Hessischer Verwaltungsgerichtshof 6. Senat 6 UE 3616/95 Urteil Naturschutzrechtliche Befreiung von einem Angelverbot § 31 Abs 1 BNatSchG

(2)Tatbestand Randnummer 1 Der Kläger will erreichen, daß ihm gestattet wird, im Bereich der durch die Sicherstellungsverordnung zur künftigen Ausweisung des Naturschutzgebietes auf dem sogenannten "Baggerloch" jährlich in den Monaten von Oktober bis Dezember mit Booten zu fahren und zu angeln. Randnummer 2 Der Kläger hat mit einem weiteren Pächter die Fischereinutzung auf einer Fläche von 82,75 ha vom

1. Januar 1989 bis zum
2. Dezember 2000 gepachtet. Das "Baggerloch" gehört zu der Pachtfläche. In § 3 Abs. 6 des Pachtvertrages ist folgendes bestimmt: Randnummer 3 "Falls durch naturschutzrechtliche Auflagen die Fischerei im Bereich der teiche nicht mehr ausgeübt werden kann, wird der Pachtzins gemäß Abs. 2 entsprechend der anteiligen nicht mehr befischbaren Fläche reduziert." Randnummer 4 Durch den ersten Nachtrag zum Pachtvertrag vom
3. Juli 1993 wurde wegen der Verordnung zur einstweiligen Sicherstellung des künftigen Naturschutzgebietes als Regenerationsgebiet vom
4. November 1991 - Staatsanzeiger 1991 Seite 2740 - der Pachtzins entsprechend dem Anteil der sichergestellten Wasserfläche vermindert. Randnummer 5 Einen Antrag des Klägers, ihm zu gestatten, den Bereich des sogenannten "Baggerlochs" in den Monaten September bis Dezember eines Jahres mit Booten zu befahren und zu beangeln, hat das Regierungspräsidium mit Bescheid vom
5. September 1992 unanfechtbar abgelehnt. Randnummer 6 Unter dem
6. Oktober 1992 beantragte der Kläger daraufhin, ihm zu gestatten, den Uferstreifen des "Baggerlochs" zu betreten, um von dort aus diesen Gewässerteil zu beangeln. Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Bescheid vom
7. Dezember 1992 ab und wies den dagegen eingelegten Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom
8. April 1993 zurück. Randnummer 7 Daraufhin hat der Kläger Klage erhoben um zu erreichen, daß der Beklagte ihm - wie beantragt - gestatte, den Uferstreifen zu betreten, um von dort aus im "Baggerloch" zu angeln. Im Laufe des erstinstanzlichen Verfahrens hat er hilfsweise beantragt, Randnummer 8 unter Aufhebung des Bescheides vom
9. Dezember 1992 sowie des Widerspruchsbescheides vom
10. April 1993 den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger folgende Befreiung zu erteilen: Dem Anglerverein e.V. wird im Rahmen seines Fischereirechtes gestattet, gemäß § 31 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG i.V.m. § 5 der einstweiligen Sicherstellungsverordnung zur künftigen Ausweisung des Naturschutzgebietes im Bereich der einstweilig sichergestellten künftigen Naturschutzgebietsflächen im Bereich des sogenannten "Baggerlochs" in den Monaten von Oktober bis Dezember eines Jahres dieses Baggerloch mit Booten zu befahren und zu beangeln. Randnummer 9 Das Verwaltungsgericht hat mit Gerichtsbescheid vom
11. September 1995 den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom
12. Dezember 1992 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom
13. April 1993 verpflichtet, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Im übrigen hat es die Klage abgewiesen. In den Gründen hat es ausgeführt, die Klage sei hinsichtlich des Hauptantrages unbegründet, weil der Beklagte die Erteilung einer Befreiung insoweit ermessensfehlerfrei abgelehnt habe. Hinsichtlich des Hilfsantrages sei der Beklagte jedoch zur Neubescheidung zu verpflichten. Nach § 31 Abs. 1 Nr. 1 b Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG -, worauf § 5 der Sicherstellungsverordnung verweise, könne auf Antrag unter anderem Befreiung erteilt werden, wenn die Durchführung der Vorschrift im Einzelfall zu einer nicht gewollten Beeinträchtigung von Natur und Landschaft führen würde. Teile des Fischereirechts dienten naturschutzrechtlichen Zwecken im weiteren Sinne, denn Sportfischerei bedeute zugleich Hege und Pflege