Hessischer Verwaltungsgerichtshof 1. Senat 1 N 3368/90 Beschluss Normenkontrollverfahren: Normerlaßklage; Verwaltungsvorschrift § 47 VwGO

Normenkontrollverfahren: Normerlaßklage; Verwaltungsvorschrift Tatbestand Randnummer 1 Die am 29.6.1954 geborene Antragstellerin bestand am 1.9.1976 an der Gesamthochschule B die Erste Prüfung für das Lehramt an Volksschulen mit der Gesamtnote "gut bestanden (1.72)". Am 1.2.1977 trat sie als Lehramtsreferendarin im Beamtenverhältnis auf Widerruf in den Schuldienst des Landes Hessen ein und legte am 2.6.1978 die Zweite Staatsprüfung für das Lehramt an Grundschulen mit der Note "befriedigend bestanden" ab. Seit dem 1.9.1978 wurde sie auf Grund eines zunächst bis zum 31.7.1979 befristeten Arbeitsvertrages, der später bis zum 31.7.1981 verlängert wurde, von der Landeshauptstadt W im Rahmen der sog. Lehrerfeuerwehr als Lehrerin mit einer Unterrichtsverpflichtung von 28 Wochenstunden beschäftigt. Das anschließend fortgesetzte Arbeitsverhältnis wurde mit Aufhebungsvertrag vom 18.5.1982 mit Ablauf des 30.6.1982 aufgelöst. Randnummer 2 Die Antragstellerin bewarb sich erstmals zum 1.9.1978 um Einstellung als Lehrerin in den hessischen Schuldienst. Ihre Bewerbung blieb ebenso erfolglos wie ihre wiederholten Bewerbungen in der Zeit bis heute. Ihre Klage gegen ihre Nichtberücksichtigung zum Einstellungstermin 1.9.1978 wies der erkennende Senat mit Urteil vom 23.11.1983 -- I OE 53/82 -- ab. Eine weitere Klage, die ihre Bewerbung zum Einstellungstermin 1.8.1980 betrifft, wurde vom Verwaltungsgericht Wiesbaden mit Urteil vom 26.1.1987 -- VIII/V E 104/83 -- abgewiesen. Über die hiergegen eingelegte Berufung hat der erkennende Senat mit Beschluß vom heutigen Tag -- 1 UE 640/87 -- entschieden. Weitere Klagen, die die Bewerbungen der Antragstellerin zu späteren Einstellungsterminen betreffen, sind bei den Verwaltungsgerichten Wiesbaden und Darmstadt anhängig. Randnummer 3 Mit Schriftsatz vom 20.11.1990 hat die Antragstellerin eine Normenkontrollklage erhoben. Randnummer 4 Sie hat zunächst beantragt festzustellen, daß die Einstellung in den hessischen Schuldienst nicht durch Verwaltungsvorschrift, sondern durch Rechtsverordnung geregelt werden muß. Im Laufe des Verfahrens hat sie ihren Antrag geändert. Sie beantragt nunmehr, die Hessische Landesregierung zu verpflichten, eine Laufbahnverordnung für Lehrer gemäß § 8 Abs. 1 i.V.m. § 17 Abs. 1 HBG zu erlassen, Randnummer 5 hilfsweise, festzustellen, daß die durch Erlaß des Hessischen Kultusministers verfügte Berücksichtigung fachlicher Leistung als Lehrerin bei der Bewerbung um eine Planstelle im hessischen Schuldienst lediglich im Wege des Bonus gegen das verfassungsrechtlich garantierte Leistungsprinzip des Grundgesetzes und § 8 Abs. 1 HBG verstößt. Randnummer 6 Sie ist der Ansicht, in Ausnahmefällen sei nach § 47 VwGO eine Normerlaßklage zulässig. Dieser Ausnahmefall sei hier gegeben, denn die Landesregierung sei der ihr vom Gesetzgeber in § 8 Abs. 1 und § 17 Abs. 1 HBG auferlegten Verpflichtung, eine Laufbahnverordnung für Lehrer zu erlassen und darin die Auslese der Bewerber zu regeln, bisher nicht nachgekommen. Entscheidungsgründe Randnummer 7 Der Hauptantrag, die Landesregierung zu verpflichten, eine Laufbahnverordnung für Lehrer zu erlassen, ist unzulässig. Die Normenkontrollklage dient der Überprüfung der "Gültigkeit" der in § 47 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 VwGO aufgeführten Normen. Sie setzt nach dem eindeutigen Wortlaut der Bestimmung eine bereits erlassene Rechtsnorm voraus. Denn nur eine bestehende Rechtsvorschrift kann auf ihre "Gültigkeit" hin überprüft und "für nichtig" (§ 47 Abs. 6 S. 2 VwGO) erklärt werde § 47 VwGO ist auch nicht im Wege der Analogie auf Normerlaßklagen anwendbar (Kopp, VwGO, Kommentar,

