Hessischer Verwaltungsgerichtshof 2. Senat 2 UE 2060/89 Urteil Zum Verhältnis von Sondernutzungserlaubnis und straßenverkehrsrechtlicher Erlaubnis § 4

Zum Verhältnis von Sondernutzungserlaubnis und straßenverkehrsrechtlicher Erlaubnis Verfahrensgang vorgehend VG Frankfurt,

1. April 1989, IV/2 E 771/86 Tatbestand Randnummer 1 Die Klägerin begehrt die Feststellung, daß sie neben einer straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung keiner (wegerechtlichen) Sondernutzungserlaubnis bedarf, um die Z in der beklagten Stadt F mit Geldtransportfahrzeugen zu befahren. Randnummer 2 Die Klägerin betreibt ein Geldtransportunternehmen; zu ihren Kunden gehören u. a. die Inhaber zweier Geschäfte an der X (K und Firma B). Dieser Abschnitt der X ist durch eine Teilentwidmung seit 1973 dem "Fahrverkehr" entzogen und durch Verkehrszeichen als Fußgängerweg ausgewiesen. Randnummer 3 Im Dezember 1983 beantragte die Klägerin bei dem Oberbürgermeister der Beklagten, ihr eine Ausnahmegenehmigung für das Befahren der Zeil zu den oben genannten Geschäftshäusern zu erteilen. Zur Begründung führte sie aus, im Interesse der Sicherheit ihrer Mitarbeiter und der Passanten sei es erforderlich, die Wege der Geldboten zwischen den Kassen der Geschäftshäuser und den gesicherten Transportfahrzeugen so kurz wie möglich zu halten. Randnummer 4 Diesen Antrag lehnte der Oberbürgermeister der Beklagten durch Bescheid vom
2. Mai 1984 mit der Begründung ab, der strittige Abschnitt der X trage entsprechend seinem Widmungszweck den Charakter eines reinen Fußgängerbereiches, in dem auch kein Lieferverkehr in begrenztem zeitlichen Rahmen stattfinden solle. Der Klägerin sei zuzumuten, ihre Geschäfte von den rückwärtigen Erschließungswegen und Ladezonen aus zu erledigen. Die bisher erteilten Ausnahmegenehmigungen seien streng limitiert und nur in unausweichlichen Fällen ausgestellt worden. Randnummer 5 Mit gleicher Begründung lehnte es der für die Straßenbaubehörde zuständige Stadtrat der Beklagten mit Schreiben vom
3. Januar 1985 ab, der Klägerin eine Erlaubnis für das Befahren der X mit Geldtransportfahrzeugen zu erteilen. Randnummer 6 Gegen beide Entscheidungen erhob die Klägerin Widerspruch, mit dem sie hilfsweise beantragte, ihr die begehrte Ausnahmegenehmigung in bestimmten zeitlichen Grenzen zu erteilen. Zur Begründung machte sie geltend, nach kriminalpolizeilichen Erfahrungen fänden Überfälle auf Geldtransporte fast ausschließlich während des Transportes des Geldes zwischen den Kassen und den Panzerfahrzeugen statt. Es sei daher dringend geboten, für kurze Transportwege der Geldboten zu sorgen. Die Benutzung von Seitenstraßen und Hinterhöfen fordere Überfälle geradezu heraus. Randnummer 7 Mit Widerspruchsbescheid vom
4. Februar 1986 wies der Magistrat der Beklagten -- als Straßenbaubehörde -- den Widerspruch der Klägerin zurück, soweit er sich -- sinngemäß -- gegen die Versagung einer Sondernutzungserlaubnis für das Befahren der X mit Geldtransportfahrzeugen richte. Zur Begründung führte er aus, das Begehren der Klägerin sei zumindest auch als Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zu werten. Eine solche Erlaubnis sei erforderlich, weil die Klägerin die X über ihren Widmungszweck hinaus benutzen wolle. Die beantragte Erlaubnis könne aber nicht erteilt werden. Die beabsichtigte Sondernutzung sei nicht mit dem Widmungszweck zu vereinbaren, und es bestehe auch keine Notwendigkeit, eine Ausnahme aus sicherheitsrechtlichen Erwägungen zuzulassen. Denn es lasse sich nicht ausschließen, daß im Falle der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis ein Überfall im Bereich der stark frequentierten Fußgängerbereiche stattfinde; dann aber seien die Gefahren für unbeteiligte Dritte erheblich größer als bei einem Überfall in einer Seitenstraße. Randnummer 8 Am
