Hessischer Verwaltungsgerichtshof 8. Senat 8 A 2100/14 Beschluss Rücknahme eines Bescheides über die Gewährung von Wegstreckenentschädigung § 48 HVwVf

Rücknahme eines Bescheides über die Gewährung von Wegstreckenentschädigung Leitsatz Dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und dem haushaltsrechtlichen Gebot der Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit kann bei der Entscheidung, ob ein Verwaltungsakt über die Gewährung von Fahrkosten an kommunale Mandatsträger zurückgenommen werden darf, der Rechtsgedanke entnommen werden, dass der öffentliche Rechtsträger seinen Geldleistungsanspruch regelmäßig geltend macht und nur in atypischen Fällen hiervon absehen kann. Verfahrensgang vorgehend VG Frankfurt,

1. Mai 2013, 7 K 986/11.F Tenor Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom
2. Mai 2013 - 7 K 986/11.F - abgeändert. Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger hat die Kosten des gesamten Verfahrens zu tragen. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Kostenbetrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Kostenbetrags leistet. Die Revision wird nicht zugelassen. Gründe I. Randnummer 1 Der Kläger ist Mitglied des Kreistags des Beklagten. In der letzten Wahlzeit war er u.a. seit dem
3. Oktober 2007 Mitglied des Ausschusses für Bildung, Sport und Kultur. Am
4. August 2010 nahm er an einem Pressetermin nach Fertigstellung der neuen naturwissenschaftlichen Räume an der Philipp-Reis-Schule in Gelnhausen teil. Zu diesem Termin hatte die Fraktion, der der Kläger angehörte, eine Einladung des Ersten Kreisbeigeordneten erhalten. Seitens der Fraktion wurde der Kläger mit der Wahrnehmung des Termins beauftragt. Ferner nahm der Kläger am
5. September 2010 an einem Termin zur Einweihung der Turnhalle der Heinrich-Böll-Schule in Bruchköbel teil. Auch hierzu war er von seiner Fraktion beauftragt worden. Randnummer 2 Unter dem
6. Oktober 2010 reichte der Kläger bei dem Beklagten einen "Antrag auf Gewährung von Fahrkostenersatz nach § 18 Abs. 1 HKO i. V. m. § 3 der Satzung über die Entschädigung für ehrenamtlich Tätige" des Beklagten vom
7. September 1992, geändert durch Satzung vom
8. Dezember 2006, für das dritte Quartal 2010 ein. Mit diesem Antrag begehrte der Kläger u.a. Fahrkostenersatz für die Fahrt zum Pressetermin zur Fertigstellung der neuen naturwissenschaftlichen Räume an der Philipp-Reis-Schule in Gelnhausen am
9. August 2010 sowie zur Einweihung der Turnhalle der Heinrich-Böll-Schule in Bruchköbel am
10. September
11. Diese beiden Termine kennzeichnete der Kläger in seinem Antrag jeweils mit einem Stern und gab hierzu folgende Erläuterung: "An diesen Terminen habe ich als Abgeordneter und Mitglied der SPD-Fraktion teilgenommen. Eine Ungleichbehandlung gegenüber den satzungsprivilegierten Abgeordneten ist ungerecht und stellt eine Obstruktion der politischen Arbeit dar, zumal auch "eingeladene" Abgeordnete aus beruflichen Gründen tagsüber an solchen Veranstaltungen nicht teilnehmen können". Randnummer 3 Der Beklagte erstattete dem Kläger mit Bescheid vom
12. November 2010 Fahrkosten für das Jahr 2010 in Höhe von 404,60 €. Hierin enthalten - jedoch nicht gesondert ausgewiesen - waren auch Fahrkosten für die beiden genannten Termine in Höhe von insgesamt 28,00 €. Randnummer 4 Unter dem
13. Januar 2011 teilte der Beklagte dem Kläger mit, es werde derzeit die Aufhebung des Bescheides vom
14. November 2010 geprüft, weil ihm, dem Kläger, in zwei Fällen rechtswidrig eine Wegstreckenentschädigung ausgezahlt worden sei. Es handele sich dabei um die Termine am
15. August 2010 und am
16. September
17. Die Wahrnehmung dieser Termine gehöre nicht zu den Obliegenheiten des Klägers als Mitglied des Kreistages. Ansprüche aus der Wahrnehmung auf der Grundlage seiner eigenen Entscheidung außerhalb der Gremien, denen der Kläger als Mitglied angehöre, hätten ihm in Kenntnis des Berufungsurteils des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom
18. Juni 2010 - 8 A 1364/09 - nicht erwachsen können. Randnummer 5 Mit Schreiben vom
19. Januar 2011 legte der Kläger gegen den angekündigten Bescheid "vorsorglich Widerspruch" ein. Er trug vor, derartige Fahrkosten würden anderen Kreistagsmitgliedern, die persönlich eingeladen worden seien, erstattet. Dies beanspruche er aus Gründen der Gleichbehandlung auch für sich selbst. Randnummer 6 Der Beklagte nahm mit Bescheid vom
20. Januar 2011 den Bescheid vom
21. November 2010 insoweit zurück, als damit dem Kläger für die Termine am
22. August 2010 und am
23. September 2010 eine Wegstreckenentschädigung gewährt worden war. Zur Begründung führte der Beklagte aus, gemäß § 48 Abs. 2 Nr. 3 HVwVfG sei er berechtigt, den Verwaltungsakt teilweise zurückzunehmen. Dem Kläger als Begünstigtem sei die teilweise Rechtswidrigkeit bekannt gewesen bzw. er habe diese ohne Probleme erkennen können. Auf Grund des in seiner eigenen Sache ergangenen Urteils des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom
24. Juni 2010 - 8 A 1364/09 - habe der Kläger zweifelsfrei erkennen können, dass keine Erstattung für die beiden Termine in Betracht kommen könne. Im Umfang der Rücknahme des Bescheides seien die bereits erbrachten Leistungen zu erstatten. Der Erstattungsbetrag werde auf 28,00 € festgesetzt. Wegen der näheren Einzelheiten wird auf den Bescheid des Beklagten vom
25. Januar 2011 verwiesen, der dem Kläger am
26. Januar 2011 zugestellt wurde. Randnummer 7 Mit Schreiben vom
27. Februar 2011 legte der Kläger Widerspruch ein. Zur Begründung führte er aus, er verwahre sich gegen die Unterstellung, er hätte zweifelsfrei eine Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes erkennen können. Dem Beklagten dürfe vielmehr bekannt sein, dass er, der Kläger, im Gegenteil die Entscheidungen des Beklagten für unzulässig und rechtswidrig halte. In der Auszahlung der Fahrkosten gemäß dem Antrag vom
28. November 2010 habe er das Einverständnis des Beklagten mit seiner, des Klägers, Auffassung eines Rechtsanspruchs auf die Wegstreckenentschädigung annehmen dürfen. Deshalb erhebe er Widerspruch gegen die Rücknahme des Bescheides. Es sei ihm, dem Kläger, um Termine gegangen, deren Kontrollaufgabe für ihn eine Folge von Entscheidungen in den Gremien sei und die ihm zur informativen Vorbereitung in den Gremien dienten, in denen er Mitglied sei. Die Entscheidung zur Teilnahme sei daher als aktives Mitglied in den betreffenden Gremien, nicht außerhalb dieser Gremien, erfolgt. Deshalb beanspruche er auch eine Gleichbehandlung mit denjenigen Abgeordneten, die über eine offizielle Einladung zu diesen Terminen verfügten. Randnummer 8 Mit Bescheid vom
29. März 2011 wies der Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, gemäß dem Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom
30. Juni 2010 - 8 A 2783/09 - stehe Kreistagsabgeordneten ein Fahrkostenanspruch nur für die Teilnahme an Sitzungen des Kreistags oder dessen Ausschüsse und für die Teilnahme an solchen Fraktionssitzungen oder Sitzungen von Fraktionsteilen zu, die der unmittelbaren Vorbereitung von Sitzungen des Kreistags oder dessen Ausschüsse dienten. Fahrkosten für sonstige sitzungsunabhängige Veranstaltungen, an denen der Kreistagsabgeordnete zum Zwecke der allgemein- kommunalpolitischen Willens- und Entscheidungsbildung oder ihrer Öffentlichkeitsdarstellung teilnehme, seien nicht erstattungsfähig. Dem Kläger sei diese Entscheidung in besonderem Maße bekannt. In eigener Sache des Klägers sei nämlich eine Parallelentscheidung durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof - 8 A 1364/09 - ergangen. Die teilweise Fehlerhaftigkeit des Erstattungsbescheides vom
31. November 2010 habe der Kläger erkannt oder hätte diese ohne große Mühe erkennen können. Der Kläger habe daher auch mit einer Rücknahme des Bescheides rechnen müssen. Randnummer 9 Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger am
32. März 2011 zugestellt. Randnummer 10 Am