des Fischbestandes und des Lebensraumes Wasser. Damit sei die ordnungsgemäße Fischerei ein Teil des Naturschutzes, weil sie selbst wesentliche ökologische Aufgaben im Rahmen des Arten- und Gewässerschutzes erfülle. Ein ganzjähriges Angelverbot setze eine störanfällige Wasservogelwelt voraus. Es sei jedoch weder vorgetragen noch ersichtlich, daß sich am Baggerloch ganzjährig störanfällige oder gar extrem störanfällige Vogelarten aufhielten. Allein der Umstand, daß in den Monaten Oktober bis Dezember bereits bestimmte Vogelarten am Baggerloch überwinterten und weitere Wasservögel den Teich während des Durchzuges zur Rast aufsuchten, reiche nicht aus. Es müsse sich um empfindliche Vogelarten handeln, die störanfällig oder sogar extrem störanfällig seien. Deswegen sei ein Angelverbot nur insoweit gerechtfertigt, als eine ganzjährige Beangelung insbesondere aufgrund der Brutzeit der Vögel nicht in Frage komme. Eine Beangelung lediglich in den Monaten Oktober bis Dezember vom Boot aus widerspreche dem Schutzzweck der Sicherstellungsverordnung jedenfalls dann nicht, wenn sich in diesem Zeitraum keine besonders störanfälligen Vogelarten an dem Teich aufhielten. Deswegen habe der Beklagte hinsichtlich des mit dem Hilfsantrag geltend gemachten Begehrens erneut zu entscheiden. Randnummer 10 Gegen den am
14. Oktober 1995 zugestellten Gerichtsbescheid hat der Beklagte am
15. Oktober 1995 Berufung eingelegt. Er rügt zunächst, daß das Verwaltungsgericht seine Bescheide aufgehoben habe, mit denen er das Begehren des Klägers, das Gegenstand des erfolglosen Hauptantrages gewesen sei, abgelehnt habe. - Den Hilfsantrag hält er für unzulässig, weil ein entsprechender Antrag bereits mit Bescheid vom
16. September 1992 bestandskräftig abgelehnt worden sei. Im übrigen hält er ihn auch für unbegründet. Es lasse sich nicht davon ausgehen, daß das Angelverbot dazu führe, daß "ungewollt" Natur und Landschaft beeinträchtigt würden. Durch die Sicherstellungsverordnung sei gewollt, daß wildlebenden Tieren nicht nachgestellt werde (§ 3 Nr. 5 der Verordnung) und daß Wasserfahrzeuge aller Art nicht eingesetzt würden (§ 3 Nr. 8 der Verordnung). Es fehle auch an einer unbeabsichtigten Härte und überwiegenden Gründen des Gemeinwohls, die eine Befreiung rechtfertigen könnten. In dem Regenerationsplan für das oben genannte Gebiet sei die einstweilige Sicherstellung ausdrücklich mit der Optimierung des Lebensraumes für Wasservögel begründet worden. Die Wasservögel würden zu allen Jahreszeiten auf mancherlei Weise gestört. Auch ruhige und berechenbare Angler in Booten lösten bei sensiblen Arten von sogar schon bei einer Entfernung von 200 bis 250 m Fluchtreaktionen aus. Wenn das Naturschutzgebiet sein Schutzziel erfüllen solle, müßten Störungen ganzjährig minimiert werden. Für eine Mischnutzung sei das Gewässer zu klein. Deswegen sei das Angeln zu Wasser und zu Lande ganzjährig zu verbieten gewesen. Der Beklagte hat sodann die an den teichen beobachteten störungsempfindlichen und bestandsgefährdeten Vogelarten, die bei Störungen durch Menschen flüchteten, aufgeführt und vogelkundliche Literatur vorgelegt, die auch Beobachtungen in der aue betreffen und aus denen sich ergibt, daß bedrohte Vogelarten im Bereich der F beobachtet wurden. Randnummer 11 Der Beklagte beantragt, Randnummer 12 den am
17. September 1995 beratenen Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Kassel aufzuheben, soweit dadurch die Bescheide vom
18. Dezember 1992 und
19. April 1993 aufgehoben worden sind und der Beklagte zur Neubescheidung des Klägers über den Hilfsantrag verpflichtet wurde, und die Klage insgesamt abzuweisen. Randnummer 13 Der Bevollmächtigte des Klägers beantragt, Randnummer 14 die Berufung des Beklagten zurückzuweisen, soweit sich der Beklagte gegen die Verpflichtung wendet, den Kläger erneut zu bescheiden. Randnummer 15 Er hält den Hilfsantrag für zulässig und weist darauf hin, daß er sich auf die Monate von Oktober bis Dezember bezieht. Der mit Bescheid vom
