Polizeiverfügung gegen Hauseigentümer als Zweckveranlasser wegen Überlassung von Räumen zur Prostitutionsausübung im sog relativen Sperrgebiet (Hessen Verfahrensgang vorgehend VG Frankfurt, 26. Novemb

Hauses ist seit 1982 an Frau verpachtet, die die dort befindliche Bar, ein Schwimmbad und Nebenräume als Sauna- und Schwimmbadbetrieb gewerblich nutzt. Randnummer 2 Die Liegenschaft befindet sich in jenem Teil

F Stadtgebiets, für den § 1 Abs. 2 der Verordnung zum Schutze der Jugend und

öffentlichen Anstandes in F - Sperrgebietsverordnung - vom

1. Dezember 1986 (StAnz. 1987 S. 100, geändert durch Verordnung vom
2. Februar 1991, StAnz. S. 743), folgendes bestimmt: Randnummer 3 "In dem übrigen Stadtgebiet ist es mit Ausnahme der in Abs. 3 und 4 bezeichneten Gebiete verboten, auf öffentlichen Straßen, Wegen, Plätzen, in öffentlichen Anlagen und an sonstigen Orten, die von dort aus eingesehen werden können, sowie in Prostituiertenwohnheimen, Prostituiertenunterkünften und ähnlichen Einrichtungen (unter anderem in sogenannten Massagesalons und sonstigen überwiegend von Prostituierten genutzten Häusern) der Prostitution nachzugehen." Randnummer 4 Nach Inkrafttreten der Sperrgebietsverordnung erließ der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin am
3. August 1987 gegen die Antragstellerin eine Verwaltungsverfügung, in der er ihr unter Anordnung der sofortigen Vollziehung untersagte, Räumlichkeiten in der Liegenschaft zur Ausübung der Prostitution zur Verfügung zu stellen. Die sofortige Vollziehung dieser Verwaltungsverfügung setzte das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main mit Beschluß vom
4. Dezember 1987 - V/3 G 2724/87 - aus. Der Senat bestätigte diese Entscheidung mit Beschluß vom
5. Mai 1988 - 11 TH 181/88 -, auf den wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, im Hinblick auf ein inzwischen von der Antragstellerin unter dem Az.: 11 N 2596/87 beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof betriebenes Normenkontrollverfahren, in dem um die Gültigkeit der Sperrgebietsverordnung in der damaligen Fassung gestritten wurde. Einige Zeit später nahm der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin die nicht vollzogene Verwaltungsverfügung vom
6. August 1987 zurück. Randnummer 5 Mit Schreiben vom
7. Juni 1988 kündigte er der Antragstellerin den erneuten Erlaß einer Untersagungsverfügung an und gab Gelegenheit zur Stellungnahme, worauf die Antragstellerin mit Anwaltsschreiben vom
8. Juli 1988 die Auffassung vertrat, eine gegen sie gerichtete selbständige Polizeiverfügung könne zumindest bezüglich

Sofortvollzugs keinen Bestand haben. Randnummer 6 Mit Verwaltungsverfügung vom

1. November 1988 untersagte der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin der Antragstellerin erneut, Räumlichkeiten in der Liegenschaft zur Ausübung der Prostitution zur Verfügung zu stellen, und kündigte ihr für den Fall, daß die Einrichtung nicht innerhalb eines Monats nach Zustellung der Verfügung geschlossen werde, die Schließung und Versiegelung der gewerblich genutzten Räume an; die dadurch entstehenden Verwaltungskosten wurden vorläufig auf 300,--DM veranschlagt. Gegen diesen Bescheid hat die Antragstellerin bei der Antragsgegnerin am
2. November 1988 Widerspruch einlegen lassen, über den noch nicht entschieden ist. Randnummer 7 Nachdem der Senat mit Beschluß vom
3. Februar 1990 - 11 N 2596/87 - über den Normenkontrollantrag der Antragstellerin entschieden hatte, kündigte ihr der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin mit Schreiben vom
4. April 1990 die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Verwaltungsverfügung vom
5. November 1988 an und gab ihr Gelegenheit zur Stellungnahme. Mit Anwaltschreiben vom
6. April 1990, auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, vertrat die Antragstellerin die Auffassung, zwischen dem Absehen von der Anordnung der sofortigen Vollziehung

Bescheids vom 11. November 1988 und dem damals noch anhängigen Normenkontrollverfahren habe kein erkennbarer Zusammenhang bestanden. Im übrigen verwies die Antragstellerin darauf, daß der Magistrat der Antragsgegnerin nicht mehr hinter der Sperrgebietsverordnung stehe und deren Änderung betreibe. Schließlich vertrat die Antragstellerin unter Bezugnahme auf den Beschluß

Senats vom

1. Mai 1988 - 11 TH 181/88 - die Auffassung, hinreichende Gründe für ein sofortiges Einschreiten gegen sie seien nicht gegeben, da von dem Hause bisher keine konkreten Störungen der Nachbarschaft ausgegangen seien und sich in bezug auf dieses Haus nicht einmal der Anfangsverdacht einer strafbaren Handlung ergeben habe. Randnummer 8 Mit Verfügung vom
2. Juni 1990 ordnete der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung seiner Verwaltungsverfügung vom
3. November 1988 an und drohte der Antragstellerin für den Fall, daß die Einrichtung nicht innerhalb von vier Wochen nach Zustellung dieser Verfügung geschlossen werde, die amtliche Schließung und Versiegelung der gewerblich genutzten Räume gemäß § 26 HSOG an; die dadurch entstehenden Verwaltungskosten wurden auf zunächst 300,--DM veranschlagt. Zur Begründung dieses Bescheids stellte die Antragsgegnerin fest, eine Überprüfung der Liegenschaft am
4. Mai 1990 habe ergeben, daß die Antragstellerin weiterhin neun Zimmer an Prostituierte vermietet habe. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf den Bescheid vom
5. Juni 1990 Bezug genommen. Die Antragstellerin hat gegen diesen Bescheid am
6. Juni 1990 bei der Antragsgegnerin Widerspruch einlegen lassen, über den ebenfalls noch nicht entschieden ist. Randnummer 9 Ihren am
7. Juni 1990 beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main gestellten Aussetzungsantrag hat die Antragstellerin unter eingehender Vertiefung ihres Vorbringens aus dem Normenkontrollverfahren im wesentlichen mit der Auffassung begründet, die angegriffene Untersagungsverfügung sei schon

