Hessischer Verwaltungsgerichtshof 9. Senat 9 C 323/12.T Urteil Zur Festlegung von Abflugverfahren am Flughafen Frankfurt Main (sog. "Südumfliegung") §

Zur Festlegung von Abflugverfahren am Flughafen Frankfurt Main (sog. "Südumfliegung") Leitsatz 1. Die Festlegung von Flugverfahren dient der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung der durch den Planfeststellungsbeschluss vorgegebenen Kapazität. Daher kommt es für die Flugverfahrensfestlegung nicht darauf an, ob diese Kapazität gegenwärtig zur Abwicklung des Verkehrsvolumens benötigt wird. 2. Die Festlegung eines Flugverfahrens ist abwägungsfehlerhaft erfolgt, wenn die Auswahlentscheidung infolge eines Ermittlungsdefizites auf der Grundlage eines unzutreffenden Sachverhalts getroffen wird. In diesen Fällen fehlt es an einem sachlichen Grund für die aus der festgelegten Streckenführung folgende Belastung Dritter mit Lärm. 3. Zur Gewährleistung einer sicheren und flüssigen Verkehrsabwicklung genügt es nicht, wenn die Konstruktion eines Flugverfahrens theoretisch den Vorgaben der maßgeblichen ICAO-Dokumente entspricht, dieses aber in der Praxis in relevantem Maße nicht sicher geflogen werden kann. Tenor Es wird festgestellt, dass die Festlegung der Abflugstrecken mit der Streckenkennung MIKE - MARUN 2M, TOBAK 2M, BIBTI 2M - in § 4 Abs. 2 Nr. 1.5 der 212. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrsordnung in der Gestalt, die sie durch die 36. ÄndVO vom 21. Juli 2011 sowie die nachfolgenden Änderungsverordnungen erhalten hat, rechtswidrig ist und die Kläger in ihren Rechten verletzt. Die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt, haben die Beklagte und die Beigeladene je zur Hälfte zu tragen. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte und die Beigeladene dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leisten. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand Randnummer 1 Die Kläger sind eine Stadt und sieben Gemeinden in Hessen bzw. Rheinland-Pfalz, deren jeweilige Gebiete südwestlich des Flughafens Frankfurt Main gelegen sind, sowie fünf Privatpersonen, die Eigentümer von in diesem Bereich gelegenen selbstgenutzten Wohngrundstücken sind. Sie wenden sich aus Lärmschutzgründen gegen die im Jahr 2011 im Hinblick auf die Inbetriebnahme der Landebahn Nordwest neu festgelegten, als Südumfliegung bezeichneten Abflugstrecken von den Startbahnen 25L und 25C des Flughafens Frankfurt Main. Randnummer 2 Die Strecken wurden mit der am 20. Oktober 2011 in Kraft getretenen 36. Verordnung zur Änderung der 212. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrsordnung vom 13. November 2002 (BAnz. S. 25 489) - DVO/LuftVO - vom 21. Juli 2011 (BAnz. S. 2961) als Nr. 1.5 „Abflugstrecken mit der Streckenkennung MIKE und KILO“ in § 4 Abs. 2 DVO/LuftVO eingefügt. Diese Standard-Instrumentenabflugverfahren leiten abfliegende Luftfahrzeuge der Kategorien Medium und Light, deren eigentliches Ziel im Norden bzw. Nordwesten liegt, bei Westbetrieb des Flughafens ausgehend von den parallelen Pisten 25C und 25L zunächst in südliche Richtung, bevor sie in Richtung der Wegpunkte MARUN und TOBAK bzw. BIBTI weitergeführt werden. Die Strecken mit der Kennung „MIKE“ führen etwa 5 NM nach dem Start zunächst in südliche Richtung (Kurs 195°), bevor sie sich nach Erreichen des Wegpunktes 10,1 DME FFM etwa auf der Höhe der Klägerin zu 1. teilen. In Richtung BIBTI verläuft die Strecke nach der Gabelung in einer leichten Rechtskurve (Kurs 238°) zwischen den Gebieten der Klägerinnen zu 4. und 6. hindurch und südlich von dem Gebiet der Klägerin zu 7. weiter in Richtung Nordwesten. Der Streckenverlauf Richtung TOBAK/MARUN verläuft nach der Gabelung (Kurs 279°) zunächst am Rhein entlang und östlich an Mainz und Wiesbaden vorbei nach Norden. Die Strecken mit der Kennung „KILO“ verlaufen etwas weniger südlich, führen zwischen Königstädten und der Klägerin zu 2. entlang und gabeln sich etwa auf der Höhe von Astheim. Richtung BIBTI führt der Verlauf über die Klägerinnen zu 8. und zu 7. Richtung Nordwesten, in Richtung TOBAK/MARUN verläuft die Strecke am Rhein entlang über Mainz-Kastel und östlich von Wiesbaden nach Norden. Da die Strecken mit der Kennung „MIKE“ bis zu der geplanten Errichtung einer Funknavigationsanlage bei Nauheim wegen einer Überschneidung der Toleranzgebiete nur in Abhängigkeit von der Startbahn 18 betrieben werden konnten, bedurfte es vorübergehend der Verfahren mit der Kennung „KILO“ zur Sicherstellung der Kapazitätsanforderungen. Diese Strecken waren der Vorschrift zufolge im Flugplan nicht anzugeben und sollten nur nachrangig auf Zuweisung des zuständigen Fluglotsen genutzt werden. Randnummer 3 Mit der 37. ÄndVO vom 5. Dezember 2011 (BAnz. S. 4425), in Kraft getreten am 8. März 2012, wurde in § 4 der DVO/LuftVO die zwischenzeitlich errichtete neue Funknavigationsanlage vom Typ Doppler -VOR (DVOR) bei Nauheim mit der Kennung VFM in die Flugverfahren eingeführt, die Strecken mit der Kennung „MIKE“ werden nunmehr zunächst zum nord-östlichen Radial 015 der Funknavigationsanlage und nach dessen Erfliegen zum Wegpunkt 10,1 DME FFM (entspricht einem Kurs von 195°) und von dort in einer Rechtskurve mit einem Kurs von 279° (Richtung Westen, MARUN 2M und TOBAK 2M) bis zum Wegpunkt ROXAP bzw. auf Kurs 238° bis zum Wegpunkt PABVI (Richtung Südwesten, BIBTI 2M) geführt. Um die Unabhängigkeit zu den Abflugstrecken der Startbahn 18 herbeizuführen, wurde zudem für Abflüge von der Bahn 25L der Abdrehpunkt von bisher 5.0 DME FFM/DF 235 auf 5.1 DME FFM/DF235 geringfügig nach Westen verschoben. Randnummer 4 Mit der 38. ÄndVO vom 19. März 2012 (BAnz. S. 1206), in Kraft getreten am 31. Mai 2012, wurden die nach der Inbetriebnahme der Navigationsanlage nicht länger benötigten Abflugverfahren mit der Kennung „K“ aufgehoben. Mit der 39. ÄndVO vom 25. Juni 2012 (BAnz AT 12.07.2012 V1), in Kraft getreten am 20. September 2012, wurden die M-Abflugstrecken auch für Luftfahrzeuge mit drei und vier Triebwerken der Kategorie „HEAVY“ und Luftfahrzeuge der Kategorie „SUPER“ vorgesehen. Randnummer 5 Die 40. ÄndVO vom 17. Juli 2012 (BAnz AT 30.07.2012 V1), in Kraft getreten am 18. Oktober 2012, die 41. ÄndVO vom 6. November 2012 (BAnz AT 14.11.2012 V1), in Kraft getreten am 7. März 2013, sowie die 42. ÄndVO vom 19. März 2013 (BAnz AT 27.03.2013 V1), in Kraft getreten am 27. Juni 2013, beziehen sich nicht auf die streitgegenständlichen Abflugverfahren. Randnummer 6 Am 9. Februar 2012 haben die Kläger bei dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof Klage erhoben. Zur Begründung tragen sie vor, sie seien weder ordnungsgemäß angehört noch sonst in einer angemessenen Weise am Verfahren beteiligt worden. Die Südumfliegung sei rechtswidrig, weil sie im Gebiet der Klägerin zu 2. und für das Grundstück des Klägers zu 13. unzumutbaren, im Übrigen zumutbaren, aber nicht irrelevanten Fluglärm verursache und dabei nicht ausreichend verkehrssicher und nicht geeignet sei, das kapazitative Planungsziel der Planfeststellung zu erreichen. Ein Koordinierungseckwert von 126 Flugbewegungen je Stunde sei nicht annähernd zu erreichen, weil Luftfahrzeuge nur zur Landung auf der Bahn 25L freigegeben werden dürften, wenn der Flugweg eines zu diesem Zeitpunkt von der Bahn 25C abfliegenden Flugzeugs über die Südumfliegung bereits mindestens die gedachte Verlängerung der Anfluggrundlinie der Bahn 25L gekreuzt habe. Zudem sei aufgrund der luftverkehrssicherheitsrechtlichen Anforderungen selbst mit der DVOR Nauheim aufgrund von vom Sollkurs abweichender Flugzeuge ein unabhängiger Parallelbahnbetrieb zwischen den Bahnen 25C und 18 nicht möglich; dieser sei daher seit Januar 2013 ausgesetzt. Ihr Recht auf Abwägung ihrer Lärmschutzbelange bei der Festlegung der neuen Abflugstrecken sei auch dadurch verletzt worden, dass die Beklagte fälschlicherweise davon ausgegangen sei, dass die Südumfliegung alternativlos sei, und nicht berücksichtigt habe, dass nach dem von ihnen vorgelegten Gutachten der Fa. xxx mit einem geänderten Fehlanflugverfahren auf die Bahn 25R und einer optimierten Beibehaltung der direkten Nordabflüge eine flugregelkonforme Alternative bestehe. Randnummer 7 Die Kläger beantragen, festzustellen, dass die Festlegung des Standard-Abflugverfahrens von den Startbahnen 25L und 25C mit den Wegpunkten MARUN 2M, TOBAK 2M und BIBTI 2M in der Vorschrift des § 4 Abs. 1 der 212. DVO/LuftVO in der Gestalt, die sie durch Art. 1 Nr. 4

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2. dd)der 36. ÄndVO und alle folgenden Änderungsverordnungen erhalten hat (sog. Südumfliegung), rechtswidrig ist und die Kläger in ihren Rechten verletzt. Randnummer 8 Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Randnummer 9 Sie führt zur Begründung aus, den Klägern fehle es schon an der erforderlichen Klagebefugnis, da abwägungserhebliche Betroffenheiten nicht substantiiert aufgezeigt würden. Die Klage sei aber jedenfalls unbegründet. Die Kläger seien durch die Fluglärmkommission, die gemäß § 32b LuftVG mit Beratungs- und Empfehlungsfunktion ausgestattet sei und in der sie entweder unmittelbar oder durch ihren Landkreis vertreten seien, hinreichend an der Festsetzung der Flugrouten beteiligt worden. Weitere Beteiligungs- oder Anhörungsrechte von Anrainerkommunen oder Grundstückseigentümern bestünden nicht, eine förmliche Verfahrensbeteiligung sei nicht vorgeschrieben. Die Maßstäbe des Fachplanungsrechts seien auf die Festsetzung von Flugverfahren nicht anwendbar. Ein Abwägungsausfall oder -fehler liege nicht vor, wie sich aus dem Vermerk der Deutschen Flugsicherung GmbH - DFS - und aus dem Abwägungsvermerk des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherheit - Bundesaufsichtsamt - ergebe. Varianten, bei denen die Vorgaben eines unabhängigen Betriebs nicht erreicht würden, seien der Abwägung entzogen, da durch sie die Ziele der Planung nicht erreicht werden könnten, dies betreffe insbesondere die von den Klägern vorgeschlagene Alternative. Der durch die Planfeststellung vorgegebene unabhängige Betrieb sei mit einem konfligierenden Fehlanflugverfahren auf die Landebahn Nordwest nicht realisierbar; gleiches gelte für Starts auf der Startbahn 18. Die Lärmaspekte und das Schutzbedürfnis der Kläger seien berücksichtigt worden, es entspreche den Grundsätzen ordnungsgemäßer Abwägung, der Entlastung der im Anflugbereich gelegenen Ortschaften den Vorrang vor dem Verzicht auf eine Neubelastung der im Abflugbereich gelegenen Kläger einzuräumen. Die Alternativenbetrachtung unterliege angesichts der Lärmbelastung bei den Klägern mit nahezu nur zumutbarem Lärm keinen Bedenken. Soweit die Kläger geltend machten, dass mit den angegriffenen Flugverfahren die Kapazität in Zukunft nicht ausreichend ausgeschöpft werden könne, sei nicht ansatzweise ersichtlich, wie sie die vermeintliche Kapazitätsunterschreitung als eigenes Recht rügen können sollten. Randnummer 10 Die Beigeladene beantragt ebenfalls, die Klage abzuweisen, Randnummer 11 und vertritt gleichfalls die Ansicht, die Klage sei schon unzulässig, weil es nicht für alle Kläger zu eine Klagebefugnis begründenden Lärmbelastungen komme. Jedenfalls aber sei die Klage unbegründet. Ein über die Beteiligung der Fluglärmkommission hinausgehendes Anhörungs- oder Beteiligungsrecht bestehe für die Kläger nicht. Die Festlegung der angegriffenen Flugverfahren durch das Bundesaufsichtsamt sei fehlerfrei erfolgt. Insbesondere seien die Anforderungen an die vorzunehmende Abwägung unter Berücksichtigung der Lärmschutzvorgabe des § 29b Abs. 2 LuftVG gewahrt. Die von den Klägern gerügten Ermittlungsdefizite seien nicht gegeben, auch die Abwägung und die Alternativenbetrachtung seien nicht zu beanstanden. Dem Planfeststellungsverfahren habe die in der Variantenbetrachtung als Alternative 5 bezeichnete Streckenführung (= KILO-Strecken) zugrundegelegen. Die davon etwas abweichende Streckenführung der nunmehr umgesetzten Alternativen 7 und 13 (= MIKE-Strecken) führe durch die größere Annäherung an die Klägerin zu 1. zwar dort zu etwas höheren Belastungen, diese Mehrbelastung sei aber deutlich geringer als der aus der Alternative 5 folgende maximale Belastungsanstieg in Rüsselsheim-Königstädten und bei der Klägerin zu 2.; im Übrigen sei diese Streckenführung nach dem Votum und auf Wunsch der Fluglärmkommission festgesetzt worden. Entgegen der von den Klägern vertretenen Ansicht sei das angestrebte Kapazitätsziel von 126 Flugbewegungen je Stunde mit der Südumfliegung zu erreichen. Dies gelte auch unter Berücksichtigung dessen, dass die DFS aufgrund von vereinzelt nicht exakt die Abflugstrecke einhaltenden Flugzeugen die Unabhängigkeit der Abwicklung von Starts von der Bahn 25C, die nach Süden drehten, und gleichzeitigen Starts auf der Startbahn 18 kurzfristig aufgehoben habe. Die DFS habe mehrere Maßnahmepakete zur erneuten Gewährleistung eines unabhängigen Betriebs erarbeitet und erprobe diese derzeit unter Hochdruck. Sobald mit diesen Maßnahmen die Sicherheitsziele der DFS erreicht würden, werde die modifizierte Sicherheitsbewertung dem Bundesaufsichtsamt vorgelegt. Nach dessen Zustimmung könne der unabhängige Betrieb wieder aufgenommen werden; hiermit werde für das 4. Quartal 2013 gerechnet. Randnummer 12 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die von ihnen in diesem Verfahren eingereichten Schriftsätze nebst Anlagen und den Inhalt der zum Verfahren beigezogenen Behördenakten des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung (2 Ordner und 6 Hefter) Bezug genommen, die ebenso wie das Buch „Flugnavigation“ von Günther Sjosström zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind. Entscheidungsgründe Randnummer 13 I. Die Klage ist als Feststellungsklage zulässig. Randnummer 14 1. Die sachliche und örtliche Zuständigkeit des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs folgt aus §§ 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 und 52 Nr. 1 VwGO. Die Festlegung der An- und Abflugverfahren nach § 27a Abs. 2 LuftVO betrifft den Betrieb des Flughafens, da sie in einem engen räumlichen und betrieblichen Zusammenhang hierzu steht (Hess. VGH, Urteil vom 11. Februar 2003 - 2 A 1569/01 -, ZUR 2003, 298; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 -, BVerwGE 111, 276). Randnummer 15 2. Statthafte Klageart zum Rechtsschutz gegen die Festlegung von An- und Abflugverfahren ist nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, BVerwGE 121, 152 sowie juris Rn. 18 f. mit weiteren Nachweisen) die Feststellungsklage nach § 43 VwGO. Randnummer 16 3. Die Kläger sind auch klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO entsprechend). Vor dem Hintergrund der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lässt sich dem Interesse, von Fluglärm ohne Rücksicht auf den Grad der Beeinträchtigung verschont zu bleiben, nicht von vornherein jegliche rechtliche Relevanz absprechen (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, juris Rn. 20). Die jeweiligen Gebiete der Klägerinnen zu 1. bis 8. liegen im Bereich der hier streitgegenständlichen Südumfliegung, so dass abwägungsrelevante Betroffenheiten durchaus in Betracht zu ziehen sind. Die Klägerinnen können daher geltend machen, als kommunale Selbstverwaltungskörperschaften in ihrem durch Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG gewährleisteten Recht auf kommunale Planungshoheit sowie aus ihrem einfachgesetzlichen Eigentum an kommunalen Wohnungen und Einrichtungen in ihrem subjektiven Recht auf gerechte Abwägung ihrer Lärmschutzbelange beeinträchtigt zu sein. Die Kläger zu 9. bis 13., die Anwohner der Gemeindegebiete der Klägerin zu 6. (Kläger zu 9.), der Klägerin zu 7. (Klägerin zu 10.), und der Klägerin zu 2. (Kläger zu 13) bzw. der ebenfalls im Bereich der angegriffenen Flugverfahren liegenden Gemeinden Bodenheim (Kläger zu 11.) und Mommenheim (Kläger zu 12.) sind, können sich darauf berufen, dass die Beklagte ihre Lärmschutzinteressen nicht hinreichend berücksichtigt hat und sie dadurch in ihren Rechten aus Art. 2 Abs. 2 GG und Art. 14 GG verletzt werden. Ob diesen Gesichtspunkten im konkreten Fall die Bedeutung zukommt, die ihnen die Kläger beimessen, ist der Begründetheitsprüfung vorbehalten. Randnummer 17 II. Die Klage ist auch begründet, weil die Festlegung der Abflugstrecken mit der Streckenkennung MIKE - MARUN 2M, TOBAK 2M, BIBTI 2M - in § 4 Abs. 2 Nr. 1.5 der 212. DVO/LuftVO in der Gestalt, die sie durch Art. 1 Nr. 4
