Hessischer Verwaltungsgerichtshof 12. Senat 12 UE 1310/95 Urteil Rückbeförderungspflicht des Beförderungsunternehmers - Unverzüglichkeit § 73 AuslG, §

Rückbeförderungspflicht des Beförderungsunternehmers - Unverzüglichkeit Verfahrensgang vorgehend VG Frankfurt,

1. März 1995, 11 E 3067/94 (V) nachgehend BVerwG,
2. November 1999, 1 C 12/98, Urteil Tatbestand Randnummer 1 Die Klägerin beförderte mit Flugnummer AH 2070 am
3. September 1993 die liberianischen Staatsangehörigen E R und dessen Ehefrau F von A nach F. Bei der Kontrolle durch das Grenzschutzamt Frankfurt/Main wurde festgestellt, daß die Passagiere im Besitz von verfälschten beninischen Pässen waren. Sie legten Flugscheine der A mit der Flugstrecke A - F vor. Ein Antrag auf Anerkennung als Asylberechtigte wurde vom Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge nach vorangehender Anhörung mit Bescheid vom
4. September 1993 als offensichtlich unbegründet abgelehnt. Daraufhin verweigerte das Grenzschutzamt F mit Bescheid vom gleichen Tag die Einreise. Ein dagegen gestellter Eilrechtsschutzantrag wurde mit Beschlüssen der
5. Kammer des Verwaltungsgerichts Frankfurt vom
6. Oktober 1993 (Az.: 13 G 20259/93.A) abgelehnt. Randnummer 2 Das Grenzschutzamt F verfügte am
7. Oktober 1993 gegenüber der Klägerin, daß sie als der gemäß § 73 Abs. 1 und 3 AuslG verpflichtete Beförderungsunternehmer gehalten sei, die Ausländer unverzüglich nach Algier zurückzubringen. Ergänzend wurde auf Standard Nr. 3.36 von Annex 9 zum ICAO-Übereinkommen hingewiesen. Weiter wurde die Klägerin aufgefordert, die Zurückgewiesenen unverzüglich, jedoch spätestens bis zum
8. Oktober 1993, 16 Uhr, nach A zu befördern. Für den Fall, daß dieser Aufforderung nicht Folge geleistet würde, wurde die Entfernung der Zurückgewiesenen aus Deutschland auf Kosten der Klägerin im Wege der Ersatzvornahme angedroht. Der Bescheid wurde am
9. Oktober 1993 der Klägerin ausgehändigt. Die Klägerin kam der Verfügung durch Rückbeförderung der Ausländer am
10. Oktober 1993 mit Flug AH 2071, Abflugzeit 14 Uhr, nach Algier nach. Randnummer 3 Mit Schreiben vom
11. November 1993 legte die Klägerin Widerspruch ein mit dem Antrag, den angefochtenen Bescheid aufzuheben. Nach Erhebung des Widerspruchs wurde der Klägerin mit Schreiben des Grenzschutzamtes F vom
12. November 1993 mitgeteilt, die beiden liberianischen Staatsangehörigen R seien im Besitz von verfälschten liberianischen Reisepässen gewesen, welche bei der grenzpolizeilichen Kontrolle am Luftfahrzeug vorgelegt worden seien. Die Klägerin machte im Widerspruchsverfahren geltend, die Rückbeförderungsverpflichtung sei nicht wirksam ergangen, da ihr nicht die Möglichkeit eröffnet worden sei, zu überprüfen, ob und aus welchen Gründen die Voraussetzungen einer Rückbeförderungspflicht gegeben sein sollten. Das Grenzschutzpräsidium Mitte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom
13. September 1994 zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, daß gemäß § 73 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 AuslG ein Beförderungsunternehmen einen von ihm beförderten Ausländer, der an der Grenze zurückgewiesen wird, unverzüglich zurückzubefördern habe. Die Rückbeförderungsverpflichtung ergebe sich allein aus der objektiv festzustellenden Tatsache, daß die Klägerin die im Rückbeförderungsbescheid genannten Ausländer nach Deutschland transportiert habe, ohne daß diese im Besitz der erforderlichen Grenzübertrittsdokumente gewesen seien. Auf ein Verschulden seitens des Beförderungsunternehmers hinsichtlich fehlender oder verfälschter Grenzübertrittsdokumente komme es insoweit nicht an. Bei der Anwendung des § 73 AuslG seien nicht die gleichen Maßstäbe wie beim schwereren Eingriff nach § 74 AuslG anzuwenden. In den Fällen des § 73 Abs. 1 AuslG sei der Beförderungsunternehmer bereits dann zur Rückbeförderung verpflichtet, wenn die Grenzbehörde den Ausländer zurückweise. Diese Zurückweisung könne auch auf einer Ermessensentscheidung der Grenzbehörde beruhen, die vom Beförderungsunternehmer nicht vorhersehbar sei. Hier seien die Passagiere mit verfälschten Pässen befördert worden. Damit seien die Voraussetzungen der Bestimmung erfüllt. Auf ein Kontrollverschulden oder die Zumutbarkeit der Kontrolle komme es, anders als bei § 74 AuslG, nicht an. Aber selbst wenn man den Maßstab des § 74 AuslG zugrundelegte, wäre das Erkennen einfacher Fälschungen zumutbar. Zu diesem Zweck sei umfangreiches Informationsmaterial mit englischer Übersetzung sowie Originalmuster von deutschen Visaetiketten und Aufenthaltsgenehmigungen zur Verfügung gestellt worden. Bei den in Rede stehenden verfälschten Reisepässen handele es sich eindeutig nicht um professionelle Fälschungen, die nur nach eingehenden Untersuchungen von Fachleuten zu erkennen gewesen seien. Die vorhandenen Beweismittel ermöglichten eine zweifelsfreie Zuordnung der Beförderung der genannten Ausländer nach Deutschland und belegten zugleich, daß diese ohne die erforderlichen gültigen Grenzübertrittsdokumente befördert worden seien. Randnummer 4 Am
14. Oktober 1994 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Begehren, die Rechtswidrigkeit des am
15. Oktober 1993 ausgehändigten Rückbeförderungsbescheids festzustellen. Sie vertritt die Ansicht, der Rückbeförderungsbescheid mit einem vorgedruckten Formular entspreche nicht den Anforderungen für die Begründung eines Verwaltungsaktes, da es für die Klägerin überhaupt nicht überprüfbar sei, ob die Voraussetzungen des § 73 Abs. 2 AuslG, nämlich Visums- bzw. Paßlosigkeit der beförderten Ausländer, vorgelegen hätten. Außerdem sei die Zurückweisungsanordnung auf die unzutreffende Vorschrift des § 73 Abs. 1 und 3 AuslG gestützt worden. In sachlicher Hinsicht werden Bedenken erhoben, weil die Klägerin zu einer Rückbeförderung bis spätestens 16 Uhr am
16. Oktober 1993 verpflichtet und die Anordnung erst wenige Stunden zuvor der Klägerin übergeben worden sei. Man habe die Klägerin damit gezwungen, die Ausländer bereits mit dem Flug AH 2071, Abflugzeit 14 Uhr, nach A zu befördern, da dies der einzige Flug an diesem Tag nach A gewesen sei. Damit sei die Klägerin in ihrer Dispositionsfreiheit eingeschränkt worden. Außerdem macht die Klägerin geltend, daß keine Erledigung der Hauptsache eingetreten sei, da die unmittelbaren rechtlichen Auswirkungen des Verwaltungsaktes fortwirkten und die Klägerin insoweit noch beschwert werde. Sie habe nämlich für die beiden zurückbeförderten Passagiere auf eigene Kosten Flugtickets ausstellen müssen, deren Kosten sich auf 891,00 DM belaufen hätten. Auch bestehe ein