20. September 1992 abgelehnte Antrag habe sich auf die Monate September bis Dezember erstreckt. Der Beklagte habe sich in dem Erörterungstermin vor dem Verwaltungsgericht - dort habe er zugesichert, sich mit dem Hilfsantrag nochmals auseinanderzusetzen - sowie in dem Schriftsatz vom
21. Mai 1995 rügelos auf den Hilfsantrag eingelassen. Ein Vorverfahren sei unter diesen Umständen nicht erforderlich gewesen, wovon auch das Verwaltungsgericht ausgegangen sei. Es habe dem Hilfsantrag zu Recht stattgegeben, denn die ordnungsgemäße fischereiliche Nutzung erfülle im Rahmen des Arten- und Gewässerschutzes eine wesentliche ökologische Aufgabe. Der Naturschutz beschränke sich nicht auf bedrohte Vogelarten. Die Befreiungsregelungen in den Naturschutzgesetzen des Bundes und des Landes Hessen gingen von einem umfassenden Natur- und Landschaftsbegriff aus. Zur Erfüllung wesentlicher ökologischer Aufgaben sei es deswegen notwendig, daß die eingeschränkte ordnungsgemäße Fischereinutzung weitergeführt werde. Im übrigen sei darauf hinzuweisen, daß eventuelle Störungen durch das Angeln geringfügig seien, weil in unmittelbarer Nähe wesentlich größere Störungen durch Bundeswasserstraßen, Bundesstraßen, Bundesautobahn, Industriebetriebe, eine Automodellrennbahn sowie durch Erholungssuchende aufträten. Von den vom Beklagten aufgeführten Vogelarten seien manche nicht im Fuldabereich beheimatet. Die teiche könnten auch nicht die Bedürfnisse aller angegebenen Vogelarten erfüllen. Der Kläger macht weiter geltend, es stelle für ihn eine besondere Härte dar, wenn ein fischereilich besonders wertvolles Gewässer, das knapp 10 % der Gesamtpachtfläche darstelle, nicht mehr beangelt werden könne. Er werde insoweit in seinen Rechten aus Art. 14 Grundgesetz berührt. Ein ganzjähriges Angelverbot stelle einen krassen Einschnitt in das althergebrachte Fischereirecht aus den langjährigen wiederholten Pachtverträgen dar und verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Randnummer 16 Dem Senat liegt ein Heft Verwaltungsvorgänge vor. Sie waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Entscheidungsgründe Randnummer 17 Die zulässige Berufung hat in vollem Umfang Erfolg. Randnummer 18
22. Die mit dem Hauptantrag erhobene Verpflichtungsklage ist von dem Verwaltungsgericht abgewiesen worden. Deshalb war es nicht gerechtfertigt, daß das Verwaltungsgericht den Verwaltungsakt aufhob, durch den der Beklagte das mit dem Hauptantrag verfolgte Begehren (den Uferstreifen des "Baggerlochs" zum Beangeln betreten zu dürfen) abgelehnt hatte. Der Sachvortrag des Klägers bietet auch keine Anhaltspunkte dafür, daß er außer der Verpflichtung des Klägers, ihm das Betreten des Ufers zum Angeln zu gestatten, erreichen wollte, daß der ablehnende Verwaltungsakt auf einen entsprechenden Anfechtungsantrag hin aufgehoben wurde. Für einen solchen Antrag hätte auch das Rechtsschutzbedürfnis gefehlt. Aus diesem Grunde ist auch der Hilfsantrag unzulässig, soweit der Kläger die Aufhebung der Bescheide vom
23. Dezember 1992 und
24. April 1993 begehrt hat. Insoweit handelt es sich um einen Anfechtungsantrag, denn die Bescheide stehen mit dem hilfsweisen Begehren zu gestatten, daß das Baggerloch vom Boot aus beangelt wird, in keinem Zusammenhang, sondern betrafen allein das Angeln vom Ufer aus. Randnummer 19
25. Der weitergehende Hilfsantrag stellt eine Klageänderung (-erweiterung) dar, die nach § 91 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zulässig ist, weil der Beklagte eingewilligt hat und sonstige verfahrensrechtliche Hindernisse nicht entgegenstehen. Der unanfechtbare Bescheid des Regierungspräsidiums vom
26. September 1992 stand schon deshalb nicht entgegen, weil er einen anderen Zeitraum (September bis Dezember) betraf. Auch von einer Einwilligung des Beklagten war auszugehen, denn sein Vertreter hat, wie sich der Niederschrift über den Erörterungstermin vor dem Verwaltungsgericht am