halb rechtswidrig, weil das Haus keine einem Prostituiertenwohnheim oder anderen in § 1 Abs. 2 der Sperrgebietsverordnung erwähnten Räumlichkeiten vergleichbare Einrichtung sei. Im übrigen seien die Verfügungen vom

1. November 1988 und vom
2. Juni 1990 nicht hinreichend bestimmt, weil pauschal die Überlassung von Räumlichkeiten an Prostituierte ohne Differenzierung nach gewerblichen Zwecken und Wohnzwecken vorgenommen worden sei. Hierzu hat die Antragstellerin unter Vorlage entsprechender Formular- "Mietverträge für Wohnraum" behauptet, von den neun Wohneinheiten im Hause seien zwei an weibliche Angestellte von Frau und zwei weitere an männliche Hausbewohner vermietet, eine Wohneinheit werde von ihr selbst genutzt, die vier übrigen seien zu Wohnzwecken an Frauen vermietet. Unter Vorlage entsprechender Nachbarerklärungen hat die Antragstellerin ferner geltend gemacht, für die Nachbarn seien von der Liegenschaft noch nie Beeinträchtigungen ausgegangen. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Antragsschrift vom
3. Juni 1990 und die als Anlagen vorgelegten Dokumente Bezug genommen. Randnummer 10 Die Antragstellerin hat sinngemäß beantragt, Randnummer 11 die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom
4. Juni 1990 in Verbindung mit der Verfügung vom
5. November 1988 hinsichtlich der Untersagung der Überlassung von Räumlichkeiten zur Ausübung der Prostitution wiederherzustellen und hinsichtlich der Schließungs- und Versiegelungsandrohung anzuordnen. Randnummer 12 Die Antragsgegnerin hat beantragt, Randnummer 13 den Antrag zurückzuweisen. Randnummer 14 Sie hat die Auffassung vertreten, die Antragstellerin habe im Normenkontrollverfahren 11 N 2596/87 selbst eingeräumt, daß sie ein Prostituiertenwohnheim betreibe. Der im Erdgeschoß

Hauses betriebene Sauna- und Badebetrieb sei dieser Einrichtung ohne Rücksicht auf die zivilrechtlichen Beziehungsgestaltungen zuzurechnen, da faktisch eine untrennbare Einheit bestehe. Die Zahl der im Hause tätigen Prostituierten sei unerheblich, da die Abgrenzung zwischen einem Bordell bzw. einer ähnlichen Einrichtung im Sinne

§ 1Abs.

2 Sperrgebietsverordnung einerseits und der im relativen Sperrgebiet erlaubten Wohnungsprostitution andererseits nicht allein anhand der Zahl der Prostituierten getroffen werden könne, sondern in erster Linie auf der Grundlage der Organisationsstruktur, in die deren Tätigkeit eingebettet sei. Daß das Haus teilweise auch zu Wohnzwecken genutzt werde, mache die angegriffenen Verfügungen nicht rechtswidrig, da eine sogenannte untrennbare Mischnutzung vorliege, bei der die Prostitutionsausübung prägend und beherrschend im Vordergrund stehe; die Wohnnutzung habe allenfalls marginale Bedeutung. Schließlich sei mit dem Vorgehen gegen die Antragstellerin der Gleichheitsgrundsatz nicht verletzt worden, weil die angefochtenen Verfügungen im Rahmen eines planmäßigen Vorgehens

Oberbürgermeisters der Antragsgegnerin gegen die durch die Sperrgebietsverordnung verbotene Prostitution im gesamten Stadtgebiet ergangen seien. Randnummer 15 Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat mit Beschluß vom

1. November 1990, der der Antragsgegnerin am
2. Dezember 1990 zugestellt worden ist und auf den wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, dem Antrag stattgegeben. Zur Begründung hat das Gericht ausgeführt, die angefochtene Grundverfügung entbehre als sogenannte selbständige Polizeiverfügung einer hinreichenden Grundlage, weil keine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung im Sinne

§ 1Abs.

1 HSOG vorgelegen habe. Im übrigen sei die Grundverfügung nicht hinreichend bestimmt, weil darin keine Differenzierung nach den unterschiedlichen Zwecken der Nutzung der einzelnen Wohneinheiten im Hause vorgenommen worden sei. Schließlich sei unter Berücksichtigung der Ausführungen

Senats im Beschluß vom

1. Mai 1988 - 11 TH 181/88 - nach wie vor kein besonderes öffentliches Interesse für ein sofort vollziehbares polizeirechtliches Vorgehen gegen die Antragstellerin erkennbar. Randnummer 16 Die Antragsgegnerin hat gegen diesen Beschluß am
2. Dezember 1990 bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main Beschwerde eingelegt, der das Verwaltungsgericht nicht abgeholfen hat. Zur Begründung vertieft sie ihr erstinstanzliches Vorbringen und vertritt die Auffassung, entsprechend der bisherigen Rechtsprechung

beschließenden Senats sei derjenige, der Räume zum Zwecke der verbotenen Prostitutionsausübung an Frauen überlasse, in polizeirechtlichem Sinne als Verhaltensstörer anzusehen. Zur Ergänzung ihres Vorbringens hat die Antragsgegnerin dem Senat einen Zeitungsausschnitt aus der FAZ vom 16. September 1991 (Blatt 75 GA) vorgelegt, auf den zur weiteren Sachdarstellung Bezug genommen wird. Randnummer 17 Die Antragstellerin tritt der Beschwerde entgegen und verweist auf Bestrebungen der Antragsgegnerin, im Wege einer Änderung der Sperrgebietsverordnung die Ausweisung einer Toleranzzone im F Bahnhofsgebiet zu erreichen. Bei den derzeit in der Sperrgebietsverordnung dargestellten Toleranzzonen handele es sich um Scheinausweisungen. Wegen der weiteren Einzelheiten

