Hessischer Verwaltungsgerichtshof 2. Senat 2 A 1569/01 Urteil Festlegung von Flugverfahren - Kompetenzen - Lärmschutz; Directs § 27c LuftVG, § 29b Luf

Festlegung von Flugverfahren - Kompetenzen - Lärmschutz; Directs Verfahrensgang nachgehend BVerwG,

1. Juni 2004, 4 C 15/03, Urteil Tatbestand Randnummer 1 Die Kläger wenden sich gegen die Festlegung von Abflugrouten im Nordwesten des Flughafens Frankfurt am Main. Randnummer 2 Sie sind Eigentümer von Grundstücken, die in Kelkheim-Eppenhain (Kläger zu 1.), Glashütten (Kerngemeinde und Ortsteil Schloßborn - Kläger zu
2. und zu
3. -) sowie in Schmitten-Oberreifenberg (Klägerin zu 3.) liegen. Die Grundstücke sind mit Wohnhäusern bebaut. Randnummer 3 Die von den Klägern angegriffenen Flugrouten sind durch die
4. Änderungsverordnung - ÄndVO - vom
5. März 2001 zu der
6. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrsordnung vom
7. Februar 1997 - DVO-LuftVO - (Festlegung von Flugverfahren für An- und Abflüge nach Instrumentenflugregeln zum und vom Flughafen Frankfurt am Main) ausgewiesen worden. Die Verordnung ist von dem Direktor des Luftfahrt-Bundesamtes - Verwaltungsstelle Flugsicherung Offenbach - (LBA) erlassen worden. In § 1 Abs. 3 und 4 der Verordnung werden signifikante Punkte - u. a. die Wegpunkte ETARU und TABUM - nach Koordinaten im geodätischen Bezugssystem WGS 84 definiert. In § 2 Abs. 1 Nr. 1.2 sind die Anflugverfahren für die Betriebsrichtung 07 (Landebetrieb bei östlichen Winden) sowie in § 3 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 die Flugrouten für den Abflug von den Startbahnen 25 R und 25 L (Westbetrieb) sowie der Startbahn 18 beschrieben. Randnummer 4 Die erste - nicht streitgegenständliche - Phase der Abflugverfahren bei Betriebsrichtung 25 ist in der heutigen Fassung bereits durch die
8. ÄndVO vom
9. Juli 2000 festgesetzt und durch die jetzt angefochtenen Verordnungen nicht abgeändert worden. Diese Startphase stellt sich als ein Abflugverfahren dar, das einen festen mit variablen Abdrehpunkten kombiniert. Das bedeutet, dass Flugzeuge mit ausreichender Steigrate (im Wesentlichen Flugzeuge der Wirbelschleppenkategorien "Medium" und "Light"), die an dem Punkt R (Radial) 260 FFM eine Höhe von 3.500 ft NN erreicht haben, dort nach Norden abdrehen und einen Kurs in Richtung des Navigationspunktes TAU (bei Hünstetten) aufnehmen müssen, der zunächst in etwa über der Autobahn A 3 verläuft (F-Routen). Demgegenüber müssen Flugzeuge, die diese Höhe nicht rechtzeitig erreichen (im Wesentlichen Flugzeuge der Wirbelschleppenkategorie "Heavy") den westlichen Kurs beibehalten und dürfen erst bei Erreichen einer Höhe von 3.500 ft nach Norden geführt werden (G- und J-Routen). Dieses Verfahren führt dazu, dass die Mehrzahl der Flugbewegungen auf den F-Routen abgewickelt wird. Randnummer 5 Durch die
10. ÄndVO zur
11. DVO-LuftVO vom
12. März 2001 ist mit Wirkung zum
13. April 2001 die zweite Phase der Abflugverfahren dahingehend geändert worden, dass nach dem Abdrehen nach Norden die Flugzeuge nicht mehr zu dem Navigationspunkt TAU geführt werden, sondern bei Erreichen einer Höhe von 4.400 ft nach Nordosten abdrehen müssen, um zu dem neu eingeführten signifikanten Punkt TABUM (nordwestlich von Schmitten) zu gelangen. Diese Flugverfahren sind ohne sachliche Änderung, aber mit anderen Bezeichnungen in die
14. DVO-LuftVO vom
15. November 2002, in Kraft getreten am
16. November 2002, aufgenommen worden. Im Einzelnen handelt es sich um folgende, auf kurzem Weg via TABUM führende Flugverfahren: Randnummer 6 ARP 9G, 2F und 3J, WRB 1G, 2F und 3J, sowie SUGIT 2G, 2F und 2J Randnummer 7 Daneben legt § 3 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 der
17. ÄndVO (in der Fassung der
18. DVO-LuftVO) Abflugverfahren zu dem Navigationspunkt TABUM fest, die entweder von den Startbahnen 25 oder von der Startbahn 18 zunächst in süd- bis südwestlicher Richtung führen und danach in einer großen Rechtskurve über die Städte Mainz und Wiesbaden den Kurs in Richtung TABUM aufnehmen (ARP 4N, 5T und 4S, WRB 4N, 5T und 4S sowie SUGIT 3N, 5T und 2S). Randnummer 8 Am
19. Juni 2001 haben die Kläger bei dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof Klage erhoben. Sie tragen vor, sie seien seit der Einführung der neuen Flugrouten einem unzumutbaren Fluglärm ausgesetzt. Es liege ein Eingriff in ihre Grundrechte aus Art. 2 Abs. 2 und 14 Abs. 1 GG vor. Denn nach den neueren Erkenntnissen über die Auswirkungen des Fluglärms auf die menschliche Gesundheit müssten sie mit Schlafstörungen rechnen. Ihre Grundstücke lägen in Wohngebieten, die nicht durch Lärm vorbelastet seien. Die Ausweisung der neuen Routen durch die