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4. dd)der 36. ÄndVO sowie die nachfolgenden Änderungsverordnungen erhalten hat, an einem Rechtsfehler leidet, durch den die Kläger in ihren Rechten verletzt werden. Randnummer 18 1. Die Festlegung der Flugverfahren beruht auf § 32 Abs. 4 Nr. 8, Abs. 4c Sätze 1 und 2 des Luftverkehrsgesetzes (in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Mai 2007 - BGBl. I S. 698, zuletzt geändert durch das Gesetz vom 7. August 2013 zur Anpassung des Luftverkehrsrechts an die Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 der Kommission vom 3. November 2011 zur Festlegung technischer Vorschriften und von Verwaltungsverfahren in Bezug auf das fliegende Personal in der Zivilluftfahrt gemäß der Verordnung (EG) Nr. 216/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Februar 2008 (BGBl. I S. 3123)) - LuftVG -, der das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung dazu ermächtigt, die Flugverfahren durch Rechtsverordnung festzusetzen. Diese Befugnis hat das Ministerium aufgrund der gesetzlichen Ermächtigung in § 32 Abs. 4c Satz 1 LuftVG durch § 27a Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 der Luftverkehrsordnung (BGBl. I S. 580, zuletzt geändert durch das Vierzehnte Gesetz zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 8. Mai 2012 (BGBl. I S. 1032) - LuftVO -) auf das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung - Bundesaufsichtsamt - übertragen. Diese Rechtsgrundlagen sind in der streitigen Rechtsverordnung auch genannt. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Regelung sind durch § 32 Abs. 4 Nr. 8 LuftVG hinreichend konkret vorgegeben, so dass die Verordnungen den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genügen (zu § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG a.F. zuletzt Hess. VGH, Urteil vom 16. März 2006 - 12 A 3258/04 -). Randnummer 19 2. Formelle Fehler, die zu einer subjektiven Rechtsverletzung der Kläger führen, sind nicht gegeben. Insbesondere war entgegen der Ansicht der Kläger ihre Anhörung vor Erlass der streitigen Rechtsverordnungen nicht geboten. Weder Art. 80 GG noch das Luftverkehrsgesetz sehen eine Anhörung einzelner Betroffener bei dem Erlass von Rechtsverordnungen vor. Auch aus § 32 LuftVG i.V.m. § 27a LuftVO, die das Bundesaufsichtsamt zur Festlegung von Flugverfahren durch Rechtsverordnungen ermächtigen, lässt sich die Notwendigkeit einer Verfahrensbeteiligung einzelner lärmbetroffener Gemeinden oder Privater nicht herleiten. Die Anhörungs- und Beteiligungsvorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes können insoweit nicht herangezogen werden, da es sich nicht um ein Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG, sondern um ein Verfahren der Rechtssetzung im formellen Sinne handelt (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 4. März 2002 - 20 D 120/97.AK -, NZV 2002, 478 sowie juris). Beteiligungserfordernisse hat der Gesetzgeber vielmehr in §§ 32a, b LuftVG abschließend geregelt. Die in § 32b LuftVG vorgesehene Einrichtung einer Fluglärmkommission, der unter anderem Vertreter der vom Fluglärm in der Umgebung eines Flugplatzes betroffenen Gemeinden angehören (§ 32b Abs. 4 LuftVG) und die die Genehmigungsbehörden und die für die Flugsicherung zuständigen Stellen vor allem auch über Maßnahmen zum Schutz gegen Fluglärm beraten soll, spricht aus gesetzessystematischen Gründen dafür, dass der Gesetzgeber eine förmliche Beteiligung der Gemeinden bei der Festlegung von Flugverfahren nicht lediglich versehentlich unterlassen hat, sondern weitergehende Anhörungsrechte der Gemeinden aus Lärmschutzgründen weder für geboten noch für sachgerecht hielt (BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - 9 C 6.02 -, BVerwGE 119, 245 sowie juris Rn. 33). Die Fluglärmkommission hat - wie aus § 32b Abs. 1 Satz 1 LuftVG zu ersehen ist - eine beratende Funktion. Nach Abs. 4 Satz 1 spiegeln sich in ihrer Zusammensetzung die gegensätzlichen Interessen im Umfeld eines Flugplatzes wider. Denn neben Vertretern der vom Fluglärm betroffenen Nachbargemeinden sollen der Kommission u.a. auch Vertreter der Luftfahrzeughalter und des Flugplatzunternehmers angehören. Auf einfachgesetzlicher Ebene hat es damit sein Bewenden, dass die Gemeinden im Rahmen der Fluglärmkommission an Stellungnahmen und Empfehlungen zu Lärmschutzfragen mitwirken (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, juris Rn. 44). Randnummer 20 Angesichts der typischen und - bei gleicher Lage zur Streckenführung - auch gleichmäßigen Lärmbetroffenheit durch ein Flugverfahren ist es auch sonst weder geboten noch sinnvoll durchführbar, alle potentiell Lärmbetroffenen vor Erlass der Rechtsverordnung anzuhören. Auf Besonderheiten hinsichtlich der Situation einzelner Grundstücke kommt es, wie noch im Einzelnen darzulegen ist, hier nicht an. Die für die Abwägung maßgeblichen Parameter (wie z. B. Flugbewegungszahl, Flughöhe, Flugzeugmix und Besiedlungsstruktur) lassen sich auch ohne Anhörung aller Betroffenen hinreichend sicher und vollständig ermitteln (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 16. März 2006 - 11 A 3258/04 -; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 4. März 2002 - 20 D 120/97.AK -, juris). Randnummer 21 2.1 Ein Beteiligungsrecht der Kläger ergibt sich auch nicht aus den Grundsätzen des Planungsrechts. Bei der Festlegung der Flugverfahren handelt es sich entgegen der von den Klägern vertretenen Auffassung nicht um eine fachplanerische oder eine einer solchen entsprechenden Entscheidung, die zwingend eine Anhörung der Betroffenen erfordern würde. Randnummer 22 Die Gesamtabwägung aller für das Vorhaben sprechenden Belange gegenüber den Belangen betroffener Dritter, insbesondere auch den Lärmbetroffenen, ist schon in dem Planfeststellungsverfahren über das Vorhaben des Flughafenausbaus oder der -erweiterung vorzunehmen, in dem auch über den zulässigen Umfang der luftverkehrsseitigen Kapazität zu entscheiden ist. Bei dem Verfahren zur Festsetzung von An- und Abflugverfahren handelt es sich um ein im Verhältnis zum Planfeststellungsverfahren für den Ausbau oder die Neuanlage eines Flughafens nicht nur formell eigenständiges Verfahren. Hierfür spricht auch die nunmehr in dem Fluglärmschutzgesetz getroffene Regelung, der zufolge konkreten Lärmbetroffenheiten nach der durch Verordnung vorzunehmenden Festsetzung der Lärmschutzbereiche durch das dort geregelte Entschädigungsverfahren zu begegnen ist. Die Festlegung von Flugverfahren nach § 27a LuftVO dient demgegenüber der sicheren und flüssigen Abwicklung des durch das planfestgestellte Vorhaben bedingten Verkehrs und damit der Bewirtschaftung der mit dem Planfeststellungsbeschluss zugelassenen Kapazität. Es handelt sich dabei nach der gesetzgeberischen Konzeption in erster Linie um ein sicherheitsrechtliches Instrument, das der Verhaltenssteuerung insbesondere bei An- und Abflügen zu und von näher bezeichneten Flugplätzen dient, und deren Adressat der Luftfahrzeugführer ist. Randnummer 23 Dafür, dass entgegen der Ansicht der Kläger auch die Rechtsverordnungen nach § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO dem sicherheitsrechtlichen Bereich zuzurechnen sind, spricht schon die systematische Stellung der Rechtsgrundlage in § 27a LuftVO und der Zusammenhang mit § 26 LuftVO, wonach Anweisungen von Fluglotsen zwar Vorrang vor den Flugverfahren zukommt, beide Instrumente aber der sicheren Abwicklung des vorhandenen Verkehrs dienen. Zwar haben die Luftfahrzeugführer bei Flügen innerhalb von kontrolliertem Luftraum - wie dem Luftraum C-Frankfurt - mit Flugverkehrskontrollfreigaben nach § 26 Abs. 2 Satz 2 LuftVO - also Verhaltensanweisungen - zu rechnen, sich aber, bis eine solche Freigabe erfolgt, an die vorgeschriebenen Flugverfahren als Standard-Verhaltensanweisungen zu halten. Dass es sich bei den festgelegten Flugverfahren damit um den - wie die Kläger es bezeichnen - „Normalfall“ handelt, ändert nichts an dem sicherheitsrechtlichen Charakter dieser Regelungen. Randnummer 24 Zudem handelt es sich bei Flugverfahren auch nicht etwa um eine Art Luftstraße , wie der allgemein häufig gebrauchte Begriff „Flugrouten“ zu vermitteln scheint. Schon nach allgemeinem Sprachgebrauch ist unter einer Straße als einem Verkehrsweg ein körperlich-gegenständlicher Bereich als Teil der Erdoberfläche zu verstehen, der hergestellt wird oder in der Natur vorhanden ist, und der der Abwicklung von Verkehrsabläufen - in der Regel nach bestimmten Verkehrsregeln - dient. Schienenverkehr, Schiffsverkehr und grundsätzlich auch der Straßenverkehr sind auf die gegenständliche Existenz der Verkehrswege angewiesen, um ihre Verkehrsfunktion erfüllen zu können. Flugverfahren dagegen erschöpfen sich in den oben dargestellten Verkehrsregelungen oder Verhaltensvorschriften für die Luftfahrzeugführer sowie auch für die Fluglotsen; sie beschreiben allenfalls eine virtuelle Linie, auf der ein Flugzeug sicher das Ziel erreichen kann. Aus den verschiedensten Gründen ist nicht vorgesehen, dass diese „Ideallinie“ strikt einzuhalten ist, sondern davon kann und muss gegebenenfalls aus Gründen der Sicherheit und Flexibilität abgewichen werden, so dass es zu einer Streuung der Flugspuren sowohl zur Seite als auch in der Höhe kommt (vgl. hierzu auch Hess. VGH, Urteil vom 24. Oktober 2006 - 12 A 2216/05 -, NVwZ 2007, 597; Kaienburg/Uhl, Die Planung von Flugverfahren, ZLW 2012, S. 505, 509 f.). Randnummer 25 Da das Bundesaufsichtsamt keinen Einfluss auf den Umfang des Flugbetriebs hat, verfügt es zudem im Rahmen des § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO nicht über das Maß an Gestaltungsfreiheit, das für eine Planungsentscheidung im materiellen Sinne typisch ist. Die Quelle des Fluglärms ist seiner Einwirkung entzogen, da das Lärmpotential durch die luftrechtliche Zulassungsentscheidung vorgegeben wird. Aus diesem Grund ist das Bundesaufsichtsamt darauf beschränkt, den vorhandenen Lärm gleichsam zu "bewirtschaften". Einen umfassenden Interessenausgleich, wie ihn das Planungsrecht fordert, kann es schon infolgedessen nicht gewährleisten. Zwar darf sich das Bundesaufsichtsamt bei dieser Entscheidung nicht ausschließlich von Sicherheitsüberlegungen leiten lassen, sondern hat eine Abwägungsentscheidung zu treffen, bei der auch anderen Belangen Rechnung zu tragen und insbesondere nach § 29b Abs. 2 LuftVG auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken ist. Die Festlegung der Flugverfahren hat deshalb nur insofern einen planerischen Einschlag, als damit verbundene Lärmbelastungen in der Umgebung des Flughafens in die Abwägung einzustellen sind. Sie weist damit aber allenfalls „eine gewisse Nähe“ zu Planungsentscheidungen auf, es handelt sich dabei weder selbst um eine fachplanerische Entscheidung noch sind die im Fachplanungsrecht zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze vollständig auf sie zu übertragen (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, juris Rn.26 ff.; Hess. VGH, Urteile vom 17. April 2013 - 9 C 147/12.T -, juris Rn. 28 und 16. März 2006 - 12 A 3258/04 -). Insbesondere ergeben sich daraus keine Beteiligungsrechte, wie sie dem Planungsrecht immanent sind. Randnummer 26 Diese Einschränkung der Abwägung führt auch nicht dazu, dass Betroffene rechtlos gestellt werden. Rechtsschutz ist ihnen nämlich im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens eröffnet, in dem die Feststellung der Kapazität eines Vorhabens und damit der Lärmbetroffenheiten von Anliegern für den betreffenden Flugplatz erfolgt (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, a.a.O.). Der Einschätzung, dass die Festlegung der Kapazität im Planfeststellungsbeschluss erfolgt, steht es auch nicht entgegen, dass in Fällen, in denen die sichere, geordnete und/oder flüssige Abwicklung des Flugverkehrs gefährdet ist, die Zahl der Flüge gesenkt und damit de facto auch die Kapazität beschränkt wird. Solche Fälle - etwa bedingt durch besondere meteorologische Bedingungen oder Schäden an den Start- oder Landebahnen - stellen nämlich grundsätzlich einen nur vorübergehenden Zustand dar und führen nicht zu einer Veränderung der planfestgestellten Kapazität. Dies wäre nur dann der Fall, wenn infolge dieser Umstände dauerhaft die Betriebssicherheit des Flugplatzes entfiele. Dann wären jedoch die Betriebserlaubnis und - sofern es sich um eine wesentliche Änderung handelte - der Planfeststellungsbeschluss in einem ergänzenden Verfahren entsprechend abzuändern . Randnummer 27 Randnummer 28 Lärmschutzbelange von Anliegern eines planfestgestellten Flughafens werden schon deshalb nicht zurückgesetzt, weil die generelle Zumutbarkeit des durch das Vorhaben zu erwartenden Lärms im Planfeststellungsverfahren und konkrete - aus der Festsetzung von Flugverfahren folgende - Lärmbetroffenheiten Einzelner in dem nachfolgenden Verfahren der Erstattung von Aufwendungen und/oder Entschädigungen nach Festsetzung der Lärmschutzbereiche nach §§ 4, 9 und 10 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm in der Fassung vom 31. Oktober 2007 (BGBl. I S. 2550) - FluglärmG - Beachtung finden. Die Lärmschutzbelange Betroffener werden nicht etwa ohne jede Abwägung verdrängt, sondern sind sowohl im Planfeststellungsverfahren als auch im Verfahren über die Festsetzung von Flugverfahren mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die jeweilige Abwägung einzustellen. Eine Abwägung findet im Planfeststellungsverfahren und auch im Verfahren zur Festsetzung von Flugverfahren statt, wenn auch auf unterschiedlichen Stufen. Randnummer 29 Diese Differenzierung zwischen dem Planfeststellungsverfahren bezüglich der Anlegung oder der Erweiterung des Flughafens einerseits und dem Verfahren zur Festlegung von An- und Abflugverfahren andererseits hat auch das Bundesverwaltungsgericht in seinen Urteilen vom 31. Juli 2012 (- 4 A 5000.10 u.a.; 4 A 7001/11 u.a. -, jeweils juris) bestätigt und dabei deutlich gemacht, dass die Bewältigung der mit dem Planvorhaben verbundenen Konflikte im Planfeststellungsverfahren zu erfolgen hat und dementsprechend dort auch die Öffentlichkeitsbeteiligung durchzuführen ist. Effektiver Rechtsschutz gegen die Anlegung oder den Ausbau eines Flughafens und die damit verbundenen Beeinträchtigungen durch den Flugbetrieb kann danach nur im Planfeststellungsverfahren