Vorbringens wird auf den Schriftsatz

Prozeßbevollmächtigten der Antragstellerin vom 9. September 1991 verwiesen. Randnummer 18 Dem Senat liegen fünf Bände Behördenakten der Antragsgegnerin und die Gerichtsakten 11 N 2596/87 und 11 TH 181/88 (Retent)

Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vor. Entscheidungsgründe Randnummer 19 Die Beschwerde ist zulässig. Randnummer 20 Sie ist auch teilweise begründet, denn dem Senat erscheint eine Beschränkung der Herstellung der aufschiebenden Wirkung

Widerspruchs der Antragstellerin bis zum Abschluß

Widerspruchsverfahrens angezeigt. Zwar bestehen an der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verwaltungsverfügung vom 11. November 1988 und am Vorhandensein eines besonderen öffentlichen Interesses an ihrer Vollziehung erhebliche Zweifel, jedoch können diese Bedenken im Laufe

Widerspruchsverfahrens noch ausgeräumt werden. Randnummer 21 Generelle Bedenken gegen ein polizeirechtliches Vorgehen

Oberbürgermeisters der Antragsgegnerin als örtliche Ordnungsbehörde gegen die Antragstellerin als Bordellbetreiberin bestehen allerdings entgegen der Auffassung

Verwaltungsgerichts nicht. Randnummer 22 Bei dem von der Antragstellerin in der betriebenen Wohnheim handelt es sich ohne jeden Zweifel um ein Prostituiertenwohnheim im Sinne

§ 1Abs.

2 der Sperrgebietsverordnung mit der Folge, daß die Prostitutionsausübung in diesem Haus als Verstoß gegen die Sperrgebietsverordnung und damit als Störung der öffentlichen Sicherheit anzusehen ist. Der Senat hat bereits in seinem Beschluß vom 19. Februar 1990 im Normenkontrollverfahren 11 N 2596/87 zu dieser Frage Stellung genommen und das Vorliegen eines Nachteils im Sinne

§ 47Abs. 2 Satz 1 Vw

GO entsprechend dem eigenen Vorbringen der Antragstellerin darin gesehen, daß das Haus "als Dirnenwohnheim der Prostitution dient, und in einem Bereich liegt, der von der angegriffenen Verordnung als Sperrgebiet ausgewiesen ist" (S. 14

amtlichen Beschlußumdrucks). Die Antragstellerin verhält sich widersprüchlich, indem sie nunmehr vortragen läßt, es handele sich bei dem Haus gar nicht um eine organisatorische Einheit, die dem ganzen Haus das Gepräge gebe und seine Einstufung als Bordell rechtfertige. Randnummer 23 Zu der Frage, wann ein Gebäude als Bordell anzusehen ist, hat der Senat sich bereits in seinem Beschluß vom 7. April 1988 - 11 TH 2776/87 - (S. 3

amtlichen Umdrucks) wie folgt geäußert: Randnummer 24 "Bei dem Anwesen ... handelt es sich um eine Dirnenunterkunft im Sinne

§ 1

der Sperrgebietsverordnung ungeachtet

sen, ob ein Teil der Räumlichkeiten auf dem Grundstück für andere Zwecke genutzt wird oder nicht. Entscheidend ist insoweit allein, ob die Prostitutionsausübung in dem Haus bzw. Anwesen einen solchen Umfang hat, daß die Prostitutionstätigkeit diesem sein Gepräge gibt. Daran besteht für den beschließenden Senat jedoch kein ernsthafter Zweifel angesichts

Umstandes, daß vier Zimmer unstreitig an Prostituierte überlassen worden sind und das Anwesen ... seit Jahren in ... und Umgebung unter anderem durch Zeitungsartikel und einschlägige Annoncen als Ort der Prostitutionsausübung allgemein bekannt ist. Das Anwesen tritt

halb offenkundig als Bordell oder bordellähnlicher Betrieb nach außen in Erscheinung und stellt sich als Anlaufstelle bzw. als gewisser Kristallisationspunkt dar, der Freier in größerer Zahl anzieht." Randnummer 25 An dieser Definition hält der Senat fest. Zur Klarstellung wird darauf hingewiesen, daß zur Unterscheidung der im relativen Sperrgebiet verbotenen Bordellprostitution und der erlaubten Wohnungsprostitution nicht relationslos auf die Zahl der in einem Gebäude tätigen Prostituierten abgestellt werden kann. Vielmehr sind die Zahl der Prostituierten und die Größe der von ihnen genutzten Räumlichkeiten in ein Verhältnis zur Zahl der sonstigen Hausbewohner und zur Größe der von ihnen zu anderen Zwecken genutzten Räume zu setzen. Überwiegt danach die Zahl der Prostituierten oder die Größe der von ihnen genutzten Räumlichkeiten, ist schon aus diesem Grund von verbotener Bordellprostitution im Sinne

§ 1Abs.