20. ÄndVO beruhe auf Verfahrensfehlern. Vor der Ausweisung seien weder die Gemeinden noch die betroffenen Bürger angehört worden. Die Betriebsanlagen des Flughafens Frankfurt am Main seien ohne Genehmigung oder auf Grund rechtswidriger Genehmigungen immer mehr erweitert worden. Auch die Zahl der Flugbewegungen habe sich hinsichtlich des Passagier- und Frachtaufkommens erheblich erhöht. Die Zahl der Nachtflüge habe sich seit 1985 verfünffacht. Die neuen Flugrouten seien unter Verstoß gegen das Abwägungsgebot festgesetzt worden. Das LBA habe den Sachverhalt nicht hinreichend aufgeklärt. Die topografischen Verhältnisse seien ebenso wenig berücksichtigt worden wie das Fehlen jeglicher Lärmvorbelastung. Durch die neuen Abflugrouten werde die Kapazität des Flughafens Frankfurt am Main noch einmal um ca. 30 % erhöht. Damit werde die bei der letzten Planfeststellung im Jahr 1971 kalkulierte Kapazität um ca. 50 % überschritten, ohne dass das erforderliche Genehmigungsverfahren oder eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchgeführt worden seien. Das Hochtaunusgebiet verliere infolge der Verlärmung seine Funktion als Naherholungsgebiet des Ballungsraumes Rhein-Main. Das LBA habe auch nicht beachtet, dass in den betroffenen Bereichen zahlreiche Naturschutz- und Landschaftsschutzgebiete ausgewiesen seien. Durch diese planerischen Maßnahmen seien ihre Grundstücke aufgewertet worden; jetzt trete infolge der Verlärmung eine Wertminderung ein. Ihnen stehe unter dem Aspekt des Bestandsschutzes ein Anspruch auf Unterlassung des Fluglärms zu. Ihr Vertrauen auf den Fortbestand der ruhigen Wohnlage sei schutzwürdig, zumal sie nicht mit einer Belastung durch Fluglärm hätten rechnen müssen. Durch die neuen Routen werde die Sicherheit des Luftverkehrs und die Pünktlichkeit der Starts und Landungen beeinträchtigt. Die Fluggesellschaften müssten wirtschaftliche Schäden in Kauf nehmen, obwohl die neuen Routen die Wirtschaftlichkeit erhöhen sollten. Randnummer 9 Die angefochtenen Verordnungen, tragen die Kläger weiter vor, seien auch deshalb fehlerhaft, weil sie von einer anderen Routenführung ausgingen, als sie tatsächlich praktiziert würden. Denn die Flugzeugführer nutzten auf Grund individueller Flugverkehrsfreigaben in großem Umfang die östlich der Hauptroute verlaufenden Linien, die direkt zu dem Punkt TABUM führten. Das System NIROS (Noise Impact Reduction and Optimation System) sei nicht geeignet, die Lärmschutzbelange hinreichend genau zu ermitteln; außerdem seien die Eingabedaten nicht nachvollziehbar. Schließlich habe es die Beklagte unterlassen, mehrere sich aufdrängende Alternativen zu prüfen. Es sei nämlich durchaus möglich, auf den Anflugpunkt ETARU zu verzichten, so dass die frühere Streckenführung - ggf. mit Varianten - wieder eingeführt werden könne. Darüber hinaus bestünden aber auch schonendere Alternativen, bei denen grundsätzlich der Anflugpunkt ETARU beibehalten werden könne. Randnummer 10 Die Kläger beantragen, Randnummer 11
21. festzustellen, dass § 4 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 der
22. DVO zur LuftVO vom
23. November 2002 (NfL I - 367/02) insoweit rechtswidrig ist und sie in ihren Rechten verletzt, als er die Abflugverfahren ARP 9G WRB 1G SUGIT 2G ARP 2F/3J WRB 2F/3J SUGIT 2F/2J, ARP 4N WRB 4N SUGIT 3N ARP 4S WRB 4S und SUGIT 2S festlegt, Randnummer 12
25. festzustellen, dass § 3 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 der
26. DVO zur LuftVO vom
27. März 2001 (NfL I - 129/01) in der Fassung der
28. Änderungsverordnung vom
29. März 2002 (NfL - I 152/02) insoweit rechtswidrig ist und sie in ihren Rechten verletzt, als er die Abflugverfahren ARP 8G WRB 9G SUGIT 1G ARP 1F/2J WRB 1F/2J SUGIT 1F/1J, ARP 3N WRB 3F SUGIT 2N ARP 3S WRB 3S und SUGIT 1S festlegt. Randnummer 13
30. Die Beklagte und die Beigeladene beantragen, die Klage abzuweisen. Randnummer 14 Die Beklagte erwidert, bereits 1993 habe die Europäische Verkehrsministerkonferenz (ECAC) eine Neuordnung des europäischen Flugstreckennetzes beschlossen, um die Kapazität zu erhöhen und den europäischen Luftverkehr zu harmonisieren. Die Umsetzung in der Bundesrepublik Deutschland müsse die Vorgaben der Europäischen Flugsicherungsagentur Eurocontrol beachten. Im Bereich des Flughafens Frankfurt am Main sei eine zweite Flugstrecke für die Nord-Süd-Richtung eingerichtet worden. Die Ein- und Ausflugpunkte beider Strecken hätten unter Beachtung militärisch genutzter Räume entzerrt werden müssen. Der Punkt TABUM sei nach einer Prüfung verschiedener Alternativen durch die DFS mit Hilfe des Simulationssystems NIROS gewählt worden. Hierbei