Interesse an der begehrten Feststellung, um Schadensersatzansprüche durchsetzen zu können, da die zuständigen Zivilgerichte kaum über die sachliche Kompetenz verfügten, um die Frage der Rechtswidrigkeit des angefochtenen Verwaltungsakts zutreffend beurteilen zu können. Ferner sei eine Wiederholungsgefahr gleichgelagerter Verwaltungsakte gegeben, da die Beklagte an der Auffassung festhalte, daß im Rückbeförderungsbescheid aufgegeben werden dürfe, daß die Ausländer am gleichen Tage bis 16.00 Uhr außer Landes zu befördern seien. Randnummer 5 Die Klägerin hat beantragt, festzustellen, daß der ihr am
17. Oktober 1993 zugestellte Rückbeförderungsbescheid des Grenzschutzamtes F vom
18. Oktober 1993 - Az.: 3-3657-93- A - betreffend die Passagiere E R und F R mit Fristsetzung bis zum
19. Oktober 1993, 16 Uhr, rechtswidrig war. Randnummer 6 Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Randnummer 7 Das Verwaltungsgericht wies die Klage mit Gerichtsbescheid vom
20. März 1995 ab. Die Klage wird als Fortsetzungsfeststellungsklage für zulässig erachtet, da sich der Verwaltungsakt erledigt habe. Das Feststellungsinteresse wird im Hinblick auf die von der Klägerin geltend gemachte Wiederholungsgefahr bejaht. Die Klage sei jedoch unbegründet, da der Bescheid des Grenzschutzamtes Frankfurt/Main vom
21. Oktober 1993 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Grenzschutzpräsidiums Mitte vom
22. September 1994 rechtmäßig sei. Ein Verstoß gegen die Anforderungen des § 39 HVwVfG liege nicht vor, da das Grenzschutzamt die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitgeteilt habe. Es seien die Rechtsgrundlagen des § 73 Abs. 1 und 3 AuslG genannt und es sei dargelegt worden, daß die liberianischen Staatsangehörigen mit einem Luftfahrzeug der Klägerin einreisen wollten und nach § 60 Abs. 1 AuslG i.V.m. § 18 a AsylVfG zurückgewiesen wurden. Daß keinerlei Ausführungen dazu erfolgten, daß und warum die Ausländer nicht im Besitz des erforderlichen Passes oder des erforderlichen Visums gewesen seien, sei kein verfahrensrechtlicher Mangel, da diese Voraussetzungen nur nach § 73 Abs. 2 AuslG von Belang seien, auf den sich die Verfügung aber ausdrücklich nicht gestützt habe. Im übrigen seien Begründungsmängel auch nach § 45 HVwVfG durch den Widerspruchsbescheid geheilt, der ausführlich Darlegungen enthalte, daß die Pässe verfälscht gewesen seien. Es habe hier ohnehin keine andere Entscheidung in der Sache getroffen werden können, da die Verpflichtung des Beförderungsunternehmers, den Ausländer unverzüglich außer Landes zu bringen, an die gebundene Voraussetzung einer Zurückweisung geknüpft und keinerlei Ermessen eröffnet sei, so daß ein Verfahrensmangel nach § 46 HVwVfG unerheblich wäre. Die Rückbeförderungsverpflichtung begegne auch materiellrechtlich keinen Bedenken, da sie zutreffend auf den § 73 Abs. 1 und 3 AuslG gestützt werde. Den liberianischen Staatsangehörigen sei die Einreise nach § 18 a AsylVfG verwehrt worden. Unmittelbar nach Abschluß des für die Ausländer negativ verlaufenen vorläufigen Rechtsschutzverfahrens sei die Zurückweisung an der Grenze nach § 60 AuslG erfolgt, die die Rückbeförderungsverpflichtung der Klägerin nach § 73 Abs. 1 AuslG zur Folge habe. Diese Rückbeförderungsverpflichtung nach § 73 Abs. 1 AuslG sei lediglich