Hessischer Verwaltungsgerichtshof Fachsenat für Personalvertretungssachen (Land) HPV TL 1957/92 Beschluss Keine Billigungsfiktion nach PersVG HE § 69

(Keine Billigungsfiktion nach PersVG HE § 69 Abs 3 S 5 bei einem auf den Abschluß einer Dienstvereinbarung gerichteten Initiativantrag) Verfahrensgang vorgehend VG Darmstadt,

1. September 1992, L 313/92 Gründe Randnummer 1 I. Die Verfahrensbeteiligten streiten darüber, ob eine von dem Antragsteller im Wege des Initiativbegehrens angestrebte Dienstvereinbarung wegen Fristablaufs nach § 69 Abs. 3 Satz 5 HPVG als von dem Beteiligten gebilligt gilt. Randnummer 2 Nachdem der Antragsteller die bisherige Dienstvereinbarung über den Einsatz von Bildschirmgeräten (Sichtgeräten) im Kreiskrankenhaus B. vom
2. Februar 1987 gekündigt hatte, stellte er unter dem
3. März 1991 einen Initiativantrag mit dem Ziel, den "Abschluß einer neuen Dienstvereinbarung zur Regelung aller Maßnahmen, die im mittelbaren und unmittelbaren Zusammenhang mit Planung, Einführung, Änderung und Anwendung informations-kommunikationstechnologischer Systeme stehen sowie ein Datenschutzkonzept für das Kreiskrankenhaus B straße" zu erreichen. Am
4. und
5. Juli 1991 sowie am
6. September 1991 fanden diesbezüglich Gespräche zwischen dem Antragsteller und dem Beteiligten statt. Mit Schreiben vom
7. September 1991 übersandte der Antragsteller einen auf den neuesten Sachstand gebrachten Entwurf der Dienstvereinbarung. Am
8. Oktober 1991 fand unter den Verfahrensbeteiligten eine weitere Erörterung der Angelegenheit statt, bei der der Beteiligte laut eines diese Sitzung betreffenden Protokolls feststellte, daß in den strittigen Punkten keine Annäherung erfolgt sei. Die Dienststelle werde in den nächsten 14 Tagen dem Antragsteller eine schriftliche Stellungnahme dazu vorlegen. Danach "könnte die Erörterung als abschließend angesehen werden". Randnummer 3 Mit Schreiben vom
9. November 1991 erklärte der Antragsteller, er sehe die Dienstvereinbarung EDV als abschließend erörtert an, da in dem Gespräch vom
10. Oktober 1991 von dem Beteiligten keine neuen Aspekte in die Diskussion zur Dienstvereinbarung eingebracht worden seien und die angekündigte schriftliche Stellungnahme des Dienststellenleiters "bis heute" nicht vorliege. Mit Schreiben vom
11. Dezember 1991 antwortete der Beteiligte dahingehend, die von ihm angekündigte schriftliche Stellungnahme, die dann Gegenstand der abschließenden Erörterung habe sein sollen, sei noch nicht zustande gekommen. Die überaus schwierigen Pflegesatzverhandlungen für das Jahr 1992 hätten insoweit die Dienststelle gebunden. Darüber sei der Antragsteller durch den Dienststellenleiter bereits informiert worden. Für den
12. Dezember 1991 sei ein weiteres Pflegesatzgespräch mit den Kostenträgern vereinbart. Er, der Beteiligte, hoffe auch weiterhin auf das Verständnis des Antragstellers. Randnummer 4 Am
13. Dezember 1991 beschloß der Antragsteller, das Schreiben des Dienststellenleiters vom
14. Dezember 1991 als Zwischenbescheid zu werten, dem Beteiligten eine weitere Frist gemäß HPVG einzuräumen und diesen Beschluß der Dienststelle mitzuteilen. Darauf antwortete der Beteiligte mit Schreiben vom
