Normenkontrollverfahren gegen die Geschäftsordnung einer Stadtverordnetenversammlung über die Festsetzung der Fraktionsmindeststärke Leitsatz § 36a Abs. 1 Sätze 3 und 4 der Hessischen Gemeindeordnung

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6) mit der Formulierung in Absatz 1 Satz 3 "... sind in der Geschäftsordnung zu regeln" einen verpflichtenden Regelungsauftrag an die Gemeindevertretungen enthält (vgl. Borchmann a.a.O. Anm. 35 zu § 26 a HKO ) und sich die Grundlagen der bisherigen Bestimmung in § 7 Abs. 1 S. 2 GO a. F. so erheblich verändert hatten, dass dazu eine neue Entscheidung der Stadtverordnetenversammlung getroffen werden musste. Da bis zur Gesetzesänderung im Jahre 2005 die Fraktionen kraft Gesetzes unabhängig von der Anzahl ihrer Mitglieder entstanden, kam der in § 7 Abs. 1 S. 2 GO a. F. geregelten Mindestfraktionsstärke nur eine untergeordnete Bedeutung für die Sonderfälle zu, in denen in der laufenden Wahlperiode eine Neubildung von Fraktionen erfolgen sollte, während nach der Gesetzesänderung nunmehr alle Fraktionen nur noch durch übereinstimmende Willenserklärungen kommunalpolitisch gleichgesinnter Gemeindevertreter (Fraktionsvertrag) im Wege des Zusammenschlusses gemäß § 36 a Abs. 1 1 S. HGO gebildet werden können. Der Anwendungsbereich der in der Geschäftsordnung bestimmten Fraktionsmindeststärke betrifft also nicht mehr nur diese seltenen Einzelfälle nachträglicher Fraktionsbildungen, sondern alle Fraktionen der Gemeindevertretung. Zudem hat der Landesgesetzgeber in § 36 a Abs. 1 Satz 4 HGO n. F. nunmehr selbst eine gesetzliche Fraktionsmindeststärke von zwei Gemeindevertretern festgelegt und durch den Zusatz "mindestens" in Übereinstimmung mit der Begründung des Gesetzentwurfs den Regelungsauftrag in § 36 a Abs. 1 Satz 3 HGO dahin konkretisiert und aktualisiert, dass in der Geschäftsordnung nunmehr eine Entscheidung darüber zu treffen war, ob eine höhere Fraktionsmindeststärke festgesetzt werden soll, was der Landesgesetzgeber für Gemeinden und Landkreise mit einer größeren Zahl von Mandatsträgern für sachgerecht hielt, um "einer zu großen Zahl kleiner Fraktionen und somit der Zersplitterung der Vertretungskörperschaft gegenzusteuern" (vgl. LT-Drs. 16/2463, S. 48 f. zu Art. 1 Nr. 7). Randnummer 21 Die mit Änderungsbeschluss vom

1. April 2006 in § 7 Abs. 1 Satz 2 GO für eine Stadtverordnetenversammlung mit 93 Mitgliedern auf drei festgesetzte Fraktionsmindestgröße verstößt nicht gegen das Übermaßverbot und den Minderheitenschutz, sondern hält sich im Rahmen der unter diesen Gesichtspunkten allgemein anerkannten Größenordnung, und zwar sowohl auf Bundes- wie auf Landesebene und im kommunalen Bereich anderer Bundesländer und Hessens. Der Senat hat dazu in einem Normenkontrollverfahren, das eine auf § 26 a Abs. 1 Satz 4 HKO beruhende vergleichbare Regelung in der Geschäftsordnung eines Kreistags betraf, mit Urteil vom
2. März 2007 - 8 N 2359/06 - Folgendes ausgeführt: Randnummer 22 "Bei einem Vergleich mit dem Bundestag, dem Hessischen Landtag und den Kommunen anderer Bundesländer ist zu berücksichtigen, dass Anlass für die Abschaffung der - bundesweit einmaligen - Möglichkeit der Entstehung von Ein-Personen-Fraktionen gemäß § 26 a Abs. 1 Satz 4 HKO a. F. und für die gesetzliche Festsetzung einer Fraktionsmindeststärke von zwei Mandatsträgern die 1999 erfolgte völlige Aufhebung der 5 %-Sperrklausel und die Einführung des Panaschierens und des Kumulierens bei hessischen Kommunalwahlen war, die es auch kleinsten politischen Gruppierungen ermöglicht hatten, in die "Kommunalparlamente" einzuziehen, mit der Folge, dass eine effiziente parlamentarische Arbeit nach dem Erfahrungsbericht des Hessischen Städte- und Gemeindebundes vom Dezember 2001 erheblich erschwert worden war. Eine durch die Herabsetzung - oder wie in Hessen: die völlige Streichung - der Sperrklausel im Kommunalwahlrecht herbeigeführte Erhöhung der Zahl der in einem kommunalen Vertretungsorgan vertretenen politischen Gruppen kann es aber rechtfertigen, zur Sicherung seiner Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit für die Bildung von Fraktionen strengere Geschäftsordnungsregeln aufzustellen, insbesondere die Fraktionsmindestgröße zu erhöhen (vgl. OVG Rheinl.-Pfalz, Urteil vom
3. Dezember 1990 a.a.O. juris Rdnr. 24; vgl. auch OVG NW, Beschluss vom