2 Sperrgebietsverordnung auszugehen, wie sich aus dem in Klammern gesetzten unbestimmten Rechtsbegriff "sonstigen überwiegend von Prostituierten genutzten Häusern" ergibt. Überwiegt der Prostitutionsanteil nach Personenzahl oder Fläche nicht oder kann dies nicht festgestellt werden, ist damit aber noch nicht gesagt, daß keine verbotene Bordellprostitution vorliegt. Denn ein auch nur teilweise zur Prostitutionsausübung genutztes Haus kann als Dirnenwohnheim angesehen werden, wenn ihm die Prostitutionstätigkeit sein Gepräge gibt. Ein solches Gepräge kann ein Gebäude insbesondere durch von außen wahrnehmbare Hinweise auf den Verwendungszweck erhalten, etwa durch Reklametafeln oder -schriften, auffällige Beleuchtung (Rotlicht) oder akustische Signale, die aufmerksame Passanten Rückschlüsse auf die Prostitutionsausübung im Hause ziehen lassen. Das Bordellgepräge kann ein Haus allerdings auch durch seine innere Struktur oder durch die konkreten Organisationsformen der Prostitutionsausübung erhalten. Das Vorhandensein mehreren Prostituierten zur Anbahnung von Kontakten mit Kunden oder zu ihrer Betreuung zur Verfügung stehender Räume oder Einrichtungen kann für den Bordellcharakter eines Hauses ebenso sprechen wie die gemeinschaftliche Werbung mehrerer im Hause tätiger Prostituierter in Zeitungen oder Zeitschriften oder ein sonstiges Verhalten, das aus der Sicht eines außenstehenden Beobachters den Eindruck vermittelt, daß es sich bei der Prostituiertenunterkunft um einen unter gemeinsamer Leitung stehenden Betrieb handelt oder dort eine aufeinander abgestimmte Tätigkeit mehrerer Prostituierter stattfindet. Welche Rechtsbeziehungen dabei zwischen den Prostituierten bzw. zwischen ihnen und denjenigen bestehen, die ihnen Räume zur Ausübung der Prostitution überlassen, ist unerheblich. Entscheidend ist, welchen ihnen zurechenbaren Eindruck die Vorkehrungen bzw. Verhaltensweisen dieser Personen bei einem unbefangenen Dritten erwecken, der die internen Vereinbarungen und Zusammenhänge nicht kennt. Randnummer 26 Bei Anwendung dieser Kriterien ist nicht zweifelhaft, daß es sich bei dem Haus um ein Bordell handelt. Die den im Hause tätigen Prostituierten überlassenen Wohneinheiten bilden mit dem Sauna- und Badebetrieb der Pächterin im Untergeschoß eine organisatorische Einheit, die dem gesamten Haus das Gepräge gibt. Dies ergibt sich bereits aus der Relation der im Hause lebenden Prostituierten zu den übrigen Bewohnern, selbst wenn man unterstellt, daß nicht alle im Hause lebenden Frauen der Prostitution nachgehen, und außer acht läßt, daß bei allen früheren Kontrollen der Antragsgegnerin eine höhere als die von der Antragstellerin jetzt eingeräumte Zahl von Prostituierten festgestellt worden ist. Einige der von der Antragstellerin selbst vorgelegten Nachbarerklärungen und insbesondere der von der Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren vorgelegte Ausschnitt aus der FAZ vom 16. September 1991 zeigen im übrigen, daß das Gebäude von Außenstehenden als "Betrieb", "Etablissement" oder "erotisches Badehaus" eingeschätzt wird. Randnummer 27 Die grundsätzliche Zulässigkeit eines auf allgemeines Polizeirecht gestützten Vorgehens der allgemeinen Ordnungsbehörde gegen Bordellbetreiber ist entgegen der Auffassung

Verwaltungsgerichts nicht zu bezweifeln. Randnummer 28 Der Senat läßt als nicht entscheidungserheblich offen, ob der bei Erlaß der angefochtenen Verwaltungsverfügung noch geltende und von der Antragsgegnerin als Ermächtigungsgrundlage herangezogene § 6 Abs. 1 Nr. 2

Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung - HSOG - i.d.F. vom

1. Januar 1972 (GVBl. I S. 24, zuletzt geändert durch Gesetz vom
2. Mai 1988, GVB. I S. 191) den Erlaß einer (selbständigen) Polizeiverfügung gegen die Antragstellerin ermöglichte, wie die Antragsgegnerin unter Bezugnahme auf die bisherige Rechtsprechung

Senats (Beschluß vom

1. April 1988 - 11 TH 2776/87 -, vgl. hierzu auch Beschluß vom
2. Mai 1988 - 11 TH 181/88 -) meint. Im erstgenannten Beschluß hat der Senat hierzu folgendes ausgeführt: Randnummer 29 "Die angegriffene Polizeiverfügung richtet sich auch zu Recht gegen die Antragstellerin. Denn diese ist - neben den Prostituierten, die in dem Anwesen ... der Gewerbsunzucht nachgehen - Handlungsstörerin im Sinne

§ 12HSOG .

Der Umstand, daß die Antragstellerin selbst der Prostitution nicht nachgeht, steht ihrer Inanspruchnahme als Störerin im Sinne

§ 12HSOG nicht entgegen.