15. Januar 1992, auf die detaillierten Einwände des Beteiligten habe der Antragsteller in keinem Fall schriftlich und begründet reagiert. Die zahlreichen Änderungs- und Präzisierungsvorschläge des Beteiligten seien vom Antragsteller lediglich zur Kenntnis genommen worden. Ein Dialog gemäß § 60 Abs. 4 Satz 4 HPVG habe nicht stattgefunden. Insofern könne nicht einseitig die abschließende Erörterung erklärt und damit der weitere Verfahrensablauf in Gang gesetzt werden. Der Beteiligte zählte sodann die einzelnen Punkte auf, die seines Erachtens noch klärungsbedürftig seien und erklärte weiter, ein für beide Seiten tragfähiger Kompromiß müsse möglich sein. Er fordere den Antragsteller auf, gemeinsam mit ihm, dem Beteiligten, nach praktikablen Lösungen zu suchen. Der Antragsteller verlangte daraufhin mit Schreiben vom
16. Januar 1992, die Dienstvereinbarung zu unterzeichnen, da der Beteiligte innerhalb der Fristen des Hessischen Personalvertretungsgesetzes nicht tätig geworden sei und somit dem Antrag des Antragstellers vom
17. März 1991 zugestimmt habe. Der Beteiligte bekräftigte jedoch mit Schreiben vom
18. Februar 1992 erneut seine gegenteilige Auffassung und bat darum, gemeinsam nach praktikablen Lösungen zu suchen. Randnummer 5 Am
19. März 1992 hat der Antragsteller das verwaltungsgerichtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt Randnummer 6 festzustellen, daß die Dienstvereinbarung über Maßnahmen, die in mittelbarem und unmittelbarem Zusammenhang mit der Planung, Einführung, Änderung und Anwendung informations- und kommunikationstechnologischer Systeme stehen, in der dem Beteiligten am
20. September 1991 unterbreiteten Fassung gemäß § 69 Abs. 3 Satz 5 HPVG als gebilligt gilt. Randnummer 7 Der Beteiligte hat beantragt, Randnummer 8 den Antrag zurückzuweisen. Randnummer 9 Er trägt vor, die gesetzlich fingierte Einigung im Sinne des § 69 Abs. 3 Satz 5 HPVG sei nicht eingetreten. Die Feststellung des Antragstellers im Schreiben vom
21. November 1991, er, der Antragsteller, sehe die Dienstvereinbarung als abschließend beraten an, sei fehlerhaft. Der am
22. Juli 1991 als Initiativantrag eingebrachte Entwurf sei nicht so beraten worden, wie es nach dem Personalvertretungsrecht vorgesehen sei. Randnummer 10 Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluß vom
23. September 1992 abgelehnt und zur Begründung ausgeführt, die Dienstvereinbarung gelte nicht gemäß § 69 Abs. 3 Satz 5 HPVG als gebilligt. Die hierfür vom Gesetz geforderte Frist habe noch nicht zu laufen begonnen, denn die Erörterung über die Dienstvereinbarung sei noch nicht abgeschlossen gewesen. Der Abschluß der Erörterung setze voraus, daß beide Seiten übereinstimmend den Abschluß der Erörterung feststellten bzw. daß der Feststellung über den Abschluß der Erörterung von der anderen Seite nicht widersprochen werde. Der Beteiligte habe die im Schreiben vom
24. November 1991 geäußerte Auffassung des Antragstellers, die Dienstvereinbarung sei nunmehr abschließend erörtert, nicht widerspruchslos hingenommen, sondern im Schreiben vom
25. Dezember 1991 ausdrücklich bekundet, weiter erörtern zu wollen. Das Schreiben vom
26. Dezember 1991 könne seinerseits nicht als Zwischenbescheid angesehen werden, denn ein Zwischenbescheid setze den Abschluß der Erörterungen voraus. Randnummer 11 Gegen den am
27. September 1992 zugestellten Beschluß hat der Antragsteller am
28. Oktober 1992 Beschwerde eingelegt, zu deren Begründung er vorträgt, der Abschluß der Erörterungen könne auch durch eine der Parteien festgestellt werden. Andernfalls könne der Dienststellenleiter den Abschluß der Erörterungen ständig hinauszögern. Randnummer 12 Der Antragsteller beantragt, Randnummer 13 unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom
29. September 1992 festzustellen, daß die Dienstvereinbarung über Maßnahmen, die in mittelbarem und unmittelbarem Zusammenhang mit der Planung, Einführung und Änderung informations- und kommunikationstechnologischer Systeme stehen, in der dem Beteiligten am
