Hessischer Verwaltungsgerichtshof 9. Senat 9 A 1373/12 Urteil Subventionsrecht Art 3 Abs 1 GG, § 48 Abs 1 VwVfG, § 48 Abs 2 VwVfG, § 49a Abs 1 VwVfG

Subventionsrecht Leitsatz

1. Das Anpassungsgeld (APG) soll als staatliche Subvention zugunsten entlassener älterer Bergleute den im öffentlichen Interesse erfolgenden Abbau von hochsubventionierten Arbeitsplätzen im Steinkohlenbergbau sozial abfedern; ein Rechtsanspruch besteht darauf infolgedessen nicht. Dieser kann auch nicht darauf gestützt werden, dass ein Anspruch von Subventionsbewerbern oder Subventionsempfängern auf eine bestimmte Auslegung der APG Richtlinien bestehe.
2. Das Gebot zur Gleichbehandlung der Anträge von Subventionsbewerbern mit gleichgelagerten Fällen im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel kann auch zu Lasten von Subventionsbewerbern oder Subventionsempfängern Bedeutung gewinnen. Deshalb ist ein Zuwendungsbescheid in der Regel als rechtswidrig zurückzunehmen, wenn er eine Begünstigung gewährt oder aufrechterhält, die anderen Antragstellern oder Leistungsempfängern nicht gewährt oder wieder entzogen würde, auch wenn die Zuwendungsentscheidung erst nachträglich infolge einer Änderung der für die Bewilligung maßgebenden Verhältnisse rechtswidrig geworden ist. Da der Zuwendungsbescheid eine Summierung einzelner Verwaltungsakte darstellt, die aus verwaltungsökonomischen Gründen in einem Verwaltungsakt gebündelt sind, kann er auch (nur) für den Zeitraum zurückgenommen werden, der von der Änderung betroffen ist.
3. Den öffentlichen Interessen, insbesondere an einer sparsamen Wirtschaftsfüh rung der Verwaltung und der Gleichbehandlung von Subventionsempfängern, ist grundsätzlich der Vorzug zu geben vor dem Interesse des Begünstigten, die rechtswidrig erlangten Zuwendungen behalten zu dürfen, es sei denn, der Subventionsempfänger genießt bei einer Entscheidung über die Rücknahme eines rechtswidrigen Zuwendungsbescheids Vertrauensschutz oder es liegen sonst atypische Umstände vor. Verfahrensgang vorgehend VG Frankfurt,
4. Mai 2012, 1 K 1911/10.F, Urteil Tenor Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom
5. Mai 2012 - 1 K 1911/10.F – aufgehoben und die Klage abgewiesen. Die Kosten des gesamten Verfahrens hat der Kläger zu tragen. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand Randnummer 1 Mit der Klage wendet sich der Kläger, ein früherer Bergarbeiter, gegen die teilweise Rückforderung von Unterstützungsleistungen, die er wegen des Verlusts seines Arbeitsplatzes infolge des Abbaus von Subventionen im Steinkohlenbergbau erhalten hatte. Randnummer 2 Das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) gewährte dem Kläger ab dem
6. November 2006 Anpassungsgeld nach den Richtlinien des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie über die Gewährung von Anpassungsgeld an Arbeitnehmer des Steinkohlenbergbaus vom
7. Oktober 2005 (BAnz. Nr. 218 vom
8. November 2005, S. 16032; im Folgenden als APG-Richtlinien bezeichnet). Die Zuwendungen erfolgten zunächst aufgrund des vorläufigen Bewilligungsbescheides vom
9. November 2006, der durch den endgültigen Bewilligungsbescheid vom
10. Februar 2007 abgelöst wurde. Das an den Kläger ausbezahlte Anpassungsgeld betrug ab
11. Juli 2007 1.061,36 € monatlich und wurde ab
12. Juli 2008 auf monatlich 1.073,07 € erhöht; es wurde jeweils monatlich nachträglich ausgezahlt (Nr. 4.1.3 der APG-Richtlinien). Randnummer 3 Im Zuge der Antragstellung am