Nach dieser Vorschrift ist, sofern die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch das Verhalten von Personen gestört oder gefährdet wird, derjenige verantwortlich, der die Störung oder Gefahr verursacht hat. Das ist im vorliegenden Fall auch die Antragstellerin, wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt. Randnummer 30 Wird die öffentliche Sicherheit in der zuvor näher beschriebenen Weise durch Ausübung der Prostitution innerhalb eines rechtmäßig angeordneten Sperrgebiets gestört, so sind unmittelbar verantwortlich für die Störung im Sinne

§ 12

HSOG zunächst die Prostituierten selbst, die verbotenerweise innerhalb

Sperrgebiets der Gewerbsunzucht nachgehen. Denn an sie richtet sich ausdrücklich und unmittelbar das in § 1 der Sperrgebietsverordnung enthaltene Verbot. Die auf Art. 297 EGStGB beruhende Sperrgebietsverordnung dient dabei anerkanntermaßen nicht nur der Ausfüllung der Blankettnormen

§ 184a St

GB und

§ 120Abs. 1 Nr. 1 OWi

G. Vielmehr hat das in der Verordnung ausgesprochene Verbot auch präventivpolizeilichen Charakter, so daß auf der Grundlage der Rechtsverordnung polizeirechtliche Regelungen in Gestalt sogenannter unselbständiger Polizeiverfügungen nach Maßgabe

§ 6Abs. 1 Nr. 1 HSOG zum Schutze der in Art. 297 EGSt

GB angesprochenen Rechtsgüter jedenfalls gegenüber den Prostituierten rechtswirksam erlassen werden können, ohne daß es auf den Nachweis konkreter Gefahren für diese Rechtsgüter im Einzelfall ankommt. Insoweit folgt der beschließende Senat der Rechtsprechung

früher für das Gebiet

Polizeirechts zuständig gewesenen 8. Senats

Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (vgl. Hess. VGH, U. v. 25. April 1983, NJW 1984, 505). Soweit in dem vorgenannten Urteil

1. Senats allerdings in Anknüpfung an eine früher bereits vom
2. Senat

Hessischen Verwaltungsgerichtshofs geübte Rechtsprechung (vgl. etwa Hess. VGH, B. v.

1. Januar 1977 - II TH 28/76 -, und B. v.
2. Oktober 1987 - II TH 105/78 -) weiterhin in bezug auf die insoweit wortgleiche Verordnung zum Schutze der Jugend und

öffentlichen Anstandes im Regierungsbezirk Darmstadt vom 10. August 1979 (StAnz. 1979, 1811) die Auffassung vertreten wurde, aufgrund der Verordnung könne unmittelbar nicht nur die einzelne Prostituierte polizeirechtlich in Anspruch genommen werden, sondern durch eine sogenannte unselbständige Polizeiverfügung auch derjenige, der Zimmer, in denen die Prostitution ausgeübt werde, an Frauen vermietet, hat der nunmehr für das Polizeirecht zuständige beschließende Senat erhebliche Bedenken, dieser Auffassung zu folgen. Er neigt vielmehr in Übereinstimmung mit einer neuerdings in verschiedenen Entscheidungen

Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vertretenen Ansicht (vgl. etwa B. v. 7. Dezember 1987 - V/3 G 2724/87 -) dazu anzunehmen, daß gegenüber Personen, die innerhalb eines rechtmäßig festgesetzten Sperrgebiets nicht selbst der Prostitution nachgehen - anders als in den Fällen der unmittelbaren Prostitutionsausübung - keine sogenannte unselbständige Polizeiverfügungen im Sinne

§ 6Abs.

1 Nr. 1 HSOG ergehen können, sondern daß in diesen Fällen nur sogenannte selbständige Polizeiverfügungen nach Maßgabe

§ 6Abs.

1 Nr. 2 HSOG unter den Voraussetzungen

§ 1Abs.

2 Satz 1 HSOG gegenüber solchen Personen in Betracht kommen, die ihrerseits für die Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung nach §§ 12 bis 14 HSOG polizeirechtlich verantwortlich sind. Randnummer 31 Eine solche polizeirechtliche Verantwortlichkeit i.S.

§ 12

HSOG ist im vorliegenden Fall bei der Antragstellerin zu bejahen, so daß der Umstand, daß sie selbst der Prostitution nicht nachgeht, ihrer Inanspruchnahme als Störerin durch eine selbständige auf §§ 6 Abs. 1 Satz 2, 1 Abs. 2 HSOG gestützte Polizeiverfügung nicht entgegensteht. Da nämlich die Antragstellerin innerhalb der Sperrzone Räume an Frauen zum Zwecke der Prostitution überläßt und für das Etablissement überdies Zeitungswerbung betreibt, ist sie als Mitverursacherin einer polizeirechtlich relevanten Gefahr bzw. Störung anzusehen und dementsprechend - neben den Prostituierten - als Verhaltensstörer einzustufen, der eine eigene polizeirechtlich erhebliche Ursache für eine konkrete polizeirechtliche Gefahr bzw. Störung in dem oben näher beschriebenen Sinne setzt und dabei selbst die Gefahrengrenze überschreitet. Das bewußte und gewollte Überlassen von Räumen in einem Sperrbezirk an Frauen zum Zwecke der Prostitution bildet mit dem Erfolg, nämlich der Prostitutionsausübung durch diese Frauen, eine natürliche Einheit, die es rechtfertigt, einen Wertungszusammenhang zwischen ihnen herzustellen, und die es sachgerecht erscheinen läßt, denjenigen, der solche Räume zum Zwecke der Prostitutionsausübung überläßt, im polizeilichen Sinne - neben diesen - als Verhaltensstörer und damit als möglichen Adressaten einer selbständigen Polizeiverfügung in dem oben näher beschriebenen Sinne anzusehen (vgl. dazu die Theorie vom sogenannten "Zweckveranlasser" sowie die Ausführungen bei Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Auflage, 1986, S. 310-317 m.w.N./Pietzcker, DVBl. 1984, 457 ff.; Erbel, JuS 1985, 257 ff.). Die Frauen, die in dem Anwesen ... der Prostitution nachgehen, verstoßen durch dieses Verhalten gegen die öffentliche Sicherheit, weil die Ausübung der Prostitution dort durch die genannte Sperrgebietsverordnung untersagt ist und jeder Verstoß gegen eine Rechtsnorm zugleich eine Störung der öffentlichen Sicherheit i.S. von § 1 Abs. 2 HSOG darstellt. Im übrigen begehen diese Frauen durch ihr Verhalten strafbare Handlungen nach § 184 a StGB bzw. Ordnungswidrigkeiten nach § 120 OWiG. Da die Antragstellerin ... eine im polizeirechtlichen Sinne zurechenbare Ursache dafür setzt, ist ihre Inanspruchnahme als Adressatin einer selbständigen polizeilichen Verbotsverfügung der hier in Rede stehenden Art mithin grundsätzlich gerechtfertigt und geeignet, der bereits eingetretenen Störung der öffentlichen Sicherheit wirksam zu begegnen. Der beschließende Senat neigt darüberhinaus zu der Annahme, daß die Antragstellerin selbst im vorliegenden Fall durch das dauernde Überlassen der Räume an Frauen, die darin der Prostitution nachgehen, strafbare Beihilfe zur Ausübung der verbotenen Prostitution i.S.