gewährleistet werden. Die Festlegung der Flugverfahren unterliegt zwar ebenfalls gerichtlicher Überprüfung, die eigentliche Störquelle lässt sich in diesem Verfahren jedoch nicht mehr beeinflussen. Da die Flugverfahren nicht zusammen mit der Entscheidung über die Anlegung oder den Ausbau des Flughafens im Planfeststellungsverfahren, sondern in einem gesonderten Verfahren vom Bundesaufsichtsamt festgelegt werden, ist die Ermittlung der Lärmbetroffenheiten und anderer Auswirkungen des Flugbetriebs im Planfeststellungsverfahren deshalb systemimmanent mit der Unsicherheit behaftet, dass die Verfahren für die An- und Abflüge noch nicht im Einzelnen feststehen. Der Planfeststellungsbeschluss muss auch solche Konflikte bewältigen, die sich daraus ergeben, dass später von der Grobplanung abweichende Flugverfahren festgesetzt werden und dadurch Lärmbetroffenheiten entstehen, die nach Art und Umfang durch die prognostizierten Flugverfahren nicht abgebildet werden. Daher muss im Planfeststellungsverfahren jeder beteiligt werden und Einwendungen erheben können, der durch Fluglärm abwägungserheblich betroffen werden kann, weil sein Grundstück innerhalb des Einwirkungsbereichs des Flughafens liegt und weder aus rechtlichen noch tatsächlichen Gründen auszuschließen ist, dass ein zu seiner Betroffenheit führendes Flugverfahren festgelegt wird. Randnummer 30 Die Kläger hätten danach sämtlich Anlass gehabt, ihre Lärmschutzbelange - ebenso wie etwa die Klägerinnen zu 1., 2. und 3. sowie der Kläger zu 13. - bereits im Planfeststellungsverfahren geltend zu machen. Dies gilt umso mehr, da eine Südumfliegung mit einer Verlagerung der Abflüge von den Nordwest- auf die Südweststrecken bereits Gegenstand des Planfeststellungsverfahrens gewesen ist (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 21. August 2009 - 11 C 227/08.T u.a. -, juris Rn. 640 ), so dass es nahegelegen hätte, mit entsprechenden Belastungen zu rechnen und Bedenken gegen einen derartigen Streckenverlauf zu äußern. Die DFS hat diese Streckenführung zudem auch im Planfeststellungsverfahren schon mit der Erwägung begründet, dass der Raum westlich der neuen Landebahn von Abflügen von den Parallelbahnen freigehalten werden solle, um die Fehlanflugverfahren für die Landebahn Nordwest bei Betriebsrichtung 25 zu gewährleisten. Dadurch, dass bereits im Planfeststellungsverfahren von einer Streckenführung über die Südumfliegung ausgegangen worden ist, hat diese bei der Umweltverträglichkeitsprüfung für den Flughafenausbau Berücksichtigung gefunden. Die Situation unterscheidet sich insoweit von der hinsichtlich des Ausbaus des Flughafens Berlin Brandenburg, da dort im Jahr 2012 ohne erneute Umweltverträglichkeitsprüfung Flugstrecken festgesetzt worden sind, die erheblich von den dem Planfeststellungsbeschluss vom 13. August 2004 zugrundeliegenden Streckenführungen abweichen. Auch daraus, dass die EU-Kommission am 30. Mai 2013 gegen die Bundesrepublik Deutschland ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet hat, das sich nicht nur auf die Flugverfahren am Flughafen Berlin Brandenburg, sondern auf das deutsche Luftverkehrsrecht allgemein bezieht, in dem sie dem Verdacht nachgeht, dass die deutschen Gesetze zur Festlegung von Flugverfahren nicht mit EU-Recht vereinbar sind, lässt sich ein Beteiligungsanspruch der Kläger nicht herleiten. Abgesehen davon, dass es insoweit noch an einer abschließenden rechtlichen Beurteilung der EU-Kommission fehlt, ist die Öffentlichkeit zwar nach § 9 UVPG an einem Umweltverträglichkeitsverfahren zu beteiligen, Zweck des Verfahrens ist es jedoch gemäß § 1 UVPG sicherzustellen, dass bei bestimmten Vorhaben die Auswirkungen auf die Umwelt frühzeitig und umfassend ermittelt, beschrieben und bewertet werden und die Ergebnisse der durchgeführten Umweltprüfungen so früh wie möglich berücksichtigt werden, und nicht - wie die Kläger meinen - eine Beteiligung der Öffentlichkeit. Randnummer 31 Randnummer 32 Angesichts der unterschiedlichen Charaktere und Funktionen von Planfeststellung und Festsetzung der An- und Abflugverfahren handelt es sich bei der Festlegung der Flugverfahren damit weder um einen aus der luftverkehrsrechtlichen Fachplanung „herausgeschnittenen“ Teil noch liegt insoweit ein Verstoß gegen den Grundsatz der Problembewältigung vor, nach dem ein Planfeststellungsbeschluss alle von dem Planvorhaben in seiner räumlichen Umgebung aufgeworfenen Probleme bewältigen muss. Denn für das Planfeststellungsverfahren genügt eine prognostische Grobplanung der An- und Abflugverfahren, eine Detailplanung würde dem vorläufigen Charakter der nur prognostischen Planung nicht gerecht. Sie muss die Modalitäten des Flugbetriebs nur soweit abbilden, wie es für die jeweilige im Planfeststellungsverfahren zu treffende Entscheidung erforderlich ist, und zudem in aller Regel mit dem Bundesaufsichtsamt und der DFS abgestimmt sein. Das ist in dem der Erweiterung des Flughafens Frankfurt Main zugrundeliegenden Planfeststellungsbeschluss vom 18. Dezember 2007 in nicht zu beanstandender Weise erfolgt (vgl. Urteil des Senats vom 21. August 2009 - 11 C 227/08.T u.a. -, juris Rn. 639 ff.). Einer Untersuchung aller realistischer Weise in Betracht kommenden Flugverfahren auf zu erwartende Lärmbeeinträchtigungen bedarf es insoweit nicht, die Planfeststellungsbehörde kann sich auf die Betrachtung bestimmter Flugstrecken beschränken (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 2011 - 4 A 4000.10 -, BVerwGE 141, 1 sowie juris Rn. 145 ff.). Randnummer 33 Vor diesem Hintergrund sieht der Senat keine Veranlassung, dem in diesem Zusammenhang vorsorglichen gestellten Antrag der Kläger, das Verfahren im Hinblick auf „diese“ - zudem nicht hinreichend konkret bezeichneten - Rechtsfragen dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen, nachzukommen. Randnummer 34 Ginge man davon aus, dass bei der Festlegung der Flugverfahren die Öffentlichkeit in einem vergleichbaren Maße wie im Planfeststellungsverfahren zu beteiligen wäre, wäre dies im Übrigen auch mit der erforderlichen Flexibilität der Flugverfahrensgestaltung nicht zu vereinbaren. Eine fortwährende Validierung und Optimierung der Flugverfahren, wie sie nach den Angaben der DFS in der mündlichen Verhandlung sowohl unter Sicherheits- und Verkehrsaspekten als auch im Hinblick auf eine Lärmminimierung erfolgt, wäre nicht möglich, wenn jeder Änderung der Verfahren eine zeitaufwändige Öffentlichkeitsbeteiligung vorauszugehen hätte. Zeitliche Verzögerungen wären jedoch gerade dann nicht zu verantworten, wenn die Flugverfahren aus Sicherheitsgründen zu ändern sind. Zudem könnten auch lärmmindernde Maßnahmen - wie etwa die Anhebung von Flughöhen - nicht zeitnah umgesetzt werden, was letztlich den Interessen der Lärmbetroffenen zuwiderliefe. Wie groß der Änderungsbedarf in dieser Hinsicht ist, zeigt auch der Umstand, dass zwischen Januar 2011 und März 2013 insgesamt neun Änderungsverordnungen erlassen worden sind; dem könnte mit der Durchführung von Planfeststellungsverfahren oder diesen vergleichbaren Verfahren nicht Rechnung getragen werden. Randnummer 35 2.2. Auch Art. 28 Abs. 2 GG vermittelt kein weitergehendes Beteiligungsrecht. Zwar kommt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts ein unmittelbar auf der Grundlage des Art. 28 Abs. 2 GG beruhendes Beteiligungsrecht der Gemeinden bei solchen hoheitlichen Entscheidungen in Betracht, die durch unmittelbare Einwirkung auf das Gemeindegebiet das kommunale Selbstverwaltungsrecht, insbesondere die gemeindliche Planungshoheit, beeinträchtigen. Die Festlegung von Flugverfahren unterscheidet sich jedoch nach Art und Intensität der von diesen ausgehenden nachteiligen Wirkungen auf das Gemeindegebiet wesentlich von den bisher in der Rechtsprechung entschiedenen Fällen verfassungsunmittelbarer gemeindlicher Beteiligungsrechte, da sie - anders als etwa die fachplanerische Festlegung des Standortes eines Vorhabens - nicht unmittelbar auf das Gebiet der jeweiligen Gemeinden zugreift. Die mit den Regelungen in § 4 FluglärmG verbundene und an die Flugverfahrensfestlegung anknüpfende Einschränkung der kommunalen Planungshoheit ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden; Anhörungsrechte für in ihrer Planungshoheit betroffene Gemeinden folgen hieraus nur insoweit, als diese einschneidenden Beschränkungen unterliegen, und auch dann nicht unmittelbar gegenüber dem Bund (BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584/76 u.a. -, BVerfGE 56, 298). Dem ist mit den Beteiligungsregelungen in § 32 LuftVG Rechnung getragen worden, und da Art. 28 GG in weitergehendem Maß als Grundrechte einschränkbar ist, lassen sich darüberhinausgehende Beteiligungsrechte in einem von der Grundentscheidung über die Lärmbelastung unabhängigen Verfahren zur Bewirtschaftung des aufkommenden Flugverkehrs nicht daraus herleiten (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. November 2003 - 9 C 6.02 -, juris Rn. 34 ff. sowie vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, juris Rn. 44) . Soweit die Klägerinnen in diesem Zusammenhang auf die mit der Festlegung der Flugverfahren verbundene Lärmzunahme insbesondere für die rheinhessischen Kommunen verweisen, ist dieser Gesichtspunkt - ebenso wie im Übrigen die für die Kläger zu 9. bis 13. geltend gemachten Lärmbelastungen und deren Folgen - im Rahmen der von dem Bundesamt vorzunehmenden Abwägung zu berücksichtigen, er begründet jedoch kein Anhörungsrecht. Ein Anhörungsrecht der Klägerin zu 2. ergibt sich auch nicht daraus, dass zur Errichtung der DVOR VFM Grund und Boden in Nauheim in Anspruch genommen worden ist. Abgesehen davon, dass diese Inanspruchnahme auf einer entsprechenden vertraglichen Grundlage erfolgt sein dürfte, ist damit auch unter Berücksichtigung der Bedeutung der Anlage für die Gestaltung der Flugverfahren keine erhebliche Beeinträchtigung der gemeindlichen Planungshoheit verbunden. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die Beklagte den Beteiligungsantrag der Klägerin zu 2. abgelehnt hat. Randnummer 36 2.3 Die Klägerinnen zu 1. und 4. bis 8. sind - anders als die Klägerinnen zu 2. und 3. - nicht Mitglieder der Fluglärmkommission. Sie werden dadurch, dass ihnen die Beteiligungsmöglichkeit in der Fluglärmkommission und somit die Mitsprache über das streitige Flugverfahren vorenthalten wurde, jedoch nicht in ihren subjektiven Rechten verletzt, da sie keinen Anspruch auf Beteiligung in der Fluglärmkommission haben. Randnummer 37 Diese Kommission, die nach § 32b Abs. 1 Satz 1 LuftVG zur Beratung der Genehmigungsbehörde sowie des Bundesaufsichtsamtes über Maßnahmen zum Schutz gegen Fluglärm und gegen Luftverunreinigungen durch Luftfahrzeuge für jeden Verkehrsflughafen, der dem Fluglinienverkehr angeschlossen ist und für den ein Lärmschutzbereich nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm festzusetzen ist, zu bilden ist, wird von der Genehmigungsbehörde, dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung, sowie durch die Flugsicherungsorganisation über die aus Lärmschutzgründen beabsichtigten Maßnahmen unterrichtet (§ 32b Abs. 2 Satz 1 LuftVG). Sie ist berechtigt, den Behörden Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung gegen Fluglärm oder zur Verringerung der Luftverunreinigung durch Luftfahrzeuge in der Umgebung des Flugplatzes vorzuschlagen (§ 32b Abs. 3 Satz 1 LuftVG). Werden die vorgeschlagenen Maßnahmen für nicht geeignet oder nicht durchführbar gehalten, ist dies der Kommission unter Angabe der Gründe mitzuteilen. Diesen Beteiligungserfordernissen hat das Bundesaufsichtsamt in hinreichender Form Genüge getan. Randnummer 38 Fehler in der Zusammensetzung der Fluglärmkommission sind nicht ersichtlich, sie würden außerdem auch nicht zur Rechtswidrigkeit der hier angegriffenen Rechtsverordnung führen. Selbst wenn aufgrund der ihre Stadt- und Gemeindegebiete erstmals betreffenden Abflugverfahren besondere Umstände gegeben sein sollten, die eine Aufnahme der Klägerinnen in die Fluglärmkommission auch unter einer weiteren Überschreitung der schon erreichten Obergrenze der Mitgliederzahl erlaubt hätten, folgte daraus kein Anspruch auf Aufnahme in die Kommission. Nach § 32b Abs. 4 LuftVG sollen der Fluglärmkommission neben Vertretern der vom Fluglärm in der Umgebung des Flugplatzes betroffenen Gemeinden noch Vertreter der Luftfahrzeughalter, des Flugplatzunternehmers und der von der Landesregierung bestimmten obersten Landesbehörden angehören. Weitere Mitglieder können zwar berufen werden, soweit es die besonderen Umstände des Einzelfalles erfordern; es soll jedoch bei der Obergrenze von 15 Mitgliedern in der Kommission bleiben. Abgesehen davon, dass die Kommission gegenwärtig ohnehin schon deutlich mehr Mitglieder hat, als das Gesetz es vorsieht, läge selbst dann, wenn man davon ausginge, dass derartige besondere Umstände allein aus der von den Klägerinnen vorgetragenen erstmaligen Belastung mit Fluglärm folgen könnten, in dem Unterbleiben der Aufnahme keine zur Rechtswidrigkeit der Rechtsverordnung führende Verletzung von Verfahrensvorschriften. Dies folgt schon aus der Stellung der Fluglärmkommission im Verfahren der Festsetzung von An- und Abflugverfahren als rein beratende Institution, der kein formelles Beteiligungsrecht zukommt. Im Übrigen sind die Klägerin zu 1. über den Landkreis Groß-Gerau und die Klägerinnen zu 4. bis 8. über den Landkreis Mainz-Bingen in der Kommission repräsentiert. Randnummer 39 Soweit die Kläger die Vorgänge in der Fluglärmkommission beanstanden und insbesondere geltend machen, dass der Vorsitzende der Kommission mit Telefax vom 4. März 2011 nicht alle, sondern nur ausgewählte Mitglieder zu einer Vorbesprechung vor der Kommissionssitzung am 9. März 2011 eingeladen habe, betrifft dies ausschließlich die Entscheidungsfindung in der Kommission. Für die hier maßgebliche Frage eines Anspruchs auf Beteiligung an der Flugverfahrensfestlegung ist dieser Gesichtspunkt hingegen ebenso ohne Belang wie die Frage, aufgrund welcher Motive die Entscheidungen in der Fluglärmkommission getroffen worden sind. Im Übrigen dürften Interessengegensätze der Mitglieder schon durch die Zusammensetzung der Kommission vorgegeben sein. Randnummer 40 3. Die angegriffene Flugverfahrensfestlegung ist jedoch materiell rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten, da sie im Hinblick auf die Möglichkeit, die Abflüge von den Bahnen 25C/25L nach der Inbetriebnahme der DVOR Nauheim zur Abwicklung des planfestgestellten Verkehrsvolumens unabhängig zu den Abflügen von der Bahn 18 zu betreiben, an einem erheblichen Ermittlungsdefizit leidet und infolgedessen die Abwägungsentscheidung auf der Grundlage eines unzutreffenden Sachverhaltes getroffen worden ist. Randnummer 41 Da weder im Luftverkehrsgesetz noch in der Luftverkehrs-Ordnung eine Konkretisierung der Abwägungspflicht formuliert worden ist, die der Beklagten als Normgeber im Rahmen des normgebenden Ermessens obliegt, unterliegt - wie oben dargestellt - die Festlegung von Flugverfahren durch Rechtsverordnung gemäß § 27a Abs. 2 LuftVO in materieller Hinsicht einem Abwägungsgebot im Rahmen des rechtsstaatlich unabdingbar Gebotenen, nicht jedoch nach planungsrechtlichen Grundsätzen (BVerwG, Urteile vom 4. Mai 2005 - 4 C 6.04 -, BVerwGE 123, 322 und vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, a.a.O.). Randnummer 42 Bei der