnerin sich vor Vertragsabschluß der Unwägbarkeiten der Rahmenvereinbarung oder des Konzeptes bewußt gewesen sei. Zutreffend sei allerdings, daß Jugendhilfe grundsätzlich schwer planbar sei und im voraus nicht bis ins Detail gehende Festlegungen getroffen werden könnten. Auch nach Überprüfung aller in dem fraglichen Zeitpunkt vorhandener Fälle bleibe sie dabei, daß es nicht genügend geeignete Jugendliche für die Aufnahme in die Jugendwohngruppe gegeben habe, es sich vielmehr um andere Jugendliche gehandelt habe, die aufgrund ihres Alters (unter 16 Jahre) oder ihrer erzieherischen Defizite in einer innengeleiteten Wohngruppe hätten untergebracht werden müssen. Randnummer 14 Die Antragsgegnerin beantragt sinngemäß, den Beschluß des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom
21. Dezember 1988 aufzuheben und den Antrag des Antragstellers auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung abzulehnen. Randnummer 15 Der Antragsteller beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen. Randnummer 16 Er trägt zur Begründung vor, die Antragsgegnerin sei sich schon vor Vertragsschluß der Unwägbarkeiten der Entwicklung und der Realisierung des der Vereinbarung zugrunde gelegten Konzepts bewußt gewesen. Es könne keine Rede davon sein, daß sich die Parteien bei Vertragsabschluß genaue Vorstellungen über den Bedarf gemacht hätten. Die Jugendwohngruppe sei vom
22. März 1987 bis März 1988 mit zwischen drei und sieben Jugendlichen belegt gewesen, wobei die Antragsgegnerin bereits vor dem von ihr verfügten Belegungsstop im März 1988 lenkend eingegriffen habe. Immerhin hätten drei Jugendliche ständig zur Wohngruppe gehört. Im Durchschnitt habe sich eine Belegung von immerhin 70% ergeben. Das von der Antragsgegnerin angeführte angebliche Scheitern des Konzepts sei weder gegeben noch könne es als erwiesen angesehen werden. Hierzu sei bereits der Zeitraum, innerhalb dessen die Jugendwohngruppe betrieben worden sei, viel zu kurz gewesen, wobei zu berücksichtigen sei, daß der Jugendwohngruppe auch eine bestimmte Aufbauphase mit allen damit verbundenen Schwierigkeiten einzuräumen gewesen sei. Hiervon seien auch die Parteien bei Abschluß der Vereinbarung ausgegangen. Die letzte Belegung sei im November 1987 erfolgt, bevor im März 1988 der Belegungsstop verfügt worden sei. Seit November 1987 habe die Antragsgegnerin die Umsetzung des Konzepts nicht mehr gewollt. Bei den im Frühjahr 1988 geführten Gesprächen habe keineswegs Übereinstimmung über das Scheitern des pädagogischen Konzepts der Jugendwohngruppe bestanden. Vielmehr hätten sich die Beteiligten über die Belegungsprobleme und Auswege unterhalten. Auch die Nähe der Jugendlichen zu ihrem Elternhaus habe zu keinen tiefgreifenden und unüberwindlichen Schwierigkeiten geführt, die das Konzept in Frage gestellt hätten. Die Verwirklichung des pädagogischen Konzepts sei nach wie vor möglich. Die Antragsgegnerin habe den Nachweis nicht führen können, daß es tatsächlich keine geeigneten Jugendlichen für die Wohngruppe gebe. Wäre dies so, so hätte die Antragsgegnerin keinen Belegungsstop verfügen müssen. Es sei ferner nicht einsichtig, weshalb eine Anpassung des Vertrages nicht möglich sein solle. Die Antragsgegnerin habe der Jugendwohngruppe drei marokkanische Kinder am