33. April 2011 hat der Kläger Klage vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt am Main erhoben. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt, der Rücknahmebescheid sei rechtswidrig. Der Bescheid vom
34. November 2010 über die Erstattung der Fahrkosten sei nämlich auch bezüglich der Gewährung von Wegstreckenentschädigung für die beiden Termine am
35. August 2010 und
36. September 2010 nicht rechtswidrig gewesen. Er, der Kläger, habe beide Termine in Ausübung seines Kreistagsmandats wahrgenommen. Als Mitglied des Ausschusses für Bildung, Sport und Kultur gehöre zu seinen Aufgaben als Kreistagsabgeordneter nicht nur die Beschlussfassung im Ausschuss, sondern auch die Kontrolle deren sachgemäßer Ausführung und die Information über Probleme, die in diesem Aufgabenbereich aufträten. Selbst wenn man die Gewährung von Wegstreckenentschädigung für die beiden Termine als rechtswidrig ansehe, sei sein, des Klägers, Vertrauen auf den Bestand des Verwaltungsaktes schutzwürdig. Zwischen den Beteiligten sei nämlich umstritten, ob der Beklagte die Gewährung von Fahrkostenerstattung davon abhängig machen dürfe, dass der Kreistagsabgeordnete zu einer Veranstaltung von einem hauptamtlich Beigeordneten persönlich eingeladen werde. In der vom Beklagten im Widerspruchsbescheid zitierten Entscheidung habe der Hessische Verwaltungsgerichtshof die entsprechende Satzungsbestimmung des Beklagten in einem obiter dictum für rechtswidrig erklärt. Der Beklagte sei jedoch der Auffassung, diese Regelung weiterhin anwenden zu dürfen. Ausgehend von dieser unterschiedlichen Einschätzung der Rechtslage habe er, der Kläger, bei seinem Erstattungsantrag ausdrücklich darauf hingewiesen, dass er für die beiden Veranstaltungen vom
37. August und
38. September 2010 keine persönliche Einladung erhalten habe. Aus seiner Sicht habe der Beklagte mit der Gewährung von Wegstreckenentschädigung durch den Bescheid vom
39. November 2010 auch zum Ausdruck gebracht, er, der Beklagte, wolle das Kriterium der persönlichen Einladung nicht mehr anwenden. Wenn der Beklagte trotz des ausdrücklichen Hinweises auf die fehlende Einladung die Wegstreckenentschädigung für beide Termine gewährt habe, habe dies von ihm, dem Kläger, nur so verstanden werden können, dass der Beklagte das Fehlen der Einladung für unerheblich gehalten und die Teilnahme an den beiden Terminen für mandatsbezogen angesehen habe. Überdies sei der angefochtene Rücknahmebescheid wegen Ermessensfehlgebrauchs rechtswidrig. Der Beklagte habe im Rahmen der Rücknahme nicht von seinem Ermessen Gebrauch gemacht. Randnummer 11 Der Kläger hat beantragt, den Rücknahmebescheid des Beklagten vom
40. Januar 2011 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom
41. März 2011 aufzuheben, hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Randnummer 12 Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Randnummer 13 Mit Urteil vom
42. Mai 2013 - 7 K 986/11.F - hat das Verwaltungsgericht den Bescheid des Beklagten vom
43. Januar 2011 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom
44. März 2011 aufgehoben. Wegen der Begründung wird auf das Urteil Bezug genommen, das dem Beklagten am
45. Juni 2013 zugestellt worden ist. Randnummer 14 Mit Beschluss vom
46. Dezember 2014 - 8 A 1462/13.Z - hat der Senat auf den Antrag des Beklagten dessen Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main zugelassen und ausgeführt, es bestünden ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils. Randnummer 15 Unter dem
47. Januar 2015 hat der Vorsitzende des Senats dem Beklagten eine Verlängerung der Frist zur Begründung der Berufung auf dessen Antrag hin bis zum
48. Februar 2015 gewährt. Randnummer 16 Der Beklagte hat mit seinem am
49. Februar 2015 beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof eingegangenen Schriftsatz die Berufung gegen das genannte Urteil unter Vertiefung der bisherigen Ausführungen begründet. Ferner sei die Auffassung des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Urteil falsch, der Rücknahmebescheid sei rechtswidrig, weil er, der Beklagte, kein Ermessen ausgeübt habe. Randnummer 17 Der Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom
50. Mai 2013 - 7 K 986/11.F - aufzuheben und die Klage abzuweisen. Randnummer 18 Der Kläger beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Randnummer 19 Er verteidigt das Urteil erster Instanz und trägt vor, Kern der Auseinandersetzung sei die Frage, ob er, der Kläger, auf die Rechtmäßigkeit des "angefochtenen" (richtig: vom Beklagen aufgehobenen) Bescheides habe vertrauen dürfen. Dies habe das Verwaltungsgericht zutreffend bejaht. Randnummer 20 Mit Schreiben vom
51. März 2015 ist den Beteiligten zugleich unter Darstellung der Voraussetzungen für eine solche Entscheidung die Absicht des Senats mitgeteilt worden, der Berufung durch Beschluss nach § 130a Satz 1 VwGO stattzugeben. Zugleich ist den Beteiligten befristet Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden. Randnummer 21 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte im vorliegenden Verfahren (1 Band) sowie die beigezogene Behördenakte (1 Hefter) verwiesen, die sämtlich Gegenstand der Beratung gewesen sind. II. Randnummer 22 Die zugelassene Berufung ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere form- und fristgerecht begründet worden (§ 124a Abs. 3 Satz 3 bis 5, Abs. 6 VwGO). Randnummer 23 Sie ist auch begründet, denn das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Diese Entscheidung ergeht einstimmig und kann daher nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss erfolgen; eine mündliche Verhandlung erscheint dem Senat nicht erforderlich, da bei hinreichend geklärtem Sachverhalt lediglich Rechtsfragen zu entscheiden sind (§§ 125 Abs. 2 Satz 3, 130a VwGO). Randnummer 24 Die zulässige Klage ist unbegründet, und zwar sowohl hinsichtlich des Hauptantrags (1.) als auch bezogen auf den Hilfsantrag (2.). Randnummer 25
52. Die Klage ist hinsichtlich des Hauptantrags unbegründet. Randnummer 26 a) Der Rücknahmebescheid der Beklagten vom
53. Januar 2011 und der Widerspruchsbescheid vom
54. März 2011 sind nicht rechtswidrig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Randnummer 27 Gemäß § 48 Abs. 1 Satz 1 HVwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf nach Satz 2 dieser Vorschrift nur unter den Einschränkungen der Abs. 2 bis 4 zurückgenommen werden. Randnummer 28 So darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist (vgl. § 48 Abs. 2 Satz 1 HVwVfG ). Auf Vertrauen kann sich der Begünstigte nicht berufen, wenn er die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte ( § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 HVwVfG ). Randnummer 29 aa) Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 und 2 HVwVfG für eine teilweise Rücknahme des Bescheides vom
55. November 2010 liegen vor, da dem Kläger damit Fahrkosten für die Teilnahme an einem Pressetermin am
56. August 2010 nach Fertigstellung der neuen naturwissenschaftlichen Räume an der Philipp-Reis-Schule in Gelnhausen und für die Teilnahme an der Einweihung der Turnhalle der Heinrich-Böll-Schule in Bruchköbel am
57. September 2010 gewährt worden sind. Randnummer 30 Insoweit war der Bescheid vom
58. November 2010 rechtswidrig. Denn der Kläger hatte hinsichtlich der Wahrnehmung der beiden genannten Termine keinen Anspruch auf Fahrkostenerstattung. Randnummer 31 Nach dem Urteil des Senats vom
59. Juni 2010 - 8 A 1364/09 -, in einem Verfahren, in dem ebenfalls der Kläger und der Beklagte die Beteiligten waren, kann ein Kreistagsabgeordneter keine Fahrkosten für die Teilnahme an Veranstaltungen verlangen, die keine Gremiensitzungen sind, sondern nur im unmittelbaren Zusammenhang mit der Tätigkeit in Ausschüssen oder Fraktionsarbeitskreisen stehen (vgl. Hess. VGH, Urteil vom