30. September 1991 unterbreiteten Fassung seit dem
31. Januar 1992 gemäß § 69 Abs. 3 Satz 2 HPVG als gebilligt gilt und wirksam ist. Randnummer 14 Der Beteiligte beantragt, Randnummer 15 die Beschwerde zurückzuweisen. Randnummer 16 Er trägt vor, es liege nicht im Rahmen der dem Personalrat durch das Gesetz eingeräumten Befugnisse, einseitig die Erörterung für beendet zu erklären. Dies sei mit dem Ziel des Gesetzes, durch den Dialog soweit wie möglich zu einverständlichen Lösungen zu gelangen, nicht vereinbar. Randnummer 17 Der Berichterstatter hat die Verfahrensbeteiligten in einer Aufklärungsverfügung auf den Beschluß des Senats vom
32. November 1992 - HPV TL 1977/88 - hingewiesen, wonach der Abschluß der Erörterung auch von dem Antragsteller oder einem Beteiligten einseitig festgestellt werden könne. Weiterhin hat der Berichterstatter nach den Zugangsdaten der Schreiben vom
33. November 1991 und vom
34. Dezember 1991 gefragt. Randnummer 18 Der Antragsteller hat daraufhin mitgeteilt, das Schreiben vom
35. November 1991 sei am selben Tag abgegangen und müsse ebenfalls am selben Tag im Rahmen der Hauspost bei dem Beteiligten eingegangen sein. Das Schreiben vom
36. Dezember 1991 sei bei dem Antragsteller erst am
37. Dezember 1991 eingegangen. Der diesbezügliche handschriftliche Vermerk auf der Kopie des Schreibens stamme vom stellvertretenden Vorsitzenden des Antragstellers. Randnummer 19 Der Beteiligte hat ergänzend vorgetragen, es bestehe kein Bedürfnis, die Datenverarbeitung im Bereich Personalwesen in einer Dienstvereinbarung zu regeln, weil insoweit eine landeseinheitliche Datenverarbeitung bestehe, für die das kommunale Gebietsrechenzentrum federführend sei. Sie werde nach den besonderen Datenschutzregelungen in Hessen durchgeführt. Darüber hinaus seien viele Sachverhalte der Dienstvereinbarung bereits landesgesetzlich bzw. bundesgesetzlich normiert und insoweit einer Regelung durch Dienstvereinbarung nicht zugänglich. Das Schreiben des Antragstellers vom
38. November 1991 sei am
39. November 1991 bei der Betriebsleitung eingegangen, wie sich aus dem Eingangsvermerk ergebe. Das Schreiben des Betriebsleiters vom
40. Dezember 1991 sei am gleichen Tag - mutmaßlich der Schreibkraft des Antragstellers - ausgehändigt worden. Nur so könne der handschriftliche Vermerk auf der Kopie erklärt werden. Randnummer 20 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die gewechselten Schriftsätze sowie den weiteren Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen. Randnummer 21 II. Die Beschwerde ist zulässig, aber nicht begründet. Der auf Abschluß der Dienstvereinbarung EDV gerichtete Initiativantrag gilt nicht nach § 69 Abs. 3 Satz 5 HPVG als gebilligt, denn die Billigungsfiktion ist mit dem Vertragscharakter und dem Formenzwang der Dienstvereinbarung (gemeinsamer Beschluß, beiderseitige Unterzeichnung nach § 113 Abs. 3 HPVG ) nicht vereinbar (noch offen gelassen im Beschluß des Senats vom
41. Januar 1993 - HPV TL 398/91 - Seite 8 des amtlichen Umdrucks). Randnummer 22 Nach § 69 Abs. 3 Satz 5 HPVG gilt eine Maßnahme, soweit der Dienststellenleiter die alleinige Entscheidungsbefugnis besitzt, als gebilligt, wenn der Dienststellenleiter nicht innerhalb der in § 69 Abs. 3 Sätze 3 und 4 HPVG genannten Frist die Zustimmung schriftlich verweigert. Der Beteiligte ist als Dienststellenleiter allein entscheidungsbefugt im Hinblick auf alle Maßnahmen, die im Zusammenhang mit informations- und kommunikationstechnologischen Systemen und einem Datenschutzkonzept für das Kreiskrankenhaus B. stehen, soweit nicht gesetzliche oder tarifvertragliche Regelungen entgegenstehen. Randnummer 23 Es spricht auch vieles dafür, daß der Beteiligte nicht innerhalb der in § 69 Abs. 3 Satz 3 HPVG genannten Frist die Zustimmung zur Dienstvereinbarung schriftlich verweigert hat. Das hätte innerhalb von vier Wochen nach Abschluß der Erörterung geschehen müssen. Es erscheint vertretbar, davon auszugehen, daß der Antragsteller mit dem Schreiben vom