5. März 1986 hat die Klägerin bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Klage erhoben. Ergänzend zu ihrem bisherigen Vorbringen hat sie vorgetragen, die Beklagte dulde ein tatsächliches Befahren der X bis heute. Täglich finde ein unkontrollierter Fahrverkehr statt. Randnummer 9 Die Klägerin hat sinngemäß beantragt, die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom
6. Januar 1985 und ihres Widerspruchsbescheides vom
7. Februar 1986 zu verpflichten, ihr eine Sondernutzungserlaubnis für das Befahren der X zum Zwecke des Geldtransportes von und zur K von montags bis freitags bis 10.00 Uhr und an langen Samstagen bis 11.00 Uhr sowie die An- und Abfahrt zur und von der Firma B von montags bis freitags bis 10.30 Uhr und an langen Samstagen zwischen 16.30 und 17.00 Uhr zu erteilen. Randnummer 10 Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Randnummer 11 Sie hat ergänzend vorgetragen, die Erfahrung habe gezeigt, daß Überfälle selbst in der Fußgängerzone stattfänden. Am
8. August 1986 sei gegen 17.00 Uhr ein Geldbote eines Transportunternehmens von einem Räuber auf der belebten X angeschossen und schwer verletzt worden. Dieser Vorfall verdeutliche, daß der stark frequentierte Fußgängerbereich der X keinen wirksamen Schutz vor Überfällen auf Geldtransporte gewährleiste, sondern im Gegenteil dem oder den Tätern in der Anonymität eine erhöhte Fluchtchance biete. Dagegen sei es den Mitarbeitern der Klägerin in einer weniger belebten Seitenstraße eher möglich, das Umfeld zu beobachten und auf verdächtige Personen rechtzeitig aufmerksam zu werden. Die Bereitschaft zu einem Raubüberfall auf einer belebten Einkaufsstraße verdeutliche die Brutalität und Rücksichtslosigkeit des Täterkreises, so daß sich das Verletzungs- und Tötungsrisiko für unbeteiligte Dritte in einem unvertretbaren Maße erhöhe. Im übrigen dulde sie, die Beklagte, kein unerlaubtes Befahren der X. Es fänden täglich im Rahmen der Überwachung des ruhenden Verkehrs Streifengänge des Verkehrsdienstes statt. Randnummer 12 Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch am
9. April 1989 beratenen Gerichtsbescheid abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt, die Beklagte habe die für die beabsichtigte Geldtransporte erforderliche Sondernutzungerlaubnis zu Recht versagt. Es könne dahingestellt bleiben, ob das Überfallrisiko durch die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis gemindert werden könne; denn jedenfalls habe die Beklagte zutreffend darauf hingewiesen, daß im Falle eines Raubüberfalls auf einen Geldboten auf der X erheblich mehr Menschen gefährdet würden als im Falle eines Überfalls in einer Seitenstraße; zumal Überfälle dieser Art regelmäßig von bewaffneten Tätern ausgeübt würden. Durch die Versagung der Sondernutzungserlaubnis werde auch nicht in Anliegerrechte der Kunden der Klägerin eingegriffen. Randnummer 13 Gegen den ihr am
10. Juni 1989 zugestellten Gerichtsbescheid hat die Klägerin am