seien die möglichen Routenführungen im Bereich der lärmkritischen flacheren Anfangsstrecken in Bezug auf die betroffene Besiedlung untersucht worden. Eine nach Westen verschobene Routenführung habe ungünstigere Werte als die ausgewählte Route ergeben, weil dann noch mehr Flugzeuge in Richtung der Randbereiche der Stadt Wiesbaden geführt worden wären. Bezüglich der Lärmbelastung sei zu berücksichtigen, dass die Flugzeuge am ersten Abdrehpunkt Richtung TAU 3.500 ft und am zweiten Abdrehpunkt Richtung TABUM 4.400 ft erreicht haben müssten. Nach den vorgelegten Flugspuraufzeichnungen fliege nahezu kein Luftfahrzeug im Bereich der klägerischen Anwesen unter 5.000 ft. Der größte Teil bewege sich zwischen 5.000 und 7.000 ft NN; das entspreche einer tatsächlichen Flughöhe von ca. 1.300 bis 1.600 m über Grund. Bei den Anflügen von ETARU würden noch größere Flughöhen eingehalten. Die Flugrouten zu dem Wegpunkt TABUM würden an Tagen mit reinem Westbetrieb (25-Betrieb) von ca. 160 Flugzeugen täglich genutzt. Eine Anhörung von Gemeinden und Betroffenen sei weder rechtlich geboten noch sinnvoll durchzuführen. Die Beteiligung der Kommunen sei über die Fluglärmkommission gewährleistet. Randnummer 15 Die Beigeladene trägt vor, die Klage sei mangels Klagebefugnis der Kläger unzulässig. Darüber hinaus sei sie auch unbegründet. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts komme es hier nicht auf die Zumutbarkeit von Fluglärm, sondern allein auf die Frage an, ob der infolge der Planfeststellung hinzunehmende Fluglärm nach den Maßstäben des Abwägungsgebots fehlerfrei verteilt worden sei. Insoweit stehe dem LBA als Verordnungsgeber ein weiter Gestaltungsspielraum offen. Hier habe die Behörde den Sachverhalt zutreffend ermittelt und mit Hilfe des Simulationsprogramms NIROS mögliche Streckenführungen in Relation zur Bevölkerungsdichte bewertet; sie habe die gesetzlichen Vorgaben hinsichtlich des Lärmschutzes berücksichtigt. Darüber hinaus hätten die Kläger nicht dargelegt, einer unzumutbaren Lärmbelastung ausgesetzt zu sein. Das LBA sei entgegen der Auffassung der Kläger nicht befugt, im Rahmen von Flugverfahren Betriebsbeschränkungen - z. B. für die Nachtzeit - festzusetzen. Die Festlegung der Flugrouten stehe in keinem Zusammenhang mit Kapazitätsfragen. Randnummer 16 Wegen des Sachverhalts und Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird auf deren Schriftsätze nebst Anlagen sowie auf die Verwaltungsvorgänge des LBA und der DFS (2 Ordner) Bezug genommen; diese sind beigezogen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden. Entscheidungsgründe Randnummer 17 Die Klage hat teilweise Erfolg. Randnummer 18 Sie ist insgesamt zulässig. Randnummer 19 Die sachliche und örtliche Zuständigkeit des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs folgt aus §§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 und 52 Nr. 1 VwGO. Die An- und Abflugverfahren betreffen den Betrieb des Flughafens; sie stehen in einem engen räumlichen und betrieblichen Zusammenhang mit dem Flughafen selbst (vgl. BVerwG, Urteil vom
31. Juni 2000, NJW 2000, 3584 ). Randnummer 20 Statthafte Klageart ist die Feststellungsklage nach § 43 VwGO. § 47 VwGO, der auf Bundesrechtsverordnungen nicht anwendbar ist, entfaltet keine Sperrwirkung. Der Begriff des Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist verfassungskonform (Art. 19 Abs. 4 GG) weit auszulegen. Die Kläger können sich darauf berufen, durch die Norm selbst, d. h. ohne weitere hoheitliche Umsetzungsakte, in ihren Rechten verletzt zu sein. Das Rechtsverhältnis wird nicht allein durch Norm und Normadressat, sondern durch die Rechtsbehauptung konkretisiert, durch die Norm selbst in subjektiven Rechten verletzt zu sein. Randnummer 21 Die Klagebefugnis, die entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO auch bei der Feststellungsklage nach § 43 VwGO vorliegen muss (BVerwG, Urteil vom
32. Juni 2000, a. a. O., S. 3585), ist hier gegeben. Sie folgt aus dem subjektiven Recht der Kläger auf gerechte Abwägung ihrer Lärmschutzbelange, die ihrerseits verfassungsrechtlich geschützt sind (Art. 2 Abs. 2 und 14 Abs. 1 GG). Die Kläger können aufgrund der gutachterlich ermittelten Lärmbelastungen insgesamt geltend machen, einer abwägungserheblichen Beeinträchtigung durch Fluglärm ausgesetzt zu sein. Randnummer 22 Die Klage ist überwiegend, nämlich hinsichtlich der im Tenor bezeichneten Flugverfahren, begründet. Randnummer 23 Der Senat fasst das Begehren der Kläger dahingehend auf, dass die durch die
33. ÄndVO zur
34. DVO-LuftVO neu festgesetzten Flugverfahren in der Gestalt Gegenstand des Feststellungsantrags sind, die sie durch die