Bestimmung des bei der Abwägung einzuhaltenden Rahmens wirkt sich aus, dass Flugverfahren infolge des in § 27c Abs. 1 LuftVG, § 27a Abs. 1 LuftVO betonten Zusammenhangs mit den Flugverkehrskontrollfreigaben nach § 26 LuftVO ganz vorrangig der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs im Flugbetrieb verpflichtet sind und bleiben. Eine (weitere) - allein im öffentlichen Interesse stehende - Begrenzung des Abwägungsspielraums ergibt sich daraus, dass sich das Bundesaufsichtsamt zwingend an der anderweitig getroffenen Grundsatzentscheidung über den zulässigen Umfang der Verkehrsmenge und die Zeiten ihres Aufkommens auszurichten hat. Damit geht es bei der Festlegung von Flugverfahren auch unter Lärmschutzgesichtspunkten im Kern allein um die Verteilung des Lärmpotentials, das durch die in dem geltenden Planfeststellungsbeschluss enthaltene Betriebsgenehmigung und die damit bestimmte Kapazität für den jeweiligen Flughafen vorgegeben wird. Randnummer 43 Demnach ist die Entscheidung gerichtlich nur darauf überprüfbar, ob das Bundesaufsichtsamt von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist, ob es den gesetzlichen, insbesondere durch § 29b Abs. 2 LuftVG bestimmten Rahmen erkannt und die rechtlich schutzwürdigen Interessen der Betroffenen, insbesondere deren Lärmschutzinteressen, in die gebotene Abwägung eingestellt und nicht ohne sachlichen Grund gegenüber den öffentlichen Interessen zurückgesetzt hat (BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - 9 C 6.02 -, juris Rn. 44). Randnummer 44 Nach § 29b Abs. 2 LuftVG haben die Luftfahrtbehörden und die für die Flugsicherung zuständigen Stellen „auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken“. Die Norm enthält eine Regelverpflichtung, das Entstehen unzumutbaren Lärms zu verhindern, die allerdings unter dem Vorbehalt des Machbaren steht (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, juris Rn. 30). Bei der Frage, welche Anforderungen im Konkreten an die Rechtfertigungs- und die Nachweispflichten der Behörde zu stellen sind, ist deshalb grundsätzlich danach zu unterscheiden, ob die festgelegten Flugverfahren in dem davon betroffenen Bereich für die dortige Bevölkerung mit unzumutbaren Lärmeinwirkungen verbunden sind oder ob dies nicht der Fall ist. Randnummer 45 Ein Flugverfahren, durch das Lärmbelastungen unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle hervorgerufen werden, ist schon dann abwägungsfehlerfrei festgestellt worden, wenn sich dafür sachlich einleuchtende Gründe anführen lassen. Einer besonderen Rechtfertigung und eines besonderen Nachweises, dass schonendere Lösungen nicht in Betracht kommen, bedarf es nicht. Randnummer 46 Daraus folgt im Ergebnis, dass in den Fällen, in denen Lösungen mit Lärmwirkungen sowohl unterhalb als auch oberhalb der Zumutbarkeitsgrenze zur Verfügung stehen, die Entscheidung für eine mit unzumutbaren Folgen für betroffene Anwohner verbundene Lösung mit Blick auf die Wertung des § 29b Abs. 2 LuftVG einem besonderen Rechtfertigungszwang unterliegt; hier können regelmäßig nur sicherheitsbezogene Erwägungen von Gewicht die Wahl eines solchen Flugverfahrens rechtfertigen. Davon zu unterscheiden sind bloße Verteilungsfälle, in denen unter Ausschöpfung aller sicherheitstechnisch vertretbaren Möglichkeiten vergleichbare Lärmbelastungen bei keinem erwägenswerten Flugverfahren vermieden werden können und es deshalb nur darum geht, wer die Lärmbelastung zu tragen hat (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 27. November 2012 - 9 C 491/11.T -, juris Rn. 24 ; OVG Sachsen, Urteil vom 27. Juni 2012 - 1 C 13/08 - , juris Rn.49; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13. November 2008 - 20 D 124.06.AK -, juris Rn. 100). Hier bleibt es dem weiten Gestaltungsspielraum des Bundesaufsichtsamtes bei der Wahl zwischen verschiedenen Alternativen zur Bewältigung der Lärmproblematik überlassen, bei vorrangiger Maßgabe der Aspekte der Sicherheit des Luftverkehrs zu beurteilen, ob die Flugbewegungen eher gebündelt oder gestreut werden, die Lärmbelastungen also nach Art eines großräumigen Lastenausgleichs verteilt werden oder einzelne Gebiete möglichst verschont bleiben sollen. Ebenso ist seiner Entscheidung vorbehalten, ob bei der Bewertung der Belastungsstärke auf den Umfang der räumlichen Betroffenheit oder die Zahl der betroffenen Bewohner abgestellt und welches Gewicht dabei der Stärke der Lärmereignisse zuerkannt werden soll (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, juris Rn. 42). Randnummer 47 Entgegen der von den Klägern vertretenen Ansicht steht es der Heranziehung dieser von dem Bundesverwaltungsgericht entwickelten Grundsätze nicht entgegen, dass es sich im vorliegenden Fall nicht um eine „einfache“ Flugverfahrensänderung handelt, sondern die Festsetzung der An- und Abflugverfahren nach einer wesentlichen Erweiterung des Flughafens auf der Grundlage eines neuen Planfeststellungsverfahrens erfolgt ist. Die Beklagte weist insoweit zu Recht darauf hin, dass es für die Wirkungen der Flugverfahren nicht von Bedeutung ist, ob ihrer Festlegung ein neues Planfeststellungsverfahren vorangegangen ist oder nicht. Zudem spricht der Umstand, dass die künftigen Flugverfahren schon im Planfeststellungsverfahren prognostiziert und der Lärmprognose zugrundegelegt worden sind und damit insoweit bereits einmal Gegenstand gerichtlicher Überprüfung waren, nicht dafür, dass es - wie die Kläger meinen - nunmehr einer weitergehenden gerichtlichen Kontrolle bedarf, sondern vielmehr für das Gegenteil. Dies gilt auch unter Berücksichtigung dessen, dass die später tatsächlich festgesetzten Flugverfahren und die damit verbundenen Lärmbelastungen möglicherweise von der Prognose abweichen können. Ein solches Auseinanderfallen der prognostizierten und der festgesetzten Flugverfahren ist hier jedoch schon nicht gegeben, da die Südumfliegung - wie dargestellt - bereits im Planfeststellungsverfahren zugrundegelegt worden ist. Zudem sind die aus den zur Festsetzung beabsichtigten Flugverfahren folgenden Lärmbelastungen in die vom Bundesamt vorzunehmende Abwägung einzustellen und unterliegen damit deren gerichtlicher Überprüfung. Randnummer 48 Für die Frage, ob die Festlegung der Flugverfahren den vorgenannten Anforderungen entspricht, ist grundsätzlich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Entscheidung abzustellen (OVG Sachsen, Urteil vom 27. Juni 2012 - 1 C 13.08 -, juris Rn. 50). Des Weiteren ist während des Rechtsstreits erfolgten Überprüfungen und eventuell normierten Veränderungen der Verfahren sowie den hierfür maßgeblichen Erwägungen des Bundesaufsichtsamtes Rechnung zu tragen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - 9 C 6.02 -, a.a.O.). Randnummer 49 Ausgehend von diesen Grundsätzen erweist sich die von den Klägern beanstandete Festlegung der Flugverfahren als rechtswidrig. Das Bundesaufsichtsamt hat zwar die den Klägern drohenden Lärmbelastungen hinreichend ermittelt und in nicht zu beanstandender Weise bewertet (3.1). Die Wahl der hierfür verantwortlichen Flugverfahren weist jedoch Abwägungsfehler auf, die zu einer subjektiven Rechtsverletzung der Kläger führen (3.2). Randnummer 50 3.1 Das Bundesaufsichtsamt hat entgegen der Ansicht der Kläger der ihm obliegenden Ermittlungspflicht aus § 29b Abs. 2 LuftVG Genüge getan und hinreichende Erwägungen zur Lärmbelastung der Bevölkerung angestellt. Es sind insoweit keine Defizite feststellbar, die zu einer Verletzung von Rechten der Kläger führen könnten. Randnummer 51
5. a)Der Umfang der Ermittlungspflicht in Bezug auf die Lärmbetroffenheiten richtet sich - wie oben dargestellt - nach den materiell-rechtlichen Anforderungen. Gibt das materielle Recht - wie hier - lediglich einen groben Maßstab vor, so bedarf es nicht der Ermittlung von Details, auf die es für die Entscheidung nicht ankommt. Das Anforderungsprofil bei der Festlegung von Flugverfahren lässt sich schon aus Gründen der Sachgesetzlichkeit nicht in Anlehnung an die Grundsätze bestimmen, die im Fachplanungsrecht für das Abwägungsgebot entwickelt worden sind, insbesondere da Flugverfahren sich im Gegensatz zu Verkehrswegeplanungen am Boden nicht in einer Weise festlegen lassen, die eine parzellenscharfe Feststellung dahingehend zulässt, mit welchen Beeinträchtigungen Dritte rechnen müssen. Auch die Immissionen, die von Luftfahrzeugen ausgehen, hängen von verschiedenen Faktoren ab. Neben dem Flugzeugtyp, der Triebwerksleistung und dem Gewicht des Luftfahrzeugs sind vor allem die meteorologischen Verhältnisse von Bedeutung, wie etwa die Windrichtung und -geschwindigkeit sowie die Lufttemperatur. Wegen dieser Imponderabilien ist die Schallausbreitung nicht exakt vorhersehbar. Dies zwingt bei der Ermittlung und der Bewertung der Belastungssituation zu Pauschalierungen. Bei der Sachverhaltsfeststellung kann sich das Bundesaufsichtsamt deshalb durchweg darauf beschränken, anhand von aktuellem Kartenmaterial, das zuverlässig Aufschluss über die Siedlungsstruktur bietet, näher aufzuklären, wie groß der Kreis potenzieller Lärmbetroffener ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 -, juris Rn. 38 und vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 -, juris Rn. 44). Weitere Ermittlungen sind nur dann anzustellen, wenn die konkreten Umstände hierzu Anlass geben. Welche Untersuchungstiefe hierbei sachlich und räumlich geboten ist, richtet sich vornehmlich nach dem Ausmaß der Lärmbelastung. Ist - wie im vorliegenden Fall - als wahrscheinlich oder gar als gewiss davon auszugehen, dass durch den Flugverkehr in dem durch das Flugverfahren bestimmten Bereich unzumutbarer Lärm im Sinne des § 29b Abs. 2 LuftVG hervorgerufen wird, so hat das Bundesaufsichtsamt umso intensiver zu prüfen, ob sich Streckenalternativen anbieten, die Abhilfe versprechen, je deutlicher die Zumutbarkeitsschwelle voraussichtlich überschritten wird. Liegt der Schluss auf unzumutbare Lärmbeeinträchtigungen dagegen von vornherein fern, so erübrigt es sich, alle Einzeltatsachen zu ermitteln, die geeignet sind, diese Annahme zu erhärten. Verfügt das Bundesaufsichtsamt über eine Tatsachengrundlage, die für eine an § 29b Abs. 2 LuftVG orientierte Lärmbeurteilung ausreicht, so kann es sich weitere Nachforschungen, die keine entscheidungsrelevanten zusätzlichen Erkenntnisse versprechen, ersparen (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, juris Rn. 40). Randnummer 52 Zur ausreichenden Wahrung der Lärmschutzbelange ist die Ausweisung der exakten Anzahl der bei den ins Auge gefassten jeweiligen Varianten im Einzelnen Betroffenen unter exakter Spezifizierung des Ausmaßes ihrer Lärmbetroffenheiten bei der gegebenen Sachlage nicht erforderlich. Dies gilt nicht zuletzt auch vor dem Hintergrund des weiten Gestaltungs- und Bewertungsspielraums des Bundesaufsichtsamtes bei der Wahl zwischen den verschiedenen Alternativen zur Lärmverteilung und der Einschätzung und Bewertung der jeweiligen Gesamtlärmsituation, wonach es ihm überlassen ist, ob insoweit etwa eher auf den Umfang der räumlichen Betroffenheit oder auf die Zahl der betroffenen Bewohner abgestellt und welches Gewicht dabei der Stärke der Lärmereignisse zuerkannt werden soll (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13. November 2008 - 20 D 124/06. AK -, juris Rn. 71). Zur Herbeiführung einer abwägungsgerechten Entscheidung besteht keine generelle Pflicht zu einer bis auf die Ebene der einzelnen in Rede stehenden Grundstücke vordringenden Sachverhaltsaufklärung, die eine individuelle Anhörung bedingen könnte. Vielmehr reicht eine - prinzipiell zulässige - generalisierende, großräumige Betrachtung im Grundsatz aus (vgl. OVG Sachsen, Urteil vom 27. Juni 2012 - 1 C 13/08 -, juris Rn. 56; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 4. März 2002 - 20 D 120/97. AK -, a.a.O.). Randnummer 53 Unter Beachtung dieser Grundsätze sind die getroffenen Ermittlungen nicht zu beanstanden. Das Bundesaufsichtsamt hat den maßgeblichen Sachverhalt in Bezug auf die Lärmbelange der Kläger ausreichend ermittelt. Randnummer 54 Die zur Vorbereitung der Abwägungsentscheidung vom 20. Juli 2011 herangezogenen Unterlagen bilden eine ausreichende Grundlage für die getroffenen Festsetzungen. Unter dem 18. März 2011 hat die DFS umfangreiche Planunterlagen zur Änderung der Standard- Instrumentenflugverfahren zum Inkrafttretenstermin 20. Oktober 2011 vorgelegt (II/Bl. 0353 ff. Behördenakte). Zu den hier maßgeblichen Abflugverfahren der Betriebsrichtung 25 sind insgesamt 13 Streckenvarianten über die Wegpunkte BIBTI und TOBAK/ MARUN betrachtet worden. Da die Strecken im Anfangsteil teilweise identisch waren, ergaben sich 11 Varianten in Richtung TOBAK und 10 Varianten in Richtung BIBTI, die bis zu den jeweiligen Wegpunkten im Einzelnen beschrieben worden sind. Die Varianten sind zudem grafisch und auf einer entsprechenden, die Besiedelungsdichte in den betroffenen Ortslagen anzeigenden topografischen Karte dargestellt worden und unter den verschiedenen für die durchzuführende Abwägung maßgeblichen Gesichtspunkten - darunter auch die Lärmbetroffenheiten - einer vergleichenden Betrachtung unterzogen worden. Mit Schreiben vom 4. April 2011 (II/Bl. 0274 ff. Behördenakte) hat das Bundesaufsichtsamt ergänzende Unterlagen von der DFS angefordert, unter anderem eine Darstellung, in welchen Bereichen mit dem Auftreten unzumutbarer Fluglärmauswirkungen gerechnet werden müsse, die kartografisch anhand der Schutzzonen für neue bzw. wesentlich baulich erweiterte zivile Flugplätze gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 1 FluglärmG auf der Grundlage eines Datenerfassungssystems in Übereinstimmung mit der Ersten Verordnung zur Durchführung des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm erbeten wurde. Daraufhin hat die DFS eine von der Firma xxx vorgelegte Untersuchung vom 14. Juni 2011 mit Berechnungen und Kartenmaterial vorgelegt (Flughafen Frankfurt (EDDF), Abwägungsverfahren für die sog. „Südumfliegung" - Untersuchung der Fluglärmbelastung aus zwei „Abwägungs-DES", II/Bl. 0228 ff. Behördenakte). Randnummer 55 Diese zugrunde gelegten Planunterlagen geben hinreichend sicheren Aufschluss über die mit den jeweiligen Abflugstreckenführungen verbundenen Lärmbetroffenheiten und erlauben damit eine abwägende Beurteilung der untersuchten Alternativen auch unter diesem Gesichtspunkt. Dem Bundesaufsichtsamt lagen ausgehend von den verschiedenen Freigabegrenzen des Streckennetzes für die Betriebsrichtung 25 insgesamt 13 Streckenalternativen in jeweils segmentierter Darstellung vor, einschließlich der - ausgehend von den Flughöhen und den überflogenen Städten und Orten - auf der Grundlage topografischer Karten mit der jeweiligen Besiedlungssituation für die Abflugstrecken BR25 - TOBAK bzw. BR25 - BIBTI ermittelten Betroffenheiten sowie einer vergleichenden Betrachtung der Streckenführungen auch in Bezug auf die Fluglärmbetroffenheiten. Die DFS stellt derartige Berechnungen - wie dem Senat aus dem den sogenannten nördlichen Gegenanflug betreffenden Verfahren 9 C 147/12.T bekannt ist - auf der Grundlage aktueller, auch kartografisch aufgearbeiteter Geodaten an, die von einem kommerziellen Anbieter in verschiedenen Rastern flächendeckend für Deutschland zur Verfügung gestellt werden, indem sie diese Daten unter Nutzung der größtmöglichen Auflösung auf einer GIS-Oberfläche mit den geplanten