23. Februar 1989 zugeführt, die vorübergehend auch nachts betreut würden, weil die Mutter plötzlich verstorben sei. Dies zeige, daß nunmehr auch die Antragsgegnerin eine Nachtbetreuung in der Jugendwohngruppe und damit eine innengeleitete Wohngruppe für möglich und zulässig halte. Die Belegung dauere auch im Oktober 1989 noch fort, obwohl sie nach den Vorstellungen der Antragsgegnerin nur vorübergehend d.h. bis zur Normalisierung in der Familie habe erfolgen sollen. Die Antragsgegnerin stelle überdies die angebliche Fluktuation in der Wohngruppe übertrieben dar, denn es sei nicht zu übersehen, daß sich bereits in der kurzen Aufbauzeit ein kleiner Stamm von ständig in der Jugendwohngruppe betreuten Jugendlichen herausgebildet habe, der sich auch erweitert hätte, wenn die Antragsgegnerin nicht durch faktischen und schließlich auch offiziellen Belegungsstop die Entwicklung abrupt beendet hätte. Randnummer 17 Dem Senat hat ein Hefter Behördenakten vorgelegen, der Gegenstand der Beratung war. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze sowie die Beiakten ergänzend Bezug genommen. Entscheidungsgründe Randnummer 18 Die zulässige Beschwerde der Antragsgegnerin ist nicht begründet, denn das Verwaltungsgericht hat dem Antrag des Antragstellers auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu Recht entsprochen. Randnummer 19 Der Senat nimmt auf die zutreffende Begründung des angefochtenen Beschlusses bezug und sieht von einer eigenen Begründung insoweit ab (Artikel 2 § 7 EntlG). Randnummer 20 Auch das Beschwerdevorbringen der Antragsgegnerin rechtfertigt kein anderes Ergebnis, denn auch jetzt sind nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage vom Antragsteller Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch als glaubhaft gemacht anzusehen. Randnummer 21 Maßgeblich für die Rechte und Pflichten der Beteiligten ist zunächst die Rahmenvereinbarung vom
24. August 1986, die sich als öffentlich-rechtlicher Vertrag nach den §§ 53 ff. SGB X und ergänzend nach dem Vertragsrecht des Bürgerlichen Gesetzbuches (§ 61 Satz 2 SGB X) richtet. Eine (ordentliche) Kündigung sieht die Rahmenvereinbarung nicht vor. Dies schließt indes die Möglichkeit einer außerordentlichen Kündigung, wie die Antragsgegnerin zutreffend hervorhebt, nicht aus. An die Wirksamkeit einer solchen Kündigung aus wichtigem Grund sind jedoch hohe Anforderungen zu stellen, denn grundsätzlich sind vertraglich eingegangene Verpflichtungen zu erfüllen (pacta sunt servanda). Nur wenn sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesen sind, seit Abschluß des Vertrages so wesentlich geändert haben, daß einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist, kann diese Partei eine Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse verlangen oder, sofern eine Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zuzumuten ist, den Vertrag kündigen (§ 59 Abs. 1 Satz 1 SGB X). Diese Regelung ist ebenso wie § 60 VwVfG aus der zivilrechtlichen Lehre vom Wegfall der Geschäftsgrundlage hervorgegangen (zur entsprechenden Anwendung der Vorschrift bei Fehlen der Geschäftsgrundlage siehe Hauck/Haines, SGB X, § 59 Anm. 15 m. w. N.). Aus § 59 Abs. 1 SGB X ist zu entnehmen, daß keinesfalls jede enttäuschte Erwartung einer Vertragspartei ein Anpassungsbegehren oder gar eine Kündigung rechtfertigt, sondern daß die vertragliche Regelung grundsätzlich die Parteien bindet. Randnummer 22 Im vorliegenden Fall war nach den Ausführungen der Antragsgegnerin Geschäftsgrundlage für den Abschluß der Rahmenvereinbarung, daß in R. und Umgebung regelmäßig eine bestimmte Zahl von