an die Zurückweisung geknüpft, so daß eine Inzidentüberprüfung der Rechtmäßigkeit der gegenüber den Ausländern ausgesprochenen Einreiseverweigerung und der Zurückweisung im Rahmen der Prüfung der Rechtmäßigkeit der Rückbeförderungsverpflichtung nicht eröffnet sei. Auch die Ersatzvornahmeandrohung begegne keinen Bedenken. Nach § 73 Abs. 1 AuslG bestehe die Verpflichtung des Beförderungsunternehmers, den zurückgewiesenen Ausländer unverzüglich außer Landes zu bringen. Damit werde zum Ausdruck gebracht, daß die Verpflichtung bis zur nächsten sicher eröffneten Rückbeförderungsmöglichkeit bestehe. Die von der Klägerin geforderten Dispositionsmöglichkeiten hinsichtlich des Rückfluges sehe die gesetzliche Regelung nicht vor. Es sei aber keine Verpflichtung ausgesprochen worden, die liberianischen Staatsangehörigen bis spätestens
23. Oktober 1993, 16.00 Uhr, nach A zurückzubefördern. Im übrigen sei die Rückbeförderungsverpflichtung nicht höchstpersönlich, so daß auch ein anderes Beförderungsunternehmen diese durchführen könne. Randnummer 8 Gegen den ihr am
24. März 1995 zugestellten Gerichtsbescheid hat die Klägerin am
25. April 1995 durch ihre Prozeßbevollmächtigten Berufung ein. Die Klägerin ist der Ansicht, daß im Bescheid durchaus eine Verpflichtung ausgesprochen werde, die liberianischen Staatsangehörigen bis zum
26. Oktober 1993, 16 Uhr, nach A zurückzubefördern, und verweist dabei auf einen anderen Rechtsstreit vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt (XI/1 E 2582/91). Ferner enthalte der angefochtene Bescheid eine Ersatzvornahmeandrohung für den Fall, daß die zurückgewiesenen Ausländer nicht unverzüglich außer Landes gebracht würden. Im übrigen habe das Verwaltungsgericht nicht dargelegt, aus welchen Gründen sich eine sichere Rückbeförderungsmöglichkeit mit dem genannten Flug am
27. Oktober 1993 um 14 Uhr eröffnet habe, da Feststellungen dazu fehlten, welcher Zeitraum zwischen der Zustellung des Bescheids und dem planmäßigen Abflug dieser Maschine lag. Im übrigen wendet sich die Klägerin gegen die Auffassung, daß die gesetzliche Regelung keine Dispositionsmöglichkeiten vorsehe, da das Tatbestandsmerkmal "unverzüglich" bei verständiger Würdigung nur dahingehend ausgelegt werden könne, daß dem Luftfahrtunternehmer eine Beförderung mit dem vorgesehenen Flug organisatorisch möglich und zumutbar sein müsse. Die Klägerin werde in ihrer unternehmerischen Dispositionsfreiheit durch Angabe des spätesten Abflugdatums, nämlich
28. Oktober 1993, 16 Uhr, derart eingeengt, daß die Grenzen der Zumutbarkeit und Verhältnismäßigkeit überschritten seien. Randnummer 9 Die Klägerin beantragt, gemäß den erstinstanzlich gestellten Anträgen zu entscheiden. Randnummer 10 Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Randnummer 11 Die Beklagte schließt sich den Ausführungen des Verwaltungsgerichts an. Sie weist darauf hin, daß die Fluggesellschaft über die Ausgabe von Steuern, nämlich von Übernachtungs- und Verpflegungskosten, entscheiden könnte, stünde ihr die Auswahl der Maschine zu, mit welcher der Ausländer befördert würde. Außerdem könne damit der gesetzgeberische Zweck, die unmittelbare Außerlandesbringung nach Abschluß des Asylverfahrens unterlaufen werden. Es bleibe der Klägerin unbenommen, auf eine Rücknahme des