Flugverfahren „verschnitten“ hat, um die Lärmbetroffenheiten zu ermitteln. Für die einzelnen Streckenvarianten in Richtung TOBAK bzw. BIBTI sind der NIROS Gütewert (jeweils bezogen auf die Pisten 25L und 25C), die Anzahl der Lärmbetroffenen, die Flugweglänge und die Anzahl der von dem Schallpegel Lden 45-55 dB(A) Betroffenen ermittelt worden, weiterhin sind die Unabhängigkeit zur Startbahn 18 mit bzw. ohne Errichtung einer Navigationsanlage vom Typ DVOR sowie eine Rangfolge bezüglich der betrieblichen Wertung und Kapazität angegeben worden. Die Streckenführungen sind unter diesen Gesichtspunkten jeweils vergleichend betrachtet und gegeneinander abgewogen worden. Randnummer 56 Die Firma xxx hat in ihrem Gutachten auf der Grundlage des FluglärmG und der Anleitung zur Berechnung von Lärmschutzbereichen, Anlage 2 der ersten Verordnung zur Durchführung des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm (Verordnung über die Datenerfassung und das Berechnungsverfahren für die Festsetzung von Lärmschutzbereichen - 1. FlugLSV) vom 27. Dezember 2008 (BGBl. I. S. 2980) - AzB - sowie des vorläufigen Datenerfassungssystems - DES - der Fraport AG für die Varianten 7 und 13 bzw. 10 zwei Abwägungsdatenerfassungssysteme erstellt. Dazu hat sie im Untersuchungsgebiet westlich des Flughafens Frankfurt Main die jeweils aus dem gesamten Flugverkehr (sämtliche Start- und Landevorgänge der 6 verkehrsreichsten Monate) resultierenden Lärmkonturen LAeq,Tag = 60 dB(A) (Tag-Schutzzone 1) und LAeq, Tag = 55 dB(A) (Tag-Schutzzone 2) berechnet und vergleichend bewertet. Dabei ist in Pegelschritten von 1 dB(A) und in Bezug auf die Schutzzonen 1 und 2 die Anzahl der von den jeweiligen Pegeln betroffenen Personen ermittelt und tabellarisch dargestellt worden. Die Lärmkonturen der beiden Abwägungsdatenerfassungssysteme sind mit den Flugstrecken der Varianten, sonstigen Flugstrecken des Gesamtverkehrs und den Berechnungspunkten der bewohnten Rasterzellen kartografisch wiedergegeben worden. Randnummer 57 Zudem hat die DFS im Hinblick auf die 37. ÄndVO, mit der die zwischenzeitlich errichtete DVOR VFM in Betrieb genommen worden ist und für die Abflugstrecken von der Bahn 25L der Abdrehpunkt 5.0 DME FFM/DF 235 zur Vermeidung einer erneuten Überschneidung der Toleranzgebiete in Bezug auf die Bahn 18 auf 5.1 DME FFM/DF 235 verschoben worden ist, Planunterlagen vom 6. September 2011 (Bl. 0067 ff. Behördenakte zur 37. ÄndVO) sowie eine NIROS-Simulation vom 26. August 2011 (Bl. 0062 ff. Behördenakte zur 37. ÄndVO) mit einem Vergleich der geplanten Änderungen gegenüber den zum 20. Oktober 2011 in Kraft getretenen Abflugstrecken vorgelegt Randnummer 58 Diese Unterlagen bilden zur Überzeugung des erkennenden Senats eine hinreichende Grundlage für die Ermittlung und Bewertung der den Klägern drohenden Lärmbelastungen. Randnummer 59 Diese Betroffenheitsanalyse erstreckt sich insbesondere konkret auf die die Kläger betreffenden Abflugstrecken. Die Herleitung der Betroffenheiten aus den Überflughöhen und -gebieten unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Siedlungsdichten auf der Grundlage von aussagekräftigem Kartenmaterial ist ein tauglicher Ansatz zur Ermittlung der Lärmbelastung. Angesichts dessen, dass es - wie oben ausgeführt - einer parzellenscharfen Feststellung der Lärmbelastungen nicht bedarf, sondern eine generalisierende Betrachtung ausreicht, war eine Heranziehung weitergehender Daten, die Aufschluss über die Lärmbetroffenheiten und die Siedlungsstruktur der Überfluggebiete hätten geben können, nicht erforderlich. Der Sachverhalt ist auch in Bezug auf die Belange der Kläger hinreichend ermittelt worden. Ihre jeweilige Lärmbelastung ist in die Ermittlung der Betroffenheiten für die Segmente BR25 - TOBAK bzw. BR25 - BIBTI eingeflossen. Dabei sind sowohl eine topografische Darstellung als auch die ermittelten Zahlen betroffener Bewohner dieser Bereiche wiedergegeben worden. Randnummer 60 Entgegen der von den Klägern vertretenen Ansicht ist es nicht zu beanstanden, dass die DFS zum Vergleich der mit den Streckenalternativen verbundenen Lärmbelastungen das NIROS-Programm verwendet hat. Dieses Programm dient der Bewertung von Fluglärmeinflüssen anhand einer Gewichtung errechneter Immissionspegel mit der örtlichen Bevölkerungsverteilung (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, juris Rdnr. 38). Dass dieses Programm nur die Belastungen der einzelnen Streckenführungen ermittelt und vergleicht und keine Gesamtlärmbetrachtung anstellt, begegnet ebenso wenig rechtlichen Bedenken wie der Umstand, dass es weder besonders schutzwürdige Einrichtungen noch die Neu- bzw. Zusatzbelastung bisher nicht lärmbelasteter Gebiete berücksichtigt. Wie bereits ausgeführt, können sich die Sachverhaltsfeststellungen durchweg darauf beschränken, anhand von aktuellem Kartenmaterial, das zuverlässig Auskunft über die Siedlungsstruktur gibt, näher aufzuklären, wie groß der Kreis potentieller Lärmbetroffener ist, weitere Ermittlungen sind nur dann anzustellen, wenn die konkreten Umstände hierzu Anlass geben. Wenn es von vornherein fernliegt, dass eine Streckenführung zu unzumutbarem Lärm führen wird, bedarf es daher nicht einmal der Verwendung dieses Programmes. In den Fällen, in denen - wie hier - mit unzumutbaren Lärmbeeinträchtigungen zu rechnen ist, sind hingegen weitere Nachforschungen anzustellen. Dies ist - was das Klägervorbringen nicht berücksichtigt - hier jedoch mit dem von der DFS vorgelegten Gutachten der Firma xxx erfolgt, das die Bereiche, die von unzumutbarem Lärm betroffen sind, ermittelt hat. Da dieses Gutachten die aus dem gesamten Flugverkehr bei der hier maßgeblichen Betriebsrichtung 25 resultierenden Lärmkonturen berechnet und verglichen hat, ist auch die von den Klägern geforderte Gesamtbetrachtung der Lärmbelastung im Hinblick auf die Tag-Schutzzonen 1 und 2 vorgenommen worden; auch der Festsetzung der Lärmschutzbereiche liegt eine Gesamtlärmbetrachtung zugrunde. Die mit Anflügen bei der zu anderen Zeiten gegebenen Betriebsrichtung 07 verbundenen Lärmbelastungen waren hierfür ohne Belang. Randnummer 61 Der Berechnung liegt - wie dem Gutachten (S. 5 1. Absatz) eindeutig zu entnehmen ist - auch die AzB 2008 zugrunde, anhand derer im gerichtlichen Verfahren über den Planfeststellungsbeschluss auf Anregung des Senats Vergleichsberechnungen zur Ermittlung der Lärmbelastungen durchgeführt worden sind. Das Gutachten der Firma xxx basiert hinsichtlich der Flugstrecken auf dem „DES der Flugstrecken“ der DFS vom 3. August 2010, auf Änderungen/Ergänzungen dieses Modells bezüglich der verwendeten neuen Bahnbezeichnungen und Startpunkte durch die Fraport AG aus deren DES/QSI vom Mai 2011, der Streckenbelegung dieser Strecken ebenfalls aus dem DES/QSI der Fraport AG vom Mai 2011 sowie der von der DFS bereitgestellten Beschreibung der Varianten 7, 10 und 13 der Südumfliegung. Dass damit andere DES als die der Planfeststellung zugrunde gelegten und auf das Basisjahr 2005 bezogenen DES 2005 herangezogen worden sind, führt nicht zu einer Unterschätzung der Lärmbeeinträchtigungen gegenüber dem Planfeststellungsverfahren. Wie sich aus der von den Klägern angeführten E-Mail des Bundesaufsichtsamtes (Herrn xxx) an die DFS (Herrn xxx) vom 12. April 2011 (II/Bl. 0270 Behördenakte) ergibt, liegt dem DES das Fraport-Prognose-DES aus 2009 mit den entsprechenden Flugbewegungsangaben zugrunde, in das die zur Festlegung beantragten Flugverfahren sowie die aus Sicht der DFS bestehende Alternative eingearbeitet wurden. Da das DES 2009 - wie dem Urteil des Senats vom 21. August 2009 (- 11 C 227/08.T u.a. -, juris Rn. 636 ) zu entnehmen ist - von einer höheren Zahl von Flugbewegungen ausgeht als das DES 2005, kann sich dessen Heranziehung nicht zu Lasten der Kläger auswirken. Randnummer 62 Soweit die Kläger davon ausgehen, dass das im Planfeststellungsbeschluss abgewogene Lärmvolumen im Rahmen der Feinbetrachtung durch die Festsetzung der Flugverfahren verteilt werde und dies voraussetze, dass die im Rahmen der Feinbetrachtung erstellten Berechnungen mit denen der Grobbetrachtung vergleichbar seien, verkennen sie im Übrigen das Verhältnis der Verfahren zueinander. Zwar besteht eine Wechselwirkung zwischen dem Planfeststellungsverfahren für den Ausbau eines Flughafens und dem Verfahren zur Festlegung der Flugverfahren. Falls sich die Zulassung des Flughafenausbaus nach dem Abwägungskonzept der Planfeststellungsbehörde nur rechtfertigen lässt, wenn bestimmte Gebiete von erheblichen Beeinträchtigungen durch Fluglärm verschont bleiben, kann die Planfeststellungsbehörde klarstellen, dass der Schutz dieser Gebiete zu den tragenden Erwägungen des Planfeststellungsbeschlusses gehört, zu denen sich das Bundesaufsichtsamt nicht in Widerspruch setzen darf. Ein solcher Fall ist hier nicht gegeben. Darüber hinaus können aber durch später von der Grobplanung im Planfeststellungsverfahren abweichende Flugverfahren auch Lärmbetroffenheiten entstehen, die nach Art und Umfang durch die prognostizierten Flugverfahren nicht abgebildet werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Juli 2012 - 4 A 5000.10.u.a. -, juris Rn.51). Randnummer 63 Das Bundesaufsichtsamt hat auch hinreichend geprüft, ob weniger lärmbelastende Alternativen zu den festgelegten Flugverfahren in Betracht kommen. Randnummer 64 Das Bundesaufsichtsamt hat die verschiedenen von der DFS vorgelegten Alternativplanungen in seine Entscheidung über die Streckenfestlegung vom 20. Juli 2011 einbezogen und gegeneinander abgewogen. Dabei hat das Bundesaufsichtsamt nicht darauf abgestellt, welche Streckenführungen in Einzelpunkten am besten abschneiden, sondern hat - der DFS folgend - den Gesichtspunkt der Ausgewogenheit als maßgeblich erachtet. Randnummer 65 Dementsprechend hat es im Einzelnen ausgeführt, aus welchen Gründen die Strecken 7 und 13, bei der es sich um eine Optimierung der Variante 7 insbesondere im Bereich Rheinland-Pfalz handele, diejenigen seien, die die Interessen der vom Lärm Betroffenen unter Berücksichtigung der Sicherheitsanforderungen und der flugbetrieblichen Möglichkeiten am besten in Einklang brächten. Dabei hat es darauf hingewiesen, dass zunächst alle Verfahren ausschieden, die unabhängig von der Art der Navigation dauerhaft mit dem Fehlanflugverfahren der Landebahn Nordwest und den Abflugverfahren der Startbahn 18 in Konflikt stünden. Weiterhin sei nicht zu rechtfertigen, den Lärm im unmittelbaren Nahbereich des Flughafens in großen Lautstärken auf wenige Bewohner zu konzentrieren, die im Zweifel aufgrund der zwingenden Vorgaben auch bei Betriebsrichtung 07 starkem Lärm ausgesetzt seien, so dass aus diesem Grund Verfahren, die weitgehend den Abflugkurs beibehielten - etwa die Varianten 3 und 4, die Rüsselsheim bzw. Raunheim und Flörsheim nahezu direkt überquerten - auszuscheiden seien. In den engeren Kreis der Prüfung könnten daher nur solche Verfahren aufgenommen werden, die den nahezu unbesiedelten Korridor östlich von Raunheim, Rüsselsheim und Königstädten nutzten, also neben den Varianten 5 und 7 auch die Varianten 6 und 8 bis 11. Das Bundesaufsichtsamt hat dann detailliert dargelegt, aus welchen Gründen bis zur Errichtung der Funknavigationsanlage Nauheim die Variante 5 als beste aller Alternativen zu erachten sei und sich nach der Errichtung dieser DVOR und der damit verbundenen Reduzierung des Navigations-Toleranzgebietes der Abflugstrecke 25 durch die größere Genauigkeit der Navigation die Varianten 7 (in Richtung TOBAK) und 13 (in Richtung BIBTI) gegenüber den anderen Alternativen als vorzugswürdig erwiesen. Diese Varianten sehen den Unterlagen der DFS zufolge eine Erweiterung des Steuerkurses 195° in südlicher Richtung der Variante 5 vor und vermeiden danach einen Überflug der Ortschaften Königstädten, Nauheim (Klägerin zu 2.), Trebur (Klägerin zu 3.) und Astheim und führen trotz größerer Flugweglängen zu geringeren Lärmbetroffenheiten; sie sind daher nach Ansicht der DFS für die Zeit nach der Errichtung der DVOR VFM, deren direkten Überflug sie vorsehen, die ausgewogensten Lösungen und damit als Vorzugsvarianten zu werten. Dabei hat auch Berücksichtigung gefunden, dass die Alternativen 7 und 13 auch den Empfehlungen der Fluglärmkommission entsprechen. Die von den Klägern angeführte Variante 10, die bis auf den Steuerkurs in Richtung Norden bzw. Westen weitgehend deckungsgleich mit der Alternative 7 ist, ist in Richtung TOBAK wegen einer stärkeren Lärmbelastung im rechts-rheinischen Bereich sowie in Richtung BIBTI wegen eines gegenüber der Strecke 13 höheren Gütewertes und einer größeren Anzahl Betroffener im Bereich des Lden 45-55 dB(A) als nachrangig gegenüber den Varianten 7 bzw. 13 erachtet worden. Soweit die NIROS-Berechnungen vom 26. August 2011 für die mit der 37. ÄndVO festgelegten Flugstrecken gegenüber der in der 36. ÄndVO festgesetzten Streckenführung geringfügig höhere Gütewerte ergeben haben, führt die DFS dies auf die zur Vermeidung einer erneuten Überschneidung der Toleranzbereiche der Bahnen 25L und 18 erforderliche Verschiebung des Abdrehpunktes zurück, wodurch die Streckenführung näher an die Wohnbebauung im Westen des Flughafens heranrücke. Die DFS geht jedoch davon aus, dass die Verschiebung praktisch weitestgehend durch ein verstärktes „Rollen“ der Luftfahrzeuge in der Kurve mit einer Verkleinerung des Kurvenradius ausgeglichen werden könne (Bl. 0082 Behördenakte zur 37. ÄndVO). Randnummer 66 Die DFS und daran anknüpfend die Beklagte haben mit der Variante 4 auch eine Alternative mit einer nördlichen Direktabflugstrecke geprüft. Deren Streckenführung sieht einen geraden Steigflug entlang der verlängerten Bahnachse in westlicher Richtung (Kurs 248°) bis zum Erreichen des Abdrehpunktes 7.9 DME FFM/4.9 DME FRD und 2.000ft in Richtung TOBAK bzw. 9.0 DME FFM/6.0 DME FRD in Richtung BIBTI und damit gegenüber den herkömmlichen Abflugstrecken in Richtung Nordwest mit den Kennungen „F, G und J“ einen längeren Geradeausflug nach dem Start vor mit der Folge, dass sie - wie die Beklagte in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich erklärt hat - einen unabhängigen Parallelbetrieb mit der Landebahn Nordwest und demzufolge eine Realisierung der planfestgestellten Kapazität ermöglichen würde. In Richtung TOBAK hat die DFS für diese Variante einen der geringsten NIROS-Gütewerte (14.70/14.55) und eine Belastung im Bereich von Lden 45-55dB(A) von 120.600 /122.200 Betroffenen ermittelt, nach BIBTI hat sich mit 10.89/10.86 der höchste NIROS-Gütewert sowie mit 116.700/118.000 die für diese Strecke höchste Betroffenenzahl im vorgenannten dB(A)-Bereich ergeben. In operativer Sicht hat die DFS diese Streckenführung im Hinblick auf die Unabhängigkeit zu Abflügen von der Bahn 18 auch ohne Errichtung einer Funknavigationsanlage und wegen der Vorzugswürdigkeit eines Geradeausfluges nach dem Start für beide Richtungen von allen Varianten am besten beurteilt. Die Beklagte hat diese Variante aber trotz der guten betrieblichen Wertung und des Umstandes, dass sie in Richtung TOBAK einen der geringsten NIROS-Gütewerte aufweist, aus Lärmverteilungsgesichtspunkten ausgeschieden, da sie wegen des nahezu direkten Überfluges von Raunheim und Flörsheim zu einer weiteren hohen Lärmbelastung der schon erheblich von Lärm bei Anflügen der Betriebsrichtung 07 Betroffenen führen würde. Dies ist auch - wie im Folgenden unter II.3.2.