§ 184a St

GB leistet. In der strafrechtlichen Literatur ist zwar teilweise umstritten, ob das bloße Überlassen von Räumen als Beihilfehandlung zu § 184 a StGB aufgefaßt werden kann oder durch die Strafvorschrift

§ 180a St

GB abschließend erfaßt bzw. geregelt wird (vgl. dazu Dreher/Tröndle, StGB, 42. Auflage, Rdnr. 6 zu § 184 a). Der Senat neigt jedoch in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung

Bayerischen Obersten Landesgerichts (vgl. U. v. 9. April 1981, NJW 1981, 2766 ff. ) dazu, die Zimmervermietung bzw. Raumüberlassung an Prostituierte jedenfalls dann als strafbare Beihilfe zu verbotener Prostitution i.S.

§ 184a St

GB anzusehen, wenn die Überlassung gerade zu Prostitutionszwecken erfolgt. Denn § 180 a StGB und § 184 a StGB dienen insoweit völlig anderen Schutzzwecken (vgl. dazu auch Schönke/Schröder, StGB,

1. Auflage, 1985, Rdnr. 7 zu § 184 a). Einer abschließenden Erörterung dieser Frage bedarf es indes hier nicht, weil - wie bereits ausgeführt - die polizeirechtliche Zurechenbarkeit der verbotenen Prostitutionsausübung in bezug auf die Antragstellerin bereits aus anderen Gründen gegeben ist." Randnummer 32 Es bedarf hier keiner Entscheidung, ob der Senat an der seinerzeit geäußerten Rechtsauffassung zur früheren Rechtslage festhält. Denn die angefochtene Verwaltungsverfügung ist als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung - zumal bei noch nicht abgeschlossenem Widerspruchsverfahren - nach den am
2. Januar 1991 in Kraft getretenen Vorschriften

HSOG vom

1. Juni 1990 (GVBl. I S. 197, 534) zu beurteilen (BVerwG, U. v.
2. November 1979 - 3 C 103.79 -, BVerwGE 59, 148

§ 35Abs. 6 Gew

O; jeweils m. w. N.). Da die Verordnung zum Schutze der Jugend und

öffentlichen Anstandes in Frankfurt am Main vom

1. Dezember 1986 (StAnz. 1987 S. 100) auch i.d.F. der Änderungsverordnung vom
2. Februar 1991 (StAnz. S. 743) keine die angegriffene Untersagungsverfügung tragende Befugnisnorm enthält und die getroffene Maßnahme auch keiner der als Standardmaßnahmen bezeichneten Einzelermächtigungen der §§ 12 bis 43 HSOG n.F. zugeordnet werden kann, ist die Rechtmäßigkeit

Verwaltungsakts an § 11 HSOG n.F. zu messen. Dieser neuen allgemeinen polizeirechtlichen Befugnisnorm liegt entgegen der Auffassung

Verwaltungsgerichts nicht mehr wie § 6 Abs. 1 HSOG a.F. die traditionelle Unterscheidung von selbständiger und unselbständiger Polizeiverfügung zugrunde. Mit der dem Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes

Bundes und der Länder aus dem Jahre 1977 folgenden strikten Trennung zwischen allgemeiner Aufgabennorm (Aufgabengeneralklausel; § 1 Abs. 1 HSOG n.F.) und allgemeiner Befugnisnorm (Befugnisgeneralklausel; § 11 HSOG n.F.) hat der Gesetzgeber die an § 1 Abs. 2 Satz 1 HSOG a.F. anknüpfende selbständige Polizeiverfügung als eigenes Rechtsinstitut aufgegeben und damit Gefahrenabwehrbehörden und Gerichte der Notwendigkeit enthoben, schon bei der Auswahl der Ermächtigungsgrundlage unterschiedliche Gefahrbegriffe zu berücksichtigen (zum Musterentwurf und seiner Umsetzung in den Ländern vgl. Meixner, HSOG, 3. Aufl., 1991, Einführung Rdnr. 32 ff. und Rdnr. 2 f. zu § 1). Sofern keine Standardmaßnahmen in Betracht kommen, ist jetzt § 11 HSOG als einheitliche Ermächtigungsgrundlage sowohl für die Beseitigung bereits eingetretener Störungen - etwa in Gestalt von Verstößen gegen Gesetze oder Polizeiverordnungen - als auch bei unmittelbar bevorstehender Gefährdung sonstiger Rechtsgüter anzuwenden. Die Frage, ob nach alter Rechtslage § 6 Abs. 1 Nr. 1 HSOG oder § 6 Abs. 1 Nr. 2 HSOG a.F. anzuwenden war, ist durch die Neuregelung obsolet geworden. Randnummer 33 Gleichwohl ist dem Verwaltungsgericht darin beizupflichten, daß auch unter der neuen Rechtslage bei Anwendung der allgemeinen Befugnisnorm

§ 11HSOG n.F.