35. DVO-LuftVO erhalten haben. Denn durch die
36. DVO-LuftVO sind keine gegenüber der
37. ÄndVO zusätzlichen Flugverfahren eingeführt, sondern die bis dahin gültigen Flugrouten ohne inhaltliche Veränderung, aber unter einer neuen Bezeichnung festgesetzt worden. Randnummer 24 Die Rechtsverordnungen sind insoweit rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten, als sie sich auf die Abflugverfahren beziehen, die auf kurzem Weg zu dem Punkt TABUM führen (F-, G- und J-Routen). Dagegen sind die Verordnungen nicht zu beanstanden, soweit sie die Flugrouten auf langem Weg zu dem Punkt TABUM (N- und S-Routen) festsetzen. Die T-Routen sind nicht Gegenstand des klägerischen Antrags. Randnummer 25 Die streitigen Rechtsverordnungen sind allerdings formell rechtmäßig. Rechtsgrundlage der angefochtenen Rechtsverordnungen ist § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG, der das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen dazu ermächtigt, die Flugverfahren durch Rechtsverordnung festzusetzen. Diese Befugnis wiederum hat das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen aufgrund der gesetzlichen Ermächtigung in § 32 Abs. 3 Satz 3 LuftVG durch § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO auf das LBA delegiert. Diese Rechtsgrundlagen sind in den streitigen Rechtsverordnungen genannt. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Regelung sind durch § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG hinreichend konkret vorgegeben, so dass die Verordnungen den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genügen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom
38. März 2002 - 8 S 1271/01 - <teilweise veröffentlicht in ZUR 2002, 415>, S. 17 f.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom
39. März 2002 - 20 D 120/97.AK - <teilweise veröffentlicht in NZV 2002, 478 >, S. 13 f.). Randnummer 26 Die streitgegenständlichen Rechtsverordnungen sind hinreichend bestimmt. Allerdings ist der Inhalt dieser Verordnungen insgesamt für jemanden, der nicht mit Fragen der Flugsicherung vertraut ist, nur schwer zu verstehen. Das allein führt jedoch nicht dazu, dass die Verordnungen als nicht hinreichend bestimmt oder nicht hinreichend klar anzusehen sind. Eine eindeutige Festlegung der Flugrouten ist einerseits aus Gründen der Sicherheit des Flugverkehrs zwingend geboten, andererseits aber ohne Rückgriff auf spezifische vermessungs- und flugsicherungstechnische Fakten und Begriffe nicht möglich. Die Verordnungen über die Ausweisung von Flugrouten richten sich an die Flugverkehrskontrolldienste und die einzelnen Luftfahrzeugführer, also an Personengruppen, die mit diesen Begriffen und Zusammenhängen bestens vertraut sind. Außerdem nehmen die Verordnungen Bezug auf das Luftfahrthandbuch, in dem die Flugverfahren in Kartenform dargestellt sind. Aber auch Dritte können - wenn auch mit gewisser Mühe - die Flugrouten anhand des verwendeten Koordinatensystems räumlich zuordnen. Insoweit unterscheiden sich die Durchführungsverordnungen nach § 27a LuftVO nicht von anderen technischen Regelwerken, wie z. B. den zahlreichen Ausführungsverordnungen zum Bundesimmissionsschutzgesetz, die auch nicht wegen fehlender Bestimmtheit oder fehlender Rechtsklarheit als nichtig angesehen werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom
40. März 2002, a. a. O., S. 19 f.). Randnummer 27 Die Kläger rügen einen Anhörungsmangel. Soweit sie sich darauf berufen, dass die betroffenen Gemeinden vor Erlass der streitigen Rechtsverordnungen hätten angehört werden müssen, ist ihr Vorbringen rechtlich unerheblich. Denn selbst wenn ein solcher Verfahrensfehler vorliegen würde, könnte er der Klage nicht zum Erfolg verhelfen; insoweit können die Kläger durch die Rechtsverordnungen nicht in eigenen Rechten verletzt sein, was Voraussetzung für einen Erfolg der vorliegenden Feststellungsklage wäre. Randnummer 28 Eine Anhörung der einzelnen Kläger war nicht geboten. Eine Anhörung einzelner Betroffener bei dem Erlass einer Rechtsverordnung ist nicht in Art. 80 GG vorgesehen und lässt sich auch nicht aus anderen Vorschriften oder Rechtsgrundsätzen ableiten. Angesichts der typischen und - bei gleicher Lage zur Route - auch gleichmäßigen Lärmbetroffenheit durch eine Flugroute ist es weder geboten noch sinnvoll durchführbar, alle potentiell lärmbetroffenen Bürger vor Erlass der Rechtsverordnung anzuhören. Auf Besonderheiten hinsichtlich der Situation der einzelnen Grundstücke kommt es, wie noch im Einzelnen darzulegen ist, hier nicht an. Die für die Abwägung maßgeblichen Parameter (wie z. B. Flugbewegungszahl, Flughöhe, Flugzeugmix und Besiedlungsstruktur) lassen sich auch ohne Anhörung aller Betroffenen hinreichend sicher und vollständig ermitteln (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom
41. März 2002, a. a. O., S. 14 f.). Randnummer 29 Materieller Maßstab für die Überprüfung der Flugrouten ist das Abwägungsgebot. Die Geltung des Abwägungsgebots hängt weder von einer fachgesetzlichen Normierung noch von einer bestimmten Handlungs- oder Verfahrensform ab. Es folgt vielmehr aus dem Wesen einer rechtsstaatlichen Planung und gilt dementsprechend allgemein. Es begrenzt die planerische Gestaltungsfreiheit, die einerseits unerlässlich ist, um widerstreitende private und öffentliche Belange auszugleichen, andererseits im Rechtsstaat nicht schrankenlos gilt, sondern rechtlich gebunden und gerichtlich kontrollierbar sein muss (BVerwG, Urteil vom
42. Juni 2000, a. a. O., S. 3585). Die Belange, die bei der Festlegung von An- und Abflugverfahren in die planerische Abwägung einzustellen sind, lassen sich unmittelbar aus den gesetzlichen Bestimmungen ableiten. Auf der einen Seite zu berücksichtigen ist das Interesse an einer sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs (§ 27c Abs. 1 LuftVG). Auf der anderen Seite haben die Luftfahrtbehörden, also auch das LBA, und die für die Flugsicherung zuständigen Stellen nach § 29b Abs. 2 LuftVG auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken. Während die Sicherheit des Luftverkehrs vordringlichstes Ziel der Flugsicherung ist, besteht zwischen den Bezugpunkten Flüssigkeit des Luftverkehrs einerseits und Lärmschutz der Bevölkerung andererseits ein Spannungsverhältnis, in dem die Ermächtigung, aber auch die Verpflichtung des LBA, eine abwägende Entscheidung über die Routenführung zu treffen, besonderes Gewicht erlangt. Randnummer 30 Das Abwägungsgebot gilt für die Ausweisung von Flugrouten zwar grundsätzlich, aber nicht mit allen inhaltlichen Anforderungen, die in der Dogmatik des Fachplanungsrechts entwickelt worden sind. Das folgt aus der besonderen sachlichen Eigenart der zur Überprüfung stehenden Entscheidung. Eine erste Beschränkung ergibt sich daraus, dass das LBA aus kompetenzrechtlichen Gründen darauf beschränkt ist, den vorhandenen Fluglärm zu verteilen, ohne die eigentliche Störquelle beseitigen oder einschränken zu können. Aufgrund der Genehmigung oder Planfeststellung (oder ggf. der Fiktion des § 71 Abs. 2 LuftVG) des betreffenden Flughafens besteht als Vorgabe ein bestimmtes "Lärmpotenzial", das - im Rahmen der ebenfalls vorgegebenen Lage der Start- und Landebahnen - verteilt, aber nicht in seiner Gesamtheit verändert werden kann. Deshalb ist es rechtlich nicht ausgeschlossen, dass die Ausweisung einer Flugroute den Anforderungen des Abwägungsgebots genügt, obwohl die betroffene Bevölkerung einer unzumutbaren Lärmbelastung ausgesetzt wird. Diese rechtliche Konsequenz unterliegt im Hinblick auf die Rechtsschutzmöglichkeiten gegenüber der Planfeststellungsbehörde keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken (BVerwG, Urteil vom
43. Juni 2000, a. a. O., S. 3586). Randnummer 31 Allerdings eröffnet der planerische Gestaltungsspielraum dem LBA die Möglichkeit und bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen auch die Verpflichtung, sich für ein lärmminderndes Verfahren zu entscheiden, auch wenn darunter die Flüssigkeit der Abwicklung des Flugverkehrs leidet und sich dieses Phänomen mittelbar auf die Kapazität eines Flughafens auswirkt. Die Beklagte trägt zwar zu Recht vor, dass die Flugsicherung keinen Einfluss auf die aktuell zu bewältigende Flugmenge hat, langfristig aber spielt das Argument der Flüssigkeit der Verkehrsabwicklung bei der Festsetzung der Koordinierungseckwerte (Slots), die die abstrakte Kapazität eines Flughafens bestimmen, eine erhebliche Rolle (vgl. § 27a Abs. 2 LuftVG). Insoweit bedarf die oben getroffene Aussage, die Flugroutenbestimmung erfülle in Bezug auf den Fluglärm eine reine Verteilungsfunktion, einer Ergänzung. Unter engen Voraussetzungen, die hier nicht erörtert werden müssen, kann über lärmmindernde Ab- und vor allem Anflugverfahren eine Reduzierung des Lärms insgesamt erreicht werden, wenn auch mit Einbußen bei der Flüssigkeit der Verkehrsabwicklung und damit letztlich bei der Kapazität des Flughafens. Randnummer 32 Eine zweite Abweichung von dem fachplanerischen Abwägungsgebot besteht bei der Festlegung von Flugrouten darin, dass keine "parzellenscharfe" Ermittlung und Bewertung der Belange der Betroffenen geboten, sondern eine generalisierende Betrachtung ausreichend ist. Das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom
44. Juni 2000, a. a. O., S. 3586) leitet diesen Aspekt aus dem Umstand her, dass Flugrouten im Gegensatz zu Verkehrswegen am Boden nur eine "Ideallinie" beschreiben würden, denen ein "Flugerwartungsgebiet" zuzuordnen sei. Demgegenüber ist die Flugsicherung aufgrund der neueren Entwicklung der Navigationstechnik in der Lage, die Fluglinien, wenn es erwünscht ist, auf einen relativ engen Raum zu bündeln, wie insbesondere die Flugspuraufzeichnungen von Flugrouten belegen, die von dem Flughafen Frankfurt am Main in südlicher Richtung führen (Minimal Noise Routes). Randnummer 33 Die generalisierende Betrachtung rechtfertigt sich aber auch aus der Dimension des durch die Flugroutenbestimmung betroffenen Raumes. Der Überflug eines Strahlflugzeugs wird auch bei relativ großer Entfernung als störendes Schallereignis empfunden. Wegen der großen Streuwirkung des Fluglärms und dem Fehlen natürlicher Schallhindernisse werden zwar einerseits Lebensräume von erheblicher Ausdehnung betroffen, andererseits trifft die Belastung die Wohnbevölkerung, die sich in annähernd gleicher Lage zur Flugroute befindet, auch in annähernd gleicher und typischer Weise. Ferner kommt es, wie oben dargelegt, für die Überprüfung der Flugroutenbestimmung grundsätzlich nicht auf die absolute Belastung (gemessen in bestimmten Mittelungs- oder Maximalpegeln), sondern die relative Belastung im Verhältnis zu anderen Gebieten und anderen Routenführungen an. Aus diesen Erwägungen heraus ist es gerechtfertigt, wenn sich der Verordnungsgeber auf eine generalisierende Betrachtung beschränkt. Das gilt um so mehr, als die Rahmenbedingungen für die Lärmbelastung, z. B. die Zahl der Flugbewegungen und die meteorologischen Verhältnisse, einem ständigen Wechsel unterworfen sind. Randnummer 34 Der Einschränkung auf eine generalisierende Betrachtung entspricht ein relativ weiter - normativer - Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers. Der erkennende Senat teilt die Auffassung des OVG Nordrhein-Westfalen (Urteil vom
45. März 2002, a. a. O., S. 23 ff.), dass es in dem planerischen Ermessen des Verordnungsgebers liegt, die Grundentscheidungen über die Lärmverteilungsprinzipien zu treffen, insbesondere die Fragen zu beantworten, ob Flugbewegungen eher gebündelt oder gestreut werden sollen, ob die Lärmbelastung nach Art eines großräumigen Lastenausgleichs aufgeteilt oder weniger belastete Gebiete möglichst geschont werden sollen, und ob bei der Bewertung der Belange mehr Gewicht auf das Ausmaß der Betroffenheit oder mehr auf die Zahl der betroffenen Bewohner gelegt werden soll. Es gehört zum Wesensgehalt der planerischen Gestaltungsfreiheit, dass in diesem Geflecht der für- und gegeneinander streitenden Interesse keinem Belang von vornherein ein Übergewicht oder Vorrang gegenüber anderen Belangen einzuräumen ist. Randnummer 35 Hier sehen die Kläger einen Fehler im Abwägungsvorgang schon darin, dass die planerische Entscheidung über die Festsetzung der Flugrouten nicht von dem dafür zuständigen LBA - Verwaltungsstelle Flugsicherung -, sondern in Wirklichkeit von der DFS getroffen worden sei. Dem vermag sich der Senat im Ergebnis nicht anzuschließen; allerdings würde die
46. ÄndVO - für sich betrachtet - unter diesem Aspekt der rechtlichen Überprüfung nicht Stand halten. Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom
47. Juni 2000 (a. a. O., S. 3586) ist die Festlegung der Flugrouten nicht schon deshalb als willkürlich anzusehen, weil das LBA die Abwägungsentscheidung "im Wesentlichen" der DFS überlasse. Das gelte jedenfalls dann, wenn das LBA Randnummer 36 · erstens für die Entscheidung verantwortlich bleibe, Randnummer 37 · zweitens für die Einhaltung des Abwägungsgebots Sorge trage und Randnummer 38 · drittens die Nachprüfbarkeit der Einhaltung der durch dieses Gebot vorgegebenen Maßstäbe sicherstelle. Randnummer 39 Die erste Voraussetzung ist erfüllt, weil das LBA durch die Unterschrift des zuständigen Beamten die Verantwortung für den Inhalt der Rechtsverordnung übernimmt. Ob das LBA bei Erlass der
48. ÄndVO auch für die Einhaltung des Abwägungsgebots Sorge getragen hat, ist für den Senat nicht feststellbar, weil jedenfalls die dritte der o. g. Voraussetzungen fehlt. Denn es lässt sich weder aus den im Zusammenhang mit der
49. ÄndVO vorgelegten Unterlagen noch aus sonstigen Umständen ableiten, dass das LBA bei Erlass der