4. August 2006 - 15 A 2611/06 - NWVBl. 2007 S. 25 f. = juris Rdnr. 5), wobei die Größe des Vertretungsorgans eine maßgebliche Rolle spielen kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom
5. Mai 1979 a.a.O.). Randnummer 23 Eine vergleichende Betrachtung ergibt danach Folgendes: Randnummer 24 Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung des Deutsches Bundestages setzt die Bildung einer Fraktion - trotz der bestehenden 5 %-Sperrklausel für Bundestagswahlen - mindestens 5 % der Bundestagsmitglieder voraus, was hier der für die hessischen Kommunalwahlen abgeschafften 5 %-Sperrklausel entsprechen würde; die vorliegend streitige Fraktionsmindestgröße von vier bei insgesamt 71 Kreistagsabgeordneten entspricht einer ähnlichen Quote , nämlich 5,63 %. Randnummer 25 Dem entspricht auch die in § 40 Abs. 2 Satz 1 der Geschäftsordnung des hessischen Landtages festgelegte Mindeststärke einer Fraktion von fünf Abgeordneten, die ebenfalls eine Quote von nahezu 5 % ergibt, obwohl auch für Landtagswahlen nach wie vor die 5 %-Hürde gilt, die Zahl der vertretenen politischen Gruppierungen also deutlich geringer ist als in den meisten kommunalen Vertretungsorganen (vgl. Schneider/Dreßler/Lüll a.a.O. Anm.

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9). Randnummer 26 Auch ein - allerdings nur stichprobenartiger - Vergleich zum kommunalen Bereich anderer Bundesländer kommt zu einem ähnlichen Bild: Randnummer 27 In Nordrhein-Westfalen sind die Fraktionsmindeststärken kommunaler Vertretungsorgane in Abhängigkeit von der Größe dieser Organe bereits im Gesetz selbst geregelt. Nach § 56 Abs. 1 Satz 2 GO NW muss eine Ratsfraktion immer aus zwei, in einem Rat mit mehr als 57 Mitgliedern aus mindestens drei und in einem Rat mit mehr als 81 Mitgliedern aus mindestens vier Personen bestehen; nach § 40 Abs. 1 Satz 2 KrO NW gibt es nur eine Abstufung von grundsätzlich zwei und in einem Kreistag mit mehr als 59 Mitgliedern von mindestens drei Fraktionsangehörigen. An der Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift des § 56 Abs. 1 Satz 2 GO NW bestehen nach dem Beschluss des OVG NW vom

1. August 2006 (a.a.O.) keine Zweifel. Randnummer 28 In Mecklenburg-Vorpommern ist die Fraktionsmindeststärke gesetzlich für Gemeindevertretungen mit mehr als 25 Stadtvertretern auf drei und mit mehr als 37 Stadtvertretern auf vier Fraktionsmitglieder sowie für Kreistage generell ebenfalls auf vier Fraktionsmitglieder festgesetzt (vgl. LVerfG M.-V., Urteil vom
2. Dezember 2004 - LVerfG 5/04 - NordÖR 2005 S. 61; dazu kritisch: Meyer, NordÖR 2005 S. 101 f.). Randnummer 29 Demgegenüber ist die Fraktionsmindeststärke in Niedersachsen gemäß § 39 b Abs. 1 NGO und § 35 b Abs. 1 NLO starr auf zwei Personen festgesetzt; hier beträgt die Zahl der Mandatsträger aber auch nur maximal 66 bei Gemeinden mit mehr als 600.000 Einwohnern und 70 bei Kreisen mit mehr als 400.000 Einwohnern. Zudem hat dazu die Enquete-Kommission zur Fortentwicklung des niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts in ihrem Abschlussbericht vom
3. Mai 1994 (LT/Ds. 12/6260) zu einer Ergänzung durch das Ortsrecht Folgendes ausgeführt: Randnummer 30 "Die nach geltendem Recht für die Bildung einer Fraktion erforderliche Mindestzahl von zwei Ratsmitgliedern hat sich grundsätzlich bewährt. Allerdings kann eine große Zahl kleiner Fraktionen eine wirkungsvolle Arbeit der Vertretungskörperschaften auch beeinträchtigen. Diese Gefahr besteht im besonderen Maße in Kommunen mit einer größeren Zahl von Mandatsträgern. Die Kommissionsmehrheit hält es für geboten, hier ein Gegensteuerungsinstrument zur Verfügung zu stellen. Die Übertragung der Regelungsbefugnis auf die Vertretungskörperschaften macht die Berücksichtigung besonderer örtlicher Gegebenheiten möglich und stärkt die Autonomie der Räte und Kreistage im Bereich ihrer inneren Organisation; sie verdient daher den Vorzug vor einer zwingenden gesetzlichen Regelung." Randnummer 31 Dieser Empfehlung entspricht die in § 26 a Abs. 1 Sätze 3 und 4 HKO gewählte neue Regelungstechnik (Untergrenze im Landesgesetz, Erhöhungsmöglichkeit durch Ortsrecht), die gleichermaßen selbstverwaltungs- wie auch (nach wie vor) minderheitenfreundlich sein will (vgl. - auch zu dem vorangegangenen Zitat - Schneider/Dreßler/Lüll a.a.O. Anm.