nicht lediglich abstrakte Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausreichen. Dies ergibt sich schon daraus, daß nach dieser Vorschrift nur eine "im einzelnen Falle bestehende" Gefahr durch erforderliche Maßnahmen abgewehrt werden darf. Nach § 11 HSOG dürfen Gefahrenabwehr- und Polizeibehörden daher überhaupt nur bei Vorliegen konkreter Gefahren einschreiten (vgl. hierzu auch die Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung zu § 11 (LT-Drucksache 12/5794, S. 61 ff.)). Dort wird zu Recht darauf hingewiesen, daß abstrakte Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nicht zum Einschreiten nach der allgemeinen Befugnisnorm berechtigen, sondern allenfalls zum Erlaß von Gefahrenabwehrverordnungen gemäß §§ 71 ff. HSOG n.F. Nach Auffassung

Gesetzgebers, wie sie in dem insoweit unverändert angenommenen Gesetzentwurf der Landesregierung vom 5. Dezember 1989 (a.a.O.) Ausdruck gefunden hat, liegt eine konkrete Gefahr im Sinne einer bereits eingetretenen und fortwirkenden Störung aber auch dann vor, wenn gegen Vorschriften verstoßen wird, die abstrakte Gefahrentatbestände regeln (z.B. Gefahrenabwehrverordnung, Straßenverkehrsordnung), oder Strafgesetze verletzt werden. Nach § 11 Nr. 11.1 der Verwaltungsvorschrift zur Ausführung

Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (VwV) vom 15. November 1990 (StAnz. 1990, 2523) wird eine konkrete Gefahr auch in einem Verstoß gegen Ordnungswidrigkeitentatbestände gesehen. Die in der Begründung

Entwurfs zum neuen HSOG zum Ausdruck gekommene Rechtsansicht

Gesetzgebers und die in den VwV hierzu gegebene Interpretation sind entgegen der Auffassung

Verwaltungsgerichts nicht zu beanstanden, insbesondere verstoßen sie nicht gegen höherrangiges Recht oder den auch im neuen HSOG ( § 2 Sätze 1 und 2 HSOG n.F.) zum Ausdruck gekommenen Gedanken der Reservefunktion

Polizeirechts. Es unterliegt - auch nach Ansicht

Verwaltungsgerichts - keinem Zweifel, daß in der fortgesetzten Prostitutionsausübung entgegen den Vorschriften der einschlägigen Sperrgebietsverordnung eine bereits eingetretene Störung der öffentlichen Sicherheit zu sehen ist (zum Begriff "öffentliche Sicherheit" vgl. BVerfG, B. v. 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81 -, BVerfGE 69, 315

Verwaltungsgerichts kein Problem

Gefahrenbegriffs, sondern eine Frage der Störerauswahl. Die Antragstellerin konnte und kann als Verhaltensstörerin in Anspruch genommen werden, auch wenn ihr eigenes Verhalten die polizeirechtliche Gefahrengrenze

halb noch nicht überschreiten sollte, weil die Sperrgebietsverordnung kein Verbot der Vermietung von Räumlichkeiten enthält und die Antragstellerin selbst nicht der Prostitution nachgeht. Randnummer 35 Dabei geht der Senat davon aus, daß zureichende Anhaltspunkte für eine Haftung der Antragstellerin als (unmittelbare) Verhaltensstörerin nach § 6 Abs. 3 HSOG n.F. nicht vorliegen. Die im Hause tätigen Prostituierten sind nicht als Verrichtungsgehilfen der Antragstellerin anzusehen, weil dienstvertragliche Rechtsbeziehungen zwischen ihnen und der Antragstellerin, die wegen Verstoßes gegen § 138 Abs. 1 BGB ohnehin nichtig wären, wohl nicht bestehen. Die Antragstellerin ist aber für das Verhalten der im Hause tätigen Prostituierten als Zweckveranlasserin und damit als (mittelbare) Verhaltensstörerin im Sinne

§ 6Abs.

1 HSOG n.F. polizeirechtlich verantwortlich. Insoweit verweist der Senat in vollem Umfang auf die oben zitierten Ausführungen in seinem Beschluß vom 7. April 1988 - 11 TH 2776/87 -. Daß der für die Annahme einer Zweckveranlassung im polizeirechtlichen Sinne notwendige Wertungszusammenhang zwischen der Bereitstellung von Räumen und der Prostitutionsausübung im Sperrgebiet gegeben ist, bedarf keiner näheren Darlegung. Die Antragstellerin hat, woran angesichts ihres eigenen Vorbringens kein Zweifel besteht, nicht etwa irrtümlich an Prostituierte vermietet, sondern in der sicheren Kenntnis und in der Absicht, den Prostituierten damit die Ausübung der verbotenen Prostitution im relativen Sperrgebiet zu ermöglichen. Randnummer 36 Die gegen die Einstufung

sogenannten Zweckveranlassers als Verhaltensstörer vorgebrachten Bedenken (vgl. hierzu insbesondere Erbel, JuS 1985, 257 und Rühl, NVwZ 1988, 577) überzeugen den Senat nicht davon, daß die hergebrachte Rechtsfigur

Zweckveranlassers im Anwendungsbereich von Grundrechten generell nicht in Betracht kommen könne. Jedenfalls wenn - wie hier - für den Hintermann die Ursächlichkeit

eigenen Verhaltens für ein die polizeiliche Gefahrengrenze überschreitendes Verhalten Dritter und die Zwangsläufigkeit einer auch durch das eigene Verhalten ermöglichten Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung vorhersehbar sind, bestehen keine Bedenken, den Mitverursacher als Verhaltensstörer im polizeirechtlichen Sinne anzusehen. Im Unterschied zu den von Erbel (a.a.O. S. 261) hervorgehobenen Sonderfällen, in denen die tatsächlichen Folgen eines bestimmten Verhaltens