6. a)noch ausgeführt wird - rechtlich nicht zu beanstanden. Randnummer 67 Im Übrigen bestand kein Anlass zu einer weiteren Auseinandersetzung mit solchen Planungsalternativen, die aus flugbetrieblichen bzw. flugsicherheitsbetrieblichen Gründen von vornherein ausscheiden. Die Beklagte hat insoweit nachvollziehbar ausgeführt, dass die herkömmlichen Abflugverfahren in Betriebsrichtung 25 mit der Inbetriebnahme der Landebahn Nordwest nicht mehr konfliktfrei nutzbar seien und damit unter Zugrundelegung der durch die Planfeststellung vorgegebenen Kapazitäten nicht mehr die Anforderungen der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs erfüllten; im Ergebnis würde eine solche „Nullvariante“ danach der Erreichung der mit der Planfeststellung verfolgten Kapazitätsziele entgegenstehen. Randnummer 68 Entgegen der von den Klägern vertretenen Ansicht ergibt sich ein Abwägungsausfall auch nicht daraus, dass die DFS und das Bundesaufsichtsamt nicht geprüft haben, ob alternative Fehlanflugverfahren für die Landebahn Nordwest in Betracht kommen, die einer Führung der Abflugstrecken von den Parallelbahnen unmittelbar nach Norden nicht entgegen gestanden hätten und damit die Südumfliegung entbehrlich gemacht hätten. Denn das Bundesaufsichtsamt hat sich mit der Möglichkeit einer alternativen Gestaltung der Fehlanflugverfahren sehr wohl auseinandergesetzt, indem es auf Seite 3 der Abwägungsentscheidung vom 20. Juli 2011 dargelegt hat, dass das Fehlanflugverfahren der neuen Piste 25R den Anforderungen von PANS OPS entspreche und diese Vorgaben keine abweichende Gestaltung zuließen, die einen Konflikt mit den bestehenden Abflugverfahren nach Norden vermieden hätten; aus Gründen der Luftverkehrssicherheit scheide eine Planung, die unter Verzicht auf die neuen Verfahren das Fehlanflugverfahren anderweitig gestaltet hätte, bereits unter Anlegung grober Kriterien aus. Auch die DFS hat eine andere Gestaltung des Fehlanflugverfahrens in Erwägung gezogen. Sie hat in ihren Planunterlagen vom 18. März 2011 (II/Bl. 0377 Behördenakte) ausgeführt, dass es zu dem von ihr konstruierten Fehlanflugverfahren alternative Vorschläge gegeben habe, die geprüft worden seien, sowohl die Variante mit einem „Geradeausabflugkurs“ als auch die Variante mit einem Kurvenflug in Richtung MTR (VOR METRO bei Reichelsheim) erfüllten aber die Kriterien aus dem Auftrag nicht, da der Geradeausabflugkurs nicht mit der Anforderung „Parallel Independent“ übereinstimme (30°-Divergenz) und das Verfahren in Richtung der Navigationsanlage MTR nicht die Kriterien für einen Präzisionsanflug gewährleiste. Ausweislich des entsprechenden Protokolls (Bl. 0452 ff. Gerichtsakte) sind alternative Fehlanflugverfahren auf die Landebahn Nordwest auch Gegenstand der Sondersitzung der Fluglärmkommission am 3. März 2011 gewesen. Demnach hat die DFS dort bereits unter anderem darauf hingewiesen, dass das vom NLR im Auftrag des Landes Rheinland-Pfalz entwickelte Fehlanflugverfahren, das ein frühes Rechtsabdrehen vor Erreichen der Landebahn bei mindestens 500 ft. vorsieht, den Anforderungen an ein CAT-IIIb-Verfahren und damit den Vorgaben des Planfeststellungsbeschlusses nicht genüge. Dem entspricht der in dem von den Klägern vorgelegten Gutachten der Firma xxx von Herrn xxx erarbeitete Vorschlag eines geänderten Fehlanflugverfahrens, das für CAT-I-Bedingungen ebenfalls ein sofortiges Verschwenken des Fehlanfluges noch vor der Landebahn nach rechts vorsieht, im wesentlichen, so dass dessen zentraler Gedanke sehr wohl in Erwägung gezogen worden ist. Das konkrete Gutachten konnte die Beklagte schon deswegen nicht berücksichtigen, weil es vom 12. November 2011 und damit zeitlich nach dem Abwägungsvermerk vom 20. Juli 2011 datiert. Abgesehen davon, dass das vorgeschlagene Verfahren - wie im Folgenden noch ausgeführt wird - die Unabhängigkeit der Fehlanflüge auf die Landebahn Nordwest (= Bahn 25R) zu den Abflügen der Bahn 25C nicht gewährleistet, ist eine Prüfung sämtlicher denkbarer Alternativverfahren aber zudem weder erforderlich noch realisierbar. Angesichts dessen, dass die übrigen von der DFS geprüften Alternativen deren Untersuchung zufolge aus Lärmschutz- bzw. Sicherheits- und Kapazitätsgründen hinter die Varianten 7 (in Richtung MARUN und TOBAK) und 13 (in Richtung BIBTI) zurückzutreten hatten, ist es auch nicht zu beanstanden, dass die Lärmuntersuchung der Firma xxx sich nur auf diese Varianten sowie die über niedrige Gütewerte verfügende Alternative 10 beschränkt hat. Randnummer 69
7. b)Die Beklagte hat die Lärmwirkungen, die für die Kläger mit den angegriffenen Flugverfahrensfestlegungen verbunden sind, auch in rechtlich nicht zu beanstandender Weise bewertet. Randnummer 70 Randnummer 71 Nach § 29b Abs. 2 LuftVG haben die Luftfahrtbehörden und die für die Flugsicherung zuständige Stelle Drittschutzinteressen dadurch zu wahren, dass sie auch auf den Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinwirken. Der hier einschlägige Begriff des unzumutbaren Lärms nach § 29b Abs. 2 LuftVG deckt sich mit dem immissionsschutzrechtlichen Begriff der erheblichen Lärmbelästigung. Während § 29b Abs. 2 LuftVG einerseits im Interesse des Lärmschutzes unterhalb der durch das Verfassungsrecht markierten äußersten Zumutbarkeitsgrenze ansetzt, sind andererseits bei der Festlegung von Flugverfahren nicht wie bei einer fachplanungsrechtlichen Abwägung sämtliche Lärmeinwirkungen bis hin zur Geringfügigkeitsgrenze uneingeschränkt abwägungsrelevant (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, a.a.O.). Die Lärmschutzklausel des § 29b Abs. 2 LuftVG hebt sich in diesem Punkt insbesondere von dem Lärmschutzregime ab, das im luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren gilt (BVerwG, Urteil vom 24.06.2004 - 4 C 11.03 -, juris Rn. 28). Der Gesetzgeber hat - wie oben schon dargestellt - mit diesen Regelungen dem Umstand Rechnung getragen, dass das Bundesaufsichtsamt nicht stets in der Lage ist, dem Lärmschutzziel des § 29b Abs. 2 LuftVG gerecht zu werden, weil sich durch die Festlegung von Flugverfahren das Ausmaß des Luftverkehrsaufkommens nicht beeinflussen lässt. Da sich der Normgeber vielmehr in diesem Rahmen an der schon zuvor anderweitig getroffenen Grundentscheidung über den zulässigen Umfang der Verkehrsmenge auszurichten hat und zum Lärmschutz nur insoweit beitragen kann, als Sicherheitsanforderungen dies zulassen, können Verteilungsmaßnahmen nur unter Ausschöpfung aller sicherheitsrechtlich vertretbaren Möglichkeiten Abhilfe versprechen. Das durch § 29b Abs. 2 LuftVG vorgegebene Ziel steht mithin unter dem Vorbehalt des Machbaren. Dem Normgeber kommt insoweit ein weiter Gestaltungsspielraum zu, die Luftaufsichtsbehörden haben darüber zu entscheiden, ob und wie Lärmbelastungen im Rahmen des Zumutbaren „nach Art eines großräumigen Lastenausgleichs aufgeteilt werden oder bestimmte Gebiete verschont bleiben". Randnummer 72 Für die Ermittlung der danach maßgeblichen Zumutbarkeitsschwelle ist das Fluglärmschutzgesetz anwendbar. Da die Planfeststellung für den Bau der neuen Landebahn am Flughafen Frankfurt Main mit Beschluss vom 18. Dezember 2007 erfolgt ist, ist hier ein wesentlich baulich erweiterter Flugplatz im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 3 FluglärmG gegeben. Bei neuen oder wesentlich erweiterten - zivilen - Flughäfen gehört zur Tag-Schutzzone 1 das Gebiet, in dem der fluglärmbedingte Dauerschallpegel 60 dB(A) überschreitet, und zur Tag-Schutzzone 2 das Gebiet, in dem der fluglärmbedingte Dauerschallpegel 55 dB(A) überschreitet (§ 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 FluglärmG). Zur Nacht-Schutzzone gehörte nach § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1a FluglärmG bis zum 31. Dezember 2010 das Gebiet, in dem der Dauerschallpegel 53 dB(A) überschreitet oder mehr als 6 Spitzenpegel von über 57 dB(A) auftreten; ab dem 1. Januar 2011 gehört nach § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1b FluglärmG das Gebiet zur Nachtschutzzone, in dem der Dauerschallpegel 50 dB(A) überschreitet oder mehr als 6 Maximalpegel von über 53 dB(A) auftreten. Dabei handelt es sich um Innenpegel; der Außenpegel ist jeweils um 15 dB(A) höher (arg. § 3 FluglärmG; Anlage 3 zu § 3 FluglärmG i.V. m. § 4 Abs. 1 S. 4 der 1. FlugLSV). Randnummer 73 Die Kläger weisen danach unterschiedliche Lärmbetroffenheiten auf. Das Gebiet der Klägerin zu 2. liegt nach der Verordnung über die Festsetzung des Lärmschutzbereichs für den Verkehrsflughafen Frankfurt Main vom 30. September 2011, GVBl. I S. 438 - LärmschutzbereichsVO - insgesamt im Bereich der Tag-Schutzzone 2 und jedenfalls teilweise im Bereich der Tag-Schutzzone 1, zudem befindet sich der überwiegende Teil des Gebietes in der Nachtschutzzone; das Grundstück des Klägers zu 13. liegt in der Tagschutzzone 2 und in der Nachtschutzzone (vgl. Bl. 0610 ff. Gerichtsakte). Die Gebiete der Klägerinnen zu 1. und 3. bis 8. liegen hingegen - wie die Wohnorte der Kläger zu 9. bis 12. - außerhalb der Tag-Schutzzonen, lediglich die Konturen der Tag-Schutzzone 2 berühren den nordwestlichen Ortsrand der Klägerin zu 1. und den südöstlichen Ortsrand der Klägerin zu 3. (vgl. Bl. 0444 ff. Gerichtsakte). Dem entsprechen die von der Firma xxx ermittelten Lärmkonturen. Randnummer 74 Danach berufen sich die Klägerin zu 2. und der Kläger zu 13. auch unter Zugrundelegung der Auffassung der Beigeladenen, die die Werte für die Tag-Schutzzone 1 sowie die Nacht-Schutzzone als maßgeblich für die Unzumutbarkeit von Fluglärm erachtet, zu Recht darauf, dass die streitgegenständlichen Flugverfahren für sie zu einer als unzumutbar zu bewertenden Lärmbelastung führen. Für die Kläger zu 1. und 3. bis 12. liegen die Lärmwirkungen hingegen - wovon diese auch selbst ausgehen - unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle. Denn die flugbedingten Lärmimmissionen für die von Fluglärm Betroffenen bei neuen oder baulich wesentlich erweiterten zivilen Flughäfen sind jedenfalls dann zumutbar, wenn der Dauerschallpegel innen am Tag 55 dB(A) und in der Nacht 50 dB(A) nicht überschreitet und auch in der Nacht nicht mehr als 6 Maximalpegel (außen) über 68 dB(A) auftreten (vgl. OVG Sachsen, Urteil vom 27. Juni 2012 - 1 C 13/08 -, juris Rn. 87). Randnummer 75 Das Bundesaufsichtsamt hat in seinem Abwägungsvermerk vom 20. Juli 2011, obwohl der Planfeststellungsbeschluss vor dem 31. Dezember 2010 ergangen ist, statt der einschlägigen Werte des § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1a FluglärmG zugunsten der Lärmbetroffenen die für diese günstigeren Werte des § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1b FluglärmG für die Beurteilung der Zumutbarkeit zugrundegelegt und für die Tagzeit die Werte der Tag-Schutzzone 2 (LAeq Tag = 55dB(A)) und für die Nachtzeit die Werte der Nacht-Schutzzone (LAeq Nacht = 50 dB(A) oder LAmax = 6 mal 68 dB(A)) herangezogen. Davon ausgehend ist es zu der Einschätzung gelangt, dass nicht ausgeschlossen werden kann, dass durch die Verfahren neue unzumutbare Lärmauswirkungen entstehen. Die Tag-Schutzzone 2 erstrecke sich demnach den vorläufigen Berechnungen der Firma xxx zufolge über Königstädten und die Klägerin zu 2. sowie den nordwestlichen Ortsrand der Klägerin zu 1. und den südöstlichen Ortsrand der Klägerin zu 3. bis an die nördlichen Ortsränder von Wallerstädten und Geinsheim; in diesem Bereich werde ein druckäquivalenter Dauerschallpegel (LAeq) von 55 dB(A) erreicht. Nach dem Passieren von Geinsheim würden die Lärmauswirkungen unterhalb der für die Tagzeit gültigen Zumutbarkeitsschwelle liegen. Hinsichtlich der Nachtzeit ist das Bundesaufsichtsamt - allerdings noch ausgehend von der Zulässigkeit von maximal 17 Flugbewegungen in der Kernnacht - davon ausgegangen, dass nicht ausgeschlossen werden könne, dass in geringem Umfang, etwa in den Ortschaften der Klägerin zu 3. und Geinsheim, neue Betroffenheiten im Bereich der Unzumutbarkeit hinzu kämen. Insofern liegt den Feststellungen insgesamt eher eine Überschätzung des Lärms zugrunde, zumal für die Zeit der Kernnacht zwischen 23.00 Uhr und 5.00 Uhr nunmehr das Nachtflugverbot gilt (BVerwG, Urteil vom 4. April 2012 - 4 C 8.09 u.a. -, BVerwGE 142, 234). Randnummer 76 Aus den von den Klägern mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 29. Juli 2013 vorgelegten Messergebnissen lassen sich schließlich schon deswegen keine weitergehenden Lärmbetroffenheiten herleiten, weil - wie die Beigeladene zu Recht beanstandet hat - nicht nachzuvollziehen ist, ob die zugrundeliegenden Messungen den maßgeblichen fachlichen Anforderungen genügen und für die Lärmbetroffenheiten zudem nicht auf einzelne Tage abgestellt werden kann, sondern die maßgeblichen Lärmpegelwerte nach dem Fluglärmschutzgesetz bezogen auf die verkehrsreichsten sechs Monate zu ermitteln sind (vgl. § 3 FluglärmG sowie die Anlage zu § 3 FluglärmG). Randnummer 77 Die Feststellungen des Bundesaufsichtsamts zu den von den festgesetzten Flugverfahren ausgehenden Lärmwirkungen für die Kläger sind nach alledem weder fehlerhaft noch lassen sie deren Belange unberücksichtigt. Randnummer 78 3.2 Die Festlegung der streitgegenständlichen Flugverfahren ist jedoch abwägungsfehlerhaft erfolgt, so dass sie sich als rechtswidrig erweist und die Kläger in ihren Rechten auf gerechte Abwägung ihrer Lärmschutzbelange verletzt. Denn die Beklagte hat ihre Auswahlentscheidung infolge eines Ermittlungsdefizites auf der Grundlage eines unvollständigen und damit unzutreffenden Sachverhalts getroffen (vgl. zu diesem Prüfungspunkt BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - 9 C 6.02 -, juris Rn. 44). Randnummer 79 Die Entscheidung für Flugverfahren, die - wie es bezüglich der Klägerin zu 2. und des Klägers zu 13. der Fall ist - mit unzumutbaren Lärmbelastungen verbunden sind, bedarf grundsätzlich einer besonderen Rechtfertigung, insoweit können regelmäßig nur gewichtige sicherheitsbezogene Erwägungen die Wahl eines solchen Verfahrens rechtfertigen. Auch in der Kollision mit gewichtigen Lärmschutzinteressen haben sicherheitsrelevante Erwägungen Vorrang; der Schutz vor unzumutbarem Fluglärm ist von hoher Bedeutung, darf aber nach der Wertung des Gesetzgebers nicht auf Kosten der Luftsicherheit gehen (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, juris Rn. 31). Randnummer 80 Vorliegend handelt es sich aber nicht um eine Fallgestaltung, bei der Lösungen mit Lärmwirkungen sowohl unterhalb als auch oberhalb der Zumutbarkeitsgrenze zur Verfügung stehen, sondern um einen sogenannten Verteilungsfall. Auch unter Ausschöpfung aller sicherheitstechnischen vertretbaren Möglichkeiten