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8). Randnummer 32 Der hessische Landesgesetzgeber hatte in der Gesetzesbegründung zu § 36 a Abs. 1 Satz 4 HGO bzw. § 26 a Abs. 1 Satz 4 HKO im Zusammenhang mit der ortsrechtlichen Befugnis zur Erhöhung der Fraktionsmindeststärke auf das schon oben zitierte Urteil des Bayer. VGH vom

1. Februar 2000 verwiesen. In diesem war die Festlegung der Mindeststärke einer Stadtratsfraktion auf vier von 40 Stadtratsmitgliedern, d. h. auf die - vorliegend deutlich unterschrittene - Größenordnung von 10 %, als mit dem Übermaßverbot vereinbar angesehen worden (vgl. a.a.O. juris Rdnr. 33), und zwar auch unter Hinweis auf die Rechtsprechung (des dort zitierten BVerwG, Bad.-Württ. VGH, Bayer. VGH und OVG Rheinl.-Pfalz), nach der dies bei einer Mindestfraktionsstärke von 10 % des Gemeinderats regelmäßig der Fall sei (vgl. später auch Bad.-Württ. VGH, Urteil vom
2. Juni 2002 a.a.O. juris Rdnr. 28: drei von 33 Ratsmitgliedern), während danach etwa bei einer Fraktionsmindeststärke von fünf der 23 Ratsmitglieder (21,73 %) ein Verstoß gegen den Minderheitenschutz angenommen werde (vgl. OVG Rheinl.-Pfalz, Urteil vom
3. Dezember 1981 - 7 A 70/81 - NVwZ 1982 S. 694 f.). Randnummer 33 Dieser summarische Rechtsvergleich mit anderen Bundesländern ergibt somit, dass die neue hessische Regelung zur Fraktionsmindeststärke auch in ihrer konkreten Ausgestaltung nach wie vor alles andere als minderheitenfeindlich ist (vgl. Schneider/Dreßler/Lüll a.a.O. Anm. 6 zu § 36 a HGO , S. 22). Randnummer 34 Nach einem - ebenfalls summarischen und teilweise telefonischen - Vergleich mit anderen hessischen Kommunen liegt die hier streitige Fraktionsmindeststärke auch innerhalb Hessens (noch) im üblichen Rahmen. Die Stadtverordnetenversammlungen der kreisfreien Städte Kassel und Offenbach haben danach bei jeweils 71 Mitgliedern eine Fraktionsmindeststärke von vier Personen festgesetzt, ebenso der Kreistag des Rheingau-Taunus-Kreises, und zwar sogar bei einer Mitgliederzahl von nur 61 Personen. Eine Fraktionsmindeststärke von drei Mandatsträgern haben der Lahn-Dill-Kreis bei 81, der Landkreis Groß-Gerau und der Schwalm-Eder-Kreis bei 71 sowie der Werra-Meißner-Kreis bei 61 Kreistagsabgeordneten festgesetzt. Der Kreis Bergstraße mit seinen 81 Abgeordneten hat es bei der gesetzlichen Untergrenze von zwei Personen belassen." Randnummer 35 Nach alledem kann nicht davon ausgegangen werden, dass die hier auf drei festgesetzte Fraktionsmindeststärke unverhältnismäßig hoch wäre und deshalb gegen den Grundsatz der Chancengleichheit und den Minderheitenschutz verstieße. Ob die Antragsgegnerin die von ihr verfolgten Zwecke der Funktionsfähigkeit ihres Geschäftsbetriebes auch genauso gut oder sogar besser und minderheitenfreundlicher mit einer Festlegung der Fraktionsmindestgröße auf zwei hätte erreichen können, ist hier nicht erheblich. Es ist nicht Sache des Normenkontrollgerichts zu prüfen, ob das kommunale Vertretungsorgan die beste oder gerechteste Lösung der ihm vom Landesgesetzgeber übertragenen Entscheidung gewählt hat (vgl. Bayer. VGH, Urteil vom
4. Februar 2000, a.a.O., juris Rdnr. 30), denn dann würde das Gericht eigenes Ermessen ausüben und die Geschäftsordnungsautonomie des Antragsgegners unter Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips missachten. Randnummer 36 Auch aus den von der Antragsgegnerin in ihrer Sitzung am