Hintermanns ungewiß sind, ist für die Antragstellerin bei der Überlassung von Räumen im relativen Sperrgebiet an Prostituierte zur Ausübung der Prostitution im bisherigen Umfang sicher vorhersehbar, daß eine Störung der öffentlichen Sicherheit alsbald eintreten wird. Selbst wenn darin keine strafbare Beihilfe zur verbotenen Prostitution gemäß §§ 184 a, 52 StGB liegen oder diese nicht nachweisbar sein sollte, ist doch die im Verhalten der Prostituierten und ihrer Kunden liegende Störung der öffentlichen Sicherheit durch die Überlassung von Räumen hierzu bedingt, zumal mit der Bereitstellung der Räume an Prostituierte eine unmittelbar bevorstehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit geschaffen wird, weil die Rechtsverletzung sofort und fast mit Gewißheit zu erwarten ist (BVerwG, U. v. 26. Februar 1974 - 1 C 31.72 -, BVerwGE 45, 51

Vorgehens gegen die Antragstellerin als Bordellbetreiberin in bezug auf die im Hause stattfindende Bordellprostitution die Aussetzung der Vollziehung einstweilen für gerechtfertigt hält, liegt daran, daß weder die angegriffene Verwaltungsverfügung vom

1. November 1988 noch der Bescheid vom
2. Juni 1990, mit dem die sofortige Vollziehung dieser Verwaltungsverfügung angeordnet worden ist, Erwägungen der Antragsgegnerin zu der Frage erkennen läßt, ob nicht durch mildere Maßnahmen die Prostitutionsausübung im Hause auf ein Maß reduziert werden kann, das sich im Rahmen der in der relativen Sperrzone gemäß § 1 Abs. 2 der Sperrgebietsverordnung erlaubten Wohnungsprostitution hält. Solche Erwägungen wären nach § 5 HSOG a.F. erforderlich gewesen, um dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu genügen; daran hat sich durch die Neufassung

HSOG nichts geändert (vgl. § 5 HSOG n.F.). Derartige Ermessenserwägungen sind hier nicht wegen der besonderen Umstände

Einzelfalls entbehrlich gewesen, etwa

halb, weil seitens der Bordellbetreiberin ersichtlich kein Interesse an einer auf das zulässige Maß reduzierten Überlassung von Räumlichkeiten zur Ausübung der Prostitution bestünde. Eine Anhörung der Antragstellerin zu einer als Handlungsalternative in Betracht kommenden eingeschränkten Untersagung der Überlassung von Räumlichkeiten zur Prostitutionsausübung hat bislang nicht stattgefunden, so daß hierzu nichts Abschließendes gesagt werden kann. Randnummer 38 Es ist auch rechtlich und tatsächlich möglich, die Untersagung auf die Formen der Raumüberlassung zur Ausübung der Prostitution zu beschränken, die die polizeirechtliche Gefahrengrenze überschreiten. Zu denken wäre dabei insbesondere an eine strikte Reduzierung der Zahl der Wohneinheiten im Hause, die zur Ausübung der Prostitution an Dritte überlassen werden dürfen. Dabei wäre darauf zu achten, daß die zur Prostitutionsausübung überlassenen Räume nach Flächenanteil und Bewohnerzahl die entsprechenden Werte der zu anderen Zwecken überlassenen Räume deutlich unterschreiten sollten. Untersagt werden können ferner alle mit der Überlassung von Räumen im Zusammenhang stehenden Nebenleistungen an im Haus tätige Prostituierte, die die Antragstellerin über die reine Bereitstellung von Räumen, Möbeln und Haushaltsgegenständen hinaus erbringt, etwa das Vorhalten besonderer Räume oder Gemeinschaftseinrichtungen zur Betreuung von Kunden, die Mitwirkung der Antragstellerin an Werbemaßnahmen für die Prostitutionsausübung Dritter im Hause oder die Bereitstellung typischerweise vom Wohnungsinhaber selbst zu beschaffender technischer Einrichtungen, z.B. von Telefonanschlüssen. Randnummer 39 Soweit die Antragstellerin den im Hause tätigen Prostituierten und ihren Kunden Gemeinschaftseinrichtungen nicht selbst, sondern durch ihre Pächterin zur Verfügung stellt, ist zweifelhaft, ob die Untersagungsverfügung insoweit hinreichend bestimmt ist und ob die Störerauswahl ermessensfehlerfrei erfolgt ist. Zwar kann die derzeitige Nutzung der verpachteten Schwimmbad- und Saunaräume, wie insbesondere die von der Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren vorgelegte Veröffentlichung in der FAZ vom 16. September 1991 zeigt, unabhängig von der rechtlichen Konstellation nur als unselbständiger Teil eines einheitlichen Bordellbetriebs angesehen werden. Gleichwohl gebietet wie bei einer Betriebsuntersagung der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und Bestimmtheit von Verwaltungsentscheidungen eine deutliche Abgrenzung der verbotenen zur erlaubten wirtschaftlichen Betätigung und eine ermessensfehlerfreie Störerauswahl. In beiderlei Hinsicht sind die angegriffene Verwaltungsverfügung und die Vollstreckungsanordnung zu undifferenziert, so daß besonders in dieser Hinsicht erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Verwaltungsentscheidungen bestehen. Randnummer 40 Nach allem erscheint die aus dem Tenor ersichtliche Teilstattgabe angebracht, um den zuständigen Verwaltungsbehörden Gelegenheit zu geben, im noch anhängigen Widerspruchsverfahren die aufgezeigten rechtlichen Bedenken zu bereinigen und dann erneut zu entscheiden, ob an der sofortigen Vollziehung der dann getroffenen Maßnahmen ein besonderes öffentliches Interesse besteht. Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.rv.hessenrecht.hessen.de/perma?d=LARE190026027