Verwaltungsaktes oder aber eine zeitliche Verschiebung hinzuwirken. Im übrigen sei nach den allgemeinen Ausführungen zu § 121 BGB "unverzüglich" nicht mit "sofort" gleichzustellen, was im Flugverkehr auch gar nicht zu gewährleisten sei, da keine unmittelbare Außerlandesbringung im Sinne von "sofort" möglich sei. Ferner sei die Zeit ausreichend gewesen, die Ausländer außer Landes zu schaffen, da in den Fällen der vorliegenden Art kein ordnungsgemäßes Check-in wie sonst üblich durchgeführt werden müsse. Im übrigen habe sich die Fluggesellschaft darauf einzustellen, zugunsten der Außerlandesbringung von Ausländern andere Passagiere von der Beförderung auszuschließen, wenn sie "problembehaftete" Passagiere befördere. Der These, daß dies nicht zuzumuten sei, setzt die Beklagte die im Flugverkehr allgemein übliche Überbuchungspraxis entgegen, bei der aus rein finanziellen Erwägungen heraus bestimmte Sitzkapazitäten doppelt vergeben würden, so daß die Möglichkeit, notfalls Passagiere zurückzuweisen, billigend in Kauf genommen werde. Randnummer 12 Zur Berufungserwiderung nimmt der Klägerin-Vertreter Stellung und weist darauf hin, daß der Begriff "unverzüglich" zu verstehen sei als "ohne schuldhafte Verzögerung" und eine solche nicht vorliege, wenn auf der nächstmöglichen Maschine des Unternehmers bereits sämtliche Plätze ausgebucht und nach Abfertigung der Passagiere auch vollständig besetzt seien und deshalb eine Mitnahme nicht erfolge. Auch sei dem Luftverkehrsunternehmer durchaus eine gewisse Dispositionsfreiheit eingeräumt worden, um eben keine unzumutbaren Störungen in dem ordnungsgemäßen Ablauf des Gewerbebetriebes des Luftverkehrsunternehmers zu bewirken. Auch seien die zuständigen Behörden nicht befugt, dem Beförderungsunternehmer vorzuschreiben, bis zu welchem genau angegebenen Zeitpunkt spätestens die Rückbeförderung zu erfolgen habe. Im übrigen weist die Klägerin das weitere Vorbringen der Beklagten zurück. So könne es der Klägerin keineswegs zugemutet werden, durch Verhandlung mit der zuständigen Behörde darauf hinzuwirken, den Verwaltungsakt zurückzunehmen oder aber eine zeitliche Verschiebung zu erreichen. Die Argumente hinsichtlich der problembehafteten Passagiere und der allgemein üblichen Überbuchungspraxis werden als gänzlich unrichtig bzw. als gänzlich neben der Sache liegend zurückgewiesen. Randnummer 13 Im übrigen wird hinsichtlich des Sach- und Streitstands auf die Gerichtsakten und die Behördenakten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren. Entscheidungsgründe Randnummer 14 Die statthafte, fristgerecht eingelegte und im übrigen auch zulässige Berufung (§§ 84 Abs. 1 S. 3, Abs. 2 Nr. 1; 124 VwGO in der Fassung vor der Änderung durch das Gesetz vom 01.11.1996, BGBl. I, S. 1626) ist nur teilweise begründet. Randnummer 15 Die Klage ist analog § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO zulässig. Es liegt Erledigung vor. Was unter Erledigung im Sinne von § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO zu verstehen ist, wird durch § 43 Abs. 2 HVwVfG konkretisiert. So liegt eine Erledigung insbesondere dann vor, wenn der Verwaltungsakt zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf gegenstandslos geworden ist. Eine Erledigung auf andere Weise ist dann gegeben, wenn die Aufhebung des Verwaltungsaktes sinnlos geworden ist, weil von diesem keinerlei Wirkungen mehr ausgehen und allenfalls noch ein Interesse an der Feststellung seiner Rechtswidrigkeit besteht (vgl. Schenke, Verwaltungsprozeßrecht,