5. April 2006 gefassten sonstigen Beschlüssen und dem vorgelegten Wortprotokoll zu der hier streitigen Änderung der Geschäftsordnung hinsichtlich der Festsetzung der Fraktionsmindeststärke auf drei sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass sich diese unter Verstoß gegen das Missbrauchsverbot gezielt gegen die politische Gruppierung der Antragsteller mit dem alleinigen oder vorrangigen Ziel gerichtet hätte, deren kommunalpolitische Tätigkeiten zu erschweren und sie als unerwünschte politische Kraft zu behindern (vgl. dazu Hess. VGH, Beschluss vom
6. August 1983, a.a.O.). Randnummer 37 Im Rahmen des vorliegend gegen die Festsetzung der Fraktionsmindeststärke in § 7 Abs. 1 GO gerichteten Normenkontrollverfahrens ist lediglich zu prüfen, ob die Entscheidung der Antragsgegnerin über die Festsetzung dieser Mindeststärke der Fraktionen für sich allein das Recht der Antragstellerin und des Antragstellers auf einen Zusammenschluss zu einer Fraktion über das rechtlich zulässige Maß hinaus beschränkt. Gegenstand dieses Verfahrens ist dagegen nicht die Frage, ob andere an den Fraktionsstatus anknüpfende Regelungen der Geschäftsordnung der Antragsgegnerin oder der Hauptsatzung der Stadt A-Stadt, also ob mittelbare Auswirkungen der Festsetzung der Fraktionsmindeststärke die Antragsteller ihrerseits in ihren Beteiligungsrechten als verletzen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom
7. Dezember 1990, a.a.O., juris Rdnr. 24; Bayer. VGH, Urteil vom
8. Februar 2000, a.a.O., juris Rdnr. 31; a.A. Hess. VGH, Beschluss vom
9. April 1991, a.a.O., juris Rdnr. 7). Solche Folgeregelungen müssten vielmehr ihrerseits in einem Normenkontrollverfahren oder in einem Kommunalverfassungsstreitverfahren gegen konkrete Maßnahmen, die auf ihrer Grundlage ergangen sind, selbständig einer direkten oder inzidenten Überprüfung unterzogen werden. Dabei ginge es dann um die Frage, ob und gegebenenfalls inwieweit fraktionslose Abgeordnete Nachteile gegenüber fraktionsangehörigen Mandatsträgern hinnehmen müssen, etwa hinsichtlich ihrer Beteiligung an Ausschüssen (vgl. dazu u. a. BVerfG, Urteil vom
10. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, S. 188 f. = NJW 1990, S. 373 = juris; BVerwG, Urteil vom
11. Dezember 2003 - 8 C 18.03 -, BVerwGE 119, S. 305 ff. = NVwZ 2004, S. 621 f. = juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom
12. September 2004 - 15 A 4544/02 - NVwZ-RR 2005, S. 495 ff. = juris) oder hinsichtlich ihrer finanziellen Unterstützung (vgl. dazu Bayer. VGH, Urteil vom
13. Februar 2000, a.a.O., juris Rdnrn. 34 ff.; vgl. insgesamt zur Ungleichbehandlung fraktionsloser und fraktionsangehöriger Mandatsträger: Schneider/Dreßler/Lüll, a.a.O., Anm. 6 zu § 36 a HGO , S. 22 ff. n.w.N.). Das Vorbringen der Antragsteller zu diesen Folgewirkungen ist deshalb im vorliegenden Normenkontrollverfahren nicht zu beurteilen. Randnummer 38 Nach alledem ist der Normenkontrollantrag mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 und § 159 Satz 2 VwGO abzulehnen. Randnummer 39 Die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit und die Abwendungsbefugnis ergeben sich aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO. Randnummer 40 Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt. Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.rv.hessenrecht.hessen.de/perma?d=LARE190028475