27. April 1995 entnehmen läßt, zugesichert, daß sich der zuständige Biologe des Regierungspräsidiums insbesondere mit dem Hilfsantrag nochmals auseinandersetzen werde, und hat dazu eine Stellungnahme angekündigt. In der Stellungnahme hat er sodann beantragt, auch hinsichtlich des Hilfsantrages die Klage abzuweisen und hat dies sachlich mit Gesichtspunkten des Vogelschutzes begründet. Damit hat er sich auf die geänderte Klage eingelassen. Auch ein Vorverfahren war aus Gründen der Prozeßökonomie entbehrlich, nachdem sich der Beklagte derart auf die geänderte Klage eingelassen und deren Abweisung beantragt hatte (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom
28. Dezember 1993 - 11 C 40.92 - Buchholz 442.16 § 70 StVZO Nr. 1). Randnummer 20 Der Hilfsantrag ist insoweit jedoch unbegründet. Die Voraussetzungen für eine Befreiung von den Verboten des § 3 Nr. 5 (Verbot, wildlebenden Tieren nachzustellen, sie zu fangen, zu verletzen oder zu töten...) und Nr. 8 (Wasserfahrzeuge einzusetzen) der Verordnung zur einstweiligen Sicherstellung des künftigen Naturschutzgebietes als Regenerationsgebiet vom
29. November 1991 (Staatsanzeiger Seite 2740) liegen nicht vor. Nach § 5 dieser Verordnung kann von den Verboten im Rahmen des § 31 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 des Bundesnaturschutzgesetzes (gleichlautend mit § 30 b des Hessischen Naturschutzgesetzes) auf Antrag durch die obere Naturschutzbehörde Befreiung erteilt werden. Hierfür sieht das Gesetz drei Alternativen vor. Randnummer 21 a) Eine Befreiung ist möglich, wenn die Durchführung einer Vorschrift im Einzelfall zu einer nicht beabsichtigten Härte führen würde und die Abweichung mit den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu vereinbaren ist. Das Verbot, auf den sichergestellten Gewässern mit Booten zu fahren und Fische zu angeln, ist nach dem unzweideutigen Wortlaut der Verordnung jedoch keineswegs unbeabsichtigt, sondern gerade Ziel der Verbotsregelungen, wie sich auch aus Nr. 4.1 und 4.2 des Regenerationsplans (Staatsanzeiger a. a. O. Seite 2743) ergibt. Danach ist die Erhaltung und Gestaltung "ungestörter", ökologisch reichhaltiger Kiesteiche und deren Umfeld Schutzziel des Regenerationsgebietes, wozu vorhandene Störungen beseitigt werden sollen. Auch wenn Menschen sich nur verhalten bewegen, stellen sie insbesondere für wildlebende Vogelarten eine Störung dar. Deswegen läßt sich nicht davon ausgehen, daß die Verbotsregelungen, die dem Angeln vom Boot aus im Baggerloch entgegenstehen, eine Härte darstellen, die gegenüber den Anglern nicht beabsichtigt ist. Ein Indiz dafür, daß das Angelverbot beabsichtigt war, läßt sich auch schon aus § 3 Abs. 6 des Fischereipachtvertrages des Klägers mit dem Land Hessen vom
30. Januar 1989 entnehmen. Darin war vorgesehen, daß der Pachtzins reduziert werden sollte, falls durch naturschutzrechtliche Auflagen die Fischerei im Bereich der teiche nicht mehr ausgeübt werden könne. Wenn dieselbe juristische Person, die die Verordnung erließ, vorsorglich schon eine derartige Klausel in den Pachtvertrag aufnahm und nach Inkrafttreten der Sicherstellungsverordnung durch Nachtragsvertrag vom
31. Juli 1992 den Pachtzins entsprechend verringerte, ist daraus zu schließen, daß sie mit der Verordnung auch die Angelmöglichkeit hat ausschließen wollen. Randnummer 22 Unter diesen Umständen kann offenbleiben, ob sich überhaupt von einer "Härte" im Sinne des Gesetzes ausgehen läßt. Randnummer 23 b) Weiter kommt eine Befreiung in Betracht, wenn die Durchführung der Vorschrift im Einzelfall zu einer nichtgewollten Beeinträchtigung von Natur und Landschaft führen würde. Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, daß diese Voraussetzung vorliege, weil Sportfischerei auch Hege und Pflege des Fischbestandes und des Lebensraumes Wasser bedeute. Damit sei die ordnungsgemäße Fischerei ein Teil des Naturschutzes, weil sie selbst wesentliche ökologische Aufgaben im Rahmen des Arten- und Gewässerschutzes erfülle. Dem Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts läßt sich allerdings nicht entnehmen, zu welcher nicht gewollten Beeinträchtigung von Natur und Landschaft das Verbot, auch im Herbst auf dem Baggerloch zu angeln, führt. Auch der Kläger hat dazu nichts Konkretes dargelegt. Er hat zwar in allgemeinen Ausführungen darauf hingewiesen, daß Angelverbote zu ungewollten Naturbeeinträchtigungen führen könnten. So hat er ausgeführt, daß in fischereilich genutzten Teichen seltene und äußerst empfindliche Pflanzen gefunden würden. Er hat aber selbst weder dargelegt, daß dies im Baggerloch der Fall sei noch daß das Angelverbot im Baggerloch Auswirkungen habe, die mit den Zielen der einstweiligen Sicherstellung der teiche nicht vereinbar und deshalb ungewollt seien. Nach Nr. 2 des Regenerationsplans ist das Kiesabbaugelände "geeignet, durch entsprechende Ausbau- und Gestaltungsmaßnahmen zu einem Brut-, Rast- und Nahrungsbiotop zahlreicher im Bestand bedrohter Vogelarten sowie zu einem biologisch und ökologisch reichhaltigen Lebensraum für eine Vielzahl von Organismengruppen entwickelt zu werden." Es ist nicht erkennbar, daß und in welcher Hinsicht das Angelverbot zu einer nichtgewollten Beeinträchtigung der Natur und Landschaft, wie sie nach den Vorstellungen des Regenerationsplans entwickelt werden soll, führen würde. Wenn das Angelverbot tatsächlich ungewollte Naturbeeinträchtigungen zur Folge hätte, wäre es Sache des Klägers gewesen, konkret darzulegen, um welche ungewollten Beeinträchtigungen es sich handelt. Solange derartige Darlegungen fehlen, ist es nicht Aufgabe des Gerichts zu ermitteln, ob und unter welchen Gesichtspunkten die Voraussetzungen für eine Befreiung vorliegen könnten. Randnummer 24 c) Überwiegende Gründe des Gemeinwohls, die eine Befreiung erfordern, sind ebenfalls nicht ersichtlich. Randnummer 25 Soweit Verbotsregelungen über das Maß dessen hinausgehen, was zur vorläufigen Sicherstellung eines Gebietes notwendig ist, können sie allerdings wegen Verstoßes gegen das Übermaßverbot rechtswidrig sein. Das hat der Verwaltungsgerichtshof Baden- Württemberg in einem Verfahren (Urteil vom
32. November 1991 - 5 S 3045/90 - NUR 1992 Seite 236) geprüft, auf das sich das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Gerichtsbescheid bezieht. Von der Unverhältnismäßigkeit der Verbote in § 3 Nrn. 5 und 8 läßt sich jedoch nicht ausgehen. Auenlandschaften kommt als Brut-, Rast- und Überwinterungsgelände für Vögel eine allgemein bekannte Bedeutung zu. Wenn das sichergestellte Gebiet zu einem Biotop entwickelt werden soll, das von der Vogelwelt in der genannten Weise genutzt wird, dann sind die notwendigen Schutzmaßnahmen wie die Verbote in § 3 der Sicherstellungsverordnung Voraussetzung für das gewünschte Ergebnis. Es kommt also nicht darauf an, in welchem Umfang bedrohte Vogelarten ursprünglich in dem unter Schutz gestellten Gebiet brüten, rasten oder überwintern. Maßgeblich ist vielmehr, ob die einstweilige Sicherstellung sich auf ein Gebiet bezieht, das sich durch planvolle Maßnahmen zu einem Naturschutzgebiet entwickeln läßt ( § 18 Abs. 3 HENatG in der zur Zeit des Erlasses der Sicherstellungsverordnung geltenden Fassung vom
33. September 1980). Dies stellt auch der Kläger grundsätzlich ebensowenig in Frage wie die Eignung der Verbote in § 3 der Sicherstellungsverordnung, durch die nachhaltige Störungen in dem Gebiet verhindert werden sollen. Randnummer 26 Der Kläger hat die Kosten beider Rechtszüge in vollem Umfang zu tragen, weil er unterlegen ist (§ 154 Abs. 1 VwGO). Randnummer 27 Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO in entsprechender Anwendung. Randnummer 28 Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 VwGO nicht vorliegen. Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.rv.hessenrecht.hessen.de/perma?d=LARE190027054