50. ÄndVO Sorge für die Einhaltung der Maßstäbe des Abwägungsgebots (im oben dargelegten Sinne) getragen hat. Randnummer 40 Die im Zusammenhang mit dieser Rechtsverordnung bei dem LBA entstandenen Verwaltungsvorgänge beschränken sich auf den Entwurf der Verordnung und den Entwurf der Fassung der Verordnung für die Veröffentlichung in dem Handbuch für Luftfahrer. Aus diesen Unterlagen lässt sich nicht nachvollziehen, dass das LBA überhaupt eine abwägende Entscheidung getroffen hat und welche Belange den Ausschlag für diese Entscheidung gegeben haben (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom
51. März 2002, a. a. O., S. 25 f.). Randnummer 41 Bestätigt wird diese Einschätzung dadurch, dass sich das LBA offensichtlich selbst als ein Organ begreift bzw. begriffen hat, das die von der DFS erarbeiteten Rechtsverordnungen erlässt und veröffentlicht, wozu die DFS seit ihrer Privatisierung im Gegensatz zum früheren Rechtszustand nicht mehr befugt ist (vgl. z. B. die Formulierung "... hat die DFS ... nachvollziehbare Abwägungen vorgenommen ..." auf S. 18 des Schriftsatzes der Beklagten vom
52. Juli 2001 - Bl. 60 der Akten). Auch die DFS formuliert in ihrer Broschüre "Vergleich der An- und Abflugverfahren Frankfurt vor/nach dem
53. April 2001" auf Seite 2 (Bl. 370 R der Akten): "Abflüge erfolgen auf sogenannten Instrumentenabflugstrecken, die durch die DFS Deutsche Flugsicherung GmbH geplant werden. Die Kommission zur Abwehr des Fluglärms (Fluglärmkommission) hat hierbei beratende Funktion. Das Luftfahrtbundesamt (LBA) veröffentlicht die Verfahren per Rechtsverordnung." Randnummer 42 Ähnlich führt die Beigeladene in ihrem "Fluglärmreport", Ausgabe 2/2002, auf Seite 3 (Bl. 1012 der Akten 2 A 1062/01 ) aus: "Die für die Planung von An- und Abflugrouten zuständige DFS wird Änderungswünsche der Kommission letztlich nur dann dauerhaft umsetzen, wenn ..." Randnummer 43 Diese Auffassungen der Beklagten und der Beigeladenen finden eine Grundlage in dem Organisationserlass des (damaligen) Bundesministeriums für Verkehr vom
54. November 1992 (Bl. 489 der Akten) in der Fassung der Änderung vom
55. Juli 1993 - Z 14/02.04.25/74 Vmz 93 - (Bl. 496 ff. der Akten). Darin wird bestimmt: "Aus arbeitsökonomischen Gründen und um den Sachverstand der die Flugsicherung ausführenden Stelle einzubeziehen, ist eine Arbeitsteilung zwischen LBA (Abteilung V) und der DFS vorzusehen, bei der die DFS den fachlichen Inhalt der Rechtsverordnungen erstellt, während das LBA (Abteilung V) die Rechtsförmlichkeit überprüft, die Rechtsverordnungen erlässt und im Bundesanzeiger und in den Nachrichten für Luftfahrer bekannt macht. Für den fachlichen Inhalt der Rechtsverordnungen trägt allein die DFS die Verantwortung." Randnummer 44 Dieser Teil des Erlasses ist jedoch nicht mit § 32 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 3 Satz 3 LuftVG i. V. m. § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO zu vereinbaren. Nach diesen Bestimmungen hat eindeutig das LBA die Flugverfahren festzusetzen. Durch diese Zuständigkeitsregelung wird das LBA ermächtigt, aber auch verpflichtet, die mit der Festsetzung verbundene Abwägung selbst vorzunehmen. Für eine Beschränkung des LBA auf die Prüfung der Rechtsförmlichkeit der Verordnung, wie sie der Erlass vom
56. Juli 1993 vorsieht, bieten die gesetzlichen Bestimmungen keinen Ansatz. Randnummer 45 Der Senat verkennt nicht, dass es auch aus der Sicht des Gesetz- und Verordnungsgebers sinnvoll ist, die Sachkunde sowie die personelle und technische Ausstattung der DFS bei der Planung und Festsetzung der Flugverfahren nutzbar zu machen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom
57. März 2002, a. a. O., S. 16 f.). Dieser Aspekt rechtfertigt jedoch keine Abweichung von der gesetzlichen Kompetenzordnung und ihm kann auch im Rahmen der gesetzlichen Kompetenzordnung Rechnung getragen werden. Denn es ist rechtlich nicht zu beanstanden, wenn die Rechtsverordnungen über die Ausweisung von Flugverfahren weitgehend - bis hin zur Unterschriftsreife - von der DFS vorbereitet werden. Lediglich die abschließende verantwortliche Entscheidung über die Festsetzung der Flugverfahren und die damit verbundene - nachvollziehbare - Entscheidung über die Einhaltung der Anforderungen des Abwägungsgebots muss dem LBA vorbehalten bleiben. Randnummer 46 Welche Anforderungen sich hieraus an das Rechtssetzungsverfahren im Einzelnen ergeben, hängt von dem jeweiligen Flugverfahren und insbesondere dem Maß der Lärmbetroffenheit der Bevölkerung ab. Soweit sich Rechtsverordnungen über die Ausweisung von Flugverfahren nicht auf rein flugsicherungstechnische Veränderungen beschränken, muss die Einhaltung der Anforderungen des Abwägungsgebots aus einer Begründung oder einem Erläuterungsbericht oder aus den im Zusammenhang mit der Planung einer Flugroute entstandenen Vorgängen ersichtlich sein. In Ausnahmefällen kann