1. Aufl. 1 § 47 RdNrn. 8 und 9 m.w.N.). Gegen eine Analogie spricht bereits, daß es sich bei der Normenkontrollklage um ein weitgehend objektives Verfahren handelt, das in dem subjektiv-rechtlich geprägten Rechtsschutzsystem der Verwaltungs gerichtsordnung eine Ausnahme darstellt, und daß Ausnahmeregelungen grundsätzlich keiner analogen Anwendung zugänglich sind. Hinzu kommt, daß der Gesetzgeber in Kenntnis der Problematik einer Normerlaßklage trotz wiederholter Änderungen der Verwaltungsgerichtsordnung und auch des § 47 VwGO bisher davon abgesehen hat, die Vorschrift entsprechend zu erweitern. Der Gesetzgeber hat eine entsprechende Änderung des § 47 VwGO auch nicht in dem Gesetz zur Neuregelung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens vom 17.
2. 1990 (BGBl. I S. 2809) vorgenommen. Besonders problematisch wäre eine analoge Anwendung des § 47 VwGO auf Normerlaßklagen insbesondere auch wegen des Einführungsvorbehalts in § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Die Beschränkung des Einführungsvorbehalts auf Normenkontrollklagen führt in den Ländern, in denen von dem Vorbehalt kein Gebrauch gemacht wurde, letztlich zu keiner Rechtsschutzverweigerung, da im konkreten Fall im Rahmen einer der von der Verwaltungsgerichtsordnung vorgesehenen allgemeinen Klagearten inzidenter die Rechtmäßigkeit der Rechtsvorschrift überprüft werden kann. Anders wäre dies jedoch, wenn in entsprechender Anwendung des § 47 VwGO (nur) in einzelnen Ländern eine Klage auf Erlaß einer Rechtsvorschrift zulässig wäre (Robbers, Anspruch auf Normerlaß, JuS 1988, 949 ff; vgl. zur Unzulässigkeit einer Normerlaßklage nach § 47 VwGO insbesondere auch: Hess.VGH, Beschluß v. 15.11.1982 -- VIII N 2/82 --, ESVGH 33, 157 = Hess.VGRspr. 1983, 25 = DÖV 1983, 385 = NJW 1983, 2895 = NVwZ 1984, 45 = MDR 1984, 257). Randnummer 8 Der Hilfsantrag ist ebenfalls unzulässig. Die Erlasse des Hessischen Kultusministers, die die Übernahme von im befristeten BAT-Vertrag beschäftigten Lehrern in das Beamtenverhältnis auf Probe und die Einstellung von Lehramtsbewerbern regeln, sind keine Rechtsvorschriften im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, sondern Verwaltungsvorschriften. § 47 VwGO ist aber nicht, auch nicht analog, auf Verwaltungsvorschriften anwendbar (Kopp, a.a.O., § 43 RdNr. 1 m.w.N.). Bei den fraglichen Erlassen handelt es sich um ermessensbindende Regelungen für das von den Regierungspräsidenten durchzuführende Auswahlverfahren für die Übernahme von Lehrern in das Beamtenverhältnis auf Probe oder die Einstellung von Lehramtsbewerbern. Die Erlasse enthalten im Grunde eine von der Verwaltung im voraus bekanntgegebene Verwaltungspraxis, und sie dienen der einheitlichen und gleichmäßigen Behandlung des betroffenen Personenkreises im Rahmen des Auswahlverfahrens (BVerwG, Urt. v. 22.2.1990 -- 2 C 13.87 --, NVwZ-RR 1990, 619 und Urt. v. 7.5.1981 -- 2 C 42.79 --, DÖD 1981, 257 = RiA 1981, 217 = DÖV 1982, 76 = DVBl. 1982, 198 = ZBR 1982, 85 = PersV 1982, 412; Hess.VGH, Urt. vom 23.1.1985 -- I OE 34/82 --, HessVGRspr. 85, 43). Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.rv.hessenrecht.hessen.de/perma?d=LARE190025746