Jugendlichen mit häuslichen, jedoch nicht so schweren persönlichen Problemen der Betreuung in einer Jugendwohngruppe bedurfte, wobei eine Nachtbetreuung nicht erforderlich erschien. Zugleich lag der Rahmenvereinbarung ein vom Antragsteller entwickeltes pädagogisches Konzept zugrunde, welches u.a. auch zum Inhalt hatte, daß die Jugendlichen nicht aus ihrer gewohnten räumlichen Nähe zur Familie bzw. zur Ausbildungsstelle herausgenommen werden sollten. Randnummer 23 Bereits diese wenigen Angaben verdeutlichen, daß die Verwirklichung der Rahmenvereinbarung von unwägbaren künftigen Entwicklungen abhing. Dies war für versierte Fachkräfte, wie sie auf Seiten des Antragstellers und des Jugendamtes der Antragsgegnerin tätig geworden sind, auch vorhersehbar, weil soziale Vorgänge bei Jugendlichen und ihren Familien planerisch kaum im voraus zu erfassen sind. Der Antragsgegnerin mußte daher bewußt gewesen sein, daß sie ein vertragliches Risiko einging, als sie die Rahmenvereinbarung schloß. Darauf deutet u.a. die Regelung der Vertragsdauer von (zunächst) fünf Jahren hin, denn Sinn dieser Bestimmung war nicht nur, der Antragsgegnerin den Abschluß eines Mietvertrages von gleicher Dauer zu ermöglichen. Vielmehr bedeutete die Vertragsdauer für den Antragsteller eine Absicherung der erwartungsgemäß schwierigen Aufbau- und Anlaufphase sowie ausreichende Zeit für die Verwirklichung des von ihm entwickelten pädagogischen Konzepts. Für die Antragsgegnerin andererseits lag der Sinn der 5-Jahres-Regelung darin, daß sie bei Scheitern des Konzepts oder bei Überhandnehmen der damit verbundenen finanziellen Belastungen nicht "in alle Ewigkeit" an die Rahmenvereinbarung gebunden war, sondern nach einem zumutbaren Zeitraum von den Bindungen an die Rahmenvereinbarung frei werden konnte. Randnummer 24 Mußte sich aber die Antragsgegnerin des eingegangenen Vertragsrisikos bewußt gewesen sein, so können ihre Ausführungen zur Begründung der ausgesprochenen Kündigung der Rahmenvereinbarung nicht überzeugen. Schon die im Zeitpunkt des Belegungsstops im März 1988 zumindest konkludent ausgesprochene Feststellung des Scheiterns der pädagogischen Konzeption des Antragstellers muß wegen der Schwierigkeiten der Anlaufphase als verfrüht angesehen werden. Eine Konsolidierung der Verhältnisse wiederum hat die Antragsgegnerin durch die Verhängung des Belegungsstops und die Kündigung der Rahmenvereinbarung selbst verhindert, so daß die ungünstigen Belegungszahlen seit März 1988 keinen Aufschluß darüber geben können, ob das Wohngruppenkonzept des Antragstellers gescheitert ist oder nicht. Randnummer 25 Die von der Antragsgegnerin angeführte hohe Fluktuation von Jugendlichen gehört ebenfalls zu dem hinzunehmenden Vertragsrisiko, denn zum einen befand sich die Wohngruppe noch in der Aufbauphase (bei immerhin drei ständigen Bewohnern), zum anderen konnte dies wegen der räumlichen Nähe zur Herkunftsfamilie vorhergesehen werden. Ebenso wie für das Verwaltungsgericht und offenbar auch das Landesjugendamt (vgl. Blatt 29 der Behördenakten) ist für den beschließenden Senat nicht nachvollziehbar, weshalb nach einem konstanten Bedarf an sechs außengeleiteten Wohngruppenplätzen in den Jahren 1980 -- 1986, der Grund für den Abschluß der Rahmenvereinbarung war, schon seit Anfang 1987 ein solcher Bedarf nicht mehr bestanden haben soll. Sollte dieses plötzlich aufgetretene Fehlen geeigneter Jugendlicher darauf zurückzuführen sein -- wie