42. November 1991 die Erörterung wirksam abgeschlossen hat. Er hat gegenüber dem Beteiligten mit diesem Schreiben zum Ausdruck gebracht, daß er die Dienstvereinbarung EDV als abschließend erörtert ansehe. Der Senat ist in seinem den Verfahrensbeteiligten bekannten Beschluß vom
43. November 1992 - HPV TL 1977/88 - (Seite 10 des amtlichen Umdrucks) davon ausgegangen, daß der Abschluß der Erörterung auch von dem Antragsteller oder einem Beteiligten einseitig festgestellt werden kann. Daran ist festzuhalten, denn andernfalls könnte der Dienststellenleiter den Abschluß der Erörterung und damit die Durchführung des im Initiativverfahren geltend gemachten Mitbestimmungsrechts bzw. - wie hier - den Abschluß einer Dienstvereinbarung unbegrenzt hinausschieben. Dies zu verhindern war ersichtlich Sinn und Zweck der Fristenregelungen in § 69 Abs. 3 Sätze 3 und 4 HPVG . Randnummer 24 Allerdings kann die Erörterung nur dann wirksam für abgeschlossen erklärt werden, wenn sie stattgefunden hat, wobei es sich um eine "eingehende" Erörterung gehandelt haben muß (vgl. §§ 60 Abs. 4 Satz 2, 69 Abs. 1 HPVG ). Diese Voraussetzung dürfte hier erfüllt sein, denn es hat am
44. Juli 1991,
45. Juli 1991,
46. September 1991 und
47. Oktober 1991 Gespräche über den Abschluß einer neuen Dienstvereinbarung EDV zwischen den Verfahrensbeteiligten gegeben, bei denen der Entwurf des Antragstellers vollständig durchgesprochen wurde. Randnummer 25 Das Schreiben des Antragstellers vom
48. November 1991 ist nach den Angaben des Antragstellers am selben Tage abgegangen; der Antragsteller hat daher den Schluß gezogen, das Schreiben müsse am selben Tag im Rahmen der Hauspost beim Beteiligten eingegangen sein. Der Beteiligte hat dem widersprochen und vorgetragen, das Schreiben sei erst am
49. November 1991 bei der Betriebsleitung eingegangen. Dies unterstellt hätte der Beteiligte innerhalb von vier Wochen, also bis zum
50. Dezember 1991, mitteilen müssen, warum er die Frist nicht einhalten kann. Das Antwortschreiben des Beteiligten vom
51. Dezember 1991 ging jedoch nach den - vom Beteiligten allerdings bestrittenen - Angaben des Antragstellers erst am
52. Dezember 1991 bei dem Antragsteller ein und wäre danach verspätet. Randnummer 26 Aber auch dann, wenn man unter Zugrundelegung des Vortrags des Beteiligten davon ausginge, daß das Schreiben des Beteiligten vom
53. Dezember 1991 den Antragsteller am selben Tage und damit rechtzeitig erreicht hätte und folglich als Zwischenbescheid im Sinne des § 69 Abs. 3 Satz 4 HPVG anzusehen wäre, wäre der für die Billigungsfiktion erforderliche Fristablauf eingetreten. Nach § 69 Abs. 3 Satz 5 HPVG in Verbindung mit § 69 Abs. 3 Satz 4 HPVG gilt die von dem Personalrat beantragte Maßnahme auch dann als gebilligt, wenn der Dienststellenleiter nicht innerhalb von vier Wochen nach Erteilung des Zwischenbescheides die Zustimmung zu der Maßnahme des Personalrats schriftlich verweigert. Der Beteiligte hätte danach innerhalb von vier Wochen - gerechnet ab dem Zeitpunkt, zu dem der Zwischenbescheid bei dem Antragsteller zugegangen ist - die Zustimmung zu der beantragten Dienstvereinbarung schriftlich verweigern müssen. Dies ist jedoch nicht geschehen. Nicht nur mit seinem an den Antragsteller adressierten Schreiben vom