29. Aufl., 1996, S. 88 Rz. 310 ff.). Eine Erledigung ist eingetreten, als die Klägerin den an sie gerichteten Verwaltungsakt erfüllte und die Ausländer am
30. Oktober 1993 mit Flug AH 2071 nach A flog. Da diese Erledigung bereits vor Erhebung des Widerspruchs und damit vor Klageerhebung erfolgte, ist die Vorschrift des § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO analog anzuwenden. Ein Vollzug eines Verwaltungsaktes liegt hier nicht vor, da Vollzugsmaßnahmen seitens des Grenzschutzamtes nicht erfolgt sind. Im übrigen muß der Vollzug eines Verwaltungsaktes noch nicht zu dessen Erledigung führen, wie § 113 Abs. 1 S. 2 VwGO bestätigt, der die prozessuale Geltendmachung eines Vollzugsfolgenbeseitigungsanspruchs i.V.m. der Aufhebung eines vollzogenen rechtswidrigen Verwaltungsaktes zum Gegenstand hat. Das Fortsetzungsfeststellungsinteresse bei analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO, also wenn die Erledigung des Verwaltungsakts bereits vor Klageerhebung eingetreten ist, kann nicht mit der Vorbereitung eines zivilgerichtlichen Amtshaftungs- oder Entschädigungsprozesses bejaht werden (vgl. BVerwG,
32. 1989 - 8 C 30.87 -, BVerwGE 81, 226, 228). Das Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts läßt sich jedoch im Hinblick auf die von der Klägerin geltend gemachte Wiederholungsgefahr bejahen, da in Zukunft ähnlich verfahren werden soll. Randnummer 16 Die Klage ist jedoch nur teilweise begründet. Der Bescheid des Grenzschutzamtes Frankfurt/Main vom
33. Oktober 1993 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Grenzschutzpräsidiums Mitte vom
34. September 1994 ist rechtmäßig hinsichtlich der Rückbeförderungspflicht, aber rechtswidrig hinsichtlich der Androhung der Ersatzvornahme. Randnummer 17 Bezüglich der Verpflichtung zur Rückbeförderung der liberianischen Staatsangehörigen bestehen keine verfahrensrechtlichen Bedenken. Gemäß § 39 Abs. 1 S. 2 HVwVfG sind in der Begründung die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Dabei darf sich die Begründung nicht in formelhaften allgemeinen Darlegungen erschöpfen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen,
36. 1981, - 18 A 383/81 -, NVwZ 1982, 326; OVG Nordrhein-Westfalen,
38. 1983, - 4 A 248/82 -, DÖV 1983, 986, 987;OVG Lüneburg,
40. 1982, -9 A 34/81 -, NJW 1984, 1138, 1139; OVG Lüneburg,
42. 1982, - 2 A 181/76 -, NJW 1984, 1631, 1642). Die Begründung muß vielmehr so abgefaßt sein, daß sie den Betroffenen die Möglichkeit gibt, sich im Rahmen eines Rechtsbehelfsverfahrens inhaltlich mit der Entscheidung auseinanderzusetzen (OVG Nordrhein-Westfalen,
44. 1983, - 4 A 248/82 -, DÖV 1983, 986, 987). Die Verfügung des Grenzschutzamtes Frankfurt vom
45. Oktober 1993 genügt diesen Anforderungen nicht. Es handelt sich hierbei lediglich um ein Formblatt, in dem Namen und Paragraphen der einschlägigen Normen sowie der Zielort und das Datum der Rückbeförderung eingetragen worden sind. Die Begründung besteht also lediglich aus der Wiederholung des Gesetzestextes und abstrakter Formeln ohne Fallbezug (vgl. auch Badura, JA 1981, 33 ff.