11. Juni 1989 Berufung eingelegt. Sie vertieft ihr bisheriges Vorbringen und führt ergänzend aus, nach kriminalpolizeilichen Erkenntnissen werde die Gefahr eines Überfalls auf ihre Geldboten im Falle einer rückwärtigen Anfahrt der fraglichen Geschäftshäuser wesentlich und in unzumutbarer Weise erhöht. Im übrigen habe die Beklagte anderen Interessenten entsprechende Erlaubnisse erteilt. Randnummer 14 Die Klägerin beantragt sinngemäß, festzustellen, daß sie für das Befahren der X zum Zwecke des Geldtransportes von und zur K von montags bis freitags bis 10.00 Uhr und an langen Samstagen bis 11.00 Uhr sowie für die An- und Abfahrt zu und von der Firma B von montags bis freitags bis 10.30 Uhr und an langen Samstagen zwischen 16.30 und 17.00 Uhr -- neben einer straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung -- keiner (wegerechtlichen) Sondernutzungserlaubnis bedarf, hilfsweise, die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom
12. Januar 1985 und ihres Widerspruchsbescheides vom
13. Februar 1986 zu verpflichten, ihr eine Sondernutzungserlaubnis für das Befahren der X zum Zwecke des Geldtransportes in dem im Hauptantrag beschriebenen Umfang zu erteilen. Randnummer 15 Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Randnummer 16 Sie bezieht sich auf die angefochtenen Entscheidungen und erwidert: Die Klägerin könne sich nicht auf Vergleichsfälle berufen, weil sie, die Beklagte, Erlaubnisse zum Befahren der X nur in den Fällen erteilt habe, in denen keine rückwärtige Erschließung gegeben oder die Erlaubnis dringend erforderlich -- z. B. für Bauarbeiten -- gewesen sei. Randnummer 17 Zur Ergänzung des Tatbestands wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen. Randnummer 18 Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren einverstanden erklärt. Entscheidungsgründe Randnummer 19 Die Berufung, über die im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann (§ 101 Abs. 2 VwGO), ist begründet; das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Randnummer 20 Die Klägerin begehrt nunmehr die Feststellung, daß sie für das Befahren der X mit Geldtransportfahrzeugen neben einer straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung keiner (wegerechtlichen) Sondernutzungserlaubnis bedarf. Die Klageänderung ist nach § 91 Abs. 1 VwGO zulässig. Der Übergang zu einem Feststellungsbegehren erscheint im Interesse einer prozeßökonomischen Bewältigung des Streitstoffes als sachdienlich, weil der Senat der Frage nach der wegerechtlichen Erlaubnispflicht der beabsichtigten Straßennutzung auch im Rahmen eines Verpflichtungsbegehrens hätte nachgehen müssen und der Feststellungsantrag ausreicht, um dem klägerischen Rechtsschutzziel angemessen Rechnung zu tragen. Randnummer 21 Die besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen der Feststellungsklage (vgl. § 43 VwGO) sind gegeben. Zwischen den Beteiligten besteht ein Rechtsverhältnis, das Gegenstand einer gerichtlichen Feststellung sein kann. Denn durch eine Straßennutzung, die über den Gemeingebrauch hinausgeht, werden rechtliche Beziehungen zwischen dem Benutzer der Straße und dem Träger der Straßenbaulast begründet. Die Frage nach dem Bestehen eines solchen Rechtsverhältnisses kann ebenso Gegenstand der Feststellungsklage sein wie die Beurteilung, ob sich aus diesem rechtlichen Verhältnis einzelne Ansprüche oder Pflichten -- wie die Genehmigungsbedürftigkeit einer bestimmten Tätigkeit -- ergeben (vgl. Kopp, VwGO,
14. Aufl., Rdnr. 12 zu § 43). Ein rechtliches Interesse an dieser Feststellung steht der Klägerin schon deshalb zu, weil sich ihre Fahrer im Falle einer unerlaubten, aber erlaubnispflichtigen Straßenbenutzung ordnungswidrig verhalten würden (vgl. § 51 Abs. 1 Nr. 3 des Hessischen Straßengesetzes -- HStrG -- vom