können vergleichbare Lärmbelastungen bei keinem der hier erwägenswerten Flugverfahren vermieden werden, vielmehr geht es nur darum, wer die Lärmbelastung zu tragen hat (vgl. zu diesen Grundsätzen Hess. VGH, Urteil vom 27. November 2012 - 9 C 491/11.T - juris Rn. 24 ; OVG Sachsen, Urteil vom 27. Juni 2012 - 1 C 13/08 -, juris Rn. 116; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13. November 2008 - 20 D 124/06.AK -, juris Rn. 100). Dies ergibt sich für den Senat bereits aus den geographischen und siedlungsspezifischen Umständen. Auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Kläger sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass es eine Lösung geben könnte, bei der die Lärmbelastungen in den durch die entsprechenden Flugverfahren betroffenen Bereichen insgesamt in maßgeblicher Weise geringer wären als bei den nunmehr festgelegten Verfahren. In diesen Fällen bleibt es dem weiten Gestaltungsspielraum des Bundesaufsichtsamtes bei der Wahl zwischen verschiedenen Alternativen zur Bewältigung der Lärmproblematik überlassen, bei vorrangiger Maßgabe der Aspekte der Sicherheit des Luftverkehrs zu beurteilen, ob die Flugbewegungen eher gebündelt oder gestreut werden, die Lärmbelastungen also nach Art eines großräumigen Lastenausgleichs verteilt werden oder einzelne Gebiete möglichst verschont bleiben sollen. Ebenso ist seiner Entscheidung vorbehalten, ob bei der Bewertung der Belastungsstärke auf den Umfang der räumlichen Betroffenheit oder die Zahl der betroffenen Bewohner abgestellt und welches Gewicht dabei der Stärke der Lärmereignisse zuerkannt werden soll (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, a.a.O.). Randnummer 81 Ausgehend von diesen Grundsätzen ist die Festlegung der angegriffenen Flugverfahren als rechtswidrig zu erachten und verletzt die Kläger zu 2. und 13. in ihren Rechten. Gleiches gilt für die von zumutbarem Lärm betroffenen Kläger zu 1. und 3. bis 12. Denn auch unterhalb der Unzumutbarkeitsschwelle brauchen Lärmbetroffene Belastungen nicht hinzunehmen, wenn hierfür kein sachlicher Grund gegeben ist. An einem solchen sachlichen Grund fehlt es, wenn - wie hier - bei der Auswahl der festzusetzenden Varianten der Streckenführung infolge eines Ermittlungsdefizites von einem unzutreffenden Sachverhalt ausgegangen wird. Randnummer 82 Zwar folgt die Fehlerhaftigkeit der Festlegung der Flugverfahren nicht schon daraus, dass sich die von den Klägern gewünschte Streckenführung über eine direkte Nordabflugstrecke als ersichtlich vorzugswürdig erweist (a), und es stehen ihr auch im Hinblick auf eventuelle Konflikte zwischen Starts auf der Bahn 25C und Landungen auf der Bahn 25L keine Sicherheitsbedenken entgegen (b). Die Abwägungsentscheidung ist jedoch fehlerhaft, weil die Beklagte der Wahl der festgesetzten Varianten 7 und 13 infolge eines Ermittlungsdefizites zu Unrecht die Annahme zugrundegelegt hat, dass diese Flugstrecken nach der Inbetriebnahme der Funknavigationsanlage den zur Erfüllung der kapazitativen Anforderungen erforderlichen unabhängigen Betrieb der Abflüge von den Bahnen 25C/25 L sowie der Bahn 18 ermöglichen (c). Randnummer 83
8. a)Eine Streckenführung ohne Südumfliegung über eine direkte Nordabflugstrecke hätte sich der Beklagten schon im Hinblick auf Lärmschutzaspekte nicht als vorzugswürdig aufdrängen müssen (vgl. zu diesem Maßstab BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -, juris Rn. 42). Denn es ist nicht zu beanstanden, wenn die Beklagte in den Fällen, in denen unter flugsicherheitstechnischen und kapazitativen Gesichtspunkten verschiedene Lösungen zur Verfügung stehen, ihre Auswahlentscheidung maßgeblich auf den Gedanken stützt, den entstehenden Fluglärm zu verteilen und die Personen, die ohnehin schon in unzumutbarer Weise mit Lärmbeeinträchtigungen belastet sind, nicht noch weiter zu belasten. Dies gilt auch dann, wenn dies mit einer stärkeren Belastung von bisher wenig von Fluglärm betroffenen Gebieten führt. Ein Vertrauensschutz dahingehend, in unmittelbarer Nähe eines Flughafens auch künftig von Fluglärm verschont zu bleiben, besteht nämlich nicht (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 16. Dezember 2011 - 11 B 490/11.T -). Der Festsetzungsentscheidung der Beklagten liegt die Erwägung zugrunde, die Städte Raunheim und Flörsheim, die bereits durch die Anflüge bei Betriebsrichtung 07 starkem Lärm ausgesetzt sind, nicht auch noch in erheblichem Maße mit Lärm durch Abflugverfahren bei Betriebsrichtung 25 zu belasten, sondern den Lärm zu verteilen. Dass sie aus diesem Grund die Varianten 4 und 3, die kein bzw. nur ein geringfügiges Verschwenken nach Süden vorsehen, trotz ihrer guten betrieblichen Wertungen ausgeschieden hat und stattdessen die zunächst nach Süden führenden und damit zu Lärmbelastungen in anderen Bereichen führenden Alternativen 7 und 13 festgesetzt hat, begegnet daher grundsätzlich keinen Bedenken. Dies gilt auch unter Berücksichtigung von Art. 8 Abs. 1 lit.
9. b)der Umgebungslärm-Richtlinie, wonach „ruhige Gebiete“ in Ballungsräumen gegen eine Lärmzunahme geschützt werden sollen. Denn aus dieser Vorschrift ergibt sich kein strikt zu beachtendes Verschlechterungsverbot. Die Existenz derartiger Gebiete und die zu erwartenden Lärmsteigerungen sind vielmehr ebenso in die Abwägung einzustellen wie Lärmaktionspläne (Hess. VGH, Urteil vom 21. August 2009 - 11 C 227.08.T u.a. -, juris Rn. 590 ). Dass es infolge der Flugverfahren auch in bislang nicht lärmbelasteten Gebieten zu Lärmbelastungen bis in den Bereich der Unzumutbarkeit kommen kann, hat die Beklagte in ihrer Abwägungsentscheidung berücksichtigt. Sie hat insoweit ausgeführt, dass die Belastungen im sensiblen Nahbereich des Flughafens so gering wie möglich gehalten würden, auch wenn dies mit zusätzlichen Betroffenheiten in den weiter entfernten Regionen erkauft werden müsse; dies entspreche auch den Beratungsergebnissen der Fluglärmkommission, die stets auf eine größtmögliche Entlastung der flughafennahen Gebiete hingewirkt habe. Die Fluglärmkommission hatte diesen Gesichtspunkt mit Beschluss vom 9. März 2011, unter dessen Nr. 3 darauf hingewiesen wird, dass dem Schutz der Gesundheit allerhöchste Priorität zukomme und dass vor allem in den besonders stark belasteten Wohngebieten im Nahbereich des Flughafens mit gesundheitsbeeinträchtigenden Wirkungen gerechnet werden müsse und daher Lärmzunahmen durch Neugestaltungen von Flugverfahren in diesen Bereichen konsequent vermieden werden sollten, ausdrücklich hervorgehoben. Randnummer 84 Zudem ergibt sich aus der von der Beklagten vorgelegten, bei der Sitzung der Fluglärmkommission am 20. Februar 2013 vorgestellten Präsentation des Öko-Institutes e.V., dass die von den Klägern ausweislich des Schriftsatzes ihrer Bevollmächtigten vom 27. August 2013 (S. 2 2. Absatz) präferierte Beibehaltung der bisherigen Nordwest-Abflugstrecken nahe an Hattersheim/Eddersheim und Flörsheim vorbei und direkt über Hochheim führt und damit eine Doppelbelastung in Gebieten westlich des Flughafens zur Folge hat, in denen bei Betriebsrichtung 07 hohe Belastungen durch Landungen auftreten. Sie erweist sich nach dem Frankfurter Tagindex danach sowohl in Bezug auf die Hochbetroffenen als auch hinsichtlich des erweiterten Kontrollgebietes als insgesamt ungünstiger als die Südumfliegung. Das Vorbringen der Kläger dazu, dass dem Anliegen, Flörsheim, Raunheim und den Norden von Rüsselsheim von zusätzlichem Abfluglärm zu verschonen, auch durch eine richtige Planung der von ihnen vorgeschlagenen Alternative mit im Vergleich zu heute optimierter Streckenführung entsprochen werden könne, da durch Einführung einer CDO-Konzeption für Anflüge Abflugstrecken nach Norden ohne Verschlechterung der Lärm- und CO 2 -Emissionen festgelegt werden könnten, weil dann aufgrund höherer Anflüge kontinuierliche Steigflüge zugeschnitten auf unterschiedliche Flugzeugtypen ggf. in Koppelung mit dem Steilstartverfahren und verkürzten Startbahnen („frühes Abheben“) möglich seien, führt zu keiner abweichenden Beurteilung. Weder im Hinblick auf eine kurzfristige Realisierbarkeit derartiger Maßnahmen noch in Bezug auf die damit gegebenenfalls verbundenen Lärmminderungen werden insoweit hinreichend konkrete Aussagen getroffen. Im Übrigen vermögen Maßnahmen, die aus flugbetrieblichen- bzw. flugsicherheitsbetrieblichen Gründen zunächst noch einer näheren Erprobung bedürfen, keine vorzugswürdigen Alternativen zu begründen. Randnummer 85 Darüber hinaus ist die von den Klägern präferierte Streckenführung über die bisherigen Nordwest-Abflugstrecken aber selbst unabhängig von den vorgenannten, nicht zu beanstandenden Lärmverteilungserwägungen der Beklagten auch unter Zugrundelegung des von den Klägern vorgeschlagenen geänderten Fehlanflugverfahrens auf die Landebahn Nordwest schon deswegen nicht als ersichtlich vorzugswürdig zu erachten, da sie dem zur Ausschöpfung der planfestgestellten Kapazität erforderlichen unabhängigen Parallelbahnbetrieb der Bahnen 25R und 25C entgegenstünde. Randnummer 86 Die Beklagte hat in ihrer Abwägungsentscheidung vom 20. Juli 2011 zur Rechtfertigung der angegriffenen Südumfliegungsstrecken ausgeführt, dass die bisherigen nach Norden führenden Abflugverfahren in Betriebsrichtung 25 mit Inbetriebnahme der Landebahn Nordwest nicht mehr konfliktfrei nutzbar seien, da es zu Überschneidungen mit dem Fehlanflugverfahren der neuen Bahn komme. Diese Abhängigkeit der nördlichen Abflugstrecken mit den Kennungen F, G und J zu dem von der Beklagten geplanten Fehlanflugverfahren haben die Kläger auch nicht in Frage gestellt. Um dennoch eine Südumfliegung entbehrlich zu machen, haben die Kläger vielmehr unter Bezugnahme auf das Gutachten der Firma xxx („Gutachten zum geplanten Fehlanflugverfahren auf die neue Landebahn RWY25R in Frankfurt/Main (EDDF)“ vom 12. November 2011 (Bl. 0136 ff. Gerichtsakte)) ein geändertes Fehlanflugverfahren vorgeschlagen, das nach ihrer Auffassung einen unabhängigen Betrieb der Bahnen 25R und 25C ermöglicht. Das von Herrn xxx für das Land Rheinland-Pfalz erstellte Gutachten sieht für die Betriebsstufe CAT I eine Erhöhung der Entscheidungshöhe um 240 ft. auf 800 ft. und ein sofortiges Verschwenken des Fehlanfluges vor der Landebahn nach rechts in Richtung der VOR METRO und damit eine Entkoppelung des Fehlanflugverfahrens von den Nord-West-Abflugstrecken vor (Bl. 0178 ff. Gerichtsakte). Für alle Wetterbedingungen schlechter als CAT I und/oder Wolkenuntergrenze schlechter als 800 ft. verweist das Gutachten auf das gegenwärtige Betriebskonzept zur Nutzung des ILS CAT II & III für die Bahn 25R im Zusammenhang mit den Abflugstrecken nach BIBTI, MARUN und TOBAK mit den Kennungen K und M (Bl. 0180 ff. Gerichtsakte). Randnummer 87 Dieser Vorschlag lässt jedoch außer Betracht, dass unabhängig von den Wetter- und Sichtverhältnissen - also auch im CAT I-Betrieb - Fälle auftreten können, in denen ein Fehlanflug erst unterhalb der vorgeschlagenen Entscheidungshöhe eingeleitet werden muss und damit ein sofortiges Verschwenken nach rechts noch vor der Landebahn nicht mehr möglich ist. Der Luftfahrzeugführer müsste dann, wenn er erst kurz vor der Landung oder sogar nach dem Aufsetzen feststellte, dass er diese nicht fortsetzen kann, ein Durchstartmanöver einleiten, also geradeaus über die Landebahn hinweg weiterfliegen. Die Gründe dafür, dass nach dem Durchfliegen der Entscheidungshöhe ein Fehlanflugverfahren notwendig wird, können vielfältig sein. Denkbar sind insoweit etwa eine erhebliche Verschmutzung der Landebahn, Vogelschlag, unerwartete Böen oder technische Defekte am Flugzeug, die die Einleitung besonderer Sicherheitsvorkehrungen vor der Landung erfordern. Derartige Umstände können jederzeit - also auch bei guten äußeren Bedingungen im CAT I-Betrieb - auftreten. Der Sachverständige für Flugsicherung Pallas, der als Beistand der Kläger an der mündlichen Verhandlung teilgenommen hat, hat insoweit zutreffend darauf hingewiesen, dass „jede Landung auch ein Start“ sein könne. Dass Fehlanflüge insgesamt nur selten - den Ausführungen des Bundesaufsichtsamtes in einem Schreiben an das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vom 23. Mai 2013 (Bl. 0760 Gerichtsakte) zufolge etwa 30 bis 40-mal im Jahr - vorkommen, ist ebenso wenig von Belang wie der Umstand, dass diese nach den Angaben der Kläger von den Piloten in der Regel in einer Höhe von 1.000 ft. eingeleitet werden. Denn selbst wenn es nur wenige Male im Jahr vorkommen sollte, dass ein Durchstarten erst kurz vor oder sogar nach dem Aufsetzen auf der Landebahn erforderlich wird, so ist jedenfalls nicht vorherzusehen, wann sich dieses - grundsätzlich bei jeder Landung bestehende - Risiko realisieren wird. Solange eine Landung auf der Landebahn Nordwest nicht sicher vollzogen wäre, müsste daher immer mit einem Durchstartmanöver gerechnet werden, so dass der zuständige Lotse zur Vermeidung von Sicherheitsrisiken Abflüge von der Bahn 25C erst freigeben dürfte, wenn die Landung auf der Bahn 25R sicher erfolgt wäre. Dies würde letztlich dazu führen, dass die Bahnen abhängig und nicht - wie es der Planfeststellungsbeschluss vorgibt - unabhängig voneinander betrieben würden mit der Folge, dass dessen Kapazitätsvorgaben nicht einzuhalten wären. Auf diesen Gesichtspunkt weist auch die DFS in ihrer Einschätzung zu dem Gutachten von xxx vom 7. Februar 2013 (Bl. 0458 ff. Gerichtsakte) hin. Zudem erachtet die DFS es als zweifelhaft, ob die Abflugstrecken tatsächlich - wie von dem Gutachter angenommen - räumlich weit genug voneinander entfernt sind, um nach Doc. 9643 der internationalen Zivilluftfahrtorganisation - ICAO - einen unabhängigen Betrieb zu gewährleisten, weil sowohl das an- als auch das abfliegende Flugzeug eine Rechtskurve ausführten und ICAO davon ausgehe, dass sich die Luftfahrzeuge auf voneinander weglaufenden Kursen bewegten. Soweit der Bevollmächtigte der Kläger in der mündlichen Verhandlung vorgeschlagen hat, zur Vermeidung von Konflikten zwischen Fehlanflügen auf die Bahn 25R und Abflügen von den Parallelbahnen bei Fehlanflügen einen Buzzer zur Warnung der übrigen Losten einzusetzen, hat der Bevollmächtigte der Beklagten zu Recht darauf verwiesen, dass die Verwendung eines solchen Warninstrumentes sinnbildlich für einen abhängigen Betrieb stehe. Randnummer 88 Dass es bei einer Landung jederzeit zu einem nicht vorhersehbaren Durchstartmanöver kommen kann, wird auch anhand des von den Klägern angeführten, von der Bundesstelle für Flugunfalluntersuchung - BFU - als „schwere Störung“ bezeichneten Vorfalls vom 13. Dezember 2011 deutlich, auf den im Folgenden unter 3.2.