sich die abwägende Entscheidung aus sonstigen Umständen, insbesondere auch - worauf später zurückzukommen ist - aus der Routenführung selbst ergeben. Randnummer 47 Das hiernach erforderliche Eigengewicht der Entscheidung des LBA dient nicht nur kompetenzrechtlichen Anforderungen, sondern erfüllt auch zwei wesentliche materiell-rechtliche Funktionen: Zum einen bietet die Zuständigkeit des LBA für die abschließende Entscheidung über ein Flugverfahren die organisationsrechtliche Gewähr, dass den eigentlichen Belangen der Flugsicherung im Sinne des § 27c Abs. 1 LuftVG, insbesondere dem Interesse an der flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs, die Lärmschutzbelange der betroffenen Wohnbevölkerung mit dem gebotenen Nachdruck entgegengehalten werden. Zum anderen kommt den Stellungnahmen und Wünschen der Kommission zum Schutz gegen Fluglärm bei dem Flughafen Frankfurt am Main nach der Einschätzung des Senats ein erhebliches Gewicht zu. Da die Willensbildung in der Kommission auf dem Mehrheitsprinzip beruht, obliegt dem LBA die Aufgabe, den Schutz der Minderheiten nach Maßgabe des Abwägungsgebots zu gewährleisten. Randnummer 48 Gemessen an diesen Maßstäben ist für den Senat nicht erkennbar und nachvollziehbar, dass das LBA bei Erlass der
58. ÄndVO zur
59. DVO-LuftVO hinsichtlich der auf kurzem Weg via TABUM führenden Abflugverfahren (F-, G- und J-Routen) eine eigene und die Einhaltung der Anforderungen des Abwägungsgebots garantierende Entscheidung getroffen hat. Der darin liegende Abwägungsfehler kann der Klage aber nicht zum Erfolg verhelfen, weil er durch den Erlass der
60. DVO-LuftVO geheilt worden ist. Die Kläger hatten während des gerichtlichen Verfahrens Gelegenheit und sie haben davon auch ausführlich Gebrauch gemacht, ihre Einwendungen und Bedenken gegen die am
61. April 2001 in Kraft getretenen Flugverfahren vorzutragen. Die Beklagte hat in ihren Schriftsätzen deutlich zum Ausdruck gebracht, dass und aus welchen Gründen sie diese Einwendungen nicht für begründet ansieht. Wenn also das LBA die streitigen Flugverfahren in Kenntnis der Einwendungen der Kläger ohne inhaltliche Veränderung am
62. November 2002 durch Erlass der
63. DVO-LuftVO neu in Kraft gesetzt hat, kommt darin nach der Überzeugung des Senats hinreichend deutlich eine abwägende Entscheidung des LBA mit dem Inhalt zum Ausdruck, dass es den von ihm schriftsätzlich dargelegten Belangen den Vorrang vor den ebenfalls schriftsätzlich vorgetragenen Lärmschutzbelangen der Kläger einräumt. Auf die Stichhaltigkeit der einzelnen Argumente kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. Denn der Mangel im Abwägungsvorgang, dass das LBA nicht nachvollziehbar eine eigene abwägende Entscheidung getroffen hat, ist durch den Erlass der
64. DVO-LuftVO in Verbindung mit dem prozessualen Vorbringen der Beklagten ausgeräumt worden. Eine isolierte Beanstandung der
65. ÄndVO scheitert an dem fehlenden Rechtsschutzinteresse. Durch eine Feststellung der Rechtswidrigkeit nur der
66. ÄndVO würde die Rechtsstellung der Kläger nicht verbessert, weil sie die sie belastenden Flugverfahren aufgrund der
67. DVO-LuftVO zu dulden hätten. Randnummer 49 Die streitigen Rechtsverordnungen (
68. ÄndVO in der Gestalt der
69. DVO-LuftVO) sind aber insoweit abwägungsfehlerhaft zustande gekommen und deshalb rechtswidrig, als sie die auf kurzem Weg via TABUM führenden Flugverfahren (F-, G- und J-Routen) betreffen. Hinsichtlich dieser Verfahren sind die Lärmschutzbelange der Kläger und der anderen Betroffenen nicht in dem gebotenen Umfang ermittelt und in die planerische Abwägung - insbesondere im Vergleich zu anderen Planungsalternativen - eingestellt worden. Im Rahmen der abwägenden Entscheidung über die Festsetzung der kurzen Abflugverfahren hätte das LBA mehr als geschehen die besonderen topographischen Bedingungen berücksichtigen müssen. Denn die Lärmminderung, die sich sonst mit zunehmender Flughöhe regelmäßig einstellt, wird hier aufgrund des beachtlichen Anstiegs des Geländes neutralisiert oder zumindest wesentlich relativiert. Dazu ist im Einzelnen auszuführen: Randnummer 50 Die Anwesen der Kläger sind infolge der Einführung der neuen Flugrouten einer abwägungserheblichen Lärmbelastung ausgesetzt. Nach den Gutachten des Dipl.-Physikers Dr. Krämer von dem TÜV Süddeutschland für die Stadt Kelkheim vom
70. Juni 2001 sowie des Dipl.-Ing. Dr. Knauß von der Gesellschaft deBAKOM vom
71. Dezember 2001 für die Gemeinde Glashütten und vom
72. Dezember 2001 für die Gemeinde Schmitten sind die klägerischen Anwesen Mittelungspegeln - als äquivalente Dauerschallpegel bei einem Halbierungsquotienten 3 - Leq