54. Januar 1992, sondern auch mit der Mitteilung vom
55. Februar 1992 hat der Beteiligte eine einvernehmliche Lösung nach wie vor für möglich gehalten, seine Zustimmung zu einer Dienstvereinbarung somit gerade nicht verweigert. Randnummer 27 Letztlich kann die Frage, wann die Frist abgelaufen ist, offen bleiben, weil der Antrag des Antragstellers ohne Rücksicht darauf keinen Erfolg hat. Der Initiativantrag des Antragstellers konnte schon deshalb mit Ablauf der Vier-Wochen-Frist nicht als gebilligt im Sinne des § 69 Abs. 3 Satz 5 HPVG gelten, weil die Billigungsfiktion mit dem Vertragscharakter und dem Formenzwang der Dienstvereinbarung, wie sie von § 113 Abs. 3 HPVG vorgeschrieben werden, nicht zu vereinbaren ist. § 113 Abs. 3 HPVG hat insofern als für den besonderen Bereich der Dienstvereinbarung geltende Spezialregelung gegenüber der allgemeinen Regelung des § 69 Abs. 3 Satz 5 HPVG Vorrang. Insbesondere verstieße es gegen den Vertragscharakter der Dienstvereinbarung, wenn sie ohne übereinstimmende Willenserklärungen der Vertragsparteien allein durch den Ablauf einer Frist zustande kommen könnte. Eine Dienstvereinbarung ist kein einseitiger Vorschlag, der als von der anderen Seite gebilligt gelten kann. Sie setzt vielmehr einen Konsens voraus, denn sie wird durch Austausch übereinstimmender Willenserklärungen abgeschlossen. Da hierfür ein übereinstimmender Beschluß der Beteiligten erforderlich ist, kann die Dienstvereinbarung nicht durch Untätigkeit der Personalvertretung oder des Dienststellenleiters wirksam werden (vgl. Fischer/ Goeres, Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder, Kommentar, Stand:
56. Lieferung, Juli 1993, Rdnr. 11 zu § 73 BPersVG; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, BPersVG, Kommentar,
57. Auflage, 1991, Rdnr. 11 zu § 73). Dagegen, daß durch Ablauf einer Frist eine Dienstvereinbarung als gebilligt gelten kann, spricht auch, daß sich aus dem Hessischen Personalvertretungsgesetz nicht ergibt, welche Fassung des Entwurfs der Dienstvereinbarung als gebilligt gelten soll. Dies wird im vorliegenden Fall besonders deutlich, denn der Antragsteller hat im Laufe der Erörterungen seinen ursprünglich mit Schreiben vom
58. März 1991 vorgelegten Entwurf der Dienstvereinbarung dem Verhandlungsstand angepaßt. Es mag auch sein, daß bei den Erörterungen über den einen oder anderen Punkt mündlich Einigkeit erzielt wurde, ohne daß dies in einer Änderung des Entwurfs zum Ausdruck gekommen wäre. An welchen Verhandlungsstand bei einer Billigungsfiktion anzuknüpfen wäre und wie dieser Verhandlungsstand zu ermitteln ist, ist unklar. Randnummer 28 Unterlaufen würden auch die Formerfordernisse des § 113 Abs. 3 HPVG . Danach wird die Dienstvereinbarung von der Dienststelle und dem Personalrat beschlossen, schriftlich niedergelegt sowie von beiden Seiten unterzeichnet und in geeigneter Weise bekanntgemacht. Es ist erkennbar Ziel der in § 113 Abs. 3 HPVG getroffenen Regelungen gewesen, eine Dienstvereinbarung nur bei Befolgung der im einzelnen genannten Formerfordernisse wirksam werden zu lassen. Randnummer 29 Die Rechtsbeschwerde ist zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat ( § 111 Abs. 3 HPVG i. V. m. §§ 92 Abs. 1, 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG). Es bedarf der Klärung, ob der Antrag auf Abschluß einer Dienstvereinbarung nach § 69 Abs. 3 Satz 5 HPVG als gebilligt gelten kann. Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.rv.hessenrecht.hessen.de/perma?d=LARE190026409