10. b)noch weiter eingegangen wird. Dabei hatte ein Airbus A380-800 bei einer Sicht von mehr als 10 km die Landung unmittelbar vor dem Aufsetzen auf der Bahn 25L abgebrochen, weil ein Aufsetzen innerhalb der Aufsetzzone nicht sichergestellt schien, und das Durchstartmanöver noch nach dem Aufsetzen eingeleitet. Dieses sog. „balked landing“ führte zu einer die Mindeststaffelungswerte deutlich unterschreitenden Annäherung an einen auf der Piste 25C gestarteten Airbus A320-214. Wenn es schon in Bezug auf die Bahnen 25L und 25C, die abhängig betrieben und deren An- und Abflüge dementsprechend von den Lotsen koordiniert werden, zu einer derartigen Störung kommen kann, bestünde dieses Risiko erst recht bei einem unabhängigen Betrieb der Bahnen 25C und 25R. Zudem würde ein frühzeitiges Abdrehen des Fehlanfluges vor der Landebahn nach rechts neue Konflikte auslösen, da das Luftfahrzeug dann in den nördlichen Gegenanflug eingepasst werden müsste, was mit erheblichem Koordinationsaufwand verbunden wäre. Randnummer 89 Nicht zu beanstanden ist auch, dass die Beklagte den Luftfahrzeugführern auch für Fehlanflugverfahren, die unterhalb der Entscheidungshöhe eingeleitet werden, ein standardisiertes Verfahren zur Verfügung stellt und das Vorgehen in solchen Fällen nicht - wie es die Kläger vorschlagen - einer Einzelfalllösung des zuständigen Fluglotsen bzw. dem Luftfahrzeugführer selbst überlässt. Die Kläger verweisen insoweit darauf, dass es sich hierbei um eine sehr weitreichende Verfahrensplanung handele, die von der ICAO nicht gefordert werde und auch nicht sachgerecht sei. Denn aus den Grafiken 4.2 und 4.3 in Kapitel 4 des ICAO-Doc. 9643 gehe deutlich hervor, dass es ausreiche, wenn die Mindestkursabweichungen ab Entscheidungshöhe, also vor Erreichen der Piste, geplant würden. Darauf, ob es nach den Vorschriften ICAO geboten ist, auch für diese Fälle ein Fehlanflugverfahren vorzugeben, kommt es jedoch nicht an. Die Dokumente der ICAO enthalten nämlich - nur - die Grund- bzw. Mindestanforderungen, die bei der Verfahrensplanung zu berücksichtigen sind, sie konkretisieren insbesondere Sicherheitsanforderungen an Flugverfahren und legen inhaltliche Grenzen fest. Von besonderer Bedeutung ist hier das Doc. 8168 (PANS-OPS), in dem der Flugbetrieb, die Flugverkehrsführung und der Verlauf von Flugstrecken detailliert geregelt sind. Auch wenn die PANS-OPS keine normative Wirkung haben, sondern von der ICAO lediglich zur Anwendung empfohlen werden, ist ihre Beachtung aus Gründen der Luftsicherheit aber dennoch von überragender Bedeutung, da sich der Luftverkehr weltweit darauf eingestellt hat (vgl. Kaienburg/Uhl, a.a.O., S. 547 f.). Das Doc. 9643 beinhaltet Empfehlungen zum abhängigen und unabhängigen Parallelbahnbetrieb von Instrumentenan- und -abflugverfahren. Auch wenn dessen von den Klägern angeführten Regelungen nicht zu entnehmen ist, dass es für einen Parallelbahnbetrieb der Vorgabe eines Verfahrens für unterhalb der Entscheidungshöhe eingeleitete Fehlanflugverfahren bedarf, ist es sachlich gerechtfertigt, dass die Beklagte dennoch aus Sicherheitserwägungen auch für diese Fälle ein standardisiertes Verfahrens vorsieht und dabei dafür Sorge getragen hat, dass sich die Toleranzbereiche der nach Süden führenden Abflugstrecke von der Bahn 25C und des Fehlanfluges auf die Bahn 25R nicht überschneiden. Die ICAO-Vorschriften sollen lediglich weltweit die Einhaltung von Mindeststandards sichern, hindern die zuständigen Behörden aber nicht daran, aus sachgerechten Gründen Verfahrensgestaltungen zu wählen, die ein noch weitergehendes Maß an Sicherheit bieten. Bei der von den Klägern präferierten Beibehaltung der direkten Nordwestabflugstrecken und dem Fehlen eines festgelegten Fehlanflugverfahrens für Fehlanflüge unterhalb der Entscheidungshöhe würden dem Luftfahrzeugführer - worauf die Beklagte zu Recht hingewiesen hat - gerade in einer Situation, in der jegliche Instrumentenführung und Radarvektoren fehlen, zusätzlich fliegende Hindernisse in den Flugweg geschickt und es dem Lotsen überlassen, diesen Konflikt zu lösen. Auch wenn den Lotsen selbst in einer solchen Situation grundsätzlich eine sachgerechte Koordination der Luftfahrzeuge möglich sein sollte, ist das von der Beklagten gewählte Vorgehen, das eine klare Trennung des abfliegenden Verkehrs von den Fehlanflügen vorsieht, demgegenüber jedenfalls als das mit weniger Risiken verbundene und damit sicherere Verfahren zu werten. Soweit die Kläger ausführen, dass dem Fluglotsen im Vergleich zu den Verfahrensvorgaben im Südwesten im Nordwesten größere Handlungsspielräume für Kurskorrekturen zur Verfügung stünden, führt dies schon deswegen zu keiner anderen Wertung, weil es bei den von der Beklagten festgesetzten Verfahren wegen der Trennung der Streckenführungen zu einem entsprechenden Konflikt im Südwesten nicht kommen kann, da die Fehlanflüge nach Norden geführt werden. Randnummer 90 Zur Gestaltung der Flugverfahren bei den Betriebsstufen CAT II bzw. CAT III haben die Kläger zwei Alternativen angeführt. So haben sie zunächst darauf verwiesen, dass in diesem Fall die Abflüge über die nördlichen Direktstrecken jeweils einzeln von dem Lotsen der Bahn 25C mit dem der Bahn 25R zu koordinieren wären, ein Start auf der Bahn 25C wäre damit erst möglich, wenn die Landung auf der Bahn 25R sicher erfolgt wäre. Ein derartiger abhängiger Betrieb, von dem auch die Kläger und ihr Gutachter ausgehen, würde zu einer Kapazitätsreduzierung führen und widerspräche den Vorgaben des Planfeststellungsbeschlusses nach einem unabhängigen Betrieb der Bahnen. Eine derartige Minderung der Kapazität wäre allerdings nach Ansicht der Kläger nicht problematisch, da es bei CAT II- bzw. CAT III-Bedingungen wegen größerer Staffelungsabstände ohnehin zu einer Reduzierung der Kapazität komme. Soweit die Kläger unter Bezugnahme auf das xxx-Gutachten ferner vorschlagen, zur Trennung der Streckenführungen bei den nur selten (ca. 5 %) vorherrschenden CAT II- bzw. CAT III-Bedingungen die Abflüge über die Strecken mit den Kennungen K und M - also die Südumfliegungsstrecken - zu führen, käme es nicht erst zu solchen Konflikten zwischen dem Betrieb der Bahnen 25C und 25R. Letztlich sind diese Gesichtspunkte jedoch nicht erheblich, da keine der Verfahrensgestaltungen für den CAT II- bzw. CAT III-Betrieb das Problem zu lösen vermag, dass jederzeit damit gerechnet werden muss, dass - wie vorstehend ausgeführt - auch unter CAT I-Bedingungen ein Fehlanflugverfahren unterhalb der Entscheidungshöhe erforderlich werden kann. Randnummer 91
11. b)Anders als die Kläger meinen, steht es der Sicherheit der angegriffenen Abflugstrecken auch nicht entgegen, dass die Parallelbahnen 25C und 25L nur in Abhängigkeit voneinander betrieben werden können und die Abflüge von der Bahn 25C die Fehlanflüge auf die Landebahn 25L kreuzen. Randnummer 92 Die Bahnen 25C und 25L sind nur 518 m voneinander entfernt. Aufgrund dieser räumlichen Nähe können sie unabhängig von der Gestaltung der Flugverfahren nur abhängig voneinander betrieben werden, da ein unabhängiger Bahnbetrieb nach Kapitel 4 des ICAO Doc. 9643 bei parallelen Pisten ohne Schwellenversatz einen Mindestabstand von 760 m voraussetzt. Dementsprechend geht auch der Planfeststellungsbeschluss davon aus, dass diese Bahnen - wie stets in der Vergangenheit - in Abhängigkeit voneinander betrieben werden, eine Minderung der festgesetzten Kapazität ergibt sich daher daraus nicht. An- und Abflüge auf diese Bahnen sind daher von dem Flugverkehrskontrolldienst zu koordinieren und entsprechend zu staffeln, dabei ist die Möglichkeit eines Fehlanflugverfahrens stets zu berücksichtigen. Die Durchführung des Flugsicherungsbetriebes ist am Flughafen Frankfurt Main in der Betriebsanweisung-Flugverkehrskontrolldienst und entsprechenden Betriebsanordnungen geregelt. Darin sind u.a. Staffelmindestwerte zur Vermeidung der durch Wirbelschleppen verursachten Gefahren für die jeweiligen Flugzeuggewichtsklassen festgelegt sowie die Aufgaben der einzelnen Fluglotsen beschrieben (vgl. Untersuchungsbericht der BFU zu dem Vorfall vom 13. Dezember 2011, Aktenzeichen 5 X013-11). Dass die Flugzeuge bei Abflügen auf der Bahn 25C über die Südumfliegungsstrecke nach dem Start frühzeitig nach Süden abdrehen und dabei die Wegführung eines eventuellen Fehlanflugverfahrens auf die Bahn 25L kreuzen, ist in der entsprechenden Betriebsanordnung für den Tower Frankfurt Main berücksichtigt. Diese gibt unter Nr. 6.1.4.1 vor, dass der Startlauf RXY 25C nicht begonnen werden darf, solange sich ein anfliegendes Luftfahrzeug innerhalb der markierten Tabuzone des Endanfluges 25L befindet. Nr. 6.1.4.2 weist zudem darauf hin, dass die Tabuzonenauflage allein kein Garant für ausreichende Staffelung im Falle eines Fehlanfluges RWY 25L sei und sie zusammen mit den anderen zusätzlichen Instrumenten unter „Allgemeines“ lediglich als Mindestvoraussetzung anzusehen sei, um ggf. die erforderliche Radar- bzw. Wirbelschleppenstaffelung schnellstmöglich herstellen zu können. Auf diese Weise ist grundsätzlich eine hinreichende Sicherheit des Betriebes der Parallelbahnen sichergestellt. Randnummer 93 Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass sich in diesem Zusammenhang am 13. Dezember 2011 der bereits angeführte, von der BFU als „schwere Störung“ beurteilte Vorfall ereignet hat, bei dem sich ein auf der Piste 25C gestarteter Airbus A320-214 und ein Airbus A380-800, der die Landung auf der Bahn 25L abgebrochen und ein Fehlanflugmanöver durchgeführt hat, einander bis auf 0,97 NM horizontal bzw. 200 ft. vertikal angenähert haben. Ausweislich ihres Untersuchungsberichtes (Bl. 0484 ff. Gerichtsakte) führt die BFU diese Störung sowohl auf unmittelbare als auch auf systemische Ursachen zurück. Als unmittelbare Ursachen gibt sie an, dass die Startfreigabe für den A320 erteilt worden sei, als die Landung des A380 auf der Parallelbahn noch nicht sichergestellt gewesen sei und dass kein Startabbruch angewiesen worden sei. Dieser fehlerhafte mentale Lösungsansatz des Lotsen habe dazu geführt, dass das abfliegende Flugzeug angewiesen worden sei, eine Kurve in Richtung des auf der Parallelbahn durchstartenden Flugzeugs zu fliegen. Als systemische Ursachen hat die BFU benannt, dass der erhöhte Koordinationsaufwand zwischen den Lotsen aufgrund der Arbeitsplatzorganisation (Towerarbeitsplätze) sowie die Organisation des Betriebes der Start- und Landebahnen zu der Staffelungsunterschreitung mit Annäherung an die Wirbelschleppe beigetragen habe und die Vorgaben für die Lotsen zur Entzerrung von Abflügen auf der Piste 25C und Fehlanflügen der Piste 25L unzureichend gewesen seien. Randnummer 94 Die BFU hat in diesem Bericht weiter darauf verwiesen, dass die Flugsicherungsorganisation in Vorbereitung der Inbetriebnahme der Landebahn Nordwest eine umfangreiche Sicherheitsbewertung des 4-Bahnen-Betriebes durchgeführt habe, die im Mai 2011 abgeschlossen gewesen sei. Dabei seien die für die verschiedenen Betriebszustände und -richtungen existierenden bzw. entstehenden Flugsicherheitsrisiken ermittelt und analysiert worden; für verschiedene Risiken seien Maßnahmen festgelegt worden, die der Risikoreduzierung dienen sollten wie etwa Verfahrensfestlegungen, Personalplanung und Training im Towersimulator. Zu den analysierten Risiken hätten u.a. auch Szenarien einer Annäherung von Luftfahrzeugen während eines Fehlanfluges auf der Piste 25L gezählt; als Maßnahme zur Risikominimierung sei beispielsweise festgelegt worden, dass ein Start auf der Piste 25C erst erfolgen solle, wenn der Anflug auf die Piste 25L aufgesetzt habe und /oder nachfolgender Verkehr nicht weniger als 6 NM entfernt sei. Dadurch sei die Klassifizierung von ursprünglich Klasse C (tolerierbar) auf D (akzeptabel) heruntergestuft worden. Auch die kreuzenden Abflugstrecken selbst seien dabei als Risikofaktor herausgearbeitet worden. Die BFU ist bei ihrer Beurteilung des Vorfalls vom 13. Dezember 2011 zu der Einschätzung gelangt, dass in dieser Sicherheitsbewertung wesentliche Faktoren der schweren Störung bereits als Risiken erkannt und benannt worden seien, und teilt deren Auffassung, wonach die Entzerrung der Abflug- und Fehlanflugverfahren die sicherste und effizienteste Maßnahme wäre, um diese Konfliktpotenziale zu vermindern und den Lotsen mehr Zeit und Platz zu geben, etwaige Konfliktsituationen zu bewältigen und auftretende Arbeitsfehler in ihren Auswirkungen zu verringern. Die Sicherheitsempfehlungen der BFU sehen jedoch nicht nur eine Änderung von Flugverfahren als geeignet an, eine Entzerrung der Abflüge der Piste 25C und des Fehlanfluges der Piste 25L zu erreichen, sondern auch eine Änderung der betrieblichen Verfahren (Bl. 0503 Gerichtsakte, Untersuchungsbericht S. 39, Empfehlung Nr.: 35/2012). Darüber hinaus wird empfohlen, explizit festzulegen, dass Flugverkehrslotsen bei besonderen betrieblichen Situationen von den aus Lärmschutzgründen festgelegten An- und Abflugrouten abweichen und Entscheidungen zu Gunsten einer sicheren Flugführung treffen sollten (a.a.O., Empfehlung Nr.: 36/2012). Randnummer 95 Diese Sicherheitsempfehlungen sind zwischenzeitlich durch betriebliche Maßnahmen umgesetzt worden, die insbesondere der Verbesserung der Kommunikation zwischen den für die beiden Bahnen zuständigen Lotsen und der Sensibilisierung für diese Problematik dienen. Ausweislich eines Schreibens des Bundesaufsichtsamtes an das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vom 23. Mai 2013 (Bl. 0760 Gerichtsakte) ist ein „Leitfaden Emergencies“ herausgegeben worden, der auf die besondere Struktur der Situation verweist und ein Augenmerk auf „Missed approach procedures“ legt. Danach hat der betroffene Lotse nun laut in den Raum „Go around Piste xxx“ zu rufen, was vom Nebensitzer mit einem „Roger“ zu bestätigen ist. Darüber hinaus werden im Rahmen der „Tower Emergency Simulationskurse“ Fehlanflugszenarien trainiert und zusätzlich theoretische Schulungsmaßnahmen angeboten. Im Rahmen von Safetybriefings zu dieser Staffelungsunterschreitung sind alle Lotsen des Towers zudem darauf hingewiesen worden, dass Sicherheit immer Vorrang vor Lärmschutz hat (Sachstandsbericht der DFS vom 8. Februar 2013 (Bl. 0757f. Gerichtsakte)). Weitere Maßnahmen wie etwa die Prüfung der Installation einer elektronischen und/oder akustischen Warnung für die Lotsen im Falle eines Fehlanfluges bzw. die Einführung von Standardsprechgruppen im Falle von Fehlanflügen sollten dem genannten Sachstandsbericht der DFS vom 8. Februar 2013 zufolge noch geprüft werden und sind den Angaben der DFS in der mündlichen Verhandlung zufolge zwischenzeitlich jedenfalls teilweise umgesetzt worden. So sind ein Buzzer, mit Hilfe dessen alle Losten sofort über einen Fehlanflug informiert werden, sowie Standardsprechgruppen eingeführt worden, eine automatische Warnung bei Fehlanflügen ist in Planung. Das Bundesaufsichtsamt hat diese Maßnahmen als nachvollziehbar und den Sicherheitsempfehlungen der BFU entsprechend bewertet (Schreiben vom 23. Mai 2013, a.a.O.). Randnummer 96 Entgegen der von d