13. Oktober 2006 wurde dem Kläger ein „Merkblatt über die Gewährung von Anpassungsgeld an Arbeitnehmer des Steinkohlenbergbaus“ ausgehändigt worden. Einleitend heißt es dort: „Die nachstehenden Hinweise sollen den Interessierten mit den wichtigsten Voraussetzungen für die Gewährung des Anpassungsgeldes bekannt machen und ihn darüber informieren, was bei der Beantragung und Gewährung des Anpassungsgeldes zu beachten ist. Weitere Auskünfte hierzu erteilen die Unternehmen des Steinkohlenbergbaus, die Deutsche Rentenversicherung Knappschaft-Bahn-See, die IG BCE oder das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle …“. In Ziffer 4 des Merkblatts findet sich unter der Überschrift „Kürzung oder sonstige Veränderungen des Anpassungsgeldes“ folgende Erläuterung: „Sofern der Arbeitnehmer eine mehr als geringfügige Beschäftigung … aufnimmt …, wird das Anpassungsgeld für die Dauer dieser Beschäftigung oder Tätigkeit nicht gezahlt. … Die Höhe der unschädlichen Einkünfte ergibt sich aus den jeweils geltenden Bestimmungen des § 8 Nr. 1 Abs. 1 SGB IV (siehe hierzu auch Nr. 8e dieses Merkblattes).“ Die Ziffer 8e lautet: „… Geringfügigkeit liegt vor, wenn die Beschäftigung … laufend oder in regelmäßiger Wiederkehr gegen Entgelt oder ein Arbeitseinkommen ausgeübt wird, das durchschnittlich derzeitig im Monat 400 EURO nicht überschreitet. … Hinweis: Hierzu sollte der Arbeitnehmer … nähere Auskünfte bei den auf der Seite 1 erwähnten Stellen einholen.“ Randnummer 4 In der dem Formularantrag des Klägers beigefügten Anlage 1 wurde darauf hingewiesen, dass der Zuwendungsempfänger die Aufnahme einer Beschäftigung, auch einer geringfügigen, und alle sonstigen Umstände, die den Anspruch auf Leistungen mindern oder ausschließen könnten, dem BAFA unverzüglich und unaufgefordert schriftlich anzuzeigen hat. Der vorläufige Bewilligungsbescheid bestimmt u. a., dass die Entscheidung widerrufen werden kann, wenn und soweit der Adressat die ihm nach den APG-Richtlinien obliegenden Verpflichtungen nicht erfüllt. Der endgültige Bewilligungsbescheid wiederholt den Hinweis auf die Anzeigepflicht bei Aufnahme einer Beschäftigung oder im Falle sonstiger leistungsrelevanter Veränderungen und weist darüber hinaus darauf hin, dass die Unterlassung dieser Mitteilungspflicht zur endgültigen Einstellung der APG-Zahlung führen kann. Randnummer 5 Am
14. März 2007 nahm der Kläger eine Beschäftigung auf 400 €-Basis auf, was er dem BAFA mitteilte. Nach Überprüfung seiner Angaben bestätigte ihm das BAFA mit Schreiben vom
15. April 2007, dass es sich um eine geringfügige Beschäftigung im Sinne des § 8 Abs. 1 Nr. 1 des Vierten Buches Sozialgesetzbuch handle, die keine Auswirkungen auf die Zahlung des Anpassungsgeldes habe. Am Ende des Schreibens folgte der Hinweis: „Änderungen der Höhe des erzielten Einkommens bitte ich dem BAFA umgehend mitzuteilen, damit ich eine erneute Überprüfung vornehmen kann." Randnummer 6 Im Februar 2008 teilte der Kläger dem BAFA mit, dass er jetzt bei einem anderen Arbeitgeber auf 400 €-Basis beschäftigt sei. Mit Schreiben vom
16. Februar 2008 erklärte ihm das BAFA, dass die Aufnahme einer geringfügigen Beschäftigung während der Anpassungsgeldbezugszeit zulässig sei, wenn die Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 Nr. 1 SGB IV erfüllt seien, d. h. das Arbeitsentgelt dürfe die Geringfügigkeitsgrenze von 400 € brutto monatlich nicht überschreiten. Um prüfen zu können, ob es sich um eine geringfügige Tätigkeit in diesem Sinne handele, sei eine Arbeitsauskunft beigefügt, die der Kläger von seinem Arbeitgeber ausfüllen lassen und anschließend an das Bundesamt zurücksenden möge. Randnummer 7 Da der neue Arbeitgeber des Klägers bescheinigte, dass das Einkommen des Klägers den in § 8 SGB IV genannten Grenzbetrag von 400 € brutto monatlich nicht übersteige, teilte das BAFA dem Kläger wiederum mit Schreiben vom
17. März 2008 mit, seine Überprüfung habe ergeben, dass es sich um eine geringfügige Beschäftigung handle, die sich auf die Zahlung des Anpassungsgeldes nicht auswirke, und bat ihn erneut, Änderungen der Höhe des erzielten Einkommens umgehend zum Zwecke der erneuten Überprüfung mitzuteilen. Ferner erfolgte der Hinweis, dass bei der Deutschen Rentenversicherung Knappschaft-Bahn-See, von der der Kläger eine Rente beziehe, andere Kriterien zu beachten seien. Diese sollten bei der zuständigen Rentenabteilung der Knappschaft erfragt werden. Randnummer 8 Aufgrund einer Anfrage der Knappschaft-Bahn-See beim Arbeitgeber des Klägers erfuhr das BAFA 2010, dass der Kläger in den Jahren 2008 und 2009 zeitweise monatlich die Einkommensgrenze von 400 € überschritten hatte. Im Jahr 2008 hatte er im Februar 401,15 € verdient, im November 401,20 € und im Dezember 540,66 €. Im Jahr 2009 betrug sein Einkommen im April 519,64 €, im Mai 791,28 € und im Juni 407,45 €. In beiden Jahren überstieg sein Jahreseinkommen jedoch den Gesamtbetrag von 4800 € nicht. Sein durchschnittliches Monatseinkommen (nach Abzug der Zuschläge für Nacht- und Feiertagsarbeit gemäß § 14 Abs. 1 Satz 3 SGB IV i. V. m. § 1 Abs. 1 Nr. 1 Sozialversicherungsentgeltverordnung– SvEV -) lag 2008 bei 367,39 € und 2009 bei 396,81 €. Auf Aufforderung des BAFA vom