dies in den Ausführungen der Antragsgegnerin an verschiedener Stelle anklingt --, daß der vom Antragsteller zugrundegelegte Betreuungsrahmen von 120 Wochenstunden zu eng bemessen sein könnte, so rechtfertigt dieser Umstand keinesfalls eine außerordentliche Kündigung, denn Geschäftsgrundlage für die Antragsgegnerin bei Abschluß der Rahmenvereinbarung war auch, daß das zusätzliche Jugendhilfeangebot kostengünstig sein sollte. Dies war aber nur bei vergleichsweise geringem Personalaufwand möglich. Randnummer 26 Auch ein außerordentliches Kündigungsrecht der Antragsgegnerin, um schwere Nachteile für das Gemeinwohl zu verhüten oder zu beseitigen (§ 59 Abs. 1 Satz 2 SGB X) ist nicht gegeben. Zwar setzt dieses Gestaltungsrecht keine Veränderung der Verhältnisse voraus, jedoch gilt auch hier, daß sich die Vertragsparteien bei Abschluß der Rahmenvereinbarung der Risiken, auf die sie sich einließen, bewußt waren bzw. bewußt gewesen sein mußten. Im übrigen rechtfertigen fiskalische Nachteile allein die Kündigung nach § 59 Abs. 1 Satz 2 SGB X nicht (vgl. Hauck/Haines a. a. O. Anm. 14 m. w. N.). Randnummer 27 Ebenso wie das Verwaltungsgericht ist der beschließende Senat der Auffassung, daß unabhängig davon, daß ein durchgreifender Kündigungsgrund für die Antragsgegnerin zur Zeit nicht ersichtlich ist, zunächst alle Möglichkeiten der Vertragsanpassung ausgeschöpft sein müßten, bevor zum letzten Mittel -- der Kündigung -- geschritten werden kann. Dies ist bislang noch nicht geschehen. Hierbei fällt auf, daß sich die Antragsgegnerin widersprüchlich verhält, wenn sie den angeblich zu engen Betreuungsrahmen bemängelt, gleichzeitig aber nur bei Vollbelegung ein Gelingen des Jugendwohngruppenprojekts für möglich hält. Es sind nach wie vor vielfältige Anpassungsmöglichkeiten denkbar, um das finanzielle Risiko der Antragsgegnerin abzufangen. So ist z. B. daran zu denken, in der Jugendwohngruppe eine Nachtbetreuung einzuführen. Dadurch könnten jüngere, aber auch schwierigere Jugendliche in die Wohngruppe aufgenommen werden. Faktisch fand eine Betreuung "rund um die Uhr" ohnehin bereits statt, nachdem auf Veranlassung der Antragsgegnerin drei marokkanische Kinder nach dem Tod ihrer Mutter aufgenommen und dort länger als nur vorübergehend betreut worden sind. Damit sind aber auch die Bedenken gegen die Errichtung einer weiteren innengeleiteten Wohngruppe entkräftet, für die offenbar entgegen anderslautenden Versicherungen der Antragsgegnerin in R. doch ein Bedarf bestand, denn sonst hätte die Antragsgegnerin die Kinder anderweitig untergebracht. In diesem Zusammenhang ist dem Senat auch nicht einsichtig, weshalb die Errichtung einer innengeleiteten Wohngruppe von der Zustimmung des Landesjugendamtes abhängig sein soll, denn nach summarischer Prüfung läßt sich den §§ 19 bis 21, 62 bis 77 JWG ein solches Zustimmungserfordernis nicht zwingend entnehmen. Schließlich sind auch noch weitere Anpassungsmöglichkeiten wie eine Personalreduzierung auf Seiten des Antragstellers bei geringerer dauerhafter Vollbelegungszahl (z. B. fünf Jugendliche) oder eine Verkürzung der Vertragsdauer um 1 Jahr denkbar. Die Berechtigung für ein Anpassungsbegehren setzt jedoch ebenso wie die Kündigungsberechtigung eine wesentliche Änderung der Verhältnisse, zum Beispiel eine Unerreichbarkeit des ursprünglichen Vertragszwecks, voraus. Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.rv.hessenrecht.hessen.de/perma?d=LARE190025409