60. Juni 2010, - 8 A 1364/09 -, ). Der Senat hat in der Entscheidung ausgeführt, ein Erstattungsanspruch der Mitglieder des Kreistages, seiner Ausschüsse und Fraktionen nach § 28 Abs. 2 Satz 1 der Hessischen Landkreisordnung (HKO) i. V. m. § 27 Abs. 2 und 4 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO) i. V. m. §§ 1, 3 und 6 der "Satzung über die Entschädigung für ehrenamtlich Tätige gemäß § 18 Abs. 1 HKO i. V. m. § 27 HGO " (Entschädigungssatzung) des Beklagten beziehe sich grundsätzlich ausschließlich auf Fahrkosten, die für die Teilnahme an Sitzungen dieser Gremien oder von Teilen einer Fraktion entstanden seien (vgl. Hess. VGH, a. a. O., , Rdnr. 31 ff.). Randnummer 32 Die "reinen Ersatzansprüche" für Verdienstausfall und tatsächlich entstandene und nachgewiesene Fahrkosten gemäß § 27 Abs. 1 und 2 HGO stellten nach ihrem Sinn und Zweck das Korrelat für die Teilnahmepflicht an Sitzungen des Kreistages und dessen Ausschüsse dar (Hess. VGH, a. a. O., Rdnr. 36). Diese grundsätzliche Beschränkung werde durch die "spätere Einbeziehung" der Fraktionssitzungen und der Sitzungen von Teilen einer Fraktion durch § 27 Abs. 4 HGO nicht aufgehoben, sondern lediglich ergänzt (Hess. VGH, a. a. O., Rdnr. 37). Randnummer 33 Die allgemeine, in diesem Sinne sitzungsunabhängige kommunalpolitische Willensbildung und ihre öffentliche Darstellung im Rahmen der Abgeordneten- und Fraktionsarbeit unterfielen demgegenüber der Finanzierung durch die den Abgeordneten gewährten Aufwandsentschädigungen nach § 27 Abs. 3 HGO und § 4 der Entschädigungssatzung des Beklagten bzw. durch die den Fraktionen gewährten Fraktionszuwendungen gemäß § 26a Abs. 4 HKO (vgl. Hess. VGH, a. a. O., Rdnr. 42). Randnummer 34 Der Senat hat in dieser Entscheidung weiter ausgeführt, ein Erstattungsanspruch lasse sich auch nicht aus einer Verletzung des Gleichheitssatzes gemäß Art. 3 Abs. 1 GG oder der Verletzung der Unabhängigkeit der Kreistagsabgeordneten nach § 28 Abs. 1 HKO herleiten. So bestünden zwar Bedenken an der Rechtmäßigkeit der Regelung in § 1 Satz 2 der Entschädigungssatzung des Beklagten, wonach die gebotene Wahrnehmung des öffentlichen Amtes auch Veranstaltungen umfasse, zu denen der hauptamtliche Kreisausschuss u. a. Mitglieder des Kreistags persönlich eingeladen habe. Es "dürfte" hiernach mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz und der Stellung der gemeindlichen Organe schwer zu vereinbaren sein, dass einzelne hauptamtliche Mitglieder des Kreisausschusses aufgrund dieser vom Kreistag beschlossenen Satzungsregelung frei darüber befinden könnten, welche Kreistagsmitglieder für welche Veranstaltungen persönlich eingeladen und damit Fahrkostenerstattung erhalten sollten (vgl. Hess. VGH, a. a. O., Rdnr. 46). Randnummer 35 "Wenn aber diese Vorschrift - in Übereinstimmung mit der klägerischen Auffassung - als unwirksam anzusehen wäre, könnte der Kläger aus ihr keinen Anspruch darauf herleiten, ebenfalls rechtswidrige Fahrkostenerstattungen zu erhalten. Eine sog. Gleichbehandlung im Unrecht kann er nicht verlangen" (vgl. Hess. VGH, a. a. O., Rdnr. 47). Randnummer 36 An dieser im Urteil des Senats vom
61. Juni 2010 - 8 A 1364/09 - ausführlich dargestellten Auffassung hält der Senat auch unter Berücksichtigung des Vortrags im vorliegenden Verfahren fest. Randnummer 37 bb) Der angegriffene Rücknahmebescheid des Beklagten vom
62. Januar 2011 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom
63. März 2011 ist auch unter Ermessensgesichtspunkten rechtlich nicht zu beanstanden. Die Vorschrift des § 48 HVwVfG ist als Ermessensvorschrift ausgestaltet. Eine hinreichende Ermessensausübung lassen indes weder der Rücknahmebescheid vom
64. Januar 2011 noch der Widerspruchsbescheid vom
65. März 2011 erkennen. Randnummer 38 Die sonach fehlende Ermessensbetätigung der Beklagten ist gleichwohl rechtlich unerheblich, weil das in § 48 Abs. 1 und 2 HVwVfG vorgesehene Ermessen in Richtung der Rücknahme vorgezeichnet ist (sog. intendiertes Ermessen), da es um die Rücknahme eines Bescheides über die Gewährung von Fahrkostenerstattung geht