18. April 2010 reichte der Kläger neben seinen Lohnabrechnungen für den fraglichen Zeitraum eine Bescheinigung der Knappschaft-Bahn-See vom
19. April 2010 ein, wonach er für das Jahr 2008 mit einem Gesamtentgelt von 4.159 € und für das Jahr 2009 mit einem Entgelt von insgesamt 4778 € als geringfügig entlohnt bei der Minijobzentrale (Knappschaft-Bahn-See) gemeldet sei. Der Kläger hatte sich bereits im Jahr 2009 bei der Minijobzentrale erkundigt und dort mit Mail vom
20. Juni 2009 die Auskunft erhalten, seine Beschäftigung bleibe ein Minijob, weil das durchschnittliche Arbeitsentgelt pro Monat bezogen auf ein Jahr die monatliche Entgeltgrenze von 400 € nicht überschreite. Randnummer 9 Das BAFA machte nun den Kläger darauf aufmerksam, dass sein Einkommen in den Jahren 2008 und 2009 jeweils dreimal die 400 €-Grenze überschritten habe, so dass das für diese Monate gezahlte Anpassungsgeld nachträglich um 100 % zu kürzen sei. Lediglich eine zweimalige Überschreitung pro Jahr bleibe außer Betracht. Nachdem der Kläger unter Hinweis auf anderslautende Informationen der Minijobzentrale Stellung genommen hatte, widerrief das BAFA mit Bescheid vom
21. Juni 2010 die Entscheidung über die Zahlung von Anpassungsgeld an den Kläger für die Zeit vom
22. bis
23. Februar und
24. November bis
25. Dezember 2008 sowie vom
26. April bis
27. Juni 2009 unter Berufung auf § 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG wegen einer mehr als geringfügigen Beschäftigung im Sinne der Nr. 5.7 der APG-Richtlinien, forderte das für diese Zeit gezahlte Anpassungsgeld in Höhe von insgesamt 6.426,71 € zurück und kündigte die Festsetzung von Zinsen vom Tag des Eintritts der Unwirksamkeit des Zuwendungsbescheids an durch einen gesonderten Zinsbescheid an. Randnummer 10 Die in dem Bescheid zitierte Nr. 5.7 der APG-Richtlinien lautet wie folgt: „Nimmt der Anpassungsgeldempfänger eine mehr als geringfügige Beschäftigung … auf …, entfällt die Zahlung des Anpassungsgelds für die Dauer dieser Beschäftigung … zu 100 %, der grundsätzliche Anspruch bleibt davon für den Zeitraum der Gewährung unberührt. Eine geringfügige Beschäftigung liegt vor, wenn die Beschäftigung laufend oder in regelmäßiger Wiederkehr gegen Entgelt oder ein Arbeitseinkommen ausgeübt wird, das durchschnittlich im Monat die nach § 8 Abs. 1 Nr. 1 des Vierten Buches Sozialgesetzbuch geltende Geringfügigkeitsgrenze nicht überschreitet.“ Randnummer 11 Am
28. Juni 2010 legte der Kläger gegen den Widerrufsbescheid Widerspruch ein. Er verwies auf eine Bestätigung der Minijobzentrale vom
29. Mai 2010, wonach er von Februar 2008 bis Dezember 2009 nach § 8 SGB IV geringfügig beschäftigt gewesen sei, sowie auf Richtlinien der Deutschen Rentenversicherung Knappschaft-Bahn-See und weiterer Versicherungsträger für die versicherungsrechtliche Beurteilung von geringfügigen Beschäftigungen. Danach sei ein nicht vorhersehbares Überschreiten der Arbeitsentgeltgrenze generell, also auch bei einem Überschreiten in mehr als zwei Monaten innerhalb eines Kalenderjahres, unschädlich, wenn in dem vom Arbeitgeber gewählten Jahreszeitraum für die Ermittlung des regelmäßigen Arbeitsentgelts 4.800 € nicht überschritten würden. Randnummer 12 Mit Widerspruchsbescheid vom