15. Oktober 1962, GVBl. I S. 437). Randnummer 22 Die Feststellungsklage ist auch begründet. Die Klägerin bedarf für das Befahren der X keiner Sondernutzungserlaubnis. Dieser Straßengebrauch stellt zwar tatbestandlich eine Sondernutzung im Sinne des § 16 Abs. 1 Satz 1 HStrG dar. Denn infolge der Teileinziehung von 1973 steht die Zeil entsprechend dem Widmungszweck grundsätzlich nur noch dem Fußgängerverkehr offen, so daß jegliches Befahren mit Kraftfahrzeugen über den Gemeingebrauch hinausgeht. Die somit nach § 16 Abs. 1 Satz 1 HStrG "an sich" erforderliche Sondernutzungserlaubnis ist jedoch deshalb entbehrlich, weil sie entsprechend § 16 Abs. 7 HStrG durch die ebenfalls einzuholende straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung (§ 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO) im Wege der Verfahrenskonzentration ersetzt wird. § 16 Abs. 7 HStrG ist -- extensiv -- dahingehend auszulegen, daß jede verkehrsbehördliche Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung für eine Straßenbenutzung, die über den Gemeingebrauch hinausgeht, die sonst nach § 16 Abs. 1 Satz 1 HStrG erforderliche Sondernutzungserlaubnis ersetzt. An dieser bereits in einer Eilentscheidung geäußerten Rechtsauffassung (vgl. Beschluß vom
16. Oktober 1989 -- 2 TH 2250/89 --) hält der Senat nach Überprüfung in einem Hauptsacheverfahren fest. Das ergibt sich im einzelnen aus folgenden Erwägungen: Randnummer 23 Nach § 16 Abs. 7 HStrG bedarf es keiner Sondernutzungserlaubnis (nach Abs. 1 dieser Vorschrift), wenn "eine Erlaubnis nach § 5 der Straßenverkehrsordnung" erteilt wird. Diese Vorschrift ist schon deshalb in einem besonderen Maße auslegungsbedürftig, weil § 5 StVO in seiner damaligen Fassung (vom
17. März 1956, BGBl. I S. 327) nicht mehr -- auch nicht unter neuer Bezeichnung -- besteht. Vielmehr sind die Erlaubnistatbestände des § 5 StVO a. F. in anderem systematischen Zusammenhang (teilweise) neu normiert worden (vgl. §§ 29 und 33 StVO in der Neufassung vom
18. November 1970, BGBl. I S. 1565, geändert durch Verordnung vom
19. März 1988, BGBl. I S. 405). Die durch das Außerkrafttreten des § 5 StVO a. F. entstandene -- wegerechtliche -- Regelungslücke kann daher nicht durch eine bloße redaktionelle Anpassung des § 16 Abs. 7 HStrG an die Vorschriften der (neuen) StVO geschlossen werden. Umgekehrt läßt sich aus der Entwicklung des Straßenverkehrsrechts auch nicht der Schluß ableiten, § 16 Abs. 7 HStrG sei gegenstandslos geworden. Denn diese Deduktion würde dem gewichtigen gesetzgeberischen Anliegen zuwiderlaufen, das mit dieser Vorschrift verfolgt wird. Randnummer 24 § 16 Abs. 7 HStrG dient -- wie vergleichbare Vorschriften des Bundes (vgl. § 8 Abs. 6 des Fernstraßengesetzes -- FStrG --) und anderer Länder (vgl. die Nachweise bei Kodal/Krämer, Straßenrecht,
20. Aufl., Kap. 26, Rdnr. 47 (S. 616)) -- der Verfahrenskonzentration. Ist für die Benutzung einer Straße sowohl eine verkehrsbehördliche Erlaubnis als auch eine wegerechtliche Sondernutzungserlaubnis der Straßenbaubehörde erforderlich, soll die straßenverkehrsrechtliche Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung die Sondernutzungserlaubnis ersetzen. Dadurch wird vermieden, daß wegen eines einheitlichen Lebenssachverhaltes neben dem verkehrsbehördlichen Erlaubnisverfahren noch ein weiteres Verfahren auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nach § 16 Abs. 1 HStrG durchgeführt werden muß. Diese Verfahrenskonzentration dient auf der einen Seite der Vereinfachung und Überschaubarkeit der Verwaltungstätigkeit, auf der anderen Seite stärkt sie die Rechtsposition des Bewerbers um die erforderlichen Erlaubnisse, weil er seine Rechte in einem Verfahren durchsetzen kann (vgl. z. B. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom
21. September 1987, DÖV 88, 225, -- dazu: BVerwG, Beschluß vom
22. Januar 1988, VRS 74