30. Juli 2010 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück und änderte zugleich den Teilwiderruf in eine Teilrücknahme des Ursprungsbescheids um. Zur Begründung führte das BAFA u. a. aus, die APG-Richtlinien kämen allen Antragstellern gegenüber in gleicher Weise zur Anwendung. In den Zeiträumen, für die das Anpassungsgeld nach Nr. 5.7 der APG-Richtlinien zurückgenommen werde, sei die Geringfügigkeitsgrenze von 400 € überschritten worden. Bei der Beurteilung der Geringfügigkeit sei allein die monatliche Betrachtung maßgeblich. Ein etwaiges Vertrauen des Klägers in den Fortbestand der Bewilligungsbescheide in unveränderter Höhe sei nicht schutzwürdig. Er habe mit einer Streichung des Anpassungsgeldes im Falle der Ausübung einer mehr als geringfügigen Beschäftigung rechnen müssen und habe sich verpflichtet gehabt, alle Umstände zu melden, die den Anspruch auf Leistungen nach den Richtlinien mindern könnten, sowie Überzahlungen des Anpassungsgeldes zurückzuzahlen. Den öffentlichen Interessen an der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Gesetzmäßigkeit der Verwaltung sei - auch im Interesse anderer Antragsteller, zu deren Lasten ungerechtfertigte Ausgaben gehen könnten - der Vorrang vor dem Interesse des Klägers einzuräumen, das zu viel gezahlte Anpassungsgeld behalten zu dürfen. Randnummer 13 Mit seiner am
31. August 2010 erhobenen Klage berief sich der Kläger weiterhin darauf, bei der Ermittlung der Einkommensgrenze sei das Jahreseinkommen maßgeblich, das 4.800 € nicht übersteigen dürfe, und hat beantragt, den Bescheid der Beklagten vom
32. Juni 2010 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom
33. Juli 2010 aufzuheben. Randnummer 14 Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Randnummer 15 Mit Urteil vom
34. Mai 2012 - 1 K 1911/10.F - hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main beide Bescheide aufgehoben. Das Verwaltungsgericht hat die Auffassung vertreten, dass weder die gesetzlichen Voraussetzungen einer Rücknahme noch die eines Widerrufs gegeben seien. Die Rücknahme scheitere daran, dass der ursprüngliche Bewilligungsbescheid nicht rechtswidrig sei. Er enthalte nämlich keine Regelungen, die im Widerspruch zum geltenden Recht stünden, wie es sich aus Rechtsnormen ergebe. Die Inkompatibilität von Anpassungsgeld und mehr als geringfügigem Arbeitsentgelt lasse sich ausschließlich den APG-Richtlinien entnehmen, denen keine Rechtsnormqualität zukomme, da sie als ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften keine rechtliche Außenwirkung entfalteten. Deshalb könne aus der Nichtbeachtung der Richtlinien durch die Behörde nicht die Rechtswidrigkeit ihrer Entscheidung im Außenverhältnis gegenüber dem Bürger gefolgert werden. Erst der Bewilligungsbescheid begründe Rechte und Pflichten zwischen der Bewilligungsbehörde und dem Adressaten. Inhalt dieses Rechtsverhältnisses könne nur sein, was im Bescheid selbst festgelegt sei. So hätte beispielsweise durch die Formulierung „Hiermit wird Ihnen nach Maßgabe der APG-Richtlinien folgende Zuwendung gewährt …“ die Regelung der Nr. 5.7 der Richtlinien in den Regelungsgehalt des Bewilligungsbescheids implementiert werden können, was aber nicht geschehen sei. Ein Rechtsverstoß käme nur dann noch in Betracht, wenn die Behörde in manchen Fällen die Vorgaben der Richtlinie beachten würde und in anderen nicht. In dieser Ungleichbehandlung der Adressaten würde in der Regel ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liegen. Hier habe das BAFA jedoch in allen Fällen auf die (vollständige) Umsetzung der APG-Richtlinien verzichtet, indem es für die Bewilligungsbescheide einen Standardtext verwendet habe, der keine Bezugnahme auf die Richtlinien oder eine sonstige Implementierung ihrer Regelungen in vollem Umfang beinhalte. Randnummer 16 Die gegenteilige ständige Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes gehe zu Unrecht davon aus, dass es eine Verwaltungspraxis der Beklagten gebe, mit der Nr. 5.7 der Richtlinien umgesetzt werde. Aber selbst wenn eine derartige Praxis nachgewiesen werden könnte – etwa wenn die Behörde regelmäßig Anträge von Antragstellern ablehnen würde, die im Zeitpunkt der Antragstellung bereits mehr als geringfügig beschäftigt seien, während sie für die spätere Aufnahme einer solchen Tätigkeit keine Vorsorge durch entsprechende Nebenbestimmungen im Bescheid getroffen habe – könnte die gleichheitswidrige Privilegierung des Klägers keine Rücknahme nach sich ziehen, weil der Kläger Vertrauensschutz genösse. Er habe weder den Bewilligungsbescheid durch die erst später unterlassene Meldung seiner mehr als geringfügigen Einkünfte erwirkt, noch habe er um die Rechtswidrigkeit des Bescheids wegen des Fehlens entsprechender Nebenbestimmungen für den Fall der Aufnahme einer mehr als geringfügigen Beschäftigung wissen können. Das Verwaltungsgericht hat die Berufung gegen sein Urteil wegen dessen Abweichung von dem Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes vom
35. Dezember 2011 – 10 A 201/11 - zugelassen. Randnummer 17 Die Beklagte hat gegen das ihr am
36. Mai 2012 zugestellte Urteil am
37. Juni 2012 Berufung eingelegt und diese mit Schriftsatz vom
38. Juli 2012 im Wesentlichen wie folgt begründet: Sie lege Nr. 5.7 der APG-Richtlinien in ständiger Verwaltungspraxis so aus, dass § 8 Abs. 1 Nr. 1 SGB IV nur die Bemessungsgrenze (400 €) für eine geringfügige Beschäftigung zu entnehmen sei; bei der Ermittlung, ob diese eingehalten sei, lehne sie sich jedoch an § 34 Abs. 2 Satz 2 SGB VI an, wonach ein zweimaliges Überschreiten der Hinzuverdienstgrenze bis zur Grenze von weiteren 400 € im Laufe eines jeden Kalenderjahres außer Betracht bleibe. So verstehe und handhabe sie generell in Einklang mit dem Verhältnismäßigkeitsprinzip das durchschnittliche Nicht-Überschreiten der Geringfügigkeitsgrenze, um dem Arbeitnehmer, der unvorhergesehen mehr verdient habe, ausreichend Zeit für eine Umstellung der Vergütungsvereinbarung zu lassen. Randnummer 18 Das Verwaltungsgericht habe ohne nähere Prüfung die Möglichkeit verneint, dass die Bestimmung der Nr. 5.7 der Richtlinien als auflösende Bedingung für die Zahlung des Anpassungsgeldes in die Bewilligungsbescheide aufgenommen worden sein könnte. Dabei stellten bereits die Überschriften der Bescheide klar, dass die Zuwendung nach Maßgabe der Richtlinien erfolge. Jedenfalls sei die Beklagte aber berechtigt, die Bewilligungsbescheide teilweise zurückzunehmen. Die Bewilligung des Anpassungsgeldes habe in den Monaten, in denen der Kläger nachweislich mehr als 400 € verdient habe, gegen die Verwaltungspraxis der Beklagten bei der Umsetzung der Richtlinien verstoßen und sei deshalb nachträglich rechtswidrig geworden. Der Kläger habe gleichheitswidrig eine Subvention erhalten, obwohl er mehr als geringfügig beschäftigt gewesen sei. Bei seiner Argumentation, es liege mangels auflösender Bedingung in allen Bescheiden keine gleichheitswidrige Begünstigung des Klägers vor, übersehe das Verwaltungsgericht, dass bei einer Sachlage wie der vorliegenden von vornherein kein Anpassungsgeldbescheid zugunsten eines Antragstellers ergehen würde. Randnummer 19 Auf Vertrauensschutz könne sich der Kläger nicht berufen, da er die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes gekannt bzw. infolge grober Fahrlässigkeit nicht gekannt habe. Im Schreiben vom
39. Februar 2008 habe die Beklagte rechtzeitig klargestellt, dass der Kläger die monatliche Geringfügigkeitsgrenze von 400 € brutto nicht überschreiten dürfe. Auch aus der beigefügten Arbeitsauskunft ergebe sich, dass ein Grenzbetrag von 400 € monatlich maßgeblich sei. Der Kläger habe daher keinen Anlass gehabt anzunehmen, dass es auf den gemittelten Jahresverdienst ankomme. Vielmehr hätte er wegen des Abstellens auf die Bruttobeträge die Befürchtung hegen müssen, dass er gegen Jahresende sogar die Jahresverdienstgrenze von 4.800 € überschreiten werde, wozu es im Jahr 2009 tatsächlich gekommen sei, da er ohne Berücksichtigung des § 1 SvEV einen Jahresverdienst von 4.849,92 € erzielt habe. Im Übrigen sei er verpflichtet gewesen, Unklarheiten durch eine Rückfrage beim Zuwendungsgeber auszuräumen. Randnummer 20 Die Beklagte beantragt sinngemäß, das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom
40. Mai 2012 - 1 K 1911/10.F - aufzuheben und die Klage abzuweisen. Randnummer 21 Der Kläger beantragt, die Berufung zurückzuweisen, hilfsweise, die Revision zuzulassen. Randnummer 22 Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Wenn die Beklagte eine auflösende Bedingung für das Anpassungsgeld hätte bestimmen wollen, so hätte sie diese in dem Bescheid ausdrücklich anführen und zudem auf die gesetzlichen Regeln hinweisen müssen, bei deren Anwendbarkeit der Anspruch entfallen würde, so wie sie dies im Hinblick auf die Übernahme der hälftigen Krankenversicherungsbeiträge, die bei Aufnahme einer mehr als geringfügigen Beschäftigung entfalle, auch getan habe. Soweit die Beklagte in ihren Bewilligungsbescheiden darauf hinweise, dass Anpassungsgeld nach den APG-Richtlinien gewährt werde und Nr. 5.7 dieser Richtlinien die Bestimmung des § 8 Abs. 1 Nr. 1 SGB IV zitiere, führe sie eine Regelung an, die ihren Rechtsstandpunkt nicht stütze. Dort werde für die Berechnung der Geringfügigkeitsgrenze auf den monatlichen Durchschnitt abgestellt. Nach allgemeinem Sprachgebrauch werde der monatliche Durchschnitt eines Einkommens aus dem Jahresverdienst, geteilt durch die Anzahl der Beschäftigungsmonate, gebildet. Die davon abweichende Berechnung der Hinzuverdienst-Grenze des § 34 SGB VI werde in der Richtlinie nicht genannt und könne deshalb auch nicht als Auslegungsnorm in der Verwaltungspraxis herangezogen werden. Der Entzug einer bewilligten Leistung könne nicht an eine für den Leistungsempfänger undurchschaubare interne Verwaltungspraxis gebunden werde, sondern bedürfe gesetzlich geregelter Voraussetzungen. Die Rücknahme habe aber auch deshalb nicht verfügt werden dürfen, weil § 48 VwVfG nur bei anfänglicher Rechtswidrigkeit anwendbar sei. Ein ursprünglich rechtmäßiger Leistungsbescheid verliere seine Rechtmäßigkeit nicht dadurch, dass sich die tatsächlichen Voraussetzungen für den Weiterbezug der Leistungen änderten. Der Kläger sei ferner nicht gleichheitswidrig begünstigt. Er und alle anderen Antragsteller hätten einen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung in dem Sinne, dass die Richtlinien getreu ihrem Sinn und Zweck, einen Ausgleich für jahresbezogene Lohnausfälle durch den Abbau von subventionierten Arbeitsplätzen zu schaffen, ausgelegt und angewendet würden und dabei nicht auf Bestimmungen zurückgegriffen werde, die einen ganz anderen, versicherungsrechtlichen Zweck verfolgten . Randnummer 23 Auch der Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes stehe einer Rücknahme entgegen. Die Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwVfG lägen ersichtlich nicht vor. Das Schreiben vom
41. Februar 2008 habe lediglich auf § 8 Abs. 1 Nr. 1 SGB IV, nicht aber auf die als Auslegungsregel herangezogene Bestimmung des § 34 Abs. 2 Satz 2 SGB VI hingewiesen, so dass der Kläger dadurch nicht habe bösgläubig werden können. Randnummer 24 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der zum Verfahren beigezogenen Verwaltungsvorgänge (1 Hefter, Blatt 1 bis 165) verwiesen. Entscheidungsgründe Randnummer 25 Die Entscheidung ergeht im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung ( § 101 Abs. 2 VwGO). Randnummer 26 Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere form- und fristgerecht eingelegt und begründet worden (§ 124a Abs. 2 und 3 VwGO). Sie hat auch in der Sache Erfolg und führt zur Aufhebung des erstinstanzlichen Urteils und der Abweisung der Klage. Diese war zwar zulässig, aber nicht begründet. Denn der angefochtene Bescheid des BAFA vom
42. Juni 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom
43. Juli 2010 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Randnummer 27 I. Die Beklagte hat zu Recht die mit Bescheiden vom
44. November 2006 und
45. Februar 2007 gewährte Anpassungsbeihilfe für die Monate Februar, November und Dezember 2008 sowie April bis Juni 2009 zurückgefordert. Rechtsgrundlage für die teilweise Rücknahme der Zuwendungsentscheidung ist § 48 VwVfG, die Rückforderung der geleisteten Zuwendungen findet ihre rechtliche Grundlage in § 49a VwVfG. Randnummer 28
46. Nach § 48 Abs. 1 VwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Der streitgegenständliche Zuwendungsbescheid ist rechtswidrig, weil er gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) verstößt, einen der zentralen Rechtsgrundsätze im Subventionsrecht. Randnummer 29 1.1 Das Anpassungsgeld ist eine staatliche Subvention zugunsten im Rahmen von Stilllegungs- oder Rationalisierungsmaßnahmen entlassener älterer Bergleute, die den im öffentlichen Interesse erfolgenden Abbau von hochsubventionierten Arbeitsplätzen im Steinkohlenbergbau sozial abfedern soll (vgl. Nr. 1.1 APG-Richtlinien; vgl. auch Hess. VGH, Beschluss vom
47. Januar 1995 – 8 UE 775/92 -, juris). Eine gesetzliche Regelung der Voraussetzungen für die Gewährung der Leistungen existiert nicht, ihre Vergabe wird über die APG-Richtlinien gesteuert. Bei diesen handelt es sich um ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften, denen keine unmittelbare Außenwirkung gegenüber den Anspruchstellern zukommt (Hess. VGH, a. a. O.) und aus denen ihnen kein Rechtsanspruch auf die Zuwendungen erwächst (siehe Nr. 1.2 der Richtlinien; Hess. VGH, Beschluss vom
48. Januar 2007 - 10 UZ 2986/06 - m. w. N.; Beschluss vom
49. Januar 1995, a. a. O.). Verwaltungsvorschriften vermögen allerdings über die ihnen zunächst nur innewohnende interne Bindung hinaus mittels sowohl des Gleichheitssatzes als auch des im Rechtsstaatsprinzip verankerten Gebots des Vertrauensschutzes (Art. 20, 28 GG) eine anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis der Verwaltung zum Bürger zu entfalten. Sie begründen durch ständige Anwendung eine gleichmäßige Verwaltungspraxis, durch die sich die Verwaltung selbst bindet. Subventionsbewerber können deshalb aus Art. 3 Abs. 1 GG einen Anspruch auf Gleichbehandlung mit gleichgelagerten Fällen im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel herleiten (Hess. VGH, Urteil vom
50. Dezember 2011 – 10 A 201/11 -, juris; Beschlüsse vom
51. Januar 2007 und
52. Januar 1995, a. a. O., juris;). Dabei kann jedoch das Gleichbehandlungsgebot auch zu Lasten von Subventionsbewerbern Bedeutung gewinnen. Versagt eine Behörde in Anwendung der einschlägigen Richtlinien unter bestimmten Voraussetzungen regelmäßig die Gewährung einer Zuwendung, so verletzt sie das Gleichbehandlungsgebot in seiner objektiv-rechtlichen Funktion, wenn sie sich im Einzelfall über diese Praxis hinwegsetzt und trotz Fehlens der ansonsten geforderten Voraussetzungen die Leistung gewährt; ihre Entscheidung ist wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG rechtswidrig (BVerwG, Urteil vom
53. April 2003 – 3 C 25/02– m. w. N., juris; Thüringer OVG, Urteil vom
54. April 2004 – 2 KO 433 /03 -, juris). Ein solcher Fall liegt hier vor. Randnummer 30 Der Senat ist davon überzeugt, dass das BAFA Anpassungsgeld nur denjenigen Antragstellern gewährt, welche nach den APG-Richtlinien als unterstützungsbedürftig gelten, weil sie nach dem Verlust ihres Arbeitsplatzes allenfalls noch über Einkünfte in Höhe von höchstens 400 € monatlich verfügen. Zeigt ein APG-Anspruchsteller oder APG-Empfänger einen höheren monatlichen Zuverdienst an, erhält er für den Zeitraum der Überschreitung der Hinzuverdienstgrenze nur dann Anpassungsgeld, wenn sein Monatsentgelt nicht mehr als zweimal in einem Kalenderjahr die Grenze von 400 € um nicht mehr als 400 € übersteigt. Da das Anpassungsgeld für bis zu fünf Jahre im Voraus bewilligt wird (Ziffer 4.1.3 Satz 2 der APG-Richtlinien), nimmt das BAFA die Zuwendungsbescheide generell teilweise zurück, wenn es während des laufenden Bezugs eine mindestens dreimalige Einkommensüberschreitung pro Jahr feststellt. Auch der Kläger hat diese durch das BAFA im Einzelnen dargelegte Verwaltungspraxis nicht erfolgreich in Zweifel gezogen. Dem Senat sind im Übrigen mehrere Fälle bekannt, in denen so verfahren worden ist. Das in diesen Fällen zur Rücknahme berechtigende rechtswidrige Merkmal des ursprünglichen Bewilligungsbescheids ist also der Umstand, dass er eine Begünstigung aufrechterhält, die anderen Antragstellern oder Leistungsempfängern nicht gewährt oder wieder entzogen wird, welche die vom BAFA gezogene Hinzuverdienstgrenze überschritten haben. Randnummer 31 Nach den Maßstäben der maßgeblichen Verwaltungspraxis des BAFA hat der Kläger in den fraglichen Monaten der Jahre 2008 und 2009 zu Unrecht Anpassungsgeld bezogen. Er hat in diesen Monaten mehr als 400 € im Monat verdient und ist damit nach den APG-Richtlinien, so wie sie das BAFA versteht, in dieser Zeit keiner geringfügigen Beschäftigung nachgegangen. Da diese Einkommensüberschreitung jeweils dreimal im Kalenderjahr erfolgte, womit die Kriterien des BAFA für eine Rücknahme der Bewilligung erfüllt sind, kann das BAFA den Kläger nach rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht von ihrer Rückforderungspraxis in diesen Fällen ausnehmen und ihm die Zahlungen belassen, es sei denn, er könnte sich anders als andere zu Unrecht begünstigte Empfänger auf Vertrauensschutz oder atypische Umstände berufen. Randnummer 32 Dagegen kann der Kläger nicht mit Erfolg einwenden, die Rücknahmepraxis des BAFA sei rechtswidrig und die vom BAFA aufgestellten Hinzuverdienstregeln verletzten seinen Anspruch (und den anderer APG-Empfänger) auf fehlerfreie Ermessensausübung, weil das BAFA die Richtlinien nicht getreu ihrem Sinn und Zweck auslege, sondern mit § 34 SGB VI eine Norm mit einer anderen Zielrichtung zur Auslegung heranziehe. Mit dieser Argumentation verkennt der Kläger, dass es sich beim Anpassungsgeld - wie oben ausgeführt - um eine Subvention handelt, auf die kein Rechtsanspruch besteht, auch nicht mittelbar dadurch, dass ein Anspruch auf eine bestimmte Auslegung der APG-Richtlinien besteht. Die Richtlinien sind Verwaltungsinterna, deren Auslegung das Gericht nicht überprüfen kann. Der gerichtlichen Kontrolle unterliegt nur die Umsetzung der Richtlinien, wie sie in der Verwaltungspraxis ihren Niederschlag gefunden hat, durch die sie unter den verfassungsrechtlichen Aspekten der Gleichbehandlung und des Vertrauensschutzes Außenwirkung entfaltet. Auch wenn sich das BAFA mit seiner Auslegung der Richtlinien so weit von dem im Haushaltsplan festgesetzten Subventionszweck entfernen würde, dass die gewährten Zuschüsse nachgerade im Widerspruch dazu stünden, wäre diese Interpretation zwar rechtswidrig mit der Folge, dass die Rechtswidrigkeit auf die darauf basierenden Subventionsbescheide durchschlagen würde (vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht,
55. Aufl., § 24 Rdnr. 31 m. w. N.). Allerdings hätte dies nur zur Folge, dass rechtswidrig gewährte Subventionen wieder entzogen werden könnten, ein Anspruch auf eine bei der Umsetzung der Richtlinien bis dahin nicht vorgesehene Subvention könnte dadurch aber nicht begründet werden und somit auch kein Anspruch darauf, eine entgegen der Verwaltungspraxis gewährte Subvention behalten zu dürfen. Maßgeblich für die Rechtsposition des Klägers sind also nicht die APG-Richtlinien, sondern allein ihre Auslegung und Anwendung durch das BAFA. Randnummer 33 Davon abgesehen ist auch nicht erkennbar, dass der Subventionszweck durch die vom BAFA gewählte Handhabung verfehlt würde. Es ist sowohl vertretbar, die Bedürftigkeit eines entlassenen Bergmannes an seinem Jahreseinkommen festzumachen als auch am jeweiligen Monatsverdienst, zumal das Anpassungsgeld dann auch nur für den Monat entfällt, indem die Einkommensgrenze überschritten wird. Andernfalls stünde auch bei einer noch so geringfügigen Überschreitung von 4.800 € das gesamte Jahreseinkommen auf dem Spiel. Somit ist auch die vom BAFA gefundene vermittelnde Lösung nicht zu beanstanden, das Anpassungsgeld für einzelne Monate erst zurückzufordern, wenn es zu einer mindestens dreimaligen monatlichen Überschreitung in einem Kalenderjahr gekommen ist. Randnummer 34 Der Kläger kann ferner nicht mit Erfolg einwenden, eine Rücknahme dürfe aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nicht in Erwägung gezogen werden